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Proposition de loi visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants

30 novembre 2011 : Mineurs délinquants ( rapport - nouvelle lecture )

Rapport n° 148 (2011-2012) de Mme Virginie KLÈS, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 novembre 2011

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N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 novembre 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE en nouvelle lecture après engagement de la procédure accélérée, visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants,

Par Mme Virginie KLÈS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallini, René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 3707, 3763, 3777 et T.A. 746

Nouvelle lecture : 3874, 3934 et T.A. 756

Première lecture : 26, 38 et 6 (2011-2012)

Commission mixte paritaire : 94 (2011-2012)

Nouvelle lecture : 115 (2011-2012)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mardi 29 novembre 2011 sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission des lois a procédé à l'examen du rapport de Mme Virginie Klès sur la proposition de loi n° 115 (2011-2010), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après engagement de la procédure accélérée, visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants.

Mme Virginie Klès, rapporteur, a constaté avec regret que les motifs qui avaient conduit la commission des lois à s'opposer à cette proposition de loi en première lecture n'avaient pas disparu. En particulier, elle a souligné le risque de déstabilisation des projets d'insertion portés par l'EPIDe, dont les réussites encore fragiles reposent sur le volontariat et l'implication sans faille des jeunes stagiaires. Elle a par ailleurs réaffirmé son opposition à toute réforme de l'organisation de la justice pénale des mineurs sans concertation préalable avec les magistrats et les professionnels concernés.

Mme Virginie Klès, rapporteur, a, au demeurant, souligné le manque de volonté du Gouvernement, au-delà des effets d'annonce, de permettre la mise en oeuvre de cette proposition de loi, constatant notamment que les engagements budgétaires pris par celui-ci lors de l'examen du texte en première lecture n'avaient pas été traduits dans le projet de loi de finances actuellement discuté par le Parlement. En tout état de cause, elle a constaté que le recours à la loi n'était pas nécessaire pour permettre d'intégrer des mineurs délinquants dans des centres relevant de l'EPIDe et que le Gouvernement aurait pu y procéder par mesures réglementaires s'il avait réellement souhaité ouvrir cette possibilité.

En conséquence, la commission des lois a de nouveau décidé, sur sa proposition, de ne pas établir de texte et de déposer une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est invité à se prononcer en nouvelle lecture sur la proposition de loi visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants.

Ce texte, déposé par M. Eric Ciotti, député, sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 28 juillet 2011, a été adopté en première lecture par les députés le 12 octobre 2011 après engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement.

Lors de sa séance du 25 octobre 2011, notre Assemblée a rejeté cette proposition de loi dans son ensemble, en adoptant une question préalable proposée par votre commission des lois.

Réunie le 10 novembre 2011, la commission mixte paritaire n'a pu s'accorder sur un texte commun. L'Assemblée nationale, invitée à se prononcer en nouvelle lecture dès le 16 novembre 2011, a adopté la proposition de loi dans des termes identiques à ceux qu'elle avait votés en première lecture.

Il appartient désormais à notre Assemblée de se prononcer à nouveau. A l'issue de cette nouvelle lecture, le Gouvernement pourra, s'il le souhaite, conformément au dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. Dans ce cas, cette dernière ne pourrait adopter que le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.

Votre commission des lois observe toutefois que les motifs d'inquiétude qui l'avaient conduite à rejeter cette proposition de loi dans son ensemble en première lecture n'ont pas disparu.

Rappelons que cette dernière poursuit deux objectifs :

- d'une part, permettre à l'autorité judiciaire d'astreindre un mineur délinquant de plus de seize ans à effectuer un « contrat de service » dans un centre relevant de l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe), lorsque les faits commis sont de faible gravité ou que le mineur est primodélinquant. La mesure pourrait être ainsi proposée dans le cadre d'une composition pénale, d'un ajournement de peine ou d'une peine d'emprisonnement avec sursis accompagné d'une mise à l'épreuve : à cet égard, il pourrait être en théorie proposé à tout mineur délinquant, quelle que soit la nature des infractions commises. Cependant, votre rapporteur rappelle l'exigence posée par les cadres de l'EPIDe d'exclure, du fait des conditions de vie dans les centres, qui fonctionnent sous le régime de l'internat mixte, les mineurs ayant commis des crimes, des agressions sexuelles ou des violences volontaires, ou ayant déjà un lourd passé judiciaire ;

- d'autre part, apporter plusieurs modifications à l'organisation de la justice pénale des mineurs afin, notamment, de tirer les conséquences de décisions récentes du Conseil constitutionnel. Des dispositions relatives à la saisine du tribunal correctionnel pour mineurs1(*), dépourvues de tout lien avec l'objet initial de la proposition de loi ainsi qu'avec les récentes décisions du Conseil constitutionnel, ont également été introduites dans l'article 6 de la proposition de loi à la demande du Gouvernement.

Lors de l'examen de cette proposition de loi en première lecture, votre commission des lois avait souligné que les réussites - encore fragiles - de l'EPIDe en matière d'insertion reposaient avant tout sur le volontariat et une implication sans faille des jeunes concernés. Elle avait de ce fait craint que l'arrivée dans ces centres de mineurs délinquants, dont le consentement serait nécessairement vicié par le souci d'échapper à des poursuites pénales ou à une sanction plus lourde, ne mette en péril l'équilibre fragile des groupes et la dynamique de réussite dans laquelle les jeunes volontaires s'efforcent de s'inscrire.

S'agissant des dispositions tendant à mettre en oeuvre les prescriptions posées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2011-147 QPC du 8 juillet 2011 sur la présidence du tribunal pour enfants, votre commission des lois s'était faite l'écho des vives inquiétudes des magistrats pour enfants et avait souhaité qu'une concertation, permettant d'explorer l'ensemble des solutions possibles, puisse être menée avec l'ensemble des professionnels concernés afin de préserver, autant que possible, le principe de continuité du suivi éducatif des mineurs qui irrigue l'ordonnance du 2 février 1945. Une telle concertation est possible, puisque le Conseil constitutionnel n'a fixé qu'au 1er janvier 2013 la date d'entrée en vigueur des effets de sa décision.

Sur ces deux points, la position de votre commission demeure inchangée.

Au demeurant, votre commission s'étonne de l'empressement du Gouvernement à faire aboutir rapidement cette proposition de loi (engagement de la procédure accélérée, inscription sur son ordre du jour prioritaire, délais d'examen très brefs), alors même que plusieurs éléments l'invitent à douter de la réalité de la volonté de ce dernier d'en mettre en oeuvre rapidement les dispositions.

En premier lieu, votre commission relève qu'il n'était nullement nécessaire de recourir à la loi pour permettre aux centres de l'EPIDe d'accueillir des mineurs délinquants. En effet, la loi n°2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a expressément ouvert aux mineurs de 16 à 18 ans présentant des difficultés d'insertion la possibilité d'être admis dans les centres relevant de l'EPIDe. Toutefois, les mesures réglementaires nécessaires pour permettre un tel accueil n'ont jamais été prises, les autorités de tutelle de l'établissement n'ayant pas souhaité mettre en oeuvre cette possibilité compte tenu du nombre important de candidatures de jeunes majeurs non satisfaites.

De son côté, l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante prévoit à diverses reprises la possibilité de placer le mineur délinquant dans un établissement d'éducation ou de formation habilité (articles 7-2, 10, 15 et 16 de l'ordonnance du 2 février 1945).

Aussi l'adoption de mesures réglementaires d'application de la loi du 24 novembre 2009 et la passation d'une convention d'habilitation entre la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) et l'EPIDe auraient-elles suffi à atteindre l'objectif recherché par la présente proposition de loi. C'est d'ailleurs en vertu d'une telle convention2(*) que l'EPIDe accueille ponctuellement de jeunes majeurs suivis par la PJJ, avec des résultats inégaux selon que ceux-ci sont en attente de jugement ou en aménagement de peine.

Le recours à la loi apparaît donc superflu : les objectifs de la proposition de loi auraient pu être atteints depuis longtemps si le Gouvernement avait réellement souhaité mettre l'EPIDe au service de la réinsertion de mineurs délinquants.

Un autre élément, lié à l'absence de traduction dans le projet de loi de finances actuellement en discussion des engagements pris par le Gouvernement en première lecture, incite votre commission à douter sérieusement de la réalité de la volonté de ce dernier à mettre en oeuvre les mesures proposées par la proposition de loi.

Sans doute ces modalités budgétaires d'application ont-elles été évoquées lors d'une réunion interministérielle tenue le 22 septembre 2011. A cette occasion, le cabinet du Premier ministre a décidé que 166 places supplémentaires seraient créées à l'EPIDe pour permettre la mise en oeuvre de la présente proposition de loi. Le coût de ces 166 places a été estimé à huit millions d'euros, répartis à part égale entre le ministère chargé de la ville, le ministère chargé de l'emploi, le ministère de la défense et le ministère de la justice. Les cadres de l'EPIDe avaient en outre souligné que 41 ETP supplémentaires seraient au minimum nécessaires pour permettre à l'établissement de remplir cette nouvelle mission.

Toutefois, à aucun moment de la discussion budgétaire actuellement en cours devant le Parlement, la contribution de ces quatre ministères à hauteur de deux millions d'euros chacun n'a été évoquée. En particulier, aucune indication quant aux programmes et actions sur lesquels ces huit millions d'euros seraient prélevés n'a été donnée par le Gouvernement. En revanche, votre rapporteur a noté que la subvention allouée par le programme n°102 : « accès et retour à l'emploi », diminuerait en 2012 de 1,67 million d'euros (passant de 48,33 à 46,66 millions d'euros) et que celle allouée par le programme n°147 : « politique de la ville et Grand Paris », passerait de 24,4 à 23,7 millions d'euros, diminuant ainsi de 700.000 euros...

Votre commission ne peut donc que constater, en le déplorant, le caractère factice de la discussion que le Parlement est invité à avoir sur la présente proposition de loi. Elle estime que la justice pénale des mineurs, confrontée notamment à une diminution régulière des crédits et des emplois alloués à la protection judiciaire de la jeunesse, mérite davantage que de simples effets d'annonce, dont les retombées médiatiques ne peuvent en outre que brouiller l'image que se font les élus locaux, les citoyens, les jeunes volontaires et les employeurs potentiels de l'établissement d'insertion qu'est l'EPIDe.

Pour l'ensemble de ces raisons, elle ne peut que réitérer son opposition à la présente proposition de loi et vous propose en conséquence d'adopter une motion tendant à lui opposer à nouveau la question préalable.

EXAMEN EN COMMISSION

MARDI 29 NOVEMBRE 2011

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le texte qui nous revient en nouvelle lecture est identique à celui qui a été voté par l'Assemblée nationale et qui avait entraîné le vote de notre question préalable.

Le service citoyen pour mineurs délinquants a deux objets : faire intégrer dans un centre de l'Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDe) des mineurs délinquants de 16 à 18 ans, d'une part, et modifier la justice pénale des mineurs délinquants grâce à l'article 6, introduit par le Gouvernement, d'autre part. Cet article tient compte de la décision du Conseil constitutionnel du 8 juillet 2011 sur le juge des enfants, mais sans aucune concertation préalable avec les magistrats ni avec les professionnels concernés. En outre, un cavalier législatif traite de la saisine des tribunaux correctionnels pour mineurs. Sur tous ces points, nous avions émis les plus grandes réserves.

En ce qui concerne le placement des mineurs dans les centres relevant de l'EPIDe, une réunion interministérielle a eu lieu à Matignon afin de créer 166 places dans ces centres pour accueillir environ 200 jeunes par an. La création de 41 ETP avait été annoncée pour assurer l'encadrement spécifique de ces mineurs et 8 millions d'euros supplémentaires devaient être répartis entre les ministères de la justice, de l'emploi, de la ville et de la défense. J'ai voulu vérifier si chacun de ces ministères avait vu ses crédits abondés de 2 millions d'euros. Je n'en ai trouvé nulle trace à la défense qui persiste à ne pas budgéter l'EPIDe. Les moyens de la protection judiciaire de la jeunesse ont plutôt tendance à diminuer qu'à augmenter. Dans la subvention allouée par le ministère de l'emploi, l'EPIDe est financé, mais son budget décroît d'année en année : 50 millions d'euros en 2010, 48,3 millions d'euros en 2011 et 46,6 millions d'euros en 2012. Au lieu des 2 millions d'euros attendus, je constate donc une baisse des crédits de 1,7 million d'euros. Enfin, au ministère de la ville, la subvention passe de 25 millions d'euros en 2010 à 24,4 millions d'euros en 2011 et à 23,7 millions d'euros en 2012. Au total, il manque donc 2,4 millions d'euros alors que l'on devrait trouver 8 millions d'euros de plus : il va donc manquer 10,6 millions d'euros pour arriver au résultat escompté ! En outre, nulle trace des 41 ETP...

A moins de prendre le risque de faire intégrer dans un établissement d'insertion, dont je rappelle qu'il fonctionne sur le principe de l'internat ouvert mixte, de jeunes délinquants dont on ignore le passé, je pense qu'il est préférable de maintenir la position de notre commission, aucun des points que nous avions soulevés n'ayant reçu de réponse satisfaisante. Le vote de la question préalable s'impose donc.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons eu un long débat qu'il n'est sans doute pas utile de réitérer.

La commission décide de déposer une motion tendant à opposer la question préalable.


* 1 Rappelons que cette nouvelle juridiction, créée par la loi n°2010-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, sera compétente à partir du 1er janvier 2012 pour juger des mineurs de 16 à 18 ans ayant commis des délits en état de récidive légale.

* 2 Convention conclue entre la DPJJ et l'EPIDe en janvier 2010. Son article 7 prévoit que « dès parution de nouveaux textes autorisant l'EPIDe à accueillir des jeunes entre 16 et 25 ans et fixant les modalités d'application, un avenant pourra être adjoint à la présente convention pour prendre en compte l'ensemble de la population concernée ».