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Projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines

26 janvier 2012 : Exécution des peines ( rapport - première lecture )

B. LES MARGES DE MANoeUVRE DE LA POLITIQUE PÉNITENTIAIRE DURABLEMENT OBLITÉRÉES

La France disposait au 1er janvier 2012 de 189 établissements pénitentiaires6(*), soit 57.236 places « opérationnelles » (nombre de places de détention disponibles dans les établissements pénitentiaires).

Le parc immobilier présente un contraste fort entre, d'une part, des établissements vétustes du fait de leur ancienneté (tel est le cas des maisons d'arrêt situées dans les centres-villes construites au XIXème siècle) ou du manque d'entretien, et d'autre part, des bâtiments beaucoup plus modernes issus des trois programmes immobiliers qui se sont succédé depuis les années 19807(*). Le dernier d'entre eux, décidé par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, prévoit la création de 13.200 places réparties entre six établissements pénitentiaires pour mineurs désormais en service et une quinzaine d'établissements pour majeurs dont les premiers ont ouvert en 20088(*).

Le projet de loi de programmation envisage de modifier à deux titres le programme « 13.200 » :

- d'une part, par la densification de la capacité d'accueil des établissements dits « nouveau concept » dont la construction n'est pas encore engagée (voir supra) ;

- d'autre part, par la construction de quatre centres de semi-liberté supplémentaires (270 places au total pour un coût moyen à la place de 92.558 euros -hors foncier-). Cette mesure mérite l'approbation même si elle pourrait se révéler insuffisante compte tenu des besoins, en particulier à proximité des grands centres urbains.

1. La « densification » du nouveau programme immobilier

Le nouveau programme immobilier (NPI), présenté par le garde des Sceaux en 2010 et qui doit prendre le relais du « 13.200 » places sur la période 2012-2017, vise la réalisation de 14.282 places nouvelles et la fermeture de 7.570 places vétustes. A l'issue de ce programme, la France serait dotée de 70.400 places de prison (réparties dans 62.500 cellules), dont plus de la moitié ouvertes après 1990.

Il prévoit la construction de 25 nouveaux établissements (dont 2 outre-mer), plusieurs réhabilitations (la maison d'arrêt de Paris-La Santé et le centre pénitentiaire de Nouméa) et une extension (le centre pénitentiaire de Ducos), 7 extensions de capacité et la réhabilitation de 15 établissements. Parallèlement, 36 sites devraient fermer9(*).

Le projet de loi de programmation prévoit de modifier le NPI sur trois points : 

- la construction d'un établissement supplémentaire de 220 places en Guyane (coût moyen à la place -hors foncier- de 363.000 euros et création de 149 ETPT) ;

- la construction d'un nouvel établissement sur le modèle de celui de Château-Thierry pour accueillir les détenus qui « souffrent de graves troubles de comportement, sans pour autant relever de l'internement psychiatrique » (coût moyen à la place -hors foncier- de 384.000 euros et création de 105 ETPT) ;

- la « densification » du nouveau programme immobilier.

En effet, afin d'atteindre les 80.000 places voulues par le Président de la République et créer 9.500 places nettes -au lieu des 6.700 prévues initialement- l'annexe du projet de loi indique que la capacité moyenne des établissements envisagée sera portée de 532 à 650 places. Elle ajoute que, « à l'exception des établissements pénitentiaires, la capacité des établissements ne dépassera toutefois en aucun cas 850 places » (alinéa 26).

La loi de programmation ne semble donc tenir aucun compte des enseignements du programme « 13.200 » qui a souligné les limites d'établissements surdimensionnés. En effet, comme l'avait relevé en 2011 notre collègue Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis sur le budget de l'administration pénitentiaire, l'organisation des déplacements des personnes détenues requiert des délais plus longs interdisant parfois en pratique aux détenus de participer à certaines activités ou de se rendre aux rendez-vous qui peuvent leur être fixés (soins, travailleur social, etc.). Cette situation suscite des frustrations. En outre, les modes de surveillance fondées pour l'essentiel sur les moyens électroniques ont éloigné le détenu du surveillant. Le sentiment de sécurité ne s'est pas renforcé.

La recherche d'économies d'échelle n'est pas compatible avec une prise en charge individualisée de la personne détenue pourtant indispensable dans la lutte contre la récidive. Plusieurs magistrats ont indiqué à votre rapporteure que la capacité optimale d'un établissement pénitentiaire ne devrait pas dépasser 500 places, seuil au-delà duquel un tel suivi ne peut être mené.

2. Le renforcement des structures dédiées aux courtes peines

La loi de programmation prévoit un nouveau programme de construction spécifiquement réservé aux courtes peines, « sous la forme soit de quartiers pour courtes peines adossés à des établissements pénitentiaires classiques, soit d'établissements pour courtes peines autonomes ».

Les premiers seront dotés de 150 places, les seconds de 190 places.

Par ailleurs, la programmation envisage également la densification de la capacité d'accueil des établissements dits « nouveau concept », prévue par le programme « 13.200 » mais non encore réalisée. Selon l'annexe, « ces quartiers « nouveau concept » polyvalents et modulables comprennent des unités d'hébergement pour courtes peines. Ces unités seront densifiées, de manière à accroître le nombre de places pour courtes peines disponibles ». Leur capacité passerait ainsi de 90 places à 150 places.

Au total, les capacités de détention pour les personnes condamnées à des courtes peines seraient portées à 7.497 (5.847 au titre des établissements ou quartiers pour courtes peines, 1.650 au titre des quartiers « nouveau concept »).

Il est paradoxal de prévoir un programme immobilier spécifique pour cette catégorie de condamnés alors que la loi pénitentiaire a fixé pour principe l'aménagement des courtes peines d'emprisonnement. De l'avis des personnels de l'administration pénitentiaires comme des magistrats rencontrés par votre rapporteure, l'incarcération pour de courtes durées ne présente aucun effet bénéfique et peut au contraire fragiliser la réinsertion de la personne condamnée.

3. Une nouvelle typologie des établissements pénitentiaires

Le projet de loi de programmation prévoit une nouvelle classification des établissements pénitentiaires en fonction de leur niveau de sécurité.

Le code de procédure pénale (art. 717) distingue deux catégories d'établissements pénitentiaires : les maisons d'arrêt (réservées en principe aux prévenus et « à titre exceptionnel » aux personnes condamnées à une peine d'emprisonnement inférieure à deux ans) et les établissements pour peine (eux-mêmes subdivisés -art. D 70 du code de procédure pénale- entre les centres de détention -qui « comportent un régime principalement orienté vers la réinsertion sociale et, le cas échéant, la préparation à la sortie des condamnés » -et les maisons centrales soumises à un régime de sécurité renforcé). Les députés ont maintenu cette distinction que le texte initial du projet de loi ne mentionnait plus. Ils ont néanmoins confirmé la différenciation des établissements pénitentiaires selon quatre catégories :

- les « établissements à sécurité renforcée » ;

- les « établissements à sécurité intermédiaire » (la commission des lois de l'Assemblée nationale a substitué cette désignation à celle de « établissements à sécurité normale » figurant dans le texte initial) ;

- les « établissements à sécurité adaptée » ;

- les « établissements à sécurité allégée ».

Les formulations retenues restent peu explicites -il en est ainsi en particulier des établissements à « sécurité adaptée »- et l'annexe ne donne aucune précision sur les critères permettant de ranger les établissements dans l'une de ces quatre catégories.

Votre rapporteure s'interroge sur la pertinence de regrouper dans une même structure -« établissements à sécurité renforcée »- les personnes détenues considérées comme les plus dangereuses, au risque de reconstituer à l'échelle d'un établissement dans son ensemble les « quartiers de haute sécurité » (QHS) que l'administration pénitentiaire avait dû fermer en raison des tensions qui y régnaient.

Par ailleurs, la loi pénitentiaire envisageait des régimes différenciés au sein d'un même établissement. La présentation faite par la loi de programmation laisse penser que le régime de détention détermine une affectation dans un établissement particulier.

Il va de soi que les personnes condamnées à des peines d'emprisonnement ne trouveront pas dans un rayon géographique proche toute la gamme d'établissements pénitentiaires aussi spécialisés. Les choix de la loi de programmation dans ce domaine ne seront donc pas sans incidence sur le maintien des liens familiaux.

4. Des conséquences financières lourdes

L'étude d'impact, dont ce serait pourtant l'objet, ne donne aucune estimation d'ensemble sur le coût prévisionnel de la loi de programmation. Elle se borne à indiquer que « l'impact budgétaire de la présente loi de programmation sera, pour l'essentiel, concentré sur les années 2015 à 2017 ». Elle se satisfait d'une position de principe, censée rassurer le législateur : « En tout état de cause, la mise en place des moyens budgétaires nouveaux nécessaires à la réalisation de ces objectifs, à partir de l'année 2012, s'inscrira dans le respect du cadre budgétaire fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ».

a) L'évaluation de la charge financière

A défaut d'une évaluation d'ensemble, l'annexe de la loi de programmation donne, quant à elle, des éléments sur le coût des nouvelles places.

Ainsi le coût unitaire moyen de construction à la place du nouveau programme immobilier dans le cadre du partenariat public-privé devrait s'élever à 152 000 € (hors foncier). Ce montant s'est apprécié par rapport au coût à la place des établissements du programme « 13 200 » estimé à 120 000 euros selon les indications de l'agence publique pour l'immobilier de la justice -APIJ.

Le coût unitaire pour les places « courtes peines » est estimé à 103 900 € pour les quartiers adossés à un établissement et à 114 300 € pour les structures spécifiques (qui ne bénéficieront pas de la mutualisation de certains services et fonctions support).

L'annexe donne peu d'éléments sur le nombre d'emplois équivalent temps plein nécessaire à la mise en service des nouveaux établissements : elle se borne à prévoir un taux d'encadrement moyen de 0,45 personnel par détenu pour les établissements du nouveau programme immobilier et un ratio de 0,22 personnel par détenu pour les différentes structures destinées aux personnes condamnées à de courtes peines d'emprisonnement.

La loi de programmation devrait entraîner des coûts supplémentaires. Selon les éléments communiqués à votre rapporteure par le ministère de la Justice :

- dans le cadre du programme « 13 200 », la diversification de la capacité d'accueil des établissements dits « nouveau concept » et la construction de quatre centres de semi-liberté devrait représenter une dépense de 200 millions d'euros de crédit d'investissement et de 11,2 millions d'euros en dépenses de personnel (426 ETP) ;

- le « nouveau programme immobilier » densifié représenterait un coût de 2,2 milliards d'euros en crédits d'investissement -en coût équivalent maîtrise d'ouvrage publique- et de 114,6 millions d'euros en dépenses de personnel (4 272 ETP).

Cependant, lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, le besoin en autorisations d'engagement a été évalué à 5,835 milliards d'euros10(*) dont 5,424 milliards d'euros budgétés sur le budget triennal 2011-2013 pour les seuls lots en partenariat public-privé. Ces écarts s'expliquent par des bases de calcul différentes. Ils ne facilitent pas l'appréhension par le Parlement du poids de la construction des nouveaux établissements sur la dépense publique ;

- la mise en place des structures pour les courtes peines est estimée à un montant de 655,9 millions d'euros en crédits d'investissement et de 138,9 millions d'euros en dépenses de personnel (1 280 ETPT).

Le choix de privilégier la détention au détriment de l'aménagement de peine n'apparaît pas seulement inefficace au regard de la priorité accordée à la prévention de la récidive, il est en outre très coûteux. Ainsi le prix moyen d'une journée de détention en établissement pénitentiaire -71,10 € avec de fortes disparités entre les maisons centrales (141,37 €/jour) et les maisons d'arrêt (64,74 € par jour)- doit se comparer au coût journalier de la semi-liberté (47,81 €), du placement extérieur (40 € versés à l'association en charge de l'accueil de la personne condamnée) et du placement sous surveillance électronique (5,40 €).

b) La rigidification de la dépense publique

Sur les vingt-cinq établissements prévus dans le cadre du nouveau programme immobilier, vingt et un devraient être construits en partenariat public-privé (soit 11 930 places). Les autres structures, en particulier, pour les courtes peines, devraient être construites en conception-réalisation.

Depuis les deux dernières décennies, l'administration pénitentiaire a eu recours de manière croissante au secteur privé. Dans un premier temps, la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire dite « loi Chalandon » a confié au secteur privé la gestion de la maintenance et des services à la personne d'établissements pénitentiaires bâtis dans le cadre de marchés de « conception-réalisation ». Dans ce dispositif, les fonctions régaliennes de surveillance et de greffe demeurent assurées par des personnels pénitentiaires. Dans un second temps, l'ordonnance n° 200-559 du 17 juin 2004 a permis la conclusion de trois types de contrat : la gestion déléguée, la procédure AOT-LOA (autorisation d'occupation temporaire-location avec option d'achat) et le contrat de partenariat public-privé (PPP). Ces contrats sont négociés lors d'un dialogue compétitif devant permettre un partage des risques favorables à l'administration.

Selon un rapport de la Cour des comptes annexé au rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la loi de finances pour 2012 (« mission Justice »), le recours au secteur privé s'explique par la volonté de soulager les comptes de l'Etat. L'administration pénitentiaire peut ainsi lancer des investissements très lourds sans avoir à obtenir les autorisations d'engagement et crédits de paiement en loi de finances, nécessaires à des travaux en maîtrise d'ouvrage publique (MOP).

Comme l'observe la Cour, « les contrats de partenariat public-privé entraînent pour l'Etat une obligation juridique de paiement de loyers au cours de très longues périodes, et pour des montants croissants qui pèseront lourdement sur les capacités budgétaires dans ces années à venir. En quelque sorte, on préempte par avance les capacités budgétaires futures alors que celles-ci seront fortement réduites dans un contexte de contrainte budgétaire croissante ».

Contrairement aux préconisations de la Cour des comptes, le projet de loi de programmation ne donne aucune indication sur la « soutenabilité budgétaire » des projets de PPP envisagés.

Selon le rapport précité de la Cour des comptes, jusqu'en 2017, l'Etat ne déboursera aucune somme au titre du nouveau programme immobilier. Cependant, à partir de 2015, les sommes à verser au titre des investissements s'élèveront à 77,6 millions d'euros, puis 143,3 millions d'euros en 2016 et 207,6 millions de francs de 2017 à 2041. Ainsi, selon la Cour, « au cours des vingt-neuf prochaines années, l'Etat versera donc 5,605 milliards d'euros au titre de l'investissement (...) et 10,902 milliards d'euros au titre du fonctionnement, soit un total de 16,507 milliards d'euros ».

Les choix de la loi de programmation en faveur d'un accroissement du parc carcéral auront ainsi pour effet de concentrer, dans un cadre budgétaire contraint, les dépenses sur les loyers d'une part, la création des emplois de personnels de surveillance nécessaires à l'ouverture des nouvelles structures d'autre part. Si ces options devaient se concrétiser, elles interdiraient tout effort supplémentaire au bénéfice des mesures d'aménagement de peine et des emplois de conseillers d'insertion et de probation.

Dans ces conditions, le deuxième volet du projet de loi de programmation consacré au renforcement des capacités de prévention de la récidive apparaît bien fragile.


* 6 101 maisons d'arrêt, 82 établissements pour peine -dont 6 maisons centrales-, 11 centres de semi-liberté, 4 quartiers centres pour peines aménagées, 6 établissements pénitentiaires pour mineurs, un établissement public de santé national à Fresnes.

* 7 Le programme « Chalandon » (1987) de 13.000 places avec la construction de 25 établissements et le programme « Méhaignerie » (1994) de 4.000 places avec la construction de 6 établissements.

* 8 Voir en annexe la présentation du programme « 13.200 ».

* 9 Voir en annexe la liste des établissements créés.

* 10 A titre indicatif, le contrat de PPP prévu dans le cadre du programme 13 200 places s'élevait à 550 millions d'euros.