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Projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines

26 janvier 2012 : Exécution des peines ( rapport - première lecture )

Rapport n° 302 (2011-2012) de Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 janvier 2012

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N° 302

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 janvier 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de programmation relatif à l'exécution des peines,

Par Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallini, René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

4001, 4112 et T.A. 820

Sénat :

264 et 303 (2011-2012)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie les mercredi 25 et jeudi 26 janvier 2012, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission a examiné le rapport de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et établi le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 264 (2011-2012) de programmation relatif à l'exécution des peines.

La commission des lois ne peut adhérer à une programmation dont les grands axes contredisent l'esprit et la lettre de la loi pénitentiaire du 24 janvier 2009.

Les choix du Gouvernement soulèvent cinq séries d'objections :

- la réalisation d'un parc pénitentiaire de 80.000 places traduit une priorité donnée à l'incarcération par rapport aux aménagements de peine : elle n'est pas conforme à la volonté affirmée par le législateur en 2009; elle préjuge des législations et politiques pénales qui seront menées d'ici 2017 ; elle n'aura, au surplus, aucun effet sur le délai d'exécution des peines dont l'accélération dépend d'autres facteurs ;

- la mise en place de structures spécifiques pour les courtes peines n'est pas compatible avec le principe de l'aménagement des peines inférieure ou égale à deux ans d'emprisonnement posé par la loi pénitentiaire ;

- le choix de mener le programme de construction en partenariat public-privé dont l'intérêt n'est pas démontré par rapport au recours à la maîtrise d'ouvrage publique, reporte le poids de la dépense sur le moyen terme ; il conduit au paiement obligé de loyers sur de longues périodes, rigidifiant de manière structurelle le budget du ministère de la justice avec le risque d'entraîner un effet d'éviction sur les autres dépenses, notamment celles de fonctionnement ;

- la lutte contre la récidive risque de demeurer sans effet sans une politique de réinvention active dont les acteurs sont les conseillers d'insertion et de probation (CIP); les effectifs des CIP demeurent inchangés alors que leurs missions n'ont cessé de croître ; la priorité donnée à la construction de nouveaux établissements dans un cadre budgétaire contraint à concentrer l'effort sur les seuls emplois de surveillants ;

- enfin, l'accroissement du nombre de centres éducatifs fermés (CEF) au détriment des autres structures d'hébergement risque de diminuer significativement l'éventail de solutions dont disposent les juges des enfants pour adapter la réponse pénale à la personnalité de chaque mineur délinquant.

La commission des lois a souhaité retenir des orientations inverses de celles proposées par le Gouvernement. Elle a ainsi remanié l'annexe en cohérence avec les principes de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

Elle a supprimé les articles du projet de loi, à l'exception de l'article premier qu'elle a modifié et des dispositions relatives aux saisies et confiscations en matière pénale.

Elle a par ailleurs adopté, sur proposition de sa rapporteure, plusieurs amendements tendant à :

abroger les dispositions relatives aux peines-plancher ;

- poser le principe de l'aménagement systématique des peines d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à trois mois ;

- intégrer la proposition de loi, présentée à l'Assemblée nationale par le député Dominique Raimbourg, instituant un mécanisme destiné à prévenir la surpopulation pénale ;

- intégrer également la proposition de loi présentée par le sénateur Jean-Marie Lecerf (UMP -Nord), adoptée par le Sénat le 25 janvier 2011, sur l'atténuation de la responsabilité pénale des auteurs d'infractions dont le discernement était altéré au moment des faits ;

- instituer un service public départemental de l'insertion des personnes sous main de justice.

La commission des lois a adopté le projet de loi de programmation ainsi rédigé.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi, soumis à l'examen du Sénat après son adoption par l'Assemblée nationale, en première lecture, le mardi 17 janvier dernier, présente plusieurs paradoxes.

En premier lieu, les dispositions les plus décisives pour la politique pénitentiaire sont réunies dans l'annexe de ce texte alors que les articles du projet qui, seuls, ont une valeur normative, ne comportent que des dispositions techniques ou circonstancielles dont le caractère législatif peut d'ailleurs, parfois, paraître discutable. Au terme d'une décennie marquée par des modifications permanentes de notre procédure pénale -depuis 2005 pas moins de six textes ont traité de la question de la récidive- la capacité à concevoir de nouvelles dispositions dans cette matière commencerait-elle à se tarir ?

Pourtant, alors que la lutte contre la récidive et la réinsertion des personnes détenues dépend avant tout des moyens humains qui leur sont consacrés, le Gouvernement ne semble pas prêt à renoncer à légiférer de nouveau au risque de complexifier encore davantage une procédure que les acteurs de la chaîne pénale ont de plus en plus de difficultés à maîtriser.

Le deuxième paradoxe tient à la teneur même de l'annexe : la mise en place d'un nouveau programme immobilier destiné à porter les capacités du parc pénitentiaire à 80.000 places -alors même que le programme « 13.200 places » engagé dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 n'est pas encore achevé - apparaît en contradiction avec la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 et la priorité affirmée alors par le Gouvernement comme par le Parlement en faveur de l'aménagement des peines de prison et, en particulier, des plus courtes d'entre elles.

Enfin, il n'est pas moins paradoxal que le Parlement soit contraint d'examiner un texte dont les orientations, si elles devaient se concrétiser, pèseraient durablement sur le budget du ministère de la justice, en procédure accélérée, à quelques semaines d'échéances électorales majeures, pour notre pays.

Votre commission des lois a souhaité que l'examen de ce projet de loi soit l'occasion de réaffirmer l'attachement du Sénat aux principes fondamentaux de la loi pénitentiaire dont l'application effective devrait constituer la priorité de l'action gouvernementale1(*). A l'exception des dispositions relatives aux saisies et confiscations en matière pénale, introduites par l'Assemblée nationale, elle a, en conséquence, décidé de rejeter l'essentiel des dispositions du projet de loi et d'adopter plusieurs amendements destinés à favoriser les aménagements de peine et à réduire le nombre de personnes détenues.

*

* *

Le projet de loi s'articule autour de deux volets :

- le premier, à caractère normatif, comporte vingt-et-un articles. Le texte initial du Gouvernement prévoyait des dispositions consacrées aux modalités de recours au secteur privé pour la réalisation et l'exploitation du parc pénitentiaire, au suivi médical de personnes condamnées ainsi qu'à la justice pénale des mineurs. L'Assemblée nationale a complété le projet de loi par différentes mesures concernant le partage de l'information sur la situation pénale des personnes sous contrôle judiciaire ou condamnées (art. 4 bis et 4 ter), la réhabilitation et le casier judiciaire (art. 9 bis A et 9 bis B), le suivi des personnes ayant fait l'objet d'une condamnation en état de récidive légale (art. 9 bis C), ou encore les saisies et confiscations en matière pénale (art. 9 bis à 9 sexies) ;

- le second volet comprend l'annexe divisée elle même en trois parties : l'accroissement et la diversification du parc pénitentiaire ainsi que l'amélioration de l'exécution des décisions de justice ; le renforcement des capacités de prévention de la récidive ; l'amélioration de la prise en charge des mineurs délinquants.

L'exposé général du présent rapport s'attachera à l'analyse de ces trois aspects du projet de loi de programmation.

I. DES CHOIX CONTRAIRES À LA LOI PÉNITENTIAIRE DU 24 NOVEMBRE 2009

En 2013, à l'issue du programme « 13.200 places » réalisé dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice de 2002, le parc pénitentiaire devrait s'élever à 61.200 places (contre 57.236 au 1er janvier 2012). Comme l'avait indiqué Mme Rachida Dati, alors garde des sceaux lors de l'examen de la loi de finances pour 2009, 30 % des cellules des maisons d'arrêt du programme « 13.200 » seront des cellules doubles. Cette proportion permet de répondre au principe de l'encellulement individuel, compte tenu des dérogations prévues par le législateur, dès lors que le nombre de détenus écroués demeure stable -objectif réaliste au regard de la priorité donnée par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 à l'aménagement des peines.

La loi pénitentiaire ouvre en effet un cadre juridique très favorable aux aménagements de peine.

Elle fixe deux principes fondamentaux (article 132-24 du code pénal) :

- en matière correctionnelle et en dehors des condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ;

- lorsqu'une telle peine est prononcée, elle doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'une mesure d'aménagement de peine (semi-liberté, placement à l'extérieur, placement sous surveillance électronique, fractionnement de peines).

Ces principes se traduisent en particulier par l'allongement, sauf dans le cas où la personne a été condamnée en état de récidive, de un à deux ans du quantum de peine susceptible de faire l'objet d'un aménagement (total ou partiel) par la juridiction de jugement ab initio ou par le juge de l'application des peines en cours d'exécution de la peine (article 132-25 du code pénal).

Néanmoins, le ministre de la justice a souhaité, en 2010, la mise en oeuvre d'un nouveau programme immobilier afin de porter à 70.400 (répartis dans 62.500 cellules) le nombre de places disponibles. Puis, le 13 septembre 2011, le Président de la République, lors d'un déplacement au nouveau centre pénitentiaire de Réau, a annoncé que la capacité du parc pénitentiaire s'élèverait à 80.000 places à l'horizon 2017.

Votre commission estime nécessaire d'augmenter le nombre de cellules individuelles et d'améliorer les conditions matérielles de détention. Cependant la cible affichée par le Gouvernement alors que le nombre de personnes détenues écrouées atteignaient 65.262 au 1er décembre 2011, dépasse de loin cette ambition.

Votre commission craint que cette programmation n'ait d'autre effet que de nourrir le « cercle vicieux entre l'accroissement du nombre de détenus et l'augmentation des capacités d'accueil en prison »2(*) pourtant dénoncé en 2000 par les commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale sur les prisons.

Le présent projet de programmation intègre la cible des 80.000 places et s'efforce de la justifier. Les raisons avancées sont, d'une part, la nécessité de résorber le « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution et, d'autre part, l'augmentation régulière du nombre des condamnations à des peines privatives de liberté. Cependant, cette double justification repose sur des postulats très contestables.

En outre, au-delà même de ces aspects quantitatifs, les choix retenus dans le cadre du programme immobilier apparaissent à rebours de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

A. DES POSTULATS TRÈS CONTESTABLES

1. L'inexécution des peines d'emprisonnement ferme

Le projet de loi a pour objectif de « garantir la célérité et l'effectivité de l'exécution de la peine ». Selon l'exposé des motifs, « il s'agit d'abord de réduire le stock de peines en attente d'exécution par la livraison de nouvelles places en établissement pénitentiaire ». Il part ainsi du présupposé que le stock de peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution -appréhendé d'ailleurs de manière imprécise- serait lié à l'insuffisance du nombre de places dans les établissements pénitentiaires -postulat qui ne résiste pas à un examen attentif des faits.

a) Les incertitudes statistiques

Il n'existe pas aujourd'hui d'instruments statistiques fiables permettant une connaissance des peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution. Le rapport pour renforcer l'efficacité de l'exécution des peines remis par M. Eric Ciotti au Président de la République au cours de l'été 2011 soulignait ainsi que « la première difficulté essentielle réside dans l'absence d'outils informatiques de type infocentre susceptible de donner une image fidèle de la situation à un moment donné ».

Jusqu'en 2008, la majorité des bureaux de l'exécution des peines des juridictions n'étaient pas encore informatisés.

Les conditions d'exécution des peines d'emprisonnement avaient pu néanmoins être approchées à travers deux séries de données :

- les informations collectées par les sept juridictions franciliennes (Paris, Evry, Créteil, Bobigny, Pontoise, Versailles, Nanterre) dotées, quant à elles, de l'outil informatique adapté ;

- l'étude réalisée par l'inspection générale des services judiciaires en mars 2009 consacrée à l'évaluation du nombre de peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution sur la base d'un comptage manuel au sein de l'ensemble des juridictions. Elle établissait à 82.153 le stock de peines d'emprisonnement ferme exécutoires en attente d'exécution, 90,8 % d'entre elles étant inférieures à un an.

Depuis lors, le déploiement de la chaîne informatique Cassiopée et la création d'un « système d'information décisionnel pénal » pour comptabiliser les peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution aurait permis d'estimer de manière plus fiable le stock, au 30 juin 2011, à 85.600 peines dont la moitié d'une durée inférieure ou égale à trois mois.

b) Des retards sans lien avec l'insuffisance de places de prison

Une double ambiguïté doit être levée sur ce « stock » :

- il ne signifie pas que les peines d'emprisonnement ferme doivent nécessairement ni même principalement donner lieu à une détention effective. En effet, sur ce stock, 95 % des peines sont aménageables (peines inférieures à deux ans ou à un an en cas de récidive) par le juge de l'application des peines, en vertu de l'article 723-15 du code de procédure pénale issu de la loi pénitentiaire, soit sous la forme de conversion en jours-amende ou en travail d'intérêt général, soit sous le régime de la semi-liberté, du placement sous surveillance électronique ou du placement extérieur. Or, une peine aménagée est bien une peine exécutée3(*) ;

- il s'agit donc non pas de peines inexécutées mais de peines en cours d'exécution : ces peines sont transmises aux services de l'application des peines et aux services pénitentiaires d'insertion et de probation en vue de leur aménagement.

Cette mise à exécution peut prendre un certain délai. L'importance du nombre de peines en attente d'exécution ne signifie aucunement, contrairement à l'affirmation de l'étude d'impact (page 10), que « pour ces courtes peines, les magistrats considèrent que la personnalité et la situation des condamnés justifient une incarcération ». Si, du reste, tel était le cas, l'insuffisance de places en détention n'interdirait pas de mettre à exécution ces peines d'emprisonnement ferme dans la mesure où les maisons d'arrêt ne sont soumises à aucun numerus clausus.

Les retards dans l'exécution des peines n'ont donc pas nécessairement de lien avec les disponibilités du parc pénitentiaire. Ils résultent de la conjonction de plusieurs facteurs :

- les retards aux différents maillons de la chaîne pénale, l'exécution des peines n'en constituant que la dernière étape ; l'augmentation constante du taux de réponse pénale peut conduire à des effets de saturation au niveau du bureau d'ordre, de l'audiencement ou encore du greffe correctionnel ;

- les effectifs dévolus à l'exécution des peines apparaissent insuffisants. La juridictionnalisation de l'application des peines (processus achevé par la loi « Perben 2 » du 9 mars 2004) et la création de tâches nouvelles -en particulier l'alimentation des fichiers de police et de justice tels que le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), le fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles (FIJAIS) ou le fichier des personnes recherchées (FPR)- considérées par le ministère de la justice comme des activités « chronophages », ont beaucoup accru la charge de travail des parquets au cours des dernières années. En outre, l'exécution des peines présente une technicité particulière. Pour cette raison, le recours à des vacataires est une solution qui n'est pas toujours adaptée ;

- les conditions légales à remplir pour rendre les jugements exécutoires. Sauf en cas d'exécution provisoire, seule une décision devenue exécutoire (c'est-à-dire à l'expiration des voies de recours offertes au prévenu et au procureur de la République) peut être mise à exécution.

Les décisions rendues en présence du prévenu sont exécutoires après l'expiration du délai d'appel reconnu au prévenu et au procureur de la République (10 jours à compter de la date du jugement).

En revanche, les peines d'emprisonnement prononcées en l'absence du prévenu ne sont pas immédiatement exécutoires. Il est, en effet, nécessaire que le jugement soit signifié par acte d'huissier de justice et qu'en cas de remise non faite à la personne du condamné, une notification soit effectuée à la requête du parquet par un officier ou un agent de police judiciaire. L'exécution d'un jugement contradictoire à signifier ou par défaut est donc nécessairement plus longue puisqu'elle est tributaire des diligences accomplies par des structures extérieures au tribunal du lieu de condamnation (huissier de justice, parquet du domicile du condamné, réquisitions aux services de police ou de gendarmerie).

Enfin, restent les personnes condamnées qui ne peuvent pas être retrouvées au domicile qu'elles ont déclaré. Celles-ci doivent faire l'objet d'une inscription au fichier des personnes recherchées, qui permettra leur interpellation si elles font l'objet d'un contrôle.

Il résulte des chiffres fournis par sept juridictions franciliennes (Paris, Evry, Créteil, Bobigny, Pontoise, Versailles, Nanterre) que si le délai moyen de mise à exécution d'une peine d'emprisonnement ferme prononcée contradictoirement est de 4,7 mois en 2010 (7,8 mois en 2009), il s'élève à 13,4 mois en cas de jugement contradictoire à signifier (16 mois en 2009).

l'examen obligatoire de toute peine d'emprisonnement inférieure ou égale à 2 ans (1 an pour les récidivistes) en vue d'un éventuel aménagement.

Une fois devenue exécutoire ou définitive, toute peine d'emprisonnement ferme d'une durée inférieure ou égale à un an doit être soumise avant exécution au juge de l'application des peines afin d'étudier l'opportunité d'un aménagement.

Le juge de l'application des peines dispose d'un délai de 4 mois à compter de la transmission du dossier par le ministère public pour se prononcer sur un éventuel aménagement de la peine, et, à défaut de décision rendue dans ce délai, la peine peut être ramenée à exécution. Cependant, l'augmentation des seuils d'aménagement de peine par la loi pénitentiaire a conduit à une augmentation du nombre de saisines du juge de l'application des peines et en pratique, à un allongement des délais d'instruction de ces dossiers.

Afin de remédier à ces difficultés, le Gouvernement a engagé dans la période récente plusieurs initiatives. Les quatorze juridictions présentant les stocks les plus importants de peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution ont bénéficié de renforts. En outre, 400 vacataires ont été déployés au plan national dans les greffes correctionnels et les services de l'exécution et de l'application des peines des juridictions.

Le projet de loi de programmation envisage différentes mesures pour favoriser une exécution plus rapide des peines :

- une augmentation des effectifs dédiés aux juridictions avec la création de 209 équivalents temps plein travaillé (ETPT) dont 120 ETPT de magistrats et 89 ETPT de greffiers ;

- la rationalisation de l'activité du service d'application et d'exécution des peines par l'extension d'un programme dit « Lean » expérimenté actuellement sur une dizaine de cours d'appel et de tribunaux de grande instance. Cette méthodologie vise « à supprimer les tâches répétitives à faible valeur ajoutée » afin de permettre aux magistrats et aux fonctionnaires du greffe de se concentrer sur le « coeur de métier ». Elle repose sur une « démarche participative », les juridictions identifiant elles-mêmes les voies d'une organisation plus efficace de leurs activités. Les représentants des syndicats des magistrats rencontrés par votre rapporteure se sont montrés très sceptiques sur l'intérêt de cette méthode. Ainsi, dans sa contribution, le Syndicat de la magistrature relève que le « programme Lean services judiciaires » initié en 2010 dans trois cours d'appel pilotes (Poitiers, Rouen et Montpellier) s'est révélé totalement inadapté à la spécificité du travail juridictionnel ;

- la généralisation des bureaux d'exécution des peines4(*) créés par le décret n° 2004-1364 du 13 décembre 2004 dont le rôle est souvent, faute de moyens, limité aux audiences correctionnelles à juge unique, aux comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité et à la notification des ordonnances pénales ; le projet de loi de programmation évalue les besoins des juridictions à 207 ETPT de greffiers et agents de catégorie C et à 15,4 millions d'euros en crédits d'investissement ;

- la généralisation des bureaux d'aide aux victimes. Aux 38 structures existantes s'ajouteraient 140 bureaux pour un coût de fonctionnement annuel évalué par le projet de loi de programmation à 2,8 millions d'euros. Votre rapporteure souscrit à cette orientation mais s'interroge sur la cohérence de la politique conduite par le Gouvernement dès lors que, pour la troisième année consécutive, les dotations destinées à l'aide aux victimes se réduisent (- 2,74 % soit - 300.000 euros). Le nombre de victimes ayant pu rencontrer les associations d'aide aux victimes a baissé, continûment depuis 2009, celui des personnes suivies ayant bénéficié de deux entretiens s'est contracté de 8,33 % sur la même période passant de près de 101.000 à 92.500 ;

- la fiabilisation des systèmes d'information de la chaîne pénale et en particulier l'interconnexion de l'application « Cassiopée » avec les différentes applications utilisées par les forces de police ou de gendarmerie, la protection judiciaire de la jeunesse ou l'administration pénitentiaire afin de développer le dossier dématérialisé de procédure. Ce dernier objectif laisse cependant perplexe dès lors que, selon la contribution de l'Union syndicale des magistrats communiquée à votre rapporteure, « il convient de rappeler que Cassiopée est une application destinée à l'enregistrement de données et non de documents. Aucun espace de partage de documents n'y est en l'état prévu ». Le projet de loi de programmation prévoit 284 millions d'euros de crédits d'investissement pour mener à bien ces chantiers.

Le législateur peut peut-être espérer de ces différentes mesures qu'elles accélèrent la mise à exécution des peines et leur aménagement.

Cependant, ni l'étude d'impact, ni l'annexe de la loi de programmation ne démontre que la construction de places de détention supprimera un obstacle à la résorption du stock de peines en attente d'exécution. Aussi bien, malgré la rhétorique utilisée par le texte -« Accroître et diversifier le parc carcéral pour assurer une exécution effective des peines »-, le principal argument avancé par le Gouvernement en faveur d'une augmentation du nombre de places repose sur des projections de l'évolution du nombre des personnes détenues dans les années à venir. Encore ces estimations paraissent-elles davantage reposer sur des conjectures que sur une démarche objective.

2. L'augmentation supposée de la population pénitentiaire

Selon l'annexe du projet de loi (alinéa 7) « le scénario le plus probable d'évolution de la population carcérale aboutit à une prévision d'environ 96.000 personnes écrouées, détenues ou non, à l'horizon 2017 ». Cette projection repose sur la prolongation de la croissance constatée entre 2003 et 2011 des condamnations à des peines privatives de liberté, soit 2 % par an. Le Gouvernement estime que le nombre de « personnes écrouées détenues s'élèvera à 80.000 places à l'horizon 2017, ce qui suppose de porter la capacité du parc carcéral à 80.000 places à cette échéance » (alinéa 9)5(*).

Ces projections se fondent sur des bases de calcul et des comparaisons internationales choisies de manière arbitraire.

Le Gouvernement construit sa projection sur le seul nombre des condamnations à des peines d'emprisonnement. D'autres chiffres auraient tout aussi bien pu être pris en compte sur les années 2003-2011 : celui du nombre des poursuites (+ 0,6 % par an), des entrées en détention (+ 0,48 % par an), des personnes écrouées (+ 2,6 % par an), des personnes incarcérées (+ 1,15 % par an) ou encore du total des années de détention prononcées pour crimes ou délits (+ 0,6 %).

Chacune de ces données donneraient lieu à des prévisions différentes -et souvent inférieures à celles retenues par l'étude d'impact.

En outre, la période choisie -2003-2011- introduit un biais supplémentaire. En effet, si le nombre de peines privatives de liberté a augmenté entre 2003 et 2007, il a connu ensuite un infléchissement (- 2,5 % en 2009 par rapport à 2008 et - 1,8 % en 2010 par rapport à 2009) avant de remonter en 2010. Il apparaît délicat de construire une moyenne sur une évolution aussi chaotique.

Par ailleurs, l'étude d'impact observe que le taux de détention en France est inférieur à celui de la moyenne des pays membres du Conseil de l'Europe -96 détenus pour 100.000 habitants contre 143,8. Elle ajoute que « ce faible taux s'explique en grande partie par l'insuffisance du parc carcéral ». Cette présentation dans un document censé éclairer la représentation nationale ne manque pas de surprendre. Le taux de détention ne saurait être considéré en soi comme un objectif de la politique pénale.

En outre, le taux de détention résulte de plusieurs facteurs parmi lesquels les choix de législation pénale, la longueur des peines prononcées ou encore les alternatives à l'emprisonnement comptent sans doute davantage que la capacité du parc pénitentiaire.

L'exemple allemand, souvent mis en exergue par ailleurs, semble négligé ici.

Comme l'a rappelé M. Pierre-Victor Tournier à votre rapporteure, au cours de la dernière décennie, l'Allemagne a connu la déflation carcérale, la France une inflation.

Ainsi, du 1er septembre 2001 au 1er septembre 2009, le nombre de personnes détenues en Allemagne est passé de 78.707 à 73.263 (-6,9 %), et le taux de détention de 96 à 89 pour 100.000 tandis que, sur la même période, le nombre de détenus en France passait de 47.005 à 61.787 (+ 31 %) et le taux de détention de 77 pour 100.000 à 96 pour 100.000.

Si l'augmentation du parc carcéral traduit une préférence pour l'incarcération contraire à l'esprit et à la lettre de la loi pénitentiaire, les orientations même retenues dans le cadre de ce programme sont à rebours des choix du législateur en 2009.

B. LES MARGES DE MANoeUVRE DE LA POLITIQUE PÉNITENTIAIRE DURABLEMENT OBLITÉRÉES

La France disposait au 1er janvier 2012 de 189 établissements pénitentiaires6(*), soit 57.236 places « opérationnelles » (nombre de places de détention disponibles dans les établissements pénitentiaires).

Le parc immobilier présente un contraste fort entre, d'une part, des établissements vétustes du fait de leur ancienneté (tel est le cas des maisons d'arrêt situées dans les centres-villes construites au XIXème siècle) ou du manque d'entretien, et d'autre part, des bâtiments beaucoup plus modernes issus des trois programmes immobiliers qui se sont succédé depuis les années 19807(*). Le dernier d'entre eux, décidé par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, prévoit la création de 13.200 places réparties entre six établissements pénitentiaires pour mineurs désormais en service et une quinzaine d'établissements pour majeurs dont les premiers ont ouvert en 20088(*).

Le projet de loi de programmation envisage de modifier à deux titres le programme « 13.200 » :

- d'une part, par la densification de la capacité d'accueil des établissements dits « nouveau concept » dont la construction n'est pas encore engagée (voir supra) ;

- d'autre part, par la construction de quatre centres de semi-liberté supplémentaires (270 places au total pour un coût moyen à la place de 92.558 euros -hors foncier-). Cette mesure mérite l'approbation même si elle pourrait se révéler insuffisante compte tenu des besoins, en particulier à proximité des grands centres urbains.

1. La « densification » du nouveau programme immobilier

Le nouveau programme immobilier (NPI), présenté par le garde des Sceaux en 2010 et qui doit prendre le relais du « 13.200 » places sur la période 2012-2017, vise la réalisation de 14.282 places nouvelles et la fermeture de 7.570 places vétustes. A l'issue de ce programme, la France serait dotée de 70.400 places de prison (réparties dans 62.500 cellules), dont plus de la moitié ouvertes après 1990.

Il prévoit la construction de 25 nouveaux établissements (dont 2 outre-mer), plusieurs réhabilitations (la maison d'arrêt de Paris-La Santé et le centre pénitentiaire de Nouméa) et une extension (le centre pénitentiaire de Ducos), 7 extensions de capacité et la réhabilitation de 15 établissements. Parallèlement, 36 sites devraient fermer9(*).

Le projet de loi de programmation prévoit de modifier le NPI sur trois points : 

- la construction d'un établissement supplémentaire de 220 places en Guyane (coût moyen à la place -hors foncier- de 363.000 euros et création de 149 ETPT) ;

- la construction d'un nouvel établissement sur le modèle de celui de Château-Thierry pour accueillir les détenus qui « souffrent de graves troubles de comportement, sans pour autant relever de l'internement psychiatrique » (coût moyen à la place -hors foncier- de 384.000 euros et création de 105 ETPT) ;

- la « densification » du nouveau programme immobilier.

En effet, afin d'atteindre les 80.000 places voulues par le Président de la République et créer 9.500 places nettes -au lieu des 6.700 prévues initialement- l'annexe du projet de loi indique que la capacité moyenne des établissements envisagée sera portée de 532 à 650 places. Elle ajoute que, « à l'exception des établissements pénitentiaires, la capacité des établissements ne dépassera toutefois en aucun cas 850 places » (alinéa 26).

La loi de programmation ne semble donc tenir aucun compte des enseignements du programme « 13.200 » qui a souligné les limites d'établissements surdimensionnés. En effet, comme l'avait relevé en 2011 notre collègue Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis sur le budget de l'administration pénitentiaire, l'organisation des déplacements des personnes détenues requiert des délais plus longs interdisant parfois en pratique aux détenus de participer à certaines activités ou de se rendre aux rendez-vous qui peuvent leur être fixés (soins, travailleur social, etc.). Cette situation suscite des frustrations. En outre, les modes de surveillance fondées pour l'essentiel sur les moyens électroniques ont éloigné le détenu du surveillant. Le sentiment de sécurité ne s'est pas renforcé.

La recherche d'économies d'échelle n'est pas compatible avec une prise en charge individualisée de la personne détenue pourtant indispensable dans la lutte contre la récidive. Plusieurs magistrats ont indiqué à votre rapporteure que la capacité optimale d'un établissement pénitentiaire ne devrait pas dépasser 500 places, seuil au-delà duquel un tel suivi ne peut être mené.

2. Le renforcement des structures dédiées aux courtes peines

La loi de programmation prévoit un nouveau programme de construction spécifiquement réservé aux courtes peines, « sous la forme soit de quartiers pour courtes peines adossés à des établissements pénitentiaires classiques, soit d'établissements pour courtes peines autonomes ».

Les premiers seront dotés de 150 places, les seconds de 190 places.

Par ailleurs, la programmation envisage également la densification de la capacité d'accueil des établissements dits « nouveau concept », prévue par le programme « 13.200 » mais non encore réalisée. Selon l'annexe, « ces quartiers « nouveau concept » polyvalents et modulables comprennent des unités d'hébergement pour courtes peines. Ces unités seront densifiées, de manière à accroître le nombre de places pour courtes peines disponibles ». Leur capacité passerait ainsi de 90 places à 150 places.

Au total, les capacités de détention pour les personnes condamnées à des courtes peines seraient portées à 7.497 (5.847 au titre des établissements ou quartiers pour courtes peines, 1.650 au titre des quartiers « nouveau concept »).

Il est paradoxal de prévoir un programme immobilier spécifique pour cette catégorie de condamnés alors que la loi pénitentiaire a fixé pour principe l'aménagement des courtes peines d'emprisonnement. De l'avis des personnels de l'administration pénitentiaires comme des magistrats rencontrés par votre rapporteure, l'incarcération pour de courtes durées ne présente aucun effet bénéfique et peut au contraire fragiliser la réinsertion de la personne condamnée.

3. Une nouvelle typologie des établissements pénitentiaires

Le projet de loi de programmation prévoit une nouvelle classification des établissements pénitentiaires en fonction de leur niveau de sécurité.

Le code de procédure pénale (art. 717) distingue deux catégories d'établissements pénitentiaires : les maisons d'arrêt (réservées en principe aux prévenus et « à titre exceptionnel » aux personnes condamnées à une peine d'emprisonnement inférieure à deux ans) et les établissements pour peine (eux-mêmes subdivisés -art. D 70 du code de procédure pénale- entre les centres de détention -qui « comportent un régime principalement orienté vers la réinsertion sociale et, le cas échéant, la préparation à la sortie des condamnés » -et les maisons centrales soumises à un régime de sécurité renforcé). Les députés ont maintenu cette distinction que le texte initial du projet de loi ne mentionnait plus. Ils ont néanmoins confirmé la différenciation des établissements pénitentiaires selon quatre catégories :

- les « établissements à sécurité renforcée » ;

- les « établissements à sécurité intermédiaire » (la commission des lois de l'Assemblée nationale a substitué cette désignation à celle de « établissements à sécurité normale » figurant dans le texte initial) ;

- les « établissements à sécurité adaptée » ;

- les « établissements à sécurité allégée ».

Les formulations retenues restent peu explicites -il en est ainsi en particulier des établissements à « sécurité adaptée »- et l'annexe ne donne aucune précision sur les critères permettant de ranger les établissements dans l'une de ces quatre catégories.

Votre rapporteure s'interroge sur la pertinence de regrouper dans une même structure -« établissements à sécurité renforcée »- les personnes détenues considérées comme les plus dangereuses, au risque de reconstituer à l'échelle d'un établissement dans son ensemble les « quartiers de haute sécurité » (QHS) que l'administration pénitentiaire avait dû fermer en raison des tensions qui y régnaient.

Par ailleurs, la loi pénitentiaire envisageait des régimes différenciés au sein d'un même établissement. La présentation faite par la loi de programmation laisse penser que le régime de détention détermine une affectation dans un établissement particulier.

Il va de soi que les personnes condamnées à des peines d'emprisonnement ne trouveront pas dans un rayon géographique proche toute la gamme d'établissements pénitentiaires aussi spécialisés. Les choix de la loi de programmation dans ce domaine ne seront donc pas sans incidence sur le maintien des liens familiaux.

4. Des conséquences financières lourdes

L'étude d'impact, dont ce serait pourtant l'objet, ne donne aucune estimation d'ensemble sur le coût prévisionnel de la loi de programmation. Elle se borne à indiquer que « l'impact budgétaire de la présente loi de programmation sera, pour l'essentiel, concentré sur les années 2015 à 2017 ». Elle se satisfait d'une position de principe, censée rassurer le législateur : « En tout état de cause, la mise en place des moyens budgétaires nouveaux nécessaires à la réalisation de ces objectifs, à partir de l'année 2012, s'inscrira dans le respect du cadre budgétaire fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ».

a) L'évaluation de la charge financière

A défaut d'une évaluation d'ensemble, l'annexe de la loi de programmation donne, quant à elle, des éléments sur le coût des nouvelles places.

Ainsi le coût unitaire moyen de construction à la place du nouveau programme immobilier dans le cadre du partenariat public-privé devrait s'élever à 152 000 € (hors foncier). Ce montant s'est apprécié par rapport au coût à la place des établissements du programme « 13 200 » estimé à 120 000 euros selon les indications de l'agence publique pour l'immobilier de la justice -APIJ.

Le coût unitaire pour les places « courtes peines » est estimé à 103 900 € pour les quartiers adossés à un établissement et à 114 300 € pour les structures spécifiques (qui ne bénéficieront pas de la mutualisation de certains services et fonctions support).

L'annexe donne peu d'éléments sur le nombre d'emplois équivalent temps plein nécessaire à la mise en service des nouveaux établissements : elle se borne à prévoir un taux d'encadrement moyen de 0,45 personnel par détenu pour les établissements du nouveau programme immobilier et un ratio de 0,22 personnel par détenu pour les différentes structures destinées aux personnes condamnées à de courtes peines d'emprisonnement.

La loi de programmation devrait entraîner des coûts supplémentaires. Selon les éléments communiqués à votre rapporteure par le ministère de la Justice :

- dans le cadre du programme « 13 200 », la diversification de la capacité d'accueil des établissements dits « nouveau concept » et la construction de quatre centres de semi-liberté devrait représenter une dépense de 200 millions d'euros de crédit d'investissement et de 11,2 millions d'euros en dépenses de personnel (426 ETP) ;

- le « nouveau programme immobilier » densifié représenterait un coût de 2,2 milliards d'euros en crédits d'investissement -en coût équivalent maîtrise d'ouvrage publique- et de 114,6 millions d'euros en dépenses de personnel (4 272 ETP).

Cependant, lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, le besoin en autorisations d'engagement a été évalué à 5,835 milliards d'euros10(*) dont 5,424 milliards d'euros budgétés sur le budget triennal 2011-2013 pour les seuls lots en partenariat public-privé. Ces écarts s'expliquent par des bases de calcul différentes. Ils ne facilitent pas l'appréhension par le Parlement du poids de la construction des nouveaux établissements sur la dépense publique ;

- la mise en place des structures pour les courtes peines est estimée à un montant de 655,9 millions d'euros en crédits d'investissement et de 138,9 millions d'euros en dépenses de personnel (1 280 ETPT).

Le choix de privilégier la détention au détriment de l'aménagement de peine n'apparaît pas seulement inefficace au regard de la priorité accordée à la prévention de la récidive, il est en outre très coûteux. Ainsi le prix moyen d'une journée de détention en établissement pénitentiaire -71,10 € avec de fortes disparités entre les maisons centrales (141,37 €/jour) et les maisons d'arrêt (64,74 € par jour)- doit se comparer au coût journalier de la semi-liberté (47,81 €), du placement extérieur (40 € versés à l'association en charge de l'accueil de la personne condamnée) et du placement sous surveillance électronique (5,40 €).

b) La rigidification de la dépense publique

Sur les vingt-cinq établissements prévus dans le cadre du nouveau programme immobilier, vingt et un devraient être construits en partenariat public-privé (soit 11 930 places). Les autres structures, en particulier, pour les courtes peines, devraient être construites en conception-réalisation.

Depuis les deux dernières décennies, l'administration pénitentiaire a eu recours de manière croissante au secteur privé. Dans un premier temps, la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire dite « loi Chalandon » a confié au secteur privé la gestion de la maintenance et des services à la personne d'établissements pénitentiaires bâtis dans le cadre de marchés de « conception-réalisation ». Dans ce dispositif, les fonctions régaliennes de surveillance et de greffe demeurent assurées par des personnels pénitentiaires. Dans un second temps, l'ordonnance n° 200-559 du 17 juin 2004 a permis la conclusion de trois types de contrat : la gestion déléguée, la procédure AOT-LOA (autorisation d'occupation temporaire-location avec option d'achat) et le contrat de partenariat public-privé (PPP). Ces contrats sont négociés lors d'un dialogue compétitif devant permettre un partage des risques favorables à l'administration.

Selon un rapport de la Cour des comptes annexé au rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la loi de finances pour 2012 (« mission Justice »), le recours au secteur privé s'explique par la volonté de soulager les comptes de l'Etat. L'administration pénitentiaire peut ainsi lancer des investissements très lourds sans avoir à obtenir les autorisations d'engagement et crédits de paiement en loi de finances, nécessaires à des travaux en maîtrise d'ouvrage publique (MOP).

Comme l'observe la Cour, « les contrats de partenariat public-privé entraînent pour l'Etat une obligation juridique de paiement de loyers au cours de très longues périodes, et pour des montants croissants qui pèseront lourdement sur les capacités budgétaires dans ces années à venir. En quelque sorte, on préempte par avance les capacités budgétaires futures alors que celles-ci seront fortement réduites dans un contexte de contrainte budgétaire croissante ».

Contrairement aux préconisations de la Cour des comptes, le projet de loi de programmation ne donne aucune indication sur la « soutenabilité budgétaire » des projets de PPP envisagés.

Selon le rapport précité de la Cour des comptes, jusqu'en 2017, l'Etat ne déboursera aucune somme au titre du nouveau programme immobilier. Cependant, à partir de 2015, les sommes à verser au titre des investissements s'élèveront à 77,6 millions d'euros, puis 143,3 millions d'euros en 2016 et 207,6 millions de francs de 2017 à 2041. Ainsi, selon la Cour, « au cours des vingt-neuf prochaines années, l'Etat versera donc 5,605 milliards d'euros au titre de l'investissement (...) et 10,902 milliards d'euros au titre du fonctionnement, soit un total de 16,507 milliards d'euros ».

Les choix de la loi de programmation en faveur d'un accroissement du parc carcéral auront ainsi pour effet de concentrer, dans un cadre budgétaire contraint, les dépenses sur les loyers d'une part, la création des emplois de personnels de surveillance nécessaires à l'ouverture des nouvelles structures d'autre part. Si ces options devaient se concrétiser, elles interdiraient tout effort supplémentaire au bénéfice des mesures d'aménagement de peine et des emplois de conseillers d'insertion et de probation.

Dans ces conditions, le deuxième volet du projet de loi de programmation consacré au renforcement des capacités de prévention de la récidive apparaît bien fragile.

II. QUELS MOYENS POUR LA PRÉVENTION DE LA RÉCIDIVE ?

Les dispositions du projet de loi de programmation consacrées à la prévention de la récidive -outils d'évaluation, suivi des personnes condamnées- sont largement hypothéquées par l'insuffisance des moyens consacrés aux conseillers d'insertion et de probation.

A. UN OBJECTIF RÉCURRENT

Votre commission souscrit naturellement à l'objectif de lutte contre la récidive. Elle estime néanmoins que les résultats dans ce domaine sont d'abord le fruit d'une politique de réinsertion active et du développement des aménagements de peine. Elle s'interroge, à cet égard, sur l'efficacité de l'empilement des textes répressifs pour prévenir la récidive.

1. Des moyens d'évaluation d'intérêt inégal

Depuis plusieurs années, les rapports consacrés à l'évaluation de la dangerosité et à la prévention du risque de récidive se succèdent11(*).

L'annexe du projet de loi de programmation en reprend certaines des conclusions sans toujours prévoir les moyens adaptés pour les mettre en oeuvre.

a) L'intégration des méthodes actuarielles dans l'évaluation de la dangerosité

A l'initiative de l'Assemblée nationale, l'annexe intégrée au projet de loi de programmation comprend plusieurs développements consacrés à la nécessité de mieux évaluer la « dangerosité criminologique » des personnes placées sous main de justice (alinéas 104 à 113).

Au-delà de considérations générales (encourager l'enseignement de la criminologie ainsi qu'une approche pluridisciplinaire), l'annexe recommande l'intégration des méthodes actuarielles dans les « outils et méthodes permettant aux praticiens d'émettre des avis circonstanciés fondés sur des critères précis ».

Au Canada, pays dont l'exemple est souvent invoqué pour promouvoir l'extension de ces méthodes, l'évaluation, comme l'avaient relevé MM. Jean-René Lecerf et Pierre-Yves Collombat en 2008, demeure avant tout un « exercice clinique étayé par différentes méthodes d'analyse »12(*). En d'autres termes, si les grilles d'analyse statistiques peuvent être utiles, elles ne constituent pas une panacée et ne sauraient remettre en cause la primauté d'une appréciation clinique.

b) L'extension du diagnostic à visée criminologique (DAVC)

L'annexe prévoit que le « diagnostic à visée criminologique » (DAVC), outil élaboré par les services pénitentiaires d'insertion et de probation, devra être étendu. Elle envisage la création de 103 ETPT de psychologues à ce titre.

Selon les informations recueillies par votre rapporteure auprès des représentants des services pénitentiaires d'insertion et de probation, le DAVC est d'abord un instrument informatique développé pour les besoins des services et dont l'administration pénitentiaire s'est désintéressée avant de le promouvoir comme un instrument de lutte contre la récidive. Le dispositif aurait été effectivement expérimenté sur un site (Bordeaux) -et non sur trois contrairement aux indications du projet de loi de programmation- dans une version du reste fort limitée (établissement d'une fiche diagnostic en vue de la préparation des commissions pluridisciplinaires). Le résultat de cette expérimentation n'a pas été publié.

Tel qu'il devrait être développé, le DAVC se présente comme un outil complexe impliquant le recueil d'un grand nombre d'éléments très codifiés. En particulier, comme le relève la contribution du Syndicat de la magistrature remise à votre rapporteure « les conclusions sont systématiquement conçues pour recevoir une réponse réductrice consistant à choisir entre trois possibilités (« acquis », « non acquis », « en voie d'acquisition ») ». Les professionnels de l'application des peines redoutent que cet instrument se substitue aux rapports écrits que les conseillers d'insertion et de probation transmettent au juge de l'application des peines pour leur rendre compte du déroulement, du suivi et de l'évolution de la personne.

c) La création de nouveaux centres nationaux d'évaluation

Le projet de loi de programmation envisage la création de trois nouveaux centres nationaux d'évaluation afin de permettre une « évaluation approfondie des condamnés à une longue peine » au début et en cours d'exécution de peine, dans la perspective d'un éventuel aménagement de peine. La création de 50 ETPT est programmée à ce titre.

Deux structures de ce type existent d'ores et déjà. La première, ancienne, au sein de la maison d'arrêt de Fresnes ; la seconde, ouverte en 2011, dans le centre pénitentiaire de Réau (Seine-et-Marne). Votre rapporteure13(*) s'est rendue au centre national d'évaluation de Fresnes le 16 janvier dernier.

Le CNE assume deux missions distinctes. En premier lieu, et telle est sa vocation originelle, il doit éclairer l'administration pénitentiaire sur l'orientation de la personne condamnée, dans l'année de la condamnation définitive, vers l'établissement pour peine le plus adapté.

A cette mission s'est ajoutée, avec la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté, l'évaluation des personnes condamnées en vue de l'obtention d'une libération conditionnelle. Aux termes de l'article 730-2 du code de procédure pénale14(*), ce dispositif vise les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité ou celles condamnées soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à quinze ans pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à dix ans pour une infraction mentionnée à l'article 706-53-13 du code de procédure pénale.

Les intéressés ne peuvent bénéficier d'une libération conditionnelle qu'après avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, rendu à la suite d'une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité réalisée dans un service spécialisé chargé de l'observation des personnes détenues et assortie d'une expertise médicale.

Le CNE présente plusieurs atouts au premier rang desquels une approche pluridisciplinaire. Structuré autour de quatre pôles -surveillance, psychotechnique, psychologique et SPIP- le centre accueille dans le cadre de cycles de six semaines une cinquantaine de personnes condamnées. Au terme du cycle, une synthèse pluridisciplinaire, effectuée sur la base de nombreux entretiens individuels et des tests, est rédigée.

En outre, l'expertise réalisée s'inscrit dans une démarche prospective. L'un des psychiatres rencontré par votre rapporteure a relevé qu'elle ne se fondait pas sur une représentation statique de la personne mais s'efforçait de prendre en compte ses potentialités. Le passage au CNE peut aussi être l'occasion d'un bilan de compétences ainsi que d'un bilan professionnel. Si l'évaluation ne vise pas spécifiquement la dangerosité de l'intéressé, elle comporte des éléments qui permettent de mieux l'appréhender.

Le CNE constitue une structure intéressante même si le savoir-faire incontestable acquis en matière d'évaluation mérite sans doute encore d'être étayé par la recherche scientifique. Par ailleurs, l'absence de psychiatre au sein de l'équipe d'encadrement affecte sa dimension pluridisciplinaire.

L'extension des centres nationaux d'évaluation prendrait la forme de la création de deux nouvelles structures -l'une sur le site du quartier maison centrale de Lille Sequedin (30 places permettant l'évaluation de 240 personnes par an), l'autre à Aix-en-Provence (50 places soit 400 personnes évaluées par an) - et de la diversification de la capacité d'accueil du CNE de Réau (30 places supplémentaires permettant l'évaluation chaque année de 240 personnes).

d) L'augmentation du nombre d'experts psychiatres

Le projet de loi de programmation relève (alinéa 116) le décalage entre l'accroissement du nombre d'expertises psychiatriques réalisées sur les auteurs d'infractions pénales entre 2002 et 2009 (+ 149 %) et l'insuffisance du nombre d'experts (actuellement 537 médecins inscrits sur les listes des cours d'appel). Le ratio du nombre d'expertises par psychiatre est ainsi passé de 61 à 151 entre 2002 et 2009. Ce constat, auquel votre rapporteure ne peut que souscrire, traduit le manque de cohérence d'une politique pénale qui, au cours de la période récente, a multiplié les hypothèses de recours aux expertises sans se préoccuper des moyens humains nécessaires à leur mise en oeuvre.

Le projet de loi de programmation prévoit trois séries de mesures incitatives :

- le versement réservé aux psychiatres libéraux d'une indemnité pour perte de ressources de 300 euros en complément du tarif de l'expertise elle-même. Cependant, la plupart des experts psychiatres étant praticiens hospitaliers, cette mesure aura une portée très limitée ; en outre, elle ne compensera jamais pour un psychiatre exerçant en libéral la perte de ressources que représente l'élaboration, dans des conditions sérieuses, d'une expertise ;

- la mise en place d'un système de bourse pour attirer les internes de médecine psychiatrique vers l'activité d'expertise judiciaire (voir commentaire de l'article 7 du présent projet de loi) ;

- l'institution de « tuteurs » pour accompagner, au cours des vingt premières expertises qui leur sont confiées, les psychiatres qui se lancent dans l'activité d'expertise psychiatrique.

Plusieurs interlocuteurs de votre rapporteure ont relevé que le paiement effectif des expertises dans un délai raisonnable constituerait déjà un progrès notable par rapport aux pratiques actuelles, le paiement des missions intervenant au mieux après six mois, parfois un an après le départ du rapport.

Par ailleurs, M. Jean-Claude Pénochet, président du syndicat des psychiatres des hôpitaux chargés de la psychiatrie légale, a vivement regretté que la loi « Hôpital, patients, santé et territoires » du 21 juillet 2009 ait supprimé la faculté pour les experts des hôpitaux de mener leurs expertises sur leur temps de travail. Revenir sur cette disposition serait, selon lui, le meilleur moyen d'encourager les psychiatres à demander leur inscription sur la liste des experts habilités.

Enfin, plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteure se sont interrogés sur la pertinence de certaines expertises obligatoires. Mme Michèle Lebrun, présidente de l'ANJAP, a cité l'exemple d'une personne condamnée à trois mois d'emprisonnement pour des faits de violence conjugale pour laquelle une simple permission de sortie est subordonnée à une expertise psychiatrique. Elle a estimé que le recours à l'expertise, dans ces hypothèses, devait être laissé davantage à l'appréciation du juge de l'application des peines.

2. Le choix des modalités de suivi des personnes condamnées : des interrogations persistantes
a) La construction d'un second établissement spécialisé dans la prise en charge des personnes détenues souffrant de troubles du comportement

Le projet de loi de programmation prévoit la construction d'un établissement de 95 places qui, sur le modèle du centre pénitentiaire de Château-Thierry, accueillera des personnes souffrant de troubles graves du comportement.

Au cours de la période récente, des délégations de votre commission se sont rendues, à plusieurs reprises, dans cette structure dont elles ont pu mesurer la spécificité dans le paysage pénitentiaire15(*).

La fermeture de Château-Thierry, un moment envisagée, aurait compromis une expérience précieuse qui doit être préservée sous réserve que la structure soit modernisée et dotée d'effectifs adaptés de personnel soignant.

Faut-il pour autant doublonner cette structure et accroître la capacité du parc pénitentiaire pour accueillir sur de longues durées des personnes atteintes de troubles psychiatriques graves pour lesquelles une peine de prison n'a le plus souvent aucun sens ?

Votre rapporteure estime pour sa part préférable de réaffirmer, conformément à notre droit pénal, les principes d'irresponsabilité pénale en cas d'abolition du discernement au moment des faits -ou de responsabilité atténuée lorsque le discernement était altéré. Aussi votre commission estime-t-elle opportun de reprendre dans le cadre du projet de loi les dispositions de la proposition de loi relative à l'atténuation de la responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits. Ce texte présenté par notre collègue Jean-René Lecerf avait été adopté par le Sénat, le 25 janvier 201116(*).

b) Le renforcement du suivi des soins

Le projet de loi de programmation entend renforcer le suivi des soins en détention. Il prévoyait initialement la transmission directe par le médecin traitant au juge de l'application des peines des attestations indiquant si la personne détenue suivait ou non le traitement prescrit. Cette disposition, contraire au lien de confiance qui plus encore que dans le milieu libre doit prévaloir, en détention, entre le médecin et son patient, a suscité de vives réactions au sein de la communauté médicale. Les députés sont revenus au principe d'une transmission de ces certificats par la personne détenue au juge de l'application des peines.

En milieu ouvert, l'annexe (alinéas 131 et 132) dresse un constat alarmant sur l'insuffisance des médecins coordonnateurs nécessaires à la mise en place des injonctions de soins et souligne encore, comme pour les expertises pénales, l'inadéquation entre une législation inflationniste et la réalité des moyens. Ainsi, 237 médecins coordonnateurs seulement -au 1er septembre 2011- devraient traiter 5.398 injonctions de soins, le législateur ayant en effet systématisé le recours à ce dispositif dans des hypothèses toujours plus nombreuses.

Selon l'annexe, 17 départements sont actuellement dépourvus de médecins coordonnateurs et le nombre d'injonctions de soins non suivies est évalué à 1.750 mesures. Le Gouvernement indique que « 119 médecins coordonnateurs supplémentaires seraient nécessaires pour que toutes ces mesures puissent être suivies, à raison de 20 personnes suivies par médecin, quel que soit le département de résidence du condamné ».

Le projet de loi de programmation envisage, d'une part, de porter de 700 à 900 euros le montant de l'indemnité forfaitaire par année civile et par personne suivie et, d'autre part, d'appliquer aux médecins coordonnateurs les mécanismes de bourse et de tutorat proposés pour les experts.

B. LES CONSEILLERS D'INSERTION ET DE PROBATION : UN STATU QUO ALARMANT

Chevilles ouvrières de l'aménagement de peine, les services d'insertion et de probation ne bénéficient que de mesures d'une portée très limitée. En effet, les difficultés récurrentes des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) sont mises par le projet de loi de programmation sur le compte de l'inadéquation des méthodes et de l'organisation des services et non des moyens humains. Aucun des acteurs de la chaîne pénale ne peut adhérer à cette analyse.

L'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, ce qui supposait la création de 1.000 postes supplémentaires17(*).

Ces objectifs ont été oubliés : les créations successives d'ETPT au titre des « métiers de greffe, de l'insertion et de l'éducation » se sont élevées à 148 dans la loi de finances pour 2010, 114 dans la loi de finances pour 2011, 41 seulement dans la loi de finances pour 2012.

Au 1er janvier 2011, 2.716 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation suivaient 239.996 placés sous main de justice, soit un ratio de 88,4 dossiers par CIP.

Votre rapporteure reste très réservée sur les conclusions de la mission conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection des services judiciaires qui retient un effectif de référence des personnels d'insertion et de probation de 2.931 à 3.004 ETPT -soit une quasi stabilité au regard des effectifs actuels. Cette évaluation paraît très en retrait par rapport aux indications de l'étude d'impact de la loi pénitentiaire. Le groupe de travail sur les SPIP mis en place au ministère de la justice à la suite de l'affaire dite « de Pornic », sur la base de l'étude menée par la direction interrégionale des services pénitentiaires de Rennes, également utilisée par les inspections, estimait nécessaire d'atteindre un effectif de 3 110 à 3 528 CIP. Soit une insuffisance évaluée de 204 à 622 postes par rapport aux effectifs constatés en juin 2011 (2 716 ETPT).

Suivant les recommandations de cette mission, le projet de loi préconise un renforcement des SPIP par une réorganisation de leur mode de fonctionnement plutôt que par un accroissement de leurs personnels.

1. La mise en place d'équipes mobiles : une formule pour combler les postes vacants ?

L'annexe du projet de loi évoque (alinéa 138) la création d'équipes mobiles pour permettre de répondre aux besoins variables, selon les périodes, d'un SPIP à l'autre. La seule création d'emplois -88 ETPT- envisagée pour les SPIP est consacrée à la mise en place de ce dispositif.

Cette initiative peut apporter une réponse utile pour renforcer les services en cas d'absence temporaire mais non pour combler des postes vacants. Compte tenu de l'insuffisance des effectifs, on peut craindre que ce ne soit pourtant le cas au risque de fragiliser l'exigence de suivi sur la durée des personnes placées sous main de justice.

2. Un rôle accru et contesté pour les associations pour les enquêtes présentencielles

L'article 4 du projet de loi confie au secteur associatif habilité la compétence de principe pour mener les enquêtes présentencielles. L'annexe estime que 130 ETPT de conseiller d'insertion et de probation pourraient ainsi être redéployés et recentrés sur le suivi des personnes condamnées (voir supra le commentaire de l'article 4).

3. Une réorganisation sans renforcement d'effectifs

Le projet de loi de programmation énumère plusieurs pistes d'organisation destinées, sans création d'emploi, à adapter les effectifs à la charge de travail : mise en place d' « indicateurs fiables de mesure de la charge de travail et des résultats », « processus de répartition géographique des effectifs (...) afin de faire converger progressivement la charge d'activité entre les services », « organisation territoriale plus fine (...) notamment en faisant coïncider le nombre de résidences administratives (sur lesquelles sont affectés les conseillers d'insertion et de probation) et d'antennes (correspondant à un lieu d'exercice, elles peuvent être mixtes ou consacrées exclusivement au milieu ouvert ou à un établissement pénitentiaire) afin de réduire les rigidités dans la gestion des effectifs ».

III. UNE JUSTICE PÉNALE DES MINEURS ERRATIQUE

Le projet de loi inclut, enfin, deux séries de dispositions et d'engagements concernant la justice pénale des mineurs, sur lesquels notre Assemblée est invitée à se prononcer moins d'un mois après l'entrée en vigueur de la dernière réforme de l'ordonnance du 2 février 1945 (loi n° 2011-1940 du 26 décembre 2011 visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants).

Ces engagements portent, d'une part, sur la réduction des délais de prise en charge par les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) des mineurs délinquants faisant l'objet d'une mesure de milieu ouvert, et, d'autre part, sur l'accroissement du nombre de places offertes par le dispositif des centres éducatifs fermés (CEF) - le volet pédopsychiatrique de ce dispositif ayant, en outre, vocation à être renforcé.

A. UNE COHÉRENCE ET UNE LISIBILITÉ DE LA JUSTICE PÉNALE DES MINEURS MISE À MAL PAR L'ACCUMULATION DE RÉFORMES SUCCESSIVES

S'il est adopté, le présent projet de loi modifiera l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante pour la huitième fois depuis juin 2007. Au cours des seules années 2010 et 2011, cinq réformes de cette ordonnance sont intervenues, les deux dernières datant respectivement du 10 août 2011 (loi n°2011-939 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs) et du 26 décembre 2011 (loi précitée visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants).

Plus encore qu'en toute autre matière, cette instabilité des normes pénales applicables aux mineurs ne peut que nuire à leur efficacité et à leur mise en oeuvre par les professionnels de la justice des mineurs, qui peinent à se les approprier.

Sur le fond, l'accumulation erratique des réformes intervenues au cours des années récentes a progressivement mis à mal les principes sur lesquels est fondée l'ordonnance du 2 février 1945 - primauté de l'éducatif sur le répressif, atténuation de la responsabilité pénale en fonction de l'âge, spécificité de la procédure pénale applicable aux mineurs, particulièrement s'agissant des mineurs âgés entre 16 et 18 ans - sans que, pour autant, ces modifications ne paraissent avoir un quelconque effet sur la délinquance des mineurs.

Les chiffres souvent avancés par le Gouvernement à ce sujet doivent d'ailleurs être interprétés avec la plus grande précaution. Sans doute, le nombre de mineurs mis en cause par les services de police et de gendarmerie a-t-il augmenté de 20% entre 2002 et 2010, passant de 180 382 faits constatés en 2002 à 216 243 en 2010. Toutefois, de l'avis général des professionnels de la justice des mineurs, cette augmentation résulte pour une part d'une « juridictionnalisation » croissante d'incidents qui, auparavant, trouvaient une résolution dans le cadre de la famille ou de l'école. En outre, cette évolution est moindre que celle constatée chez les majeurs : sur la période 2002-2010, la part des mineurs dans la délinquance globale a légèrement diminué, passant de 19,9% en 2002 à 18,8% en 2010.

Ce constat ne doit pas pour autant conduire votre commission à se satisfaire de cette situation.

Toutefois, elle constate que l'objectif - constamment affiché au cours des années récentes par le Gouvernement - de lutte contre la délinquance des mineurs s'est en réalité traduit, par delà les discours et les modifications législatives incessantes, par une diminution des moyens budgétaires alloués à la protection judiciaire de la jeunesse.

Sur la période 2008-2011, cette dernière a subi une diminution continue de ses crédits, passés de 809 millions d'euros à 758 millions d'euros sur la période, et une suppression de 540 emplois18(*), alors même que le nombre de mineurs qui lui ont été confiés par l'autorité judiciaire n'a cessé d'augmenter (+6,75% sur la période 2008-2010, +44% entre 2002 et 2010).

Cette restriction des moyens accordés aux professionnels compétents pour prendre en charge les mineurs délinquants s'est par ailleurs accompagnée de réformes importantes. En particulier, la PJJ a désormais abandonné toute compétence en matière de protection de l'enfance en danger - cette dernière relevant désormais de façon exclusive de la compétence des conseils généraux - , alors même que, très souvent, les adolescents les plus en souffrance relèvent des deux dispositifs et gagneraient à bénéficier d'une continuité de prise en charge.

C'est dans ce contexte général que les deux mesures détaillées dans le rapport annexé au présent projet de loi et relatives à la justice pénale des mineurs doivent être examinées.

B. UNE RÉDUCTION DES DÉLAIS DE PRISE EN CHARGE TRIBUTAIRE DE LA CRÉATION D'EMPLOIS D'ÉDUCATEURS SUPPLÉMENTAIRES

Le premier objectif posé par le rapport annexé au projet de loi, s'agissant de la justice pénale des mineurs, tend à la réduction des délais d'exécution des mesures judiciaires prononcées à l'encontre de mineurs délinquants.

Cet objectif fait l'objet d'un consensus parmi les professionnels de la justice des mineurs : chacun s'accorde en effet à considérer qu'une exécution rapide de la décision prononcée par le juge constitue un élément essentiel de la crédibilité et de l'efficacité de la sanction pénale, particulièrement s'agissant d'adolescents dont le rapport au temps est extrêmement volatile. A contrario, des délais d'exécution trop longs favorisent le sentiment d'impunité et la réitération.

En la matière, il convient de constater que de réels progrès ont été accomplis au cours des années récentes.

Comme l'indique notre collègue Nicolas Alfonsi dans son avis budgétaire consacré aux crédits alloués par à la PJJ par la loi de finances pour 2012, « le délai global de prise en charge du mineur par les services de la PJJ est [...] passé de 28,4 jours en 2002 à 20,6 jours en 2010.

« Cette amélioration globale dissimule néanmoins des disparités importantes selon le type de mesure prononcée :

« - un placement doit pouvoir être réalisé dans des délais très brefs : ce délai, qui était de presque cinq jours en 2002, a été ramené à près de deux jours en 2010 ;

« - en revanche, une mesure à exécuter en milieu ouvert, comme un travail d'intérêt général ou une réparation pénale, par exemple, nécessite un temps de préparation (définition du TIG ou de la réparation à faire réaliser par le mineur, identification de la personne publique ou de l'association où sera exécutée la mesure, etc.) : alors que le délai d'exécution de ces mesures était de 55 jours en 2002, il a été ramené à 36,7 jours en 2010 [...].

Source : ministère de la Justice et des libertés

« S'il y a lieu de saluer et d'encourager cette diminution globale des délais de prise en charge, votre rapporteur pour avis appelle toutefois à interpréter ces données avec précaution.

« S'agissant des décisions de placement, il convient en effet de relever qu'un juge des enfants rend rarement une ordonnance de placement avant d'avoir effectivement trouvé une place dans un établissement, ce qui explique le très court délai de prise en charge des mineurs faisant l'objet d'une telle mesure.

« En outre, les données de la PJJ incluent les renouvellements de mesures, pour lesquels il n'y a pas d'attente, ce qui tend à faire diminuer mécaniquement la moyenne.

« Enfin, s'agissant des mesures réalisées par les services de milieu ouvert (investigation et mesures de milieu ouvert), les données transmises par la PJJ ne constituent que des moyennes : or, sur certains territoires à « forte densité pénale », on constate parfois de très longs délais d'exécution, et il n'y est pas rare qu'un mineur réitère alors même qu'une première mesure prise à son encontre n'a pas encore été exécutée.

« Ces difficultés persistantes ne sont pas nécessairement imputables à la PJJ. Par exemple, les mesures de travail d'intérêt général (2 848 mesures prononcées en 2009, soit trois fois plus qu'en 2003) ont un délai d'exécution très long : 18 mois en moyenne, d'après les informations communiquées par le ministère de la Justice, un tiers des peines de TIG étant exécutées plus d'un an après leur prononcé »19(*).

L'étude d'impact annexée au projet de loi indique qu'à l'heure actuelle, le délai moyen de prise en charge se situe à 12 jours. D'après les informations communiquées par le ministère de la Justice, ce délai moyen correspond au seul délai imputable aux services de la PJJ (il n'inclut donc pas le délai imputable aux greffes des juridictions pour mineurs), s'agissant des seules mesures d'investigation (hors recueil de renseignements socio-éducatifs) et de milieu ouvert : les placements, pour les raisons mentionnées ci-dessus, ne sont pas pris en compte dans ce calcul.

Toutefois, certains territoires à « forte densité pénale » connaissent des délais d'exécution significativement supérieurs à cette moyenne nationale.

L'objectif fixé par le Gouvernement est de réduire ce délai de prise en charge à moins de cinq jours.

Pour cela, comme l'a rappelé M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ, lors de son audition par votre rapporteure, deux voies pouvaient être envisagées :

- celle de l'accroissement du nombre de mineurs pris en charge par éducateur ;

- celle de l'affectation d'emplois supplémentaires aux services connaissant les plus fortes difficultés.

Votre commission des lois se réjouit que la première de ces solutions n'ait pas été retenue : il ne paraît en effet pas souhaitable, au regard de la qualité et donc de l'efficacité des mesures pénales exécutées par les mineurs, de dépasser la cible fixée, qui est de 25 mineurs par éducateur en milieu ouvert.

Dès lors, le rapport annexé au projet de loi prévoit qu'en 2013 et 2014, 120 ETPT d'éducateurs seront créés afin de renforcer les effectifs des services de milieu ouvert dans 29 départements retenus comme prioritaires.

Votre commission ne peut qu'approuver cet objectif, qui ne pourra toutefois être atteint que si les 120 postes d'éducateurs annoncés sont effectivement créés. A cet égard, il lui paraît tout à fait inutile d'inscrire l'objectif d'une prise en charge dans un délai de cinq jours dans l'ordonnance du 2 février 1945, comme le propose l'article 9 du présent projet de loi, de telles dispositions étant condamnées à demeurer lettre morte en l'absence de l'affectation de moyens dédiés.

C. UN ACCROISSEMENT DU NOMBRE DE PLACES EN CENTRES ÉDUCATIFS FERMÉS (CEF) AU DÉTRIMENT DE LA DIVERSITÉ DES RÉPONSES PÉNALES

Conformément aux objectifs qu'il avait déjà annoncés lors de l'examen de la loi du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, le Gouvernement envisage d'accroître le parc de centres éducatifs fermés (CEF) de 20 centres supplémentaires, en transformant à cette fin 20 foyers d'hébergement dits « classiques » (établissements de placement éducatif - EPE).

A l'heure actuelle, 45 CEF (gérés pour les trois quarts d'entre eux par le secteur associatif habilité, les autres relevant du secteur public de la PJJ) permettent d'accueillir environ 540 mineurs. Les EPE offrent quant à eux une capacité d'accueil de 950 places, réparties dans 70 unités. Du fait des transformations envisagées, la capacité d'accueil des EPE serait, à terme, de 760 places, tandis que celle des CEF serait portée à 750 places.

90 ETPT d'éducateurs seraient créés afin de renforcer le taux d'encadrement des établissements affectés par cette transformation. 60 de ces nouveaux postes ont été ouverts dans le cadre de la loi de finances pour 2012.

Votre commission des lois a déjà eu l'occasion d'exprimer ses préoccupations à l'égard d'une telle orientation.

Dans un rapport d'information consacré aux centres éducatifs fermés et aux établissements pénitentiaires pour mineurs et fait au nom de votre commission des lois20(*), nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet ont constaté que les vives réserves exprimées par une part importante des professionnels de l'enfance délinquante lors de la création de ces établissements en 2002 s'étaient peu à peu atténuées. En dépit de l'absence de données tangibles permettant de mesurer leur effet sur la récidive et la réinsertion des mineurs, ces centres paraissent offrir aux magistrats pour enfants une alternative à l'incarcération intéressante pour les mineurs les plus difficiles. La mission d'information a ainsi conclu que, sous réserve de faire l'objet d'un certain nombre d'aménagements et de continuer à prendre en charge les mineurs délinquants ayant commis les actes les plus graves, ce dispositif méritait d'être conservé et étendu (voir encadré).

Les centres éducatifs fermés (CEF)

La part des crédits consacrés par la PJJ aux centres éducatifs fermés (CEF) n'a cessé d'augmenter, passant de 49 millions d'euros en 2007 (soit 6 % du budget global de la PJJ) à 89,6 millions d'euros en 2012 (soit 11,6 % du budget global).

Créés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, ces établissements ont été conçus afin d'offrir aux magistrats une solution éducative alternative à l'incarcération à destination des mineurs délinquants les plus difficiles.

Ce sont de petites structures, pouvant accueillir une douzaine de mineurs, relevant soit du secteur public (10 établissements), soit du secteur associatif habilité (34 établissements), pour une capacité totale de 488 places. Au terme du programme initial, ce dispositif comportera 48 établissements (36 associatifs, 12 publics), susceptibles d'accueillir 576 mineurs.

Les mineurs placés y font l'objet d'une prise en charge éducative renforcée, assurée au quotidien par une équipe de 24 à 27 éducateurs, à laquelle s'ajoutent souvent un enseignant et, le cas échéant, un ou plusieurs personnels de santé (notamment dans les centres dits « renforcés en santé mentale »).

En raison de ce fort taux d'encadrement, le coût d'un placement en CEF est élevé : 614 euros en moyenne par jour et par mineur en 2010, contre 512 euros par jour et par mineur en centre éducatif renforcé et 500 euros par jour et par mineur en établissement de placement éducatif.

Ce dispositif a fait l'objet d'une évaluation, conduite par nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet dans le cadre d'une mission d'information confiée par votre commission des lois.

Dans leur rapport d'information, nos collègues soulignent la nécessité de mieux évaluer ce dispositif. Un tel exercice s'avère délicat à mettre en oeuvre, en raison du passé judiciaire et institutionnel souvent très lourd des mineurs placés en CEF. Les informations communiquées par le ministère de la justice permettent de mettre en évidence l'existence d'une corrélation inverse entre le taux de réitération et la durée du placement : les mineurs restés plus de 170 jours (cinq mois et demi) en CEF réitèrent significativement moins que les autres. Toutefois, seul un tiers des mineurs placés en CEF restent plus de six mois.

En dépit de ces incertitudes, nos collègues ont estimé que le dispositif des CEF méritait d'être conservé et étendu, car il est fortement sollicité par les juges des enfants et, dans certaines régions, proche de la saturation. En outre, il permet d'offrir à ces mineurs une « dernière chance » avant la prison, contribuant ainsi à la diminution du nombre de mineurs détenus.

Néanmoins, ils ont considéré qu'un certain nombre d'aménagements devraient être apportés. En particulier, ils ont considéré qu'un effort devrait être consenti afin d'améliorer le pilotage du dispositif et le soutien aux équipes éducatives, et que les échanges de « bonnes pratiques » entre établissements devraient être encouragés.

Ils sont par ailleurs parvenus à la conclusion que ce dispositif devrait continuer à prendre en charge les adolescents les plus difficiles (le cas échéant, en continuant à les accueillir après l'âge de la majorité lorsque le placement a été commencé avant cet âge), et que son extension, annoncée par le Gouvernement, ne devrait pas se faire au détriment des autres modes de prise en charge de la PJJ. Sur ce point, ils n'ont pas été entendus par le Gouvernement.

Source : Avis budgétaire n°112 - tome XIV de M. Nicolas Alfonsi, fait au nom de la commission des lois sur les crédits consacrés par le projet de loi de finances pour 2012 à la protection judiciaire de la jeunesse

Toutefois, nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet ont souligné que le dispositif des CEF n'avait de sens qu'inscrit dans une large palette de solutions éducatives :

- d'une part, parce que la réussite du placement en CEF dépend en très grande partie de la continuité du suivi du mineur par le service de milieu ouvert ou, le cas échéant, dans le cadre d'une structure de placement moins «  contenante », lorsqu'un retour du mineur dans sa famille ne paraît pas souhaitable ;

- d'autre part, parce que ce dispositif n'est adapté qu'à certains adolescents, et que les juges des enfants doivent pouvoir bénéficier de solutions adaptées à chaque profil afin de ne pas être contraints de placer en CEF des mineurs relevant d'autres types de prise en charge21(*).

Or la création de nouveaux CEF par transformation de foyers existants risque d'appauvrir significativement le dispositif des foyers classiques, qui offrent pourtant un mode de prise en charge adapté pour certains adolescents moins difficiles ou qui permettent de poursuivre, à l'issue du placement, l'action éducative commencée dans le cadre d'un CEF.

Or, comme l'ont souligné l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteure, ce projet du Gouvernement, en concentrant une part toujours plus importante des moyens de la PJJ sur les CEF au détriment des autres modes de prise en charge, risque d'appauvrir significativement la palette de réponses à la disposition des magistrats pour enfants, au détriment du principe d'individualisation de la réponse pénale qui sous-tend l'ensemble de l'ordonnance du 2 février 1945 et de la qualité de la prise en charge.

Votre commission ne peut donc que réitérer son opposition à ce projet d'extension du dispositif des CEF par transformation d'unités d'hébergement existantes.

D. UN VOLET PÉDOPSYCHIATRIQUE QUI MANQUE SINGULIÈREMENT D'AMBITION

Si plus de 70% des mineurs pris en charge par la PJJ ne réitèrent pas dans l'année qui suit la fin de leur prise en charge, les mineurs les plus difficiles qui lui sont confiés présentent souvent des troubles du comportement parfois proches de troubles psychiatriques et s'accompagnant d'une forte tendance au passage à l'acte violent.

Or, de l'avis général des professionnels de la justice pénale des mineurs, la faiblesse des relations entre la protection judiciaire de la jeunesse et le secteur pédopsychiatrique constitue une des difficultés majeures de la prise en charge des mineurs délinquants les plus difficiles.

Comme l'indique le rapport d'information précité de nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, « la plupart des mineurs accueillis en CEF présentent des troubles du comportement plus ou moins prégnants qui peuvent parfois nécessiter une prise en charge psychiatrique.

« Or, une enquête réalisée en août 2010 a montré que seuls 34% des CEF se déclaraient plutôt satisfaits de l'accès aux soins du secteur pédopsychiatrique.

« Afin de mieux prendre en compte cette dimension, sept CEF22(*) ont été dotés de moyens renforcés en santé mentale au début de l'année 2008 se traduisant par l'allocation d'ETP supplémentaires de personnels de santé mentale (psychologue, psychiatre, infirmier, éducateur spécialisé). Le but de cette expérimentation était double : améliorer, au sein même de la structure, la prise en compte des aspects psychologiques et psychiatriques des mineurs placés ; développer les collaborations entre les CEF concernés et les secteurs pédopsychiatriques de proximité afin d'améliorer l'accès aux soins des mineurs concernés.

« Les premiers résultats de cette expérimentation paraissent positifs : le dispositif a permis d'améliorer les liens entre le CEF et les services de psychiatrie de proximité ; au sein même de la structure, il s'est également traduit soit par une diminution des incidents, soit par une meilleure capacité des professionnels à les contenir.

« En 2011, ce dispositif a été étendu à six nouveaux CEF23(*) »24(*).

Fort de ce constat, le Gouvernement souhaite étendre ce dispositif des CEF dits « renforcés en santé mentale » et prévoit, comme l'indique le rapport annexé au projet de loi, de doter 25 CEF supplémentaires des moyens nécessaires.

Ce déploiement s'appuierait sur des protocoles conclus entre les directions interrégionales de la PJJ et les agences régionales de santé pour favoriser les prises en charge.

A cette fin, la création de 37,5 ETPT est programmée - sans que le rapport annexé n'indique sur quels exercices budgétaires ces créations d'emplois seront imputées. Lors de son audition par votre rapporteure, M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ, a indiqué que ces ETPT supplémentaires seraient affectés au recrutement d'infirmiers psychiatriques et au financement de vacations de médecins psychiatres.

Votre commission ne peut qu'approuver ces recrutements supplémentaires qui permettront de renforcer utilement les équipes éducatives intervenant en CEF et d'améliorer la prise en charge des mineurs les plus en souffrance.

Toutefois, comme l'observait le rapport précité de nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, « pour autant, si cette dotation en personnels supplémentaires qualifiés dans le domaine de la santé mentale permet aux équipes de mieux prendre en charge les troubles du comportement des adolescents, ces CEF ne constituent en aucun cas des établissements thérapeutiques - et ne sauraient se substituer à des structures adaptées.

« Or l'attention de vos co-rapporteurs a été attirée à plusieurs reprises sur la situation de mineurs présentant des troubles mentaux nécessitant une prise en charge dans un cadre adapté. Faute de places suffisantes en institut éducatif, thérapeutique et pédagogique (ITEP), les juges des enfants sont parfois tentés de les orienter vers un CEF - ce qui n'est pas satisfaisant.

« Au-delà du seul dispositif des CEF, les relations entre la PJJ et le secteur psychiatrique devraient être substantiellement améliorées. Sont en cause non seulement une insuffisance de moyens (manque de services d'hospitalisation psychiatrique suffisamment « contenants » pour accueillir ces adolescents en crise, manque de services d'hospitalisation pour adolescents, inadéquation des services de psychiatrie générale au suivi de ces jeunes, etc.), mais également une faiblesse des articulations.

« Dans son rapport remis en décembre 2008, la commission présidée par le recteur André Varinard s'est prononcée en faveur de la généralisation de la passation de conventions entre les services de la PJJ et les services de santé mentale, afin de permettre une prise en charge adaptée des mineurs le nécessitant, notamment sous la forme d'une hospitalisation de brève durée. La commission a souhaité qu'un établissement permettant un tel accueil existe au sein de chaque région25(*).

« Vos co-rapporteurs estiment essentiel qu'un travail soit rapidement mené conjointement avec les services du ministère de la Santé sur cette question »26(*).

A cet égard, votre commission constate avec regret que les engagements pris par le Gouvernement s'agissant du volet pédopsychiatrique de la justice pénale des mineurs ne sont pas à la mesure des enjeux soulevés par l'insuffisance et l'inadéquation des structures psychiatriques susceptibles de prendre en charge les mineurs les plus difficiles.

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION  EN MATIÈRE D'EXÉCUTION DES PEINES

Article premier et rapport annexé  Approbation du rapport annexé fixant les objectifs  de l'action de l'Etat pour une application effective de la loi pénitentiaire et en matière d'exécution des peines

Cet article vise à approuver le rapport annexé définissant les objectifs de la programmation.

Le contenu de ce rapport a été analysé dans l'exposé général. Contrairement au principe habituellement retenu pour les lois de programmation, le projet de loi ne comporte pas de rapport spécifique consacré à la programmation financière explicitant les conditions de financement des objectifs énoncés dans le rapport annexé. La portée de la programmation s'en trouve affectée. Votre rapporteure relève d'ailleurs que les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat n'ont pas jugé nécessaire de se saisir pour avis de ce texte.

Si les objectifs formulés dans l'annexe sont parfois assortis d'une estimation des moyens en crédits et en effectifs nécessaires à leur mise en oeuvre, ils ne font pas l'objet d'une évaluation d'ensemble. Sur la base des données communiquées par le ministère de la Justice, une approche synthétique d'ensemble peut cependant être tentée.

Estimation du coût global du projet de loi de programmation

Le coût global du volet du projet de loi relatif aux établissements pénitentiaires est estimé à 6 017 ETPT, 161,4 millions d'euros de dépenses de personnel et 3,087 milliards d'euros de crédits d'investissement en équivalent maîtrise d'ouvrage publique.

Les autres mesures sont estimées à 896 ETPT, 30,4 millions d'euros de dépenses de personnel et 322 millions d'euros de crédits d'investissement ou de fonctionnement -284 millions d'euros de crédits informatiques- auxquelles s'ajoutent les dépenses liées à la mise en place des bureaux d'aide aux victimes (2,8 millions d'euros).

Les modalités de financement sont renvoyées aux discussions du budget de la mission « justice » pour les budgets triennaux 2013-2015 et 2015-2017.

En tout état de cause, votre commission ne peut adhérer à une programmation dont les grands axes contredisent l'esprit et la lettre de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

Le choix du Gouvernement soulève quatre séries d'objections :

- la réalisation d'un parc pénitentiaire de 80.000 places traduit une priorité donnée sur l'incarcération par rapport aux aménagements de peine : elle n'est pas conforme à la volonté affirmée par le législateur en 2009 ; elle préjuge des législations et politiques pénales qui seront menées d'ici 2017 ; elle n'aura, au surplus, aucun effet sur le délai d'exécution des peines dont l'accélération dépend d'autres facteurs ;

- la mise en place de structures spécifiques pour les courtes peines n'est pas compatible avec le principe de l'aménagement des peines inférieures ou égales à deux ans d'emprisonnement posé par la loi pénitentiaire ;

- le choix de mener le programme de construction en partenariat public-privé, dont l'intérêt n'est pas démontré par rapport au recours à la maîtrise d'ouvrage publique, reporte le poids de la dépense sur le moyen terme ; il conduit au paiement obligé de loyers sur de longues périodes, rigidifiant de manière structurelle le budget des ministères de la Justice avec le risque d'entraîner un effet d'éviction sur les autres dépenses, notamment celles de fonctionnement ;

- la lutte contre la récidive risque de demeurer sans effet sans une politique de réinsertion active dont les acteurs sont les conseillers d'insertion et de probation (CIP) ; les effectifs des CIP demeurent inchangés alors que leurs missions n'ont cessé de croître ; la priorité donnée à la construction de nouveaux établissements dans un cadre budgétaire contraint conduit à concentrer l'effort sur les seuls emplois de surveillants.

Votre commission a retenu du rapport annexé les objectifs qui lui paraissaient positifs même lorsque les moyens envisagés lui ont paru insuffisants (création de nouveaux centres de semi-liberté et de centres d'évaluation, renforcement des bureaux d'exécution des peines et des bureaux d'aide aux victimes, renforcement des services de milieu ouvert de la PJJ et de 25 CEF en santé mentale). Elle l'a complétée en fonction des priorités qui lui semblent devoir guider la politique pénitentiaire dans la continuité de la loi du 24 novembre 2009.

Ainsi, par un amendement de sa rapporteure, elle a rappelé que le présent projet de loi avait pour objet principal de garantir la mise en oeuvre effective des dispositions relatives aux conditions de détention ainsi qu'aux aménagements de peine prévus par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Elle a indiqué que les dépenses consacrées aux infrastructures devaient se concentrer sur l'entretien des bâtiments, la rénovation des structures existantes et l'augmentation du nombre de cellules individuelles pour répondre, dans le cadre fixé par les articles 716 et 717-2 du code de procédure pénale, au principe de l'encellulement individuel des personnes détenues.

Dans le même esprit, la rédaction retenue par votre commission relève que la garantie de la mise en oeuvre des droits des personnes détenues et, en particulier, le strict encadrement des fouilles, implique l'équipement des établissements pénitentiaires en portiques permettant d'éviter le recours aux fouilles intégrales.

L'amendement adopté à l'initiative de votre rapporteure prévoit également que l'évolution des effectifs des conseillers d'insertion et de probation permette d'atteindre un ratio de 60 dossiers suivis par CIP.

Votre commission a également adopté un amendement présenté par les membres du groupe CRC affirmant le droit au maintien des liens familiaux ainsi qu'un amendement du groupe socialiste rappelant la nécessité d'adapter la localisation et les horaires des centres de semi-liberté aux besoins.

Votre commission a, par un amendement de sa rapporteure, retenu une nouvelle formulation pour l'article premier afin de tenir compte des modifications apportées au contenu du rapport annexé. Votre commission a adopté un amendement de sa rapporteure et adopté l'article premier et le rapport annexé ainsi modifiés.

Article 2  (art. 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire) Extension des marchés de conception-réalisation à l'exploitation ou la maintenance - Possibilité de passer ces marchés selon la procédure de dialogue compétitif

Cet article comporte deux dispositions :

- d'une part, il tend à étendre le champ des marchés de conception-réalisation à l'exploitation et la maintenance des établissements pénitentiaires construits dans ce cadre ;

- d'autre part, il ouvre la possibilité de recourir à la procédure du dialogue compétitif pour passer ces marchés de conception-réalisation.


· Extension des marchés de conception-réalisation à l'exploitation ou la maintenance

Actuellement, la réalisation des établissements pénitentiaires peut se dérouler selon quatre procédures distinctes :

- la maîtrise d'ouvrage publique régie par la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique -dite loi « MOP »- dont le principe repose sur la distinction entre la mission du maître d'ouvrage (pour le compte de laquelle l'ouvrage est réalisé), celle du maître d'oeuvre (chargé d'apporter une « réponse architecturale, technique et économique ») et, enfin, celle de l'entrepreneur (réalisation de l'ouvrage) ;

- les marchés de conception-réalisation qui, en vertu de la loi du 22 juin 1987 relative au service pénitentiaire modifiée par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation de la justice, permettent, par dérogation à la loi « MOP », de confier à un prestataire unique d'une part la conception, d'autre part la réalisation et l'aménagement d'établissements pénitentiaires ;

- les contrats d'autorisation d'occupation temporaire-location avec option d'achat (AOT-LOA) introduits par la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et étendus aux infrastructures relevant du ministère de la Justice par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation de la justice. Alors que dans la conception-réalisation le financement est pris en charge par l'Etat qui demeure maître d'ouvrage, il est ici assuré par l'opérateur privé. La maîtrise d'ouvrage est transférée au prestataire qui en assume, selon les stipulations du contrat signé, une forte part des risques (risques du sol, risques écologiques et environnementaux, recours contre le permis de construire, etc.). L'Etat doit s'acquitter de loyers pendant une période fixée de manière contractuelle -30 ans pour les établissements du programme « 13.200 places » construits en AOT-LOA - avant d'en devenir propriétaire. Le partenaire peut s'engager, en contrepartie, pendant cette période, à assurer le nettoyage, l'entretien, la maintenance du lieu et, avant la livraison au terme des 30 ans, le renouvellement complet du matériel :

- les contrats de partenariat public-privé (PPP) institués par l'ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat. Outre les prestations prévues dans le cadre des contrats AOT-LOA, ils incluent les services correspondant aux marchés dits de « gestion déléguée » (restauration, buanderie, travail pénitentiaire, formation professionnelle, transport, « cantine » des personnes détenues, accueil des personnes).

Les contrats sous la forme de contrats AOT-LOA ou de contrats partenariat public-privé ont été largement utilisés pour la réalisation des établissements pénitentiaires du programme « 13.200 » places. Ils ont permis la réalisation de quelque 6.500 places27(*).

L'intérêt suscité par la maîtrise d'ouvrage privée (sous la forme de la procédure AOT-LOA ou du partenariat public-privé) s'explique par une double considération :

- d'abord, la célérité du mécanisme puisque le délai entre la signature du contrat et la réception du bâtiment est de l'ordre de deux ans à trente mois ;

- d'autre part, cette procédure permet, comme l'a rappelé la Cour des comptes, d' « échapper aux contraintes du financement classique des investissements de l'Etat »28(*). Votre rapporteure a déjà souligné les risques d'un tel choix.

En principe, le recours au PPP est encadré. En effet, la loi relative au partenariat public-privé le réserve aux seules situations répondant aux motifs d'intérêt général tels que la complexité du projet ou l'urgence. Selon l'interprétation du Conseil constitutionnel29(*), en l'absence de complexité ou d'urgence, ces dispositions dérogatoires peuvent être utilisées lorsque, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du service public dont la personne est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, « à l'issue d'une analyse approfondie des avantages et des inconvénients, le bilan du recours à un contrat de partenariat apparaît plus favorable que pour les autres contrats de la commande publique dans l'intérêt du bon emploi des deniers publics ».

D'après la Cour des comptes30(*), les évaluations préalables établissant la pertinence du recours aux contrats de partenariat « sont plus menées pour justifier une décision prise en amont que pour aider à un choix futur ».

La procédure de conception-réalisation ne présente pas les mêmes contraintes.

En élargissant le champ des marchés de conception-réalisation aux prestations d'exploitation et de maintenance, le nouveau dispositif proposé par le projet de loi permettra ainsi à l'Etat de bénéficier de certains avantages des contrats de PPP -transfert des charges d'exploitation et d'entretien au cocontractant- sans lui imposer pour autant de respecter les exigences rappelées par le Conseil constitutionnel pour la passation d'un contrat de PPP. Le texte proposé se borne seulement à exclure du contrat de conception-réalisation, comme l'avait demandé le Conseil constitutionnel dans sa décision 2002-461 DC du 29 août 2002 relative à la loi d'orientation et de programmation pour la justice, les fonctions de direction, de greffe et de surveillance.

Cette modification repose cependant sur le postulat d'un surcoût de la gestion publique qui ne semble guère démontré. Comme le relève la Cour des comptes, « outre le fait que le « tout public » est potentiellement aussi efficace, rien n'établit que le privé soit « moins cher » et cela notamment en raison de l'apparente incapacité de l'administration pénitentiaire à mesurer précisément et à comparer ses coûts. De fait, l'affirmation d'un surcoût de la gestion publique ne résiste pas à l'examen. En effet, à périmètre comparable la gestion publique semble moins onéreuse, comme tend à le montrer l'exemple du centre pénitentiaire de Châteauroux ».

L'étude d'impact n'apporte pas de précisions chiffrées sur l'avantage comparatif de la gestion privée en matière d'exploitation et de maintenance. Votre commission ne saurait donc se rallier à une disposition davantage inspirée par un a priori que par une bonne gestion de la dépense publique.

· Faculté de recourir à la procédure de dialogue compétitif

La procédure du dialogue compétitif (qui résulte de la transposition dans le code des marchés publics -article 36- d'une directive européenne)31(*) constitue une procédure de publicité et de mise en concurrence qui permet à la personne publique de dialoguer avec les candidats en vue d'identifier et de définir les moyens les plus performants pour répondre à ses besoins. Elle est en principe réservée aux marchés d'une particulière complexité pour lesquels la personne publique n'est pas en mesure de définir les moyens techniques permettant de répondre à ses besoins ou d'établir le montage juridique ou financier d'un projet.

Si, en vertu du code des marchés publics, dans le cadre d'un marché de conception-réalisation, le dialogue compétitif peut être utilisé pour les opérations de réhabilitation des bâtiments, il n'est en revanche pas autorisé pour les opérations de constructions neuves -pour lesquelles les marchés de conception-réalisation doivent être passés sur appel d'offres restreint avec jury.

Le projet de loi vise à revenir sur cette exclusion s'agissant des établissements pénitentiaires. Ce choix -qui aurait pu prendre la voie du règlement- est-il justifié par le caractère de particulière complexité de la construction d'un établissement pénitentiaire par rapport à celle d'une autre infrastructure ?

Votre commission est réservée sur les dispositions du présent article qui tendent à favoriser encore le recours au secteur privé alors même que le projet de loi de programmation, contrairement aux préconisations de la Cour des comptes, ne donne aucun bilan « coût-avantage » qui permettrait d'établir sans ambiguïté la supériorité du privé.

Sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, elle a supprimé l'article 2.

Article 3 Reconduction jusqu'au 31 décembre 2016 du recours à la procédure d'expropriation d'extrême urgence pour la construction d'établissements pénitentiaires

Cet article vise à reconduire jusqu'au 31 décembre 2016 la faculté ouverte par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice de recourir à la procédure accélérée d'expropriation pour cause d'utilité publique pour la construction d'établissements pénitentiaires.

La procédure d'expropriation de droit commun s'articule autour de trois étapes successives : la déclaration d'utilité publique, le transfert de propriété, la fixation des indemnités -soit, en moyenne, un délai d'un an à compter de la déclaration d'utilité publique.

Cette procédure peut être accélérée sous deux formes :

- la procédure d'urgence simple (articles L. 15-4 et L. 15-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique) permet de réduire les délais de la phase indemnitaire en autorisant la prise de possession moyennant le paiement d'une indemnité (ou le cas échéant la consignation d'une somme provisionnelle correspondant à ce montant) ;

- la procédure d'extrême urgence raccourcit quant à elle l'ensemble de la procédure : absence d'enquête préalable, compétence pour prononcer l'envoi en possession des terrains transférée du juge à l'administration32(*).

Certes la procédure est entourée de plusieurs garanties : elle ne peut concerner que des terrains non bâtis lorsque leur prise de possession risque de retarder des travaux de construction. Elle est subordonnée à un décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat. En outre, la prise de possession ne peut avoir lieu qu'après paiement provisionnel d'une somme égale à l'évaluation du service des domaines ou à l'offre de l'autorité expropriante si celle-ci est supérieure -« en cas d'obstacle au paiement ou de refus de recevoir, cette condition est remplacée par l'obligation pour l'administration de consigner la somme correspondante ». Si l'administration ne poursuit pas la procédure d'expropriation dans le mois qui suit la prise de possession comme la loi le lui impose (article L. 15-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique), le propriétaire a la faculté de saisir le juge afin que ce dernier prononce le transfert de propriété s'il n'a pas encore été ordonné et fixe le prix du terrain et, éventuellement, l'indemnité spéciale aux intéressés qui justifient d'un préjudice lié à la rapidité de la procédure.

En tout état de cause, la procédure a pour avantage de permettre à l'Etat de prendre possession des terrains sans attendre que soit opéré le transfert de propriété par voie d'ordonnance judiciaire.

Le Gouvernement avait souhaité lors de la mise en oeuvre du programme « 13.200 » places pouvoir utiliser l'expropriation d'extrême urgence pour les terrains bâtis -cette extension du champ d'application de la procédure d'extrême urgence impliquait l'intervention du législateur33(*).

Dans ce cadre, le législateur avait ajouté deux séries de garanties à l'égard des personnes concernées par l'expropriation :

- d'une part, en vertu de l'article L. 314-2 du code de l'urbanisme, si l'éviction est définitive, tous les occupants doivent se voir proposer au moins deux solutions de relogement ; ils bénéficient en outre des droits de priorité et de préférence soit pour obtenir un nouveau logement dans un local soumis à la législation sur les habitations à loyer modéré, soit pour bénéficier d'un prêt à l'accession à la propriété ; ce droit de priorité peut concerner enfin l'attribution ou l'acquisition d'un local dans les immeubles compris dans l'opération ou de parts ou actions d'une société immobilière donnant vocation à l'attribution d'un tel local ;

- d'autre part, en application de l'article L. 314-6 du même code, les commerçants et artisans peuvent être indemnisés s'ils justifient d'un préjudice causé par la réduction progressive des facteurs locaux de commercialité et s'engagent à cesser leur activité et, s'ils sont locataires, à quitter les lieux dès le versement de l'indemnité.

Le projet de loi propose de reconduire dans les mêmes termes ce dispositif jusqu'au 31 décembre 2016 afin de mettre en oeuvre la construction de plus de 24.000 places nettes. Selon l'étude d'impact, « vingt-trois projets sont en cours d'étude ou de réalisation. Pour un certain nombre d'entre eux, les sites ont été identifiés ; pour d'autres, les recherches de sites sont en cours. Dans le cadre du projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines, une trentaine de sites nouveaux devront également être recherchés pour construire des établissements spécifiques pour les courtes peines. Ces établissements devront être localisés dans des zones très urbanisées ». L'administration pénitentiaire ne dispose guère de réserve foncière préalable pour l'implantation de ces nouvelles structures -à l'exception des sites de Bordeaux et de Marseille. Tel était le cas lors de la réalisation du programme « 13.200 » places et néanmoins l'Etat n'a jamais fait usage de la procédure d'extrême urgence. L'intérêt de ce dispositif dérogatoire peut laisser perplexe.

Par cohérence avec son opposition à l'accroissement du parc pénitentiaire prévu par l'annexe du présent projet de loi, votre commission, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, a supprimé l'article 3.

CHAPITRE II DISPOSITIONS VISANT À AMÉLIORER L'EXÉCUTION DES PEINES

Article 4A (nouveau) (art. 132-24 du code pénal) Aménagement systématique des peines d'emprisonnement ferme inférieures ou égales à trois mois

Cet article, introduit par votre commission à l'initiative de sa rapporteure, prévoit l'aménagement systématique des peines d'emprisonnement ferme inférieures ou égales à trois mois.

Il s'inscrit dans le prolongement de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. En effet, dans la nouvelle rédaction issue de ce texte, l'article 132-24 du code pénal pose deux principes fondamentaux :

- en matière correctionnelle et en dehors des condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours, si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ;

- lorsqu'une telle peine est prononcée, elle doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'une mesure d'aménagement de peine (semi-liberté, placement à l'extérieur, placement sous surveillance électronique, fractionnement de peines).

La disposition proposée ici marque une avancée supplémentaire : dans tous les cas, une peine d'emprisonnement sans sursis d'une durée égale ou inférieure à trois mois devrait faire l'objet d'un aménagement.

En effet, de l'avis de la grande majorité des acteurs de la chaîne pénale rencontrés par votre rapporteure, une incarcération pour une aussi courte période provoque une rupture des liens sociaux existants sans que, par ailleurs, puisse être conduit pendant le temps de détention une action efficace en faveur de la réinsertion.

Votre commission a adopté l'article 4A (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4B (nouveau) (Chapitre I bis [nouveau], art. 712-1-A à 712-1-F [nouveaux] du code de procédure pénale Interdiction du dépassement de la capacité d'accueil des établissements pénitentiaires

Cet article, introduit dans le projet de loi sur proposition de votre rapporteure, reprend le premier volet de la proposition de loi présentée par MM. Dominique Raimbourg, Jean-Marc Ayrault et plusieurs de leurs collègues députés, visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire34(*). Il tend à insérer dans le code de procédure pénale un nouveau chapitre constitué de six articles afin de réguler les flux d'entrée et de sortie des personnes détenues.

Le dispositif proposé repose sur le principe affirmé dans un nouvel article 712-1 A du code de procédure pénale, qu'« aucune détention ne peut ni être effectuée ni mise à exécution dans un établissement pénitentiaire, au-delà du nombre de places disponibles ».

Le second alinéa du nouvel article 712-1 A prévoit que « pour permettre l'incarcération immédiate des nouveaux condamnés, des places sont réservées dans chaque établissement, afin de mettre en oeuvre le mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire prévu à l'alinéa précédent. Un décret définit la proportion de places nécessaire à la mise en oeuvre de ce mécanisme ». Ainsi, lorsque le parquet estimera nécessaire de ramener immédiatement à exécution une peine d'emprisonnement, ou lorsqu'un placement en détention provisoire sera décidé par un juge des libertés et de la détention, l'incarcération immédiate sera possible en permanence grâce à l'utilisation du volant de places réservées qui pourrait représenter 5 % de la capacité de l'établissement.

Comme l'indiquait M. Dominique Raimbourg dans son rapport35(*), «la régulation de la surpopulation s'opérera alors par la mise en oeuvre du mécanisme prévu aux nouveaux articles 712-1 B à 712-1 F. Ainsi, aux termes de l'article 712-1 B, lorsque l'admission d'un détenu obligera à utiliser l'une de ces places réservées, la direction de l'établissement devra mettre en oeuvre l'une des possibilités d'aménagement de peine prévues par la loi pour une des personnes détenues dans l'établissement et éligible à l'un de ces aménagements. Selon les cas, il pourra s'agir soit d'un aménagement de peine stricto sensu (placement extérieur, semi-liberté, suspension de peine, fractionnement de peine, placement sous surveillance électronique, libération conditionnelle) qui sera décidé dans les formes simplifiées prévues aux articles 723-19 à 723-27 du code de procédure pénale, soit d'un placement sous surveillance électronique (PSE) « fin de peine » prévu à l'article 723-28 du code de procédure pénale. Quel que soit le cadre dans lequel elle se réalisera, cette libération sera naturellement subordonnée au respect par le condamné des conditions prévues par les textes tant en ce qui concerne les durées de peine prononcées ou restant à subir que s'agissant des garanties d'insertion ».

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, avait estimé, lors de son audition par l'auteur de la proposition de loi, que ce mécanisme, adossé au mécanisme simplifié d'aménagement de peine voté dans la loi pénitentiaire qui prévoit que l'aménagement est proposé par le directeur du SPIP et homologué par le juge de l'application des peines (JAP), apparaissait pertinent.

Afin de permettre que l'aménagement de peine ou le PSE « fin de peine » soient matériellement préparés et mis en oeuvre par le SPIP, ce qui ne saurait être exactement concomitant de l'incarcération en surnombre, il est proposé que la décision d'aménagement de peine ou de mise en oeuvre du placement sous surveillance électronique prévu par l'article 723-28 du code de procédure pénale intervienne dans un délai de deux mois à compter de la date d'écrou du détenu entré en surnombre. Elle doit être mise en oeuvre sans délai. Loin d'aboutir à des libérations sèches ou à des libérations dans le cadre d'aménagements mal préparés, le mécanisme proposé agira en fait simplement comme un accélérateur d'un aménagement de peine qui, dans tous les cas, aurait fini par être décidé un peu plus tard.

Pour le cas, en principe exceptionnel, où aucun détenu ne pourrait être libéré dans le cadre d'un aménagement ou d'un PSE « fin de peine » dans le délai de deux mois, un nouvel article 712-1 D prévoit l'octroi, au bénéfice du « détenu le plus proche de la fin de peine dans l'établissement, choisi parmi ceux condamnés à une ou des peines d'emprisonnement dont le cumul est égal ou inférieur à deux ans ou ceux condamnés à une ou des peines dont le cumul est inférieur ou égal à cinq ans et dont le reliquat de peine est égal ou inférieur à deux ans (...), d'un crédit de réduction de peine égal à la durée de l'incarcération qu'il lui reste à subir ». Les articles 712-1 E et 712-1 F prévoient qu'« en cas d'égalité de situation entre deux ou plusieurs personnes condamnées », le crédit de réduction de peine prévu à l'article 712-1 D est octroyé en prenant en compte, dans cet ordre, les critères suivants : en premier lieu, l'absence ou le plus faible nombre de procédures disciplinaires ; en second lieu, la durée de peine prononcée la plus courte. La décision d'octroi du crédit de peine devrait intervenir dans les huit jours de l'expiration du délai de deux mois prévu précédemment.

Comme le relevait M. Dominique Raimbourg, « cet octroi d'une réduction particulière de réduction de peine a néanmoins vocation à rester subsidiaire : compte tenu des flux d'entrée et de sortie permanents des maisons d'arrêt, l'impossibilité absolue d'aménager une peine d'un détenu de l'établissement en remplissant les conditions apparaît peu vraisemblable. Du reste, cette réduction de peine exceptionnelle serait non seulement subsidiaire, mais aussi résiduelle : ici encore, les flux d'entrée et de sortie dans les maisons d'arrêt sont tels qu'il y a, chaque semaine voire chaque jour dans les établissements les plus importants, un ou plusieurs détenus sortants ».

Enfin, le paragraphe final de cet article prévoit que les dispositions relatives au mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire entrent en vigueur dix-huit mois après la promulgation de la loi. Ce délai permettra aux autorités pénitentiaires de se préparer à sa mise en oeuvre et au Gouvernement d'adapter les moyens humains et matériels des services pénitentiaires de milieu ouvert aux nouveaux besoins d'accompagnement et de contrôle des condamnés libérés.

Votre commission a adopté l'article 4B (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4C (nouveau) (art. 733-1-A à 733-1-G [nouveaux] du code de procédure pénale) Libération conditionnelle aux deux tiers de la peine

Cet article, introduit dans le projet de loi à l'initiative de votre rapporteure, reproduit le second volet de la proposition de loi présentée par MM. Dominique Raimbourg, Jean-Marc Ayrault et plusieurs de leurs collègues députés, visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation pénale36(*). Il tend à insérer sept articles dans le code de procédure pénale permettant la mise en place d'un mécanisme de libération conditionnelle au deux tiers de la peine.

Votre commission partage avec les auteurs de la proposition de loi et avec les acteurs de la justice et de l'exécution des peines, la conviction de l'efficacité du mécanisme de la libération conditionnelle pour prévenir la récidive.

Définie dans son objet et ses conditions par l'article 729 du code de procédure pénale, la libération conditionnelle « tend à la réinsertion des condamnés et à la prévention de la récidive ». Aujourd'hui, peuvent en bénéficier « les condamnés ayant à subir une ou plusieurs peines privatives de liberté (...) s'ils manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale » et justifiant de l'une des cinq situations suivantes : « exercice d'une activité professionnelle, d'un stage ou d'un emploi temporaire ou de leur assiduité à un enseignement ou à une formation professionnelle », « participation essentielle à la vie de leur famille », « nécessité de suivre un traitement médical », « efforts en vue d'indemniser leurs victimes » ou « implication dans tout autre projet sérieux d'insertion ou de réinsertion ».

Sous réserve des dispositions du code pénal relatives aux périodes de sûreté, l'article 729 prévoit que « la libération conditionnelle peut être accordée lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à subir ». Toutefois, pour les condamnés en état de récidive, cette mesure ne peut intervenir « que si la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir ». Dans le cas particulier des personnes condamnées pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru, l'article 729 prévoit que la libération conditionnelle ne peut être accordée si la personne « refuse pendant son incarcération de suivre le traitement qui lui est proposé par le juge de l'application des peines » et si elle « ne s'engage pas à suivre, après sa libération, le traitement qui lui est proposé ».

Comme l'observe M. Dominique Raimbourg dans son rapport, « les dispositions actuelles du code de procédure pénale présentent un défaut majeur : la libération conditionnelle n'y est conçue que comme un dispositif facultatif, accordé aux détenus les plus sûrs en termes de risque de récidive, ce qu'atteste le faible nombre de libérations conditionnelles accordées chaque année ».

La direction de l'administration pénitentiaire, dans son rapport d'activité pour 2009, s'interrogeait sur les moyens de développer cet aménagement de peine : « bénéficier d'une libération conditionnelle nécessite un projet particulièrement structuré. Accordée tardivement ou allongeant la durée du contrôle, elle n'est plus attractive. Le développement de cette mesure passe nécessairement par des modifications des conditions de son octroi. Sa relance pourrait passer, comme pour d'autres pays européens, par un système automatique, passage obligé vers une libération définitive ».

Le placement sous le régime de la libération conditionnelle demeurerait donc, pour les condamnés qui n'étaient pas en état de récidive, facultatif à compter de la moitié de leur peine, mais deviendrait, aux termes du nouvel article 733-1 A, de droit « lorsque la durée de la peine accomplie est égale au double de la durée de la peine restant à subir et ce sauf avis contraire du juge de l'application des peines », c'est-à-dire aux deux tiers de la peine, sous réserve des dispositions relatives à la période de sûreté.

Pour les récidivistes, « qu'il convient surtout de ne pas exclure de cette règle de la libération conditionnelle de droit afin de garantir qu'ils ne sortent pas de prison sans accompagnement ni contrôle », le moment où ils deviendraient éligibles à la libération conditionnelle coïnciderait avec le moment où celle-ci serait de droit, toujours sous réserve d'opposition du juge de l'application des peines.

Afin de permettre la mise en place selon une procédure simplifiée de cette libération conditionnelle de droit, le nouvel article 733-1 B prévoit que le dossier de chacun des condamnés éligibles est examiné en temps utile par le directeur du SPIP, « afin de déterminer, après avis du chef d'établissement pénitentiaire, la mesure de libération conditionnelle la mieux adaptée à sa personnalité et à sa situation matérielle, familiale et sociale ». Conformément à la procédure simplifiée d'aménagement prévue depuis la loi pénitentiaire par les articles 723-19 et suivants du code de procédure pénale et, hormis en cas d'absence de projet sérieux d'insertion ou de réinsertion ou d'impossibilité matérielle de mettre en place une mesure de libération, il incomberait ensuite au directeur du SPIP, après avoir obtenu l'accord du condamné à la mesure qui lui est proposée, d'adresser au procureur de la République, en vue de la saisine du juge de l'application des peines (JAP), une proposition de libération comprenant, le cas échéant, une ou plusieurs des obligations et interdictions énumérées à l'article 132-45 du code pénal. Le procureur de la République disposerait alors d'une alternative entre transmettre la proposition pour homologation au juge de l'application des peines, lequel devrait dans un délai de trois semaines accorder ou refuser l'homologation, ou informer le juge de l'application des peines qu'il n'estime pas la proposition justifiée, le JAP disposant de la faculté d'accorder l'aménagement proposé ou un autre aménagement malgré l'avis contraire du procureur de la République.

En application du nouvel article 733-1 C, la décision de refus d'homologation devrait être prise par une ordonnance motivée du JAP, qui serait susceptible de recours par le condamné et par le procureur de la République devant le président de la chambre de l'application des peines de la cour d'appel. À défaut de réponse du JAP dans le délai de trois semaines, le nouvel article 733-1 D prévoit que le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation pourrait, « sur instruction du procureur de la République, ramener à exécution la mesure d'aménagement ». Cette décision, qui serait préalablement notifiée au JAP, constituerait alors une mesure d'administration judiciaire insusceptible de recours.

Le nouvel article 733-1 F prévoit que, après homologation par le JAP ou mise à exécution par le directeur du SPIP de la proposition d'aménagement, la mesure d'aménagement sera « directement mise en oeuvre dans les meilleurs délais par le service pénitentiaire d'insertion et de probation. En cas d'inobservation par le condamné de ses obligations, le directeur du service saisit le juge de l'application des peines aux fins de révocation de la mesure conformément aux dispositions de l'article 712-6. Le juge peut également se saisir d'office à cette fin, ou être saisi par le procureur de la République ».

Enfin, dans une logique de préparation à la sortie et de retour progressif et encadré à la liberté, le nouvel article 733-1 G permet au directeur du SPIP d'« adresser au procureur de la République, aux fins de saisine du juge de l'application des peines, une proposition de permission de sortir » destinée à préparer le futur aménagement.

Votre commission a adopté l'article 4C (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4D (nouveau) (art. 132-18-1, 132-19-1 et 132-19-2 du code pénal) Suppression des « peines planchers »

Cet article tend à abroger les articles 132-18-1 et 132-19-1 du code pénal relatifs à l'instauration de peines minimales d'emprisonnement applicables aux majeurs comme aux mineurs de plus de treize ans en état de récidive légale pour des crimes ou des délits passibles de plus de trois ans d'emprisonnement. Ces dispositions ont été introduites par la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs.

Cet article tend également à abroger l'article 132-19-2 du code pénal, introduit par la loi n°2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (« LOPPSI ») et qui a créé un mécanisme de « peines planchers » applicables aux primodélinquants ayant commis des violences graves.

En 2010, sur 16.003 condamnations éligibles à une peine plancher, 41,4 % ont fait effectivement l'objet d'une telle peine. La proportion des peines minimales avec un emprisonnement entièrement ferme s'élève à 36,9 %. Si l'effet des peines plancher sur l'augmentation du nombre de personnes détenues demeure encore mal appréhendé, son impact sur la prévention de la récidive apparaît encore plus incertain.

Le dispositif peut toutefois peser avec retard sur le nombre des incarcérations. En effet, comme l'a relevé Mme Martine Lebrun, présidente de l'ANJAP, lors de ses échanges avec votre rapporteure, les magistrats souvent réticents à prononcer des peines minimales dont la sévérité ne leur paraît pas adaptée, sont conduits à les assortir d'un sursis avec mise à l'épreuve pour des durées souvent longues. Comme l'avait déjà relevé un rapport de l'Assemblée nationale sur l'application de la loi du 10 août 2007, « des manquements mineurs peuvent conduire à révoquer un sursis et donc à incarcérer la personne pour une période relativement longue, alors même qu'elle pouvait être sur la voie de la réinsertion. Sur le plan de la pédagogie de peine, la sanction serait difficilement compréhensible. »37(*)

En outre, la loi a eu pour effet de limiter la liberté d'appréciation du magistrat et la capacité à individualiser la peine.

Aussi si l'intérêt des peines plancher n'a pu être démontré, les inconvénients de ce dispositif, déjà dénoncés lors de l'examen de la loi du 5 août 2007, sont patents.

Votre commission a adopté l'article 4D (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4E (nouveau) (art. 122-1 du code pénal, 362, 721, 421-1, 706-131--6 (nouveau),  1706-137 et 706-139 du code de procédure pénale) Atténuation de la responsabilité des personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits

Votre commission reprend dans cet article les dispositions de la proposition de loi n° 649 (2009-2010), présentée par M. Jean-René Lecerf et plusieurs de ses collègues, relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits38(*). Ce texte a été adopté par la Sénat le 25 janvier 2011.

Ce texte s'inspire pour une large part du volet législatif des propositions formulées par le groupe de travail de la commission des lois et de la commission des affaires sociales du Sénat sur la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions en 2010. Près de 10 % des détenus souffriraient de pathologies psychiatriques d'une gravité telle que, pour ces personnes, la peine ne peut avoir aucun sens.

Cette situation, choquante au regard des principes humanistes et de l'éthique médicale, ne paraît pas conforme à une application satisfaisante de l'article 122-1 du code pénal qui prévoit, d'une part, que les personnes dont le discernement était aboli au moment des faits sont irresponsables pénalement et, d'autre part, que celles dont le discernement était altéré, si elles restent punissables, bénéficient cependant d'un régime particulier lorsque la juridiction fixe la durée et les modalités de la peine. Dans l'esprit du législateur, cette dernière disposition devrait conduire à une réduction de la peine. Or, il en est tout autrement : en effet, pour les jurys d'assises en particulier, la maladie mentale joue souvent comme un indice de dangerosité supplémentaire et justifie une détention prolongée.

Il est impératif de rompre avec une logique qui fait de la prison le lieu d'accueil privilégié des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions. Afin d'établir un meilleur équilibre entre réponse pénale et prise en charge sanitaire, ce texte prévoit que :

- l'altération du discernement serait reconnue explicitement comme un facteur d'atténuation de la peine puisque la peine encourue serait réduite d'un tiers, la juridiction étant libre, dans la limite de ce plafond, de prononcer la durée la plus appropriée en vertu du principe constitutionnel d'individualisation de la peine ;

- le cadre légal relatif à la prise en charge médicale pendant et après la détention serait renforcé avec en particulier la possibilité de soumettre la personne après sa libération à une obligation de soins.

Votre commission a adopté l'article additionnel 4E (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4 (art. 41 et 81 du code de procédure pénale) Compétence de principe du secteur associatif habilité pour réaliser les enquêtes présententielles

Cet article tend à confier par priorité les enquêtes présententielles au secteur associatif, que le procureur de la République ou le juge d'instruction peut aujourd'hui confier indifféremment au service pénitentiaire d'insertion et de probation, au service compétent de la protection judiciaire de la jeunesse ou à toute personne habilitée.

Au titre de ses attributions générales énumérées à l'article 41 du code de procédure pénale, le procureur de la République peut demander la réalisation d'une enquête de personnalité destinée, d'une part, à l'informer sur la situation matérielle, familiale et sociale d'une personne faisant l'objet d'une enquête ; d'autre part à l'informer sur les « mesures propres à favoriser l'insertion sociale de l'intéressé ». Ces diligences sont obligatoires avant toute réquisition de placement en détention provisoire dans quatre cas de figure :

- en cas de poursuites contre un majeur âgé de moins de 21 ans au moment de la commission de l'infraction lorsque la peine encourue n'excède pas cinq ans d'emprisonnement ;

- en cas de poursuites selon la procédure de comparution immédiate prévue par les articles 395 à 397-6 du code de procédure pénale ;

- en cas de poursuites selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité prévue par les articles 495-7 à 495-13 du code de procédure pénale ;

- lorsque la personne a fait connaître qu'elle exerce à titre exclusif l'autorité parentale sur un mineur de 16 ans ou plus ayant chez elle sa résidence (ces diligences ne sont en revanche pas nécessaires en cas de crime, en cas de délit contre un mineur ou en cas de non respect des obligations du contrôle judiciaire) - article 145-5 du code de procédure pénale.

De même, une enquête est obligatoire avant que ne soient engagées des poursuites à l'encontre d'un étranger pour une infraction susceptible d'entraîner le prononcé d'une mesure d'interdiction du territoire français lorsque l'intéressé déclare se trouver dans l'une des situations visées par l'article 131-30-1 (justifiant alors une décision spécialement motivée de la juridiction) ou par l'article 131-30-2 (rendant impossible le prononcé d'une peine d'interdiction du territoire) du code pénal. Ces diligences peuvent cependant être écartées en cas de poursuite des chefs d'entrée ou séjour irrégulier ou de soustraction à une mesure d'interdiction du territoire ou de reconduite à la frontière. Aux termes de l'article 41 (9ème alinéa) du code de procédure pénale, les déclarations de la personne de nationalité étrangère doivent être vérifiées par l'officier de police judiciaire, le SPIP, le service compétent de la protection judiciaire de la jeunesse ou toute personne habilitée.

Le juge d'instruction, en application de l'article 81 du code de procédure pénale, peut également demander au SPIP, au service compétent de la protection judiciaire de la jeunesse ou à toute association habilitée une enquête présententielle sur la personne mise en examen. A moins qu'elle ait déjà été prescrite par le ministère public, cette enquête est obligatoire chaque fois que le juge d'instruction envisage de placer en détention provisoire un majeur âgé de moins de 21 ans au moment des faits lorsque la peine encourue n'excède pas 5 ans d'emprisonnement.

Le projet de loi tend à prévoir que la compétence pour effectuer ces enquêtes reviendra à une personne habilitée dans les conditions prévues par l'article 81 ou, « en cas d'impossibilité matérielle », au SPIP. Le projet de loi initial prévoyait le recours au SPIP lorsqu'il n'existait pas une personne habilitée dans le ressort du tribunal, rédaction estimée trop restrictive par les députés parce qu'elle ne prenait pas en compte l'insuffisance des moyens humains ou matériels du secteur associatif susceptible de justifier un recours au SPIP. Votre rapporteure ne peut que s'étonner de ce raisonnement qui conduit à faire des SPIP la variable d'ajustement des moyens du secteur associatif.

Les personnes physiques ou morales appelées à mener ces enquêtes devront être habilitées dans les conditions prévues par les articles R. 15-34 et suivant du code de procédure pénale. L'habilitation est délivrée, après instruction, par l'assemblée générale des magistrats du siège et du parquet du tribunal ou de la cour d'appel. Une convention signée avec la personne morale détermine ces conditions d'intervention.

Par ailleurs, s'agissant des enquêtes menées sur les déclarations d'un étranger pour une infraction susceptible d'entraîner le prononcé d'une mesure d'interdiction du territoire français, la compétence de l'officier de police judiciaire « suivant les cas » est maintenue dans les termes actuels de l'article 41 du code de procédure pénale.

Les modifications proposées par cet article sont destinées, selon le Gouvernement, à recentrer les SPIP sur leur « mission première de suivi des personnes condamnées ». Selon l'étude d'impact, les SPIP ont réalisé 16.552 enquêtes sociales rapides en 2010 soit la mobilisation de 131 ETP pour un coût de 6,7 millions d'euros. Les associations ont accompli 10.823 enquêtes rapides pour un montant de 1,9 million d'euros (actuellement financé au titre des frais de justice). Le transfert des enquêtes rapides réalisées par les SPIP représenteraient un coût de 2,9 millions d'euros en année pleine.

L'attention de votre rapporteure a été attirée sur les difficultés financières des personnes habilitées pour mener ces enquêtes sociales compte tenu des retards dans le remboursement de leurs prestations au titre de frais de justice. Faut-il par ailleurs ajouter que les personnes physiques, directement réglées par les régies des tribunaux, ne cotisent pas aux régimes de sécurité sociale, pratique contraire aux dispositions du décret du 17 janvier 2000 qui prévoit que les collaborateurs occasionnels du service public de la justice sont « affiliés au régime général de la sécurité sociale » ?

La nouvelle rédaction proposée pour l'article 41 du code de procédure pénale introduit des rigidités procédurales par rapport au droit en vigueur. Ainsi, comme l'ont relevé plusieurs des magistrats rencontrés par votre rapporteure, elle aura pour effet d'obliger le parquet à saisir par principe les personnes privées même si celles-ci ne sont pas en mesure -malgré leur habilitation- de fournir un service de qualité. En outre, certains prévenus sont déjà suivis en post-sentenciel par le SPIP, dès lors plus à même d'informer rapidement le tribunal et d'éclairer l'enquête de personnalité à la lumière du suivi en cours.

En conséquence, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, la commission a supprimé l'article 4.

Article 4 bis (art. 138 du code de procédure pénale, 132-45 du code pénal et L. 3711-2  du code de la santé publique Renforcement de l'information délivrée au médecin dans le cadre d'une obligation de soins ou d'une injonction de soins

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en séance publique sous la forme d'un amendement de M. Jean-Paul Garraud, a pour objet de renforcer les informations données par l'autorité judiciaire aux médecins ou psychologues qui suivent les personnes poursuivies ou condamnées pour des crimes ou délits violents ou de nature sexuelle ou justifiant un traitement, et qui sont soumis à une obligation de soins ou une injonction de soins.

Le I de l'amendement prévoit ainsi qu'en cas de contrôle judiciaire comportant l'obligation de suivre un traitement, le médecin ou le psychologue qui suivra la personne mise en examen aura systématiquement connaissance de l'ordonnance prise par le juge. Celui-ci devra également adresser au médecin ou au psychologue, à leur demande, les expertises, comme le prévoit déjà, en matière d'injonction de soins, l'article L. 3711-2 du code de la santé publique. Il aura également la faculté de leur transmettre toute autre pièce utile du dossier.

Le II de l'amendement prévoit des dispositions similaires pour les personnes condamnées à une peine de sursis avec mise à l'épreuve comprenant une obligation de soins et placées sous le contrôle du juge de l'application des peines.

En matière d'injonction de soins dans le cadre d'un suivi socio-judiciaire, le III de l'amendement modifie l'article L. 3711-2 du code de la santé publique -qui prévoit déjà un partage d'information entre le juge de l'application des peines et le médecin coordonnateur, mais uniquement si celui-ci en fait la demande- en supprimant la condition de demande du médecin pour la transmission de la décision ayant ordonné l'injonction de soins.

Ces dispositions, introduites en séance publique à l'Assemblée nationale, n'ont pu faire l'objet de consultations approfondies auprès des professionnels. Cependant, selon les observations recueillies par votre rapporteure après l'adoption de cette disposition, il apparaît peu judicieux de prévoir la transmission du jugement au médecin, d'une part, parce que la seule lecture d'une décision -le plus souvent non motivée- n'éclairera pas nécessairement le thérapeute, d'autre part, parce que cette information peut aussi entraîner un refus de prise en charge.

Peut-être serait-il préférable de privilégier la voie du conseiller d'insertion et de probation pour transmettre l'information utile pour le thérapeute qui pourra, ensuite, éventuellement, à la lumière de ces éléments, solliciter le juge de l'application des peines pour obtenir copie des expertises judiciaires ?

En tout état de cause, il semble nécessaire de poursuivre la réflexion sur ce sujet.

Sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, la commission a supprimé l'article 4 bis.

Article 4 ter (art. 138-2 et 712-22-1 du code de procédure pénale et art. L. 211-8 du code de l'éducation nationale) Extension du partage d'informations concernant les personnes poursuivies ou condamnées pour crimes ou délits violents ou de nature sexuelle

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, tend à élargir le champ des personnes informées sur la situation pénale d'une personne poursuivie ou condamnée pour des crimes ou délits violents ou de nature sexuelle.

Ces dispositions concernent les personnes poursuivies ou condamnées pour une des infractions mentionnées à l'article 706-47 du code de procédure pénale : meurtre ou assassinat d'un mineur précédé ou accompagné d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie ; agression ou atteintes sexuelles à l'égard d'un mineur ou recours à la prostitution d'un mineur ; crimes de meurtre ou assassinat commis avec tortures ou actes de barbarie ; crimes de tortures ou d'actes de barbarie et meurtres ou assassinats commis en état de récidive légale.

Le nouvel article vise deux situations :

- celle où la personne mise en examen pour de telles infractions fait l'objet d'un placement sous contrôle judiciaire à l'initiative du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention ;

- celle où la personne condamnée pour ces infractions bénéficie d'un aménagement de peine décidé par le juge de l'application des peines.

Les dispositions proposées tendent à élargir le champ des personnes informées de la situation pénale de l'intéressé à celles chez qui il établit sa résidence ou, si la personne mise en examen ou condamnée est scolarisée ou a vocation à poursuivre sa scolarité, aux autorités académiques.

Les modalités d'information diffèrent selon les deux catégories de personnes :

- la personne chez qui l'auteur présumé ou condamné réside peut être informée, selon les cas, soit de l'ordonnance de placement sous contrôle judiciaire, soit de la décision de condamnation ou de la décision d'aménagement de la peine, de libération conditionnelle, de surveillance judiciaire ou de surveillance de sûreté. Il s'agit d'une faculté pour le magistrat, agissant d'office ou sur réquisition du parquet, qui doit être justifiée par la nécessité de prévenir la récidive ;

- l'information de l'autorité académique et, le cas échéant, du chef d'établissement, lorsque l'intéressé est scolarisé ou a vocation à poursuivre sa scolarité dans un établissement scolaire public ou privé présente un caractère obligatoire. Ainsi la copie de l'ordonnance de placement sous contrôle judiciaire doit « dans tous les cas » être transmise par le juge d'instruction, qui serait également tenu d'informer ces autorités des décisions modifiant les obligations du contrôle judiciaire. De même, copie de la décision de condamnation ou de l'aménagement de peine est transmise par le juge de l'application des peines qui doit aussi informer ces autorités des décisions modifiant les obligations imposées au condamné ayant une incidence sur le lieu ou le mode de scolarisation du condamné.

Par ailleurs, l'autorité académique ou le chef d'établissement peuvent partager l'information, d'une part avec les responsables de la sécurité et de l'ordre dans l'établissement et, éventuellement, dans les structures chargées de l'hébergement des élèves et, d'autre part, avec les professionnels, soumis au secret professionnel, chargés du suivi sanitaire et social des élèves. Le projet de loi prévoit que « le partage de ces informations est strictement limité à ce qui est nécessaire à l'exercice de leurs missions ».

Ces personnes seront tenues à une obligation de confidentialité. En cas de manquement, elles seront passibles d'une amende de 3.750 euros (similaire à celle prévue par l'article 114-1 du code de procédure pénale lorsqu'une partie remet à un tiers une pièce de procédure dont il a obtenu une copie). Les personnes soumises au secret professionnel relèveront, quant à elles, des dispositions de l'article 226-13 du code pénal réprimant la violation du secret professionnel (un an d'emprisonnement et 15.000 euros d'amende).

Le II du présent article complète le code de l'éducation par un nouvel article L. 211-9 afin de permettre à l'autorité compétente de l'Etat en matière d'éducation de décider de l'affectation de l'élève dans l'établissement le mieux adapté pour l'accueillir « sauf si celui-ci est inscrit dans un établissement privé, instruit en famille ou par le recours au service public de l'enseignement à distance ».

Les dispositions proposées sont l'écho immédiat du drame de Chambon sur Lignon (novembre 2011). Introduites en séance publique à l'Assemblée nationale sous la forme d'un amendement du Gouvernement, elles n'ont pu faire l'objet d'un réel débat. Or, elles soulèvent des questions délicates quant au champ du partage de l'information ainsi qu'à la mise en jeu de la responsabilité des chefs d'établissement sur lesquels il paraît indispensable de recueillir l'avis des professionnels. Aussi sans préjuger de l'intérêt de ces dispositions, votre commission estime, à ce stade, qu'elles ne sauraient être adoptées sans un examen plus approfondi auquel il ne lui pas été possible de procéder dans les délais imposés par l'ordre du jour prioritaire fixé par le Gouvernement.

En conséquence, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, la commission a supprimé l'article 4 ter.

Article 5 (art. 717-1, 721 et 729 du code de procédure pénale) Renforcement de l'incitation aux soins en détention

Cet article tend à modifier trois articles du code de procédure pénale afin de renforcer l'incitation aux soins en détention.

Depuis plusieurs années, le législateur s'est efforcé de rechercher un équilibre entre le principe du consentement aux soins (une personne jugée pénalement responsable de ces actes ne saurait être soignée de force) et l'exigence d'une prise en charge thérapeutique inscrite dans le parcours de réinsertion de la personne condamnée.

Cet équilibre se décline différemment selon que la personne condamnée est détenue ou libre. Dans le second cas de figure, l'exigence de soins s'impose plus fortement à l'intéressé, soit sous la forme d'une obligation de soins dans le cadre du sursis avec mise à l'épreuve (article 132-45 du code pénal), soit surtout sous la forme de l'injonction de soins lorsqu'un suivi socio-judiciaire est prononcé (article 131-36-4 du code pénal) ou dans le cadre d'une surveillance judiciaire (article 723-30 du code de procédure pénale) ou de la libération conditionnelle (article 731-1 du code de procédure pénale) lorsqu'un suivi socio-judiciaire est encouru.

Ainsi lorsque la personne a été condamnée à un suivi socio-judiciaire, le président de la juridiction de jugement rappelle à l'intéressé qu'à l'issue de sa libération -et pendant la période pendant laquelle il est soumis à l'injonction de soins- « aucun traitement ne pourra être entrepris sans son consentement, mais que, s'il refuse les soins qui lui sont proposés, l'emprisonnement prononcé39(*) pourra être mis à exécution » (article 131-36-4, 2ème alinéa, du code pénal).

En détention, la personne condamnée à un suivi socio-judiciaire ne peut être soumise à une obligation de soins considérée comme contraire à la déontologie médicale. Elle est néanmoins fortement incitée à suivre un traitement. Ainsi, elle est avisée par le président de la juridiction qu'elle aura la possibilité de commencer un traitement pendant l'exécution de sa peine privative de liberté (article 131-36-4, 3ème alinéa, du code de procédure pénale).

En outre, la personne pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru exécute cette peine dans un établissement pénitentiaire permettant d'assurer un suivi médical et psychologique adapté. Elle est informée par le juge de l'application des peines de la possibilité de suivre un traitement si un médecin estime que cette personne est susceptible de bénéficier d'un tel traitement (article 717-1 du code de procédure pénale). Lorsque la personne a été condamnée à un suivi socio-judiciaire, elle est immédiatement informée par le juge de l'application des peines de la possibilité d'entreprendre un traitement (cette information étant au moins renouvelée une fois tous les ans lorsque l'intéressé ne consent pas à suivre ce traitement -article 763-7 du code de procédure pénale).

Certains aménagements de peine sont, en outre, subordonnés au suivi d'un traitement.

Ainsi le juge de l'application des peines peut ordonner le retrait des réductions de peine si une personne condamnée pour un crime ou un délit, commis sur mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle, refuse les soins qui lui sont proposés (article 721, 3ème alinéa, du code de procédure pénale).

De manière plus impérative, la personne condamnée pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru qui refuse de suivre le traitement proposé pendant son incarcération ne pourra bénéficier ni des réductions de peine supplémentaires, sauf décision contraire du juge de l'application des peines (article 721-1, premier alinéa, du code de procédure pénale) ni d'une libération conditionnelle.

Pour permettre au juge de l'application des peines de se prononcer sur l'octroi d'une réduction de peine supplémentaire, l'article 717-1 du code de procédure pénale prévoit que le médecin traitant de la personne détenue délivre à celle-ci des attestations de suivi du traitement (notion plus étendue que l'acceptation ou le refus d'un traitement) afin de lui permettre d'en justifier auprès du juge de l'application des peines.

Le projet de loi, dans sa version initiale, prévoyait que le médecin délivrait directement copie de ces attestations sous pli fermé au juge de l'application des peines tous les trimestres ou chaque fois que ce magistrat le demandait40(*).

Une telle disposition aurait sapé le lien de confiance indispensable à une thérapie et qu'il est toujours difficile de construire dans un espace où le patient n'a pas le choix de son médecin et subit, de manière générale, une forte contrainte. Ces mécanismes peuvent conduire la personne détenue à s'engager de manière artificielle dans des suivis aux seules fins d'obtenir des remises de peine.

Face aux réactions suscitées au sein du corps médical par cette disposition, l'Assemblée nationale est opportunément revenue au principe selon lequel les attestations sont transmises exclusivement au patient, à charge pour celui-ci de les remettre au juge de l'application des peines.

Néanmoins, l'Assemblée nationale a réintroduit une périodicité trimestrielle pour cette délivrance, pourtant supprimée par sa commission des lois.

Or, comme l'ont observé les représentants de l'association des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire lors de leur rencontre avec votre rapporteure, un traitement, notamment psychothérapeutique, peut être interrompu pendant plusieurs mois afin de permettre une maturation progressive de la nécessité d'un accompagnement psychologique.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a précisé que les expertises sont adressées au médecin traitant à sa demande ou à l'initiative du juge de l'application des peines. Celui-ci peut adresser toute autre pièce utile du dossier. Il est tenu de lui communiquer la décision de condamnation. Cette dernière mesure, en particulier, ne semble ni réaliste, ni vraiment justifiée. Il est fréquent que le juge de l'application des peines ne dispose pas du jugement de condamnation (il en est ainsi chaque fois qu'une personne est incarcérée sur mandat de dépôt dans le cadre d'une comparution immédiate) et, dans le cas contraire, la charge que représentera pour le greffe la copie et la transmission de milliers de pièces judiciaires semble hors de mesure avec l'intérêt de ces documents pour le médecin (voir commentaire de l'article 4 bis).

Enfin, le projet de loi, non modifié sur ce point par l'Assemblée nationale, prévoit que le juge de l'application des peines peut retirer des réductions de peine ou refuser des réductions de peine supplémentaires et la libération conditionnelle non seulement lorsque la personne condamnée refuse les soins qui lui sont proposés comme tel est actuellement le cas mais aussi lorsque le magistrat est « informé, conformément aux dispositions de l'article 717-1, que le condamné ne suit pas de façon régulière le traitement qui lui a été proposé ». Il est préférable d'en rester sur, ce point aussi, au droit en vigueur.

Compte tenu de ces observations, votre commission, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, a supprimé l'article 5.

Article 6 (art. 730-2 du code de procédure pénale) Recours à un psychologue dans le cadre d'expertises

Cet article permet d'associer un psychologue à un médecin psychiatre dans le cadre de l'expertise mentionnée à l'article 730-2 du code de procédure pénale.

L'article 730-2, inséré dans le code de procédure pénale par la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté définit la procédure applicable à la libération conditionnelle d'une personne condamnée soit à la réclusion criminelle à perpétuité, soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à 15 ans pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à dix ans pour une des infractions visées par l'article 706-53-13 du code de procédure pénale susceptibles de donner lieu à une rétention de sûreté41(*).

Cette libération conditionnelle doit répondre à plusieurs conditions : elle ne peut être accordée que par le tribunal de l'application des peines, après l'avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté. Cet avis est lui-même rendu à l'issue d'une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité réalisée dans un « service spécialisé chargé de l'observation des personnes détenues » -en l'espèce un centre national d'évaluation- et assortie d'une expertise médicale.

Pour les auteurs des crimes les plus graves -ceux pour lesquels la rétention de sûreté est applicable- l'expertise doit être réalisée par deux experts. Comme l'admet l'étude d'impact, « les lois de procédure pénale adoptées depuis dix ans, et plus particulièrement les lois de prévention de la récidive, ont multiplié les cas d'expertise psychiatrique obligatoire ».

Afin de répondre à ces difficultés, les expertises prévues par l'article 730-2 du code de procédure pénale pourraient associer un psychiatre et un psychologue. Celui-ci, dans la rédaction adoptée par les députés, devrait être titulaire d'un « diplôme, certificat ou un titre sanctionnant une formation universitaire fondamentale et appliquée en psychopathologie ».

Le ministère de la Justice attend une économie de 304 000 euros de cette disposition en se basant sur l'hypothèse où un psychologue interviendra chaque fois qu'un deuxième expert est requis -alors qu'il ne s'agit que d'une alternative au recours à un autre médecin psychiatre.42(*)

Votre rapporteure ne conteste pas, dans le cadre d'une approche pluridisciplinaire, l'intérêt de recourir à un psychologue. Néanmoins, en l'espèce, la double expertise doit notamment porter sur l'opportunité, dans le cadre d'une injonction de soins, du recours à un traitement utilisant des médicaments inhibiteurs de libido. Aussi l'objet même de l'expertise implique-t-il une appréciation à caractère médical qui ne relève pas de la compétence professionnelle d'un psychologue.

Sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe communiste, votre commission a supprimé l'article 6.

Article 7 (art. L. 632-7 nouveau du code de l'éducation) Création d'un contrat d'engagement relatif à la prise en charge psychiatrique des personnes placées sous main de justice

Cet article vise à compléter le code de l'éducation afin de créer un contrat d'engagement destiné à inciter les internes en psychiatrie, en contrepartie d'une allocation mensuelle, à assurer la prise en charge psychiatrique des personnes sous main de justice en s'inscrivant sur une liste d'experts judiciaires et une liste de médecins coordonnateurs.

Ce dispositif s'inspire de l'article 46 de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite « HPST ») qui a instauré un contrat d'engagement de service public (CESP) à destination des étudiants (à compter de la deuxième année d'études) et internes en médecine pour les fidéliser dans des spécialités et des lieux d'exercice où la continuité des soins est menacée. En contrepartie d'une allocation versée jusqu'à la fin de leurs études, les bénéficiaires s'engagent à exercer leurs fonctions à titre libéral ou salarié dans les zones où l'offre médicale fait défaut pendant une durée minimale de deux ans.

Aux termes du premier alinéa du texte proposé par le projet de loi pour le nouvel article L. 632-7 du code de l'éducation les parties contractantes seraient :

- d'une part, les internes ayant choisi pour spécialité la psychiatrie, dont le nombre sera fixé chaque année par arrêté conjoint du ministre de la justice et des ministres chargés de la santé et du budget -vingt internes par an selon l'étude d'impact ;

- d'autre part, le centre national de gestion (CNG), établissement public à caractère administratif institué par l'article 116 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé, cette structure assure la gestion statutaire et le développement des ressources humaines des personnels hospitaliers et des directeurs de la fonction publique hospitalière.

Les deuxième et troisième alinéas fixent les termes du contrat. Les internes pourraient bénéficier en sus de leur rémunération d'une allocation (dont le montant brut mensuel, équivalent à celui du contrat d'engagement de service public, s'élèvera à 1 200 euros) jusqu'à la fin de leurs études médicales. En contrepartie, ils s'engagent à trois obligations :

- suivre, pendant ou à l'issue de leurs études médicales, une formation en sciences criminelles, en psychiatrie légale ou criminelle, en psychologie légale ou criminelle, relative à l'expertise judiciaire ou à la prévention de la récidive dont la liste est fixée par arrêté -cette première obligation résulte d'un ajout de l'Assemblée nationale ;

- exercer en qualité de psychiatre à titre salarié ou à titre salarié et libéral à compter de la fin de leur formation dans un ressort choisi sur une liste limitative ;

- demander leur inscription sur une liste d'experts près la cour d'appel et sur une liste de médecins coordonnateurs établie par un arrêté conjoint du ministre de la justice chargé de la santé en fonction des insuffisances constatées. La durée de l'engagement est égale au double de celle pendant laquelle l'allocation n'a été versée sans pouvoir être inférieure à deux ans.

Aux termes du quatrième alinéa, le choix du ressort par les internes concernés s'effectue au cours de leur dernière année d'études.

Le cinquième alinéa prévoit que les médecins ou internes ayant souscrit le contrat peuvent se désengager au prix d'une somme dont le montant et les modalités de paiement sont fixées par un arrêté conjoint des deux ministres. Le montant de cette indemnité ne peut dépasser les sommes perçues au titre du contrat.

Un décret d'application (6ème alinéa) détermine en particulier les conditions dans lesquelles les médecins peuvent, pendant la durée d'engagement, changer de ressort d'exercice et être inscrits sur les listes d'experts ou de médecins coordonnateurs relevant d'autres ressorts. Il précise les modalités selon lesquelles le refus d'accepter les désignations en qualité d'expert ou de médecin coordonnateur ainsi que, comme l'a prévu l'Assemblée nationale, l'absence de formation peuvent être considérés comme une rupture d'engagement.

Le II de l'article 7 rend applicables ces dispositions à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Le III applique le régime de recouvrement de la cotisation sociale sur l'allocation versée dans le cadre d'un contrat d'engagement de service public à l'allocation créé par le présent article.

A l'instar d'une grande majorité des médecins qu'elle a rencontrés, votre rapporteure est hostile à la possibilité donnée à des psychiatres encore dépourvus d'expérience d'assumer des missions d'expertise ou de médecin coordonnateur43(*).

Ces responsabilités impliquent en effet un certain recul que seule peut procurer une pratique professionnelle.

Votre rapporteure estime que les moyens envisagés par le projet de loi de programmation pour répondre à l'insuffisance indéniable du nombre d'experts et de médecins coordonnateurs ne sont ni adaptés, ni suffisants. Elle appelle de ses voeux une revalorisation des expertises dont l'exigence avait pourtant été rappelée par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau ainsi qu'une large concertation avec les professionnels de ce secteur.

A la lumière de ces observations, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, votre commission a supprimé l'article 7.

Article 7 bis (nouveau) (art. 713-42 nouveau du code de procédure pénale) Institution d'un service départemental de l'insertion des personnes placées sous main de justice

Cet article résulte d'un amendement de votre rapporteure.

Si toutes les circulaires depuis vingt ans ainsi que la loi pénitentiaire insistent sur la nécessité de préparer la sortie dès l'entrée en détention, d'éviter les sorties dites « sèches » et de privilégier les sanctions alternatives, les résultats n'ont jamais été à la mesure de ces ambitions : seules 18 % des personnes condamnées bénéficient d'un aménagement de peine.

Aussi, afin de donner à la réinsertion des personnes condamnées les moyens adaptés, l'amendement a pour objet d'instituer un service public départemental de l'insertion des personnes majeures sous main de justice.

Ce service serait chargé de :

- mettre en oeuvre les décisions judiciaires ;

- organiser et coordonner dans chaque département l'accompagnement social et l'insertion des personnes placées sous main de justice, qu'elles soient détenues ou non, et assurer sa continuité ;

- préparer la sortie de prison des personnes détenues originaires du département, quel que soit leur lieu de détention et quel que soit leur statut ;

- proposer à chaque stade de la procédure des solutions alternatives à la détention.

Afin de répondre à ces missions, le service ainsi institué organiserait en premier lieu dans chaque juridiction et en tous lieux utiles des permanences d'orientation sociale susceptibles, d'une part, de procéder aux enquêtes sociales rapides et, d'autre part, de proposer aux magistrats des solutions alternatives à la détention quel que soit le moment où les personnes sont déférées devant le juge des libertés et de la détention ou jugées en comparution immédiate.

En outre, il pourrait déléguer une partie de ses missions à des associations habilitées dont il coordonnerait l'activité.

Il serait l'interlocuteur des directions départementales de la cohésion sociale, de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi et du conseil général pour la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement social, s'agissant notamment de l'hébergement, de l'octroi des minima sociaux et des mesures d'insertion par l'activité économique (dans le cadre de l'obligation collective définie supra).

Le service départemental de l'insertion des personnes placées sous main de justice conclurait toutes les conventions utiles pour la mise en oeuvre de ces missions, les mesures d'accompagnement social étant financées dans le cadre du droit commun, le financement de la partie contrôle et exécution de la peine étant assuré par le ministère de la justice.

Votre commission a adopté l'article 7 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 8 (art. L. 315-2 du code de l'action sociale et des familles) Dispense d'appel à projet pour la création d'établissements et de services relevant du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse

Le présent article propose de dispenser les établissements et services relevant du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) de la procédure d'appel à projet créée par la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite « loi HPST »), dans le but de faciliter la création des 20 nouveaux centres éducatifs fermés (CEF) annoncée par le Gouvernement.

La loi « HPST » du 21 juillet 2009 a remplacé l'ancienne procédure d'autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux - dont font partie les services et établissements relevant de la PJJ - par une procédure d'appel à projet, permettant de rationaliser l'offre de prise en charge sur le territoire.

Cette procédure impose à l'autorité administrative, au vu des besoins définis dans le cadre des instances de planification et de programmation et au regard des financements disponibles, de lancer un appel à projet sur la base d'un cahier des charges. Une commission de sélection est alors chargée d'établir, après instruction des projets reçus, un classement de ces derniers ; sauf cas particulier, l'autorisation de création du service ou de l'établissement est délivrée au projet classé en tête de liste.

La protection judiciaire de la jeunesse présente des spécificités au sein de la catégorie des services et établissements sociaux et médico-sociaux, puisque les mineurs délinquants qui lui sont confiés par les juridictions pour enfants dans le cadre d'une mesure pénale ont vocation à être pris en charge, soit par l'un des 264 services et établissements relevant du secteur public de l'Etat (gestion « en régie »), soit par l'un des 1 293 services et établissements relevant du secteur associatif habilité, qui sont gérés par 573 associations44(*).

En l'état du droit, certains projets relevant de la PJJ sont d'ores et déjà exclus de la phase d'appel à projet. Il s'agit :

- des projets de création d'établissements et services du secteur public dont les missions ne sont pas susceptibles d'être exercées par le secteur associatif habilité (services éducatifs auprès du tribunal, services territoriaux éducatifs de milieu ouvert et services territoriaux éducatifs de milieu ouvert et d'insertion) ;

- des projets d'extension inférieure ou égale à 30%, 15 places ou lits de la capacité initialement autorisée des établissements et services (secteur public et secteur associatif habilité) ;

- des opérations de regroupement d'établissements ou de services préexistants qui ne s'accompagnent pas d'une augmentation de plus de 30%, 15 places ou lits de la capacité globale initialement autorisée (secteur public et secteur associatif habilité) ;

- enfin, des transferts d'autorisation lorsqu'ils ne s'accompagnent pas d'un changement de public ou de capacité.

Le présent article propose d'élargir le champ de ces exceptions, en prévoyant que l'ensemble des établissements et services du secteur public de la PJJ seront désormais exemptés de la procédure d'appel à projet.

Ce faisant, cet article a un champ bien plus large que l'objectif qu'il poursuit, qui est de faciliter l'implantation de 20 nouveaux CEF par transformation de foyers d'hébergement existants, conformément aux engagements pris par le Gouvernement lors de l'examen de la loi du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.

Le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale indique à ce sujet qu' « il ne semble pas souhaitable que les services de la protection judiciaire de la jeunesse soient mis en concurrence avec des acteurs privés pour assurer la gestion d'établissements et services répondant à une mission régalienne. En l'état actuel du droit, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse ne dispose plus de la liberté de répondre par elle-même aux besoins constatés »45(*).

Or force est de constater que l'étude d'impact est muette sur les conséquences que cette modification législative pourrait avoir sur l'ensemble de l'offre de prise en charge supervisée par la PJJ, notamment sur le secteur associatif habilité.

En outre, la modification proposée par cet article paraît procéder de considérations totalement étrangères à l'objet du présent projet de loi, qui est de faciliter l'exécution des peines prononcées par les juridictions.

Au demeurant, votre commission a déjà eu à plusieurs reprises l'occasion d'exprimer ses plus vives réserves quant à ce projet d'extension du nombre de centres éducatifs fermés au détriment d'autres structures d'hébergement.

Comme l'indiquait à votre rapporteure M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ, lors de son audition, les « foyers classiques » (ou établissements de placement éducatif - EPE) disposent à l'heure actuelle d'une capacité de 950 places, réparties dans 70 unités ; les CEF offrent quant à eux une capacité d'environ 500 places réparties dans 44 centres (dont les trois quarts sont gérés par le secteur associatif habilité). Le but poursuivi par le Gouvernement est de procéder à un rééquilibrage entre ces deux dispositifs, en transformant 20 EPE en CEF. A terme, la capacité d'accueil des EPE serait de 760 places, tandis que celle des CEF serait portée à 750 places. 90 ETP seraient dégagés afin de renforcer le taux d'encadrement des établissements affectés par cette transformation.

Or, comme le rappelait notamment notre collègue Nicolas Alfonsi dans son avis budgétaire consacré aux crédits alloués à la PJJ par le projet de loi de finances pour 2012, « votre rapporteur pour avis rejoint nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet pour considérer cette orientation comme étant particulièrement préoccupante. Dans leur rapport d'information précité46(*), nos collègues ont estimé que, « s'il [paraissait] certes nécessaire d'accroître le nombre de places en CEF, afin de répondre aux besoins des magistrats, cet accroissement ne [devrait] pas se faire au détriment des foyers classiques, dont la capacité d'accueil devrait être au minimum maintenue ».

« En effet, une telle orientation aura pour effet d'appauvrir significativement la « palette » des réponses ouvertes aux juges des enfants, au préjudice de l'ensemble des mineurs concernés :

« - d'une part, les établissements de placement éducatif (foyers traditionnels) offrent un mode de prise en charge adapté à certains mineurs délinquants qu'il importe d'extraire de leur environnement habituel sans que, pour autant, ils présentent des difficultés telles qu'un placement en CEF soit nécessaire ;

« - d'autre part, un placement en CEF - ou une détention - ne peut être qu'une étape dans le parcours du jeune, qui doit pouvoir bénéficier d'une continuité du suivi éducatif à l'issue du dispositif, dans un foyer ou dans un service de milieu ouvert. Or, comme l'ensemble des professionnels concernés le reconnaissent, les « sorties sèches » de détention ou de centre éducatif fermé ne peuvent que favoriser la réitération et l'échec des prises en charge - coûteuses - assurées par la collectivité nationale »47(*).

En conséquence, votre commission ne peut qu'être défavorable à cet article.

Sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, votre commission a supprimé l'article  8.

Article 9 (art. 12-3 [nouveau] de l'ordonnance n°45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante) Convocation dans un délai de cinq jours par les services de la protection judiciaire de la jeunesse d'un mineur faisant l'objet d'une mesure de milieu ouvert

Le présent article vise à prévoir qu'un mineur condamné à une mesure de milieu ouvert, dans le cadre d'une mesure éducative, d'une sanction éducative ou d'une peine, doit être obligatoirement convoqué devant le service de la protection judiciaire de la jeunesse compétent dans un délai maximal de cinq jours.

Il propose, à cette fin, de modifier l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante pour la huitième fois depuis 2007.

1 - Des délais de prise en charge encore importants

Les délais d'exécution des décisions de justice sont fréquemment désignés comme l'une des difficultés principales de la justice pénale des mineurs. Comme le rappelait notre collègue Nicolas Alfonsi dans son avis budgétaire précité, « la réduction des délais d'exécution des mesures judiciaires constitue également un objectif essentiel permettant d'asseoir la crédibilité de l'autorité judiciaire et des décisions prononcées »48(*).

Le délai total de prise en charge se décompose en deux temps :

- une première période maîtrisée par la juridiction, séparant la date de la décision du magistrat ou du tribunal de la date de notification de cette décision au service éducatif en charge de son exécution ;

- une seconde période, imputable au service éducatif, séparant la date de notification de la décision de la date de prise en charge du mineur par un éducateur.

Les délais d'exécution des mesures décidées par les juridictions pour mineurs diffèrent sensiblement selon les territoires et la nature de la mesure prononcée.

Comme l'indique notre collègue Nicolas Alfonsi dans son avis budgétaire, « le délai global de prise en charge du mineur par les services de la PJJ est [...] passé de 28,4 jours en 2002 à 20,6 jours en 2010.

« Cette amélioration globale dissimule néanmoins des disparités importantes selon le type de mesure prononcée :

« - un placement doit pouvoir être réalisé dans des délais très brefs : ce délai, qui était de presque cinq jours en 2002, a été ramené à près de deux jours en 2010 ;

« - en revanche, une mesure à exécuter en milieu ouvert, comme un travail d'intérêt général ou une réparation pénale, par exemple, nécessite un temps de préparation (définition du TIG ou de la réparation à faire réaliser par le mineur, identification de la personne publique ou de l'association où sera exécutée la mesure, etc.) : alors que le délai d'exécution de ces mesures était de 55 jours en 2002, il a été ramené à 36,7 jours en 2010 [...].

« S'il y a lieu de saluer et d'encourager cette diminution globale des délais de prise en charge, votre rapporteur pour avis appelle toutefois à interpréter ces données avec précaution.

« S'agissant des décisions de placement, il convient en effet de relever qu'un juge des enfants rend rarement une ordonnance de placement avant d'avoir effectivement trouvé une place dans un établissement, ce qui explique le très court délai de prise en charge des mineurs faisant l'objet d'une telle mesure.

« En outre, les données de la PJJ incluent les renouvellements de mesures, pour lesquels il n'y a pas d'attente, ce qui tend à faire diminuer mécaniquement la moyenne.

« Enfin, s'agissant des mesures réalisées par les services de milieu ouvert (investigation et mesures de milieu ouvert), les données transmises par la PJJ ne constituent que des moyennes : or, sur certains territoires à « forte densité pénale », on constate parfois de très longs délais d'exécution, et il n'y est pas rare qu'un mineur réitère alors même qu'une première mesure prise à son encontre n'a pas encore été exécutée.

« Ces difficultés persistantes ne sont pas nécessairement imputables à la PJJ. Par exemple, les mesures de travail d'intérêt général (2 848 mesures prononcées en 2009, soit trois fois plus qu'en 2003) ont un délai d'exécution très long : 18 mois en moyenne, d'après les informations communiquées par le ministère de la Justice, un tiers des peines de TIG étant exécutées plus d'un an après leur prononcé » 49(*).

L'étude d'impact annexée au projet de loi se fonde quant à elle sur le constat d'un délai moyen de prise en charge des mineurs dans le secteur public de la PJJ de 12 jours en moyenne - ce délai moyen incluant les investigations (hors RRSE) et mesures de milieu ouvert, mais non les mesures de placement. Toutefois, le Gouvernement admet que ce délai moyen peut atteindre 30 jours dans certains départements très sensibles.

Afin de faire face à ces difficultés, le Gouvernement avait annoncé, dans le cadre de la discussion de la loi de finances pour 2012, l'affectation de 50 nouveaux emplois spécifiquement dédiés à la prise en charge des mineurs en milieu ouvert dans les territoires connaissant les retards les plus importants (régions de Lille, Paris, Lyon et Marseille).

2 - L'obligation d'une prise en charge dans un délai maximal de cinq jours

Le présent article propose d'insérer dans l'ordonnance du 2 février 1945 un nouvel article 12-3 disposant que, lorsque le mineur fait l'objet d'une mesure pénale à l'exception d'un placement ou d'une peine d'emprisonnement, il est convoqué, dès la fin de l'audition ou de l'audience, devant le service de la protection judiciaire de la jeunesse compétent dans un délai maximal de cinq jours ouvrables.

A cette fin, comme l'indique l'étude d'impact, il incombera au service de la PJJ de communiquer préalablement aux magistrats et juridictions des tableaux offrant des plages de convocations des mineurs, ainsi que, le cas échéant, aux bureaux de l'exécution des peines dont la généralisation est programmée.

Si le mineur ne se présente pas à la date fixée, le juge des enfants ou le juge d'instruction pourrait le convoquer s'il le juge utile, soit devant lui, soit, dans un délai maximal de dix jours, devant le service de la PJJ.

Comme l'a observé M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ, lors de son audition par votre rapporteure, la mise en oeuvre de ces dispositions ne sera pas possible sans l'affectation d'éducateurs supplémentaires dans les services connaissant les délais d'exécution les plus longs, à moins d'augmenter significativement le nombre de mineurs confiés à chaque éducateur (actuellement fixé à 25 mineurs par éducateur), ce qui ne paraît pas souhaitable. A cette fin, le rapport annexé au projet de loi prévoit le renforcement des effectifs en milieu ouvert dans 29 départements prioritaires par la création de 120 emplois d'éducateurs en 2013 et 2014. Corrélativement, l'entrée en vigueur des dispositions créées par le présent article serait fixée au 1er janvier 2014.

3 - Une disposition d'affichage inutile

Comme l'ont observé l'ensemble des professionnels de la justice des mineurs entendus par votre rapporteure, les dispositions du présent article seront dépourvues de toute mise en oeuvre si les moyens nécessaires ne sont pas dégagés rapidement.

Tout d'abord, comme l'a souligné Mme Catherine Sultan, présidente de l'Association des magistrats de la jeunesse et de la famille, il convient de ne pas confondre l'obligation de convocation par le service éducatif dans un délai de cinq jours instaurée par le présent article, qui permettra une simple prise de contact entre le mineur et son éducateur, avec la mise en oeuvre effective, dans la durée et la continuité, de la mesure éducative.

En outre, l'ensemble des personnes entendues ont rappelé les diminutions de crédits et de personnels qu'avait subies la PJJ au cours des années récentes (diminution de 6,3% de son budget et suppression de 540 emplois sur la période 2008-201150(*)). Or les économies d'emplois permises par la restructuration des services déconcentrés de la PJJ et la fin des prises en charge au civil n'ont que partiellement compensé la charge de travail supplémentaire indue par l'augmentation du nombre de mineurs délinquants confiés à la PJJ sur la même période (+6,75% entre 2008 et 2010, +44% sur la période 2002-2010) et l'affectation d'effectifs nombreux en centres éducatifs fermés, en établissements pénitentiaires pour mineurs et en quartiers mineurs.

Aussi, si votre commission ne conteste pas l'objectif de réduction des délais de prise en charge des décisions des juridictions pour mineurs, force est de constater que l'objectif poursuivi par le présent article s'inscrit en contradiction avec les diminutions de moyens décidées depuis 2008.

En effet, votre commission observe que la réduction des délais d'exécution des décisions de justice pourrait être obtenue par la seule affectation de moyens supplémentaires aux services confrontés à une forte charge de travail, accompagnée, si nécessaire, d'instructions précises données aux greffes des juridictions et aux services de milieu ouvert pour améliorer les conditions d'exécution des décisions des juridictions pour mineurs : le recours à la loi ne constitue pas un préalable, et sera privé de toute exécution si les moyens nécessaires ne sont pas dégagés.

Opposée à cette disposition qu'elle considère comme une disposition d'affichage tant qu'elle ne s'accompagnera pas d'engagements concrets et effectifs quant à l'affectation de personnels supplémentaires aux services, votre commission, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, a supprimé l'article 9.

Article 9 bis A (art. 133-16 du code pénal ; art. 736, 746, 775 et 783 du code de procédure pénale) Dispositions relatives à la réhabilitation

Le présent article, issu de deux amendements identiques du rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Jean-Paul Garraud, et de M. Eric Ciotti, visent à modifier les dispositions relatives à la réhabilitation.

1 - Règles relatives à la réhabilitation

La réhabilitation a pour effet d'effacer la condamnation ainsi que toutes les interdictions, incapacités et déchéances qui peuvent l'accompagner. Contrairement à l'amnistie, elle suppose l'exécution - réelle ou fictive51(*) - de la peine principale.

Il existe deux formes de réhabilitation :

- la réhabilitation légale, dite de plein droit, régie par les articles 133-12 à 133-17 du code pénal ;

- la réhabilitation judiciaire, régie par les articles 783 à 798-1 du code de procédure pénale.

La réhabilitation légale se produit par l'effet du temps lorsque la personne n'a subi au cours d'une période déterminée suivant l'exécution de la condamnation aucune condamnation nouvelle à une peine criminelle ou correctionnelle (article 133-13 du code pénal).

Les délais courent à compter de l'exécution de la peine et varient selon la peine prononcée pour la condamnation :

- trois ans pour la condamnation à l'amende ou à la peine de jour-amende ;

- cinq ans pour la condamnation unique à une peine d'emprisonnement n'excédant pas un an ou une peine autre que pécuniaire ou privative de liberté ;

- dix ans dans l'hypothèse soit d'une condamnation unique à un emprisonnement n'excédant pas dix ans, soit de condamnations multiples à l'emprisonnement dont l'ensemble ne dépasse pas cinq ans.

Un délai unique de cinq ans est prévu pour la réhabilitation des personnes morales et s'applique aux condamnations à l'amende, à compter du jour du paiement de l'amende ou de la prescription accomplie, ainsi qu'aux condamnations à une peine autre que l'amende ou la dissolution à compter de l'exécution de la peine ou de la prescription accomplie.

La réhabilitation judiciaire peut, quant à elle, être sollicitée par le condamné, lorsque les conditions prévues pour la réhabilitation légale paraissent trop exigeantes ou lorsque la peine prononcée ne peut donner lieu à une telle réhabilitation (par exemple, une peine de réclusion criminelle). Elle ne peut être accordée avant l'expiration d'un certain délai - en principe cinq ans, trois ans ou un an selon que la peine prononcée était de nature criminelle, correctionnelle ou contraventionnelle. Sauf exception, le condamné ne peut prétendre à la réhabilitation que s'il justifie du paiement de l'amende et des dommages-intérêts.

Dans le souci de ne pas faire obstacle aux règles sur la récidive, la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a prévu le maintien des condamnations réhabilitées au bulletin n°1 du casier judiciaire, avec la mention selon laquelle la réhabilitation est intervenue, et a modifié le code pénal pour prévoir que ces condamnations pourraient être prises en compte pour la récidive.

2 - Modifications proposées par le présent article

En l'état du droit, l'article 133-16 du code pénal prévoit que la réhabilitation légale, qui intervient de plein droit à l'issue d'un certain délai (voir supra) en l'absence de nouvelle condamnation, efface toutes les incapacités et déchéances qui résultent de la condamnation.

Or, pour les auteurs de cet amendement, cette règle n'est pas cohérente lorsque la juridiction de condamnation a expressément prononcé ces incapacités et déchéances en fixant pour celles-ci une durée supérieure au délai de réhabilitation. D'ores et déjà, la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs a prévu que, lorsqu'une peine complémentaire de suivi socio-judiciaire ou d'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs a été prononcée, la réhabilitation ne produit ses effets qu'à la fin de la mesure.

Le présent article tend à compléter cet état du droit, en prévoyant l'hypothèse dans laquelle une juridiction aurait prononcé une interdiction, une incapacité ou une déchéance à titre définitif. Dans ce cas, la réhabilitation ne produirait ses effets qu'à l'issue d'un délai de 40 ans, qui correspond au délai maximal de conservation des condamnations au casier judiciaire.

A cette fin, seraient modifiés l'article 133-16 du code pénal, qui définit les effets de la réhabilitation, ainsi que les articles 736 et 746 du code de procédure pénale relatifs au sursis simple et au sursis avec mise à l'épreuve. Par coordination serait également modifié l'article 775 du code de procédure pénale, relatif aux mentions portées au bulletin n°2 du casier judiciaire.

Enfin, l'article 783 du code de procédure pénale serait modifié pour prévoir qu'en cas de réhabilitation judiciaire accordée par la chambre de l'instruction, la réhabilitation produirait immédiatement ses effets. Comme l'indique l'exposé des motifs des deux amendements identiques, « la décision étant alors prise, en connaissance de cause, par la chambre de l'instruction, mais ne découlant pas de façon automatique de l'expiration d'un délai prévu par la loi, il est logique que l'interdiction puisse disparaître ».

L'entrée en vigueur de ces dispositions serait reportée au 1er janvier 2015 afin de permettre d'apporter les adaptations nécessaires à l'application informatique du casier judiciaire.

3 - Des dispositions insuffisamment évaluées

Sans se prononcer sur le fond, votre commission des lois observe que ces dispositions - techniques et sans rapport avec aucune disposition du projet de loi initial - ont été intégrées au projet de loi lors de l'examen de ce dernier en séance publique par les députés. Compte tenu des délais extrêmement restreints dans lequel le Sénat est contraint de se prononcer, ces dispositions n'ont pas pu être évoquées lors des auditions. En outre, ces dispositions n'ont donné lieu à aucun débat à l'Assemblée nationale permettant d'éclairer le Sénat sur les éventuelles difficultés que pourrait soulever cet article.

En outre, votre commission observe que les dispositions relatives à la réhabilitation ont fait l'objet d'une importante réforme dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance et que les difficultés justifiant l'adoption du présent article n'ont à aucun moment des débats été évoquées.

Considérant que les conditions d'examen du présent texte ne lui permettent pas de se prononcer en toute connaissance de cause sur cet article, votre commission des lois, sur proposition de sa rapporteure, a supprimé l'article 9 bis A.

Article 9 bis B (art. 133-16-1 [nouveau] du code pénal ; art. 769, 770-1 [nouveau], 775, 775-1, 775-3 [nouveau], 777, 777-1 du code de procédure pénale ; art. 17 de la loi n°2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale) Transposition de deux décisions-cadre s'agissant de la prise en compte des condamnations étrangères pour les règles de réhabilitation des condamnations françaises et pour les règles relatives au casier judiciaire

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement lors de l'examen du projet de loi en séance publique, tend à adapter le code pénal et le code de procédure pénale aux règles issues des décisions-cadre 2008/675/JAI du Conseil du 24 juillet 2008 relative à la prise en compte des décisions de condamnation entre les États membres de l'Union européenne à l'occasion d'une nouvelle procédure pénale et 2009/315/JAI du Conseil concernant l'organisation et le contenu des échanges d'informations extraites du casier judiciaire entre les États membres.

1 - Adaptation au droit communautaire des dispositions relatives à la réhabilitation

La décision-cadre 2008/675/JAI du 24 juillet 2008 relative à la prise en compte des décisions de condamnation entre les États membres de l'Union européenne à l'occasion d'une nouvelle procédure pénale a pour but de déterminer les conditions dans lesquelles, à l'occasion d'une procédure pénale engagée dans un État membre à l'encontre d'une personne, les condamnations antérieures prononcées à l'égard de cette même personne dans un autre État membre pour des faits différents sont pris en compte. Elle a prévu que les mesures nécessaires pour se conformer à ses dispositions devraient être adoptées, au plus tard, le 15 août 2010.

Le présent article tend à prendre en compte tardivement l'objectif poursuivi par cette décision-cadre s'agissant des décisions de réhabilitation.

Rappelons que l'article 133-13 du code pénal prévoit que la réhabilitation est acquise de plein droit à la personne physique condamnée qui n'a subi aucune condamnation nouvelle à une peine criminelle ou correctionnelle dans un certain délai qui dépend de la peine prononcée (voir supra le commentaire de l'article 9 bis A).

Le I du présent article propose d'insérer dans le code pénal un nouvel article 133-16-1, aux termes duquel, lorsque la personne a été condamnée par une juridiction pénale d'un État membre de l'Union européenne, la réhabilitation ne pourrait produire ses effets sur les condamnations françaises antérieures qu'à l'issue des délais suivants :

- lorsque la peine prononcée est une sanction pécuniaire, à partir de l'effacement de cette condamnation ou de l'écoulement d'un délai de trois ans à compter de son prononcé ;

- lorsque la peine prononcée est une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an, à partir de l'effacement de cette condamnation ou de l'écoulement d'un délai de dix ans à compter de son prononcé ;

- lorsque la peine prononcée est une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à dix ans, à partir de l'effacement de cette condamnation ou de l'écoulement d'un délai de 40 ans à compter de son prononcé ;

- enfin, lorsque la personne a été condamnée à une peine autre que celles qui viennent d'être mentionnées, à partir de l'effacement de cette condamnation ou de l'écoulement d'un délai de cinq ans à compter de son prononcé.

Ces délais correspondraient aux délais à l'issue desquels les condamnations françaises seraient susceptibles, en l'absence de nouvelle condamnation française, d'être réhabilitées malgré l'existence d'une condamnation étrangère.

Sans se prononcer sur le fond, qui ne présente aucun rapport avec aucune des dispositions initialement insérées dans le projet de loi, votre commission relève que le délai de transposition de cette décision-cadre était fixé au 15 août 2010. Dès lors, elle s'interroge sur les motifs qui ont conduit le Gouvernement à ne pas procéder à ces modifications plus tôt, alors même que les textes de procédure pénale n'ont pas manqué au cours des années récentes, et à les introduire par voie d'amendement en séance publique à l'Assemblée nationale, privant de ce fait votre commission, du fait des délais particulièrement contraints dans lesquels elle est tenue de se prononcer, de la possibilité d'évoquer ces dispositions dans le cadre des auditions et ainsi de se prononcer en toute connaissance de cause.

2 - Adaptation au droit communautaire des règles relatives au casier judiciaire

La décision-cadre 2009/315/JAI du Conseil du 26 février 2009 concernant l'organisation et le contenu des échanges d'informations extraites du casier judiciaire entre les États membres a pour objet :

- de définir les modalités selon lesquelles un État membre dans lequel est prononcée une condamnation à l'encontre d'un ressortissant d'un autre État membre transmet les informations relatives à cette condamnation à l'État membre de la nationalité de la personne condamnée ;

- de définir les obligations de conservation qui incombent à l'État membre de nationalité et de préciser les modalités que ce dernier doit respecter lorsqu'il répond à une demande d'informations extraites du casier judiciaire ;

- d'établir le cadre qui permettra de constituer et de développer un système informatisé d'échanges d'informations sur les condamnations pénales entre les États membres.

Le II du présent article modifie à cette fin les dispositions du code de procédure pénale relatives au casier judiciaire national.

L'article 769 du code de procédure pénale serait ainsi modifié afin de prévoir que les condamnations prononcées par une juridiction étrangère ne pourraient pas être retirées du casier judiciaire, comme c'est actuellement le cas des condamnations prononcées pour des faits imprescriptibles.

Seraient en revanche retirées du casier les condamnations prononcées par les juridictions étrangères, dès réception d'un avis d'effacement de l'État de condamnation ou d'une décision de retrait de mention ordonnée par une juridiction française. Il serait toutefois précisé que, si la condamnation a été prononcée par une juridiction d'un État membre de l'Union européenne, le retrait ordonné par une juridiction française ne pourrait faire obstacle à sa retransmission aux autres États membres de l'Union européenne (1° du II).

Le 2° du II précise la procédure applicable lorsqu'un ressortissant français faisant l'objet d'une condamnation prononcée par une juridiction étrangère et inscrite au bulletin n°1 de son casier judiciaire souhaite demander le retrait de cette mention : la juridiction compétente serait alors le tribunal correctionnel de son domicile, ou le tribunal correctionnel de Paris s'il réside à l'étranger. L'intéressé ne pourrait toutefois formuler cette requête que dans les délais prévus à l'article 133-16-1 du code pénal, créé par le I du présent article (voir supra). La requête serait instruite et jugée dans les conditions définies à l'article 703 du code de procédure pénale, qui définit les règles relatives aux demandes présentées par un condamné en vue d'être relevé d'une interdiction, d'une déchéance, d'une incapacité ou d'une mesure de publication. Enfin, il serait expressément indiqué que, si la condamnation émane d'une juridiction d'un État membre de l'Union européenne, le retrait de sa mention au bulletin n°1 ne devrait pas faire obstacle à sa retransmission aux autres États membres.

Alors que l'article 775 du code de procédure pénale prévoit à l'heure actuelle que les condamnations prononcées par les juridictions étrangères ne figurent pas sur le bulletin n°2, le 3° du II limite ces dispositions aux seules condamnations prononcées par des juridictions étrangères concernant un mineur ou dont l'utilisation à des fins autres qu'une procédure pénale a été expressément exclue par la juridiction de condamnation. Les autres condamnations seraient désormais portées au bulletin n°2 de la personne condamnée.

Le 4° du II précise la procédure applicable à un ressortissant français condamné par une juridiction étrangère souhaitant solliciter l'exclusion de la mention de cette condamnation du bulletin n°2. Le 7° du II procède à une coordination.

Le 5° du II prévoit que les informations communiquées au bulletin n°2 du casier judiciaire d'une personne, lorsqu'elles sont relatives à une condamnation prononcée par une juridiction étrangère, font l'objet d'un retrait dans les délais prévus au nouvel article 133-16-1 du code pénal, créé par le I du présent article (voir supra).

Le 6° du II limite le champ du bulletin n°3 aux seules condamnations prononcées pour crime ou délit mentionnées à l'article 777 du code de procédure pénale par une juridiction nationale. Il permet toutefois la mention à ce bulletin des condamnations prononcées par les juridictions étrangères à des peines privatives de liberté d'une durée supérieure à deux ans qui ne sont assorties d'aucun sursis. Enfin, il autorise la transmission du bulletin n°3 à l'autorité centrale d'un État membre de l'Union européenne, lorsque celle-ci est saisie par la personne concernée.

Enfin, les III et IV fixent au 27 avril 2012 - date définie par la décision-cadre du 26 février 2009 pour l'adoption des mesures de transposition nécessaires à sa mise en oeuvre - l'entrée en vigueur des modifications précitées.

Ici encore, votre commission observe que ces dispositions techniques, qui ont une incidence essentielle sur le « droit à l'oubli » en matière judiciaire, ont été introduites par voie d'amendement en séance publique à l'Assemblée nationale dans des délais ne lui permettant pas de se prononcer en pleine connaissance de cause, alors même qu'au moins deux textes législatifs52(*) sont venus modifier les dispositions du code de procédure pénale relatives au casier judiciaire depuis l'adoption de cette décision-cadre.

S'interrogeant sur les motifs pour lesquels le Gouvernement n'a pas souhaité introduire ces dispositions dans un texte antérieur ou dès l'élaboration du présent projet de loi - ce qui aurait permis au Conseil d'Etat de les examiner et au Parlement de bénéficier des indications contenues dans l'étude d'impact, votre commission a, sur la proposition de sa rapporteure, supprimé l'article 9 bis B.

Article 9 bis C (art. 706-53-5 du code de procédure pénale) Précisions relatives au suivi de certaines personnes inscrites au FIJAISV

Le présent article, introduit en séance publique par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, M. Jean-Paul Garraud, vise à modifier les dispositions relatives au suivi des délinquants sexuels ayant commis les infractions les plus graves.

En l'état du droit, l'article 706-53-5 du code de procédure pénale permet d'astreindre, à titre de mesure de sûreté, les personnes inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV), à un certain nombre d'obligations.

En particulier, si la personne a été condamnée pour un crime ou pour un délit puni de dix ans d'emprisonnement (ou un crime puni d'au moins vingt ans de réclusion s'il s'agit d'un mineur âgé entre 13 et 18 ans), elle doit justifier de son adresse une fois tous les six mois auprès des services de police ou de gendarmerie.

En outre, si la dangerosité de la personne le justifie, la juridiction de jugement ou le juge de l'application des peines peut ordonner que cette présentation interviendra tous les mois. Cette décision est obligatoire si la personne est en état de récidive légale.

Ce sont ces dernières dispositions que le présent article propose de modifier, en prévoyant que le régime de présentation mensuelle s'applique de plein droit, y compris lorsque cette obligation - qui est pourtant obligatoire - ne figure pas dans la décision du juge.

Ces dispositions résultent d'une préconisation formulée par le rapport d'information sur la mise en oeuvre des conclusions de la mission d'information relative aux fichiers de police de Mme Delphine Batho et M. Jacques Alain Bénisti53(*), qui a constaté que « si l'utilité du FIJAISV est avérée, le cadre juridique entourant ce fichier est perfectible. En effet, plusieurs éléments ont été portés à la connaissance de vos rapporteurs qui indiquent que le fonctionnement du FIJAISV n'est pas tout à fait satisfaisant aujourd'hui.

« En premier lieu, une faille juridique importante a été soulevée par Mme Élise Thévenin-Scott, magistrate en charge du FIJAISV, en matière de suivi mensuel des récidivistes. Le régime mensuel est obligatoire pour les personnes ayant commis des infractions punies de dix ans d'emprisonnement et en état de récidive légale. Toutefois, cette obligation juridique est soumise à une décision expresse des juridictions de jugement ou d'application des peines, comme le dispose l'article 706-53-5 [...].

« Une circulaire du Garde des sceaux précise d'ailleurs que « la juridiction de jugement condamnant une personne en état de récidive légale pour un crime ou un délit puni de 10 ans d'emprisonnement mentionné à l'article 706-47 du code de procédure pénale doit obligatoirement ordonner que la personne sera inscrite au FIJAIS sous le régime de la présentation mensuelle. Le dispositif de la décision de condamnation doit donc expressément et obligatoirement mentionner une telle mesure ».

« Or, il semble que les magistrats omettent parfois de préciser que le régime mensuel s'applique, si bien que le nombre de personnes inscrites au FIJAISV et qui répondent à ce régime est inférieur à ce qu'il devrait être si le droit était correctement appliqué. En effet, seules 14 personnes inscrites au FIJAISV font l'objet d'un suivi mensuel obligatoire. Il conviendrait donc de supprimer cette condition ou, à tout le moins, de permettre à la cellule FIJAISV de réparer les oublis des juridictions. Par ailleurs, les juridictions prononcent assez rarement le suivi mensuel possible en cas de dangerosité de la personne et devraient être encouragées dans cette voie. Enfin, il serait souhaitable que le procureur, qui représente les intérêts de la société, puisse également demander un suivi mensuel dans le cadre de l'application des peines ».

Sans méconnaître ces difficultés, votre commission ne peut toutefois pas approuver cette disposition qui permet à l'autorité administrative de se substituer à l'autorité judiciaire pour décider d'une mesure restrictive de liberté. Au-delà de la sensibilisation des juridictions à ce problème, il convient d'inviter le parquet à requérir systématiquement cette mesure et de privilégier les voies de recours contre les décisions des juridictions.

Sur la proposition de sa rapporteure et des membres du groupe socialiste, votre commission a supprimé l'article 9 bis C.

CHAPITRE III DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXÉCUTION DES PEINES DE CONFISCATION

Article 9 bis (art. 131-21 du code pénal ; art. 706-141 du code de procédure pénale) Extension du champ des confiscations en valeur

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son président M. Jean-Luc Warsmann, tend à élargir le champ des dispositions permettant de saisir et de confisquer des biens en valeur dans le cadre d'une procédure pénale.

Les règles relatives aux saisies et aux confiscations en matière pénale ont été substantiellement modifiées et renforcées avec l'adoption de la loi n°2010-768 du 9 juillet 2010. Cette loi a notamment précisé et facilité l'exécution des saisies pénales, dans le but de rendre plus effectives les confiscations ordonnées par les juridictions de jugement. Elle a créé une Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC), chargée d'assister les juridictions dans cette mission et d'assurer la gestion et l'exécution des saisies et des confiscations les plus complexes.

En l'état actuel du droit, la confiscation peut être ordonnée en valeur dans la seule hypothèse où la chose confisquée n'a pas été saisie ou ne peut être représentée.

Le présent article vise à permettre de recourir plus largement à la saisie et à la confiscation en valeur, ce qui facilitera l'exécution de ces décisions lorsque, par exemple, le produit de l'infraction a été placé par la personne mise en cause ou condamnée dans un État non coopératif.

A cette fin, le I du présent article prévoit de supprimer les restrictions précitées en permettant à la juridiction de prononcer la confiscation en valeur, y compris lorsque la chose confisquée a été saisie ou qu'elle peut être représentée.

Par ailleurs, un nouvel article 706-141-1 serait introduit dans le code de procédure pénale afin de permettre la saisie en valeur des biens ayant servi à commettre l'infraction ou en constituant le produit direct ou indirect. A l'heure actuelle, cette forme de saisie n'est pas autorisée. Ces saisies en valeur respecteraient les règles spéciales applicables - s'agissant notamment de l'autorité judiciaire habilitée à les ordonner - lorsqu'elles portent sur des biens immobiliers ou sur certains biens ou droits mobiliers incorporels.

Votre commission approuve ces dispositions qui offriront à l'autorité judiciaire un moyen supplémentaire pour lutter contre les délinquants qui organisent leur insolvabilité, faisant ainsi obstacle à l'exécution des peines prononcées par les juridictions.

Votre commission a adopté l'article 9 bis sans modification.

Article 9 ter (art. 131-21 du code pénal ; art. 706-148 du code de procédure pénale) Extension des confiscations élargies aux biens dont le condamné a la libre disposition

Le présent article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son président M. Jean-Luc Warsmann, vise à permettre à l'autorité judiciaire de mieux lutter contre les personnes qui organisent leur insolvabilité en étendant le champ des confiscations dites « élargies » aux biens dont le condamné a la libre disposition.

En l'état du droit, lorsqu'une personne est condamnée pour un crime ou un délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement et lui ayant procuré un profit direct ou indirect, l'autorité judiciaire peut ordonner la confiscation des biens meubles ou immeubles, quelle qu'en soit la nature, qui lui appartiennent dès lors que le condamné, mis en mesure de s'expliquer sur les biens dont la confiscation est envisagée, n'a pu en justifier l'origine.

Par ailleurs, pour un certain nombre d'infractions limitativement énumérées (terrorisme, trafic de produits stupéfiants, blanchiment, notamment), l'article 131-21 du code pénal permet à la peine de confiscation de porter sur l'ensemble des biens appartenant au condamné, quelle qu'en soit la nature et sans que ces biens aient nécessairement un lien avec l'infraction.

En pratique, la mise en oeuvre de ces dispositions est souvent confrontée aux stratégies déployées par les personnes mises en cause qui, par le recours à des prête-noms ou à l'interposition de structures sociales notamment, parviennent à échapper aux dispositions relatives à la confiscation alors même qu'ils sont les propriétaires réels des biens.

Afin de pallier cette difficulté, le présent article propose d'ouvrir à l'autorité judiciaire la possibilité de confisquer les biens dont le condamné a la libre disposition, sous réserve, naturellement, des droits du propriétaire de bonne foi.

L'article 131-21 du code pénal serait ainsi complété afin de permettre à la confiscation « élargie » de concerner des biens dont le condamné a la libre disposition, dès lors que le propriétaire de ces derniers, mis en mesure de s'expliquer sur les biens dont la confiscation est envisagée, n'a pu en justifier l'origine. Une modification analogue serait apportée aux dispositions permettant de confisquer, pour quelques infractions limitativement énumérées, l'ensemble des biens du condamné.

Afin de garantir l'exécution de ces dispositions, l'article 706-148 du code de procédure pénale, définissant les règles applicables en matière de saisies de patrimoine, serait modifié afin de permettre, dans les hypothèses visées, au juge des libertés et de la détention, sur requête du procureur de la République, d'autoriser la saisie des biens susceptibles d'être confisqués dans ces conditions.

Votre commission approuve ces dispositions qui, tout en préservant les droits des propriétaires de bonne foi, permettront à l'autorité judiciaire de mieux lutter contre les personnes qui utilisent toutes les ressources légales disponibles pour tenter d'échapper à la Justice.

Votre commission a adopté l'article 9 ter sans modification.

Article 9 quater (art. 707-1 et 706-160 du code de procédure pénale) Champ des confiscations dont l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués assure l'exécution et règles relatives à la prescription des peines

Le présent article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son président M. Jean-Luc Warsmann, tend à préciser les compétences respectives du comptable public et de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués s'agissant de l'exécution des confiscations.

La loi n°2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale a créé un nouvel établissement public administratif de l'Etat : l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués. Placée sous la double tutelle des ministères de la Justice et de celui chargé du budget, cette agence est chargée d'apporter une aide aux juridictions pénales en assurant l'exécution et la gestion des saisies pénales et des confiscations portant sur des biens complexes (immeubles, fonds de commerce, comptes bancaires, etc.).

A cette fin, la loi du 9 juillet 2010 a notamment modifié l'article 707-1 du code de procédure pénale, qui est relatif aux modalités d'exécution des sentences pénales, afin de préciser les compétences respectives du comptable public et de l'Agence pour l'exécution des confiscations :

- les poursuites pour le recouvrement des amendes et des confiscations en valeur relèvent de la compétence du comptable public ;

- l'exécution des autres confiscations relève quant à elle de l'Agence qui procède, s'il y a lieu, aux formalités de publication foncière aux frais du Trésor.

Cette rédaction laisse penser que l'Agence est compétente pour exécuter l'ensemble des confiscations prononcées par les juridictions pénales, à l'exception des confiscations prononcées en valeur, alors même que l'Agence n'a vocation à intervenir qu'en matière de saisie et de confiscation de biens complexes à gérer. En effet, le service des Domaines dispose d'une compétence par défaut pour la vente des biens confisqués et l'Agence - qui ne dispose en l'état que d'une équipe de 13 personnes - n'a pas vocation à se substituer à lui lorsque la confiscation porte sur des biens meubles « simples », tels que des véhicules par exemple.

Le du présent article propose de préciser l'état du droit, en modifiant l'article 707-1 précité du code de procédure pénale afin de prévoir :

- d'une part, que l'Agence est compétente en matière d'exécution des confiscations en valeur lorsque celles-ci s'exécutent sur des biens préalablement saisis ;

- d'autre part, que l'Agence n'est compétente pour assurer l'exécution des autres confiscations que lorsqu'elles portent sur des biens meubles ou immeubles qui lui ont été confiés et qui nécessitent, pour leur conservation ou leur valorisation, des actes d'administration, ou lorsqu'elles portent sur des sommes saisies lors de procédures pénales.

Le du présent article prévoit par ailleurs de modifier les dispositions du même article 707-1 du code de procédure pénale prévoyant, en l'état du droit, que pour le recouvrement des amendes, la prescription est interrompue par un commandement notifié au condamné ou une saisie signifiée à celui-ci.

Le champ de ces dispositions serait élargi, afin de prévoir que la prescription de la peine est interrompue par les actes ou décisions du ministère public, des juridictions de l'application des peines et, pour les peines d'amende ou de confiscation relevant de leur compétence, du Trésor ou de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués tendant à son exécution.

Rappelons qu'en l'état du droit, la prescription des peines - qui a pour effet l'extinction des peines restées inexécutées en tout ou partie par l'effet de l'écoulement d'un certain délai depuis la décision de condamnation - est acquise au bout de vingt ans, cinq ans ou trois ans, selon que la peine a été prononcée pour un crime, un délit ou une contravention. Toutefois, la jurisprudence considère que la prescription est interrompue par tout acte d'exécution forcée (saisie, arrestation, contrainte par corps, notamment)54(*). L'article D. 48-2 du code de procédure pénale, issu du décret n°2004-1364 du 13 décembre 2004 sur l'application des peines, a précisé de façon générale que la prescription de la peine était interrompue par les actes ou décisions du ministère public, du juge de l'application des peines et, pour les peines d'amende, du Trésor, qui tendent à son exécution : le 2° du présent article tend ainsi, dans un souci de lisibilité des règles relatives à la prescription des peines, à élever au niveau législatif ces dispositions, tout en ajoutant que les actes et décisions de l'Agence de gestion et de recouvrement interrompent également la prescription de la peine.

Le procède à une coordination.

Votre commission a adopté l'article 9 quater sans modification.

Article 9 quinquies (art. 713-40 du code de procédure pénale) Exécution en France d'une décision de confiscation émanant d'une juridiction étrangère

Le présent article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son président M. Jean-Luc Warsmann, vise à modifier les dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exécution, en France, des décisions de confiscation prononcées par des juridictions étrangères (hors Union européenne).

En l'état du droit, issu de l'article 713-40 du code de procédure pénale, créé par la loi du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, l'exécution sur le territoire de la République d'une décision de confiscation émanant d'une juridiction étrangère entraîne transfert à l'État français de la propriété des biens confisqués, sauf s'il en est convenu autrement avec l'État requérant. Les biens ainsi confisqués peuvent être vendus selon les dispositions du code du domaine de l'État. Enfin, si la décision étrangère prévoit la confiscation en valeur, la décision autorisant son exécution rend l'État français créancier de l'obligation de payer la somme d'argent correspondante. A défaut de paiement, l'État fait recouvrer sa créance sur tout bien disponible à cette fin.

Ce même article prévoit en l'état du droit que les modalités du partage éventuel du produit de la vente des avoirs confisqués à la demande d'un État étranger devaient être définies par décret, mais ce dernier n'est, à ce jour, pas intervenu.

Le présent article propose d'y pourvoir, en précisant :

- d'une part, que les frais d'exécution de la décision de confiscation sont imputés sur le total des montants recouvrés ;

- d'autre part, que les sommes d'argent recouvrées et le produit de la vente des biens confisqués, déduction faite des frais d'exécution, sont dévolus à l'État français lorsque ce montant est inférieur à 10 000 euros, et dévolus pour moitié à l'État français et pour moitié à l'État requérant dans les autres cas.

Cette règle de partage s'applique déjà à l'ensemble des sommes recouvrées et au produit de la vente des biens confisqués lorsque la décision émane d'une juridiction d'un État membre de l'Union européenne.

Votre commission a adopté l'article 9 quinquies sans modification.

Article 9 sexies (art. L. 325-1-1 du code de la route) Compétence du service des Domaines en matière d'aliénation des véhicules confisqués

Le présent article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son président M. Jean-Luc Warsmann, vise à modifier les règles de compétences en matière d'aliénation des véhicules confisqués.

En l'état du droit issu de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (« LOPPSI »), l'article 325-1-1 du code de la route prévoit qu'en cas de constatation d'un délit ou d'une contravention de la cinquième classe prévu(e) par le code de la route ou par le code pénal pour lequel la peine de confiscation du véhicule est encourue, l'officier ou l'agent de police judiciaire peut, avec l'autorisation préalable du procureur de la République, faire procéder à l'immobilisation et à la mise en fourrière du véhicule.

Si la juridiction ne prononce pas la peine de confiscation du véhicule, celui-ci est restitué à son propriétaire.

En revanche, si la confiscation est ordonnée, l'article L. 325-1-1 du code de la route prévoit que le véhicule est alors remis à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués en vue de sa destruction ou de son aliénation.

Ces dispositions n'auraient pas dû entrer dans le champ de compétences de l'Agence : ne nécessitant aucun acte de gestion particulière, les véhicules immobilisés constituent en revanche une masse de biens particulièrement nombreuse que l'Agence, faute des ressources disponibles, peine à prendre en charge.

Le présent article propose ainsi de redonner au service des Domaines la compétence pour procéder à la destruction ou à l'aliénation des véhicules confisqués par les juridictions.

Votre commission a adopté l'article 9 sexies sans modification.

CHAPITRE IV DISPOSITIONS DIVERSES

Article 10 Application outre-mer du projet de loi

Le présent article tend à permettre l'application de certaines dispositions du projet de loi dans les collectivités d'outre-mer.

En effet, les dispositions de ce texte ne seront pas applicables de plein droit dans les collectivités soumises, dans la matière pénale, au principe de spécialité législative. L'application de ses dispositions en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-Et-Futuna nécessite par conséquent une mention expresse.

Toutefois, le Gouvernement a souhaité restreindre la faculté d'appliquer ce projet de loi dans ces trois collectivités d'outre-mer aux seules dispositions créées par les articles 4, 5, 6 et 9, ainsi que celles créées par le IV de l'article 7.

D'après le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Jean-Paul Garraud, « à la lumière des informations transmises à votre rapporteur, il ne semble pas nécessaire de prévoir une application des articles 2 et 3 - destinés à faciliter la construction de nouvelles places de prison - dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie, dans la mesure où les projets de construction d'établissements pénitentiaires y ont déjà été lancés. De la même manière, au regard des compétences aujourd'hui exercées par ces mêmes collectivités en matière d'enseignement supérieur et d'action médico-sociale, il n'est pas non plus apparu opportun de prévoir une application des articles 7 et 8 du projet de loi ».

Votre commission a adopté un amendement de coordination de sa rapporteure tendant à prendre en compte les suppressions et modifications qu'elle a adoptées sur ce présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 (art. 12 de la loi pénitentiaire n°2009-1436 du 24 novembre 2009) Compétences des personnels de surveillance  de l'administration pénitentiaire

Le présent article, introduit en séance publique par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à préciser les compétences des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire.

L'article 12 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a rappelé et précisé les compétences des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire, en disposant que ceux-ci « constituent, sous l'autorité des personnels de direction, l'une des forces dont dispose l'Etat pour assurer la sécurité intérieure.

« Dans le cadre de leur mission de sécurité, ils veillent au respect de l'intégrité physique des personnes privées de liberté et participent à l'individualisation de leur peine ainsi qu'à leur réinsertion.

« Ils ne doivent utiliser la force, le cas échéant en faisant usage d'une arme à feu, qu'en cas de légitime défense, de tentative d'évasion ou de résistance par la violence ou par inertie physique aux ordres donnés. Lorsqu'ils y recourent, ils ne peuvent le faire qu'en se limitant à ce qui est strictement nécessaire ».

Le présent article tend à compléter ces dispositions, en rappelant que ceux-ci sont également désormais responsables de la surveillance des bâtiments du ministère de la justice et des libertés, depuis que la gendarmerie nationale n'assure plus cette mission.

Votre commission observe que cette disposition est dépourvue de tout lien avec l'objet du présent projet de loi, qui vise à améliorer l'exécution des peines.

Sur proposition de votre rapporteure et des membres du groupe socialiste, elle a supprimé l'article 11.

Intitulé du projet de loi Modification de l'intitulé

Afin de prendre en compte le profond changement d'orientation imprimé par la commission au contenu du projet de loi et de marquer que les moyens de la programmation doivent prioritairement être affectés à la mise en oeuvre des principes de la loi pénitentiaire, votre commission a retenu pour ce texte, sur proposition de sa rapporteure, un nouvel intitulé « projet de loi relatif aux moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire ».

Votre commission a adopté l'intitulé du projet de loi ainsi rédigé.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXAMEN EN COMMISSION

mercredi 25 et jeudi 26 janvier 2012

La commission débute l'examen du rapport de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 264 (2011-2012) de programmation relatif à l'exécution des peines (procédure accélérée engagée).

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous allons entendre le rapport, et nous examinerons les amendements de Mme Borvo Cohen-Seat demain matin, sachant que le texte passe en séance mardi 31.

M. Patrice Gélard. - Nous ne pouvons examiner un texte en huit jours !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'en ai fait la remarque à M. Ollier, ainsi qu'au Premier ministre, mais le gouvernement, qui veut faire adopter ses textes avant la fin de la session, nous oppose une fin de non-recevoir.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - J'ai commencé mes auditions alors que le texte était en discussion à l'Assemblée nationale : j'ai ainsi entendu 44 acteurs de l'exécution des peines, des représentants de l'administration pénitentiaire, ainsi que des membres du cabinet du Garde des sceaux.

Je remarque en premier lieu que les dispositions les plus importantes figurent dans le rapport annexé, les articles eux-mêmes ne contenant que des dispositions techniques ou circonstancielles. Au terme d'une décennie de bouleversements de notre procédure pénale - six textes sur la récidive depuis 2005 -, l'inventivité commence manifestement à se tarir... Mais le Gouvernement ne renonce pas à légiférer. Conséquence : les acteurs de la chaîne pénale peinent à maîtriser une procédure de plus en plus complexe.

Le principal objet du projet de loi, contenu dans l'annexe, est le nouveau programme immobilier destiné à porter les capacités du parc pénitentiaire à 80 000 places. Cet objectif est en contradiction flagrante avec la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui avait pour priorité affirmée l'aménagement des peines de prison.

Enfin, on nous demande d'examiner ce texte, aux conséquences potentiellement très coûteuses, en procédure accélérée, à quelques semaines d'échéances électorales majeures.

Je proposerai à la commission de rester fidèle à l'esprit dans lequel elle a examiné la loi pénitentiaire, qu'elle avait profondément modifiée à l'initiative notamment de Jean-René Lecerf. Je vous proposerai dans mes amendements de supprimer les dispositions qui la contredisent et de favoriser la réinsertion, meilleur moyen de lutter contre la récidive.

Le rapport annexé traite, dans sa première partie, de l'accroissement et de la diversification du parc pénitentiaire et de l'amélioration des décisions de justice. En 2013, à l'issue du programme « 13 200 places » lancé en 2002, le parc pénitentiaire devrait s'élever à 61 200 places. Comme l'avait indiqué Mme  Dati lors de l'examen de la loi de finances pour 2009, 30% des cellules du programme seront doubles. Cette proportion est conforme au principe de l'encellulement individuel, dès lors que le nombre de détenus écroués demeure stable - objectif réaliste sachant que la loi pénitentiaire donne la priorité à l'aménagement des peines.

Néanmoins, le ministre de la justice a souhaité, en 2010, un nouveau programme immobilier afin de porter le nombre de places à 70 400. Puis, le 13 septembre 2011, le Président de la République, lors d'un déplacement au nouveau centre pénitentiaire de Réau, a annoncé que la capacité du parc pénitentiaire serait portée à 80 000 d'ici 2017. S'il est légitime d'améliorer les conditions de détention, le nombre de détenus écroués atteint 65 262 au 1er décembre 2011... Ces nouvelles constructions risquent de nourrir le cercle vicieux entre accroissement du nombre de détenus et augmentation des capacités d'accueil, pourtant dénoncé en 2000 par les commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale.

Le projet de programmation s'efforce de justifier la cible des 80 000 en invoquant, d'une part, la nécessité de résorber le « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution, d'autre part, l'augmentation régulière du nombre des condamnations à des peines privatives de liberté. Il part du présupposé que le stock de peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution serait lié à l'insuffisance du nombre de places en prison, un postulat très contestable. Au 30 juin 2011, sur un « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution évalué à 85 600, 95 % des peines sont aménageables.

Or, une peine aménagée est bien une peine exécutée. Il s'agit non pas de peines inexécutées mais de peines en cours d'exécution, transmises aux services de l'application des peines et aux services pénitentiaires d'insertion et de probation en vue de leur aménagement. Cette mise à exécution prend du temps. Le nombre de peines en attente d'exécution ne signifie pas que « pour ces courtes peines, les magistrats considèrent que la personnalité et la situation des condamnés justifient une incarcération », comme l'affirme l'étude d'impact. Si, du reste, tel était le cas, ces peines d'emprisonnement ferme pourraient être exécutées, les maisons d'arrêt n'étant soumises à aucun numerus clausus. Les retards dans l'exécution des peines sont sans lien avec les disponibilités du parc pénitentiaire.

Le projet de loi de programmation prévoit de créer 209 équivalents temps plein, dont 120 emplois de magistrats et 89 de greffiers, et de généraliser les bureaux d'exécution des peines - mesures dont on peut espérer qu'elles accélèrent la mise à exécution des peines et leur aménagement. Cependant, ni l'étude d'impact, ni l'annexe ne démontrent que la construction de places de prison lèvera un obstacle à la résorption du « stock » de peines en attente d'exécution. Le principal argument du gouvernement repose sur des projections de l'évolution du nombre de détenus.

Selon l'annexe du projet de loi « le scénario le plus probable d'évolution de la population carcérale aboutit à une prévision d'environ 96 000 personnes écrouées, détenues ou non, à l'horizon 2017 ». Cette projection repose sur la prolongation de la croissance constatée entre 2003 et 2011 des condamnations à des peines privatives de liberté, soit 2 % par an. Or, elles se fondent sur des bases de calcul et des comparaisons internationales choisies de manière arbitraire. Le gouvernement construit sa projection sur le seul nombre des condamnations à des peines d'emprisonnement. D'autres données de référence, comme celle des entrées en détention (+ 0,48 % par an), auraient abouti à des résultats différents.

En outre, la période choisie (2003-2011) introduit un biais supplémentaire. En effet, si le nombre de peines privatives de liberté a augmenté entre 2003 et 2007, il a connu ensuite un infléchissement avant de remonter en 2010. Il apparaît délicat de construire une moyenne sur une évolution aussi chaotique.

L'étude d'impact observe que le taux de détention en France est inférieur à celui de la moyenne des pays membres du Conseil de l'Europe : 96 détenus pour 100 000 habitants contre 143,8. Elle ajoute que « ce faible taux s'explique en grande partie par l'insuffisance du parc carcéral ». Cette présentation ne manque pas de surprendre : le taux de détention ne saurait être considéré en soi comme un objectif de la politique pénale.

Le taux de détention résulte de plusieurs facteurs parmi lesquels les choix de législation pénale ou encore la longueur des peines prononcées comptent sans doute davantage que la capacité du parc pénitentiaire.

L'exemple allemand, souvent invoqué, semble négligé ici. Ainsi, du 1er septembre 2001 au 1er septembre 2009, le nombre de personnes détenues en Allemagne a baissé de 6,9 %, et le taux de détention est passé de 96 à 89 pour 100 000 habitants tandis que, sur la même période, le nombre de détenus en France augmentait de 31 % et le taux de détention de 77 à 96 pour 100 000.

Si l'augmentation du parc carcéral traduit une préférence pour l'incarcération, contraire à l'esprit et à la lettre de la loi pénitentiaire, les orientations retenues dans le cadre de ce programme sont également à rebours des choix du législateur en 2009.

En premier lieu, le projet de loi prévoit de « densifier » le nouveau programme immobilier. Ainsi, la capacité moyenne des établissements serait portée de 532 à 650 places. La loi de programmation ne semble donc tenir aucun compte des enseignements du programme « 13.200 », qui avaient souligné les limites d'établissements surdimensionnés, et encore moins du constat et des préconisations du contrôleur général des lieux de privation de liberté. La recherche d'économies d'échelle n'est pas compatible avec une prise en charge individualisée de la personne détenue, pourtant indispensable dans la lutte contre la récidive.

En second lieu, la loi de programmation prévoit un nouveau programme de construction spécifiquement réservé aux courtes peines. Il est paradoxal de prévoir un programme immobilier spécifique pour cette catégorie de condamnés alors que la loi pénitentiaire a fixé pour principe l'aménagement des courtes peines d'emprisonnement.

Le projet de loi de programmation prévoit une nouvelle classification des établissements pénitentiaires en fonction de leur niveau de sécurité : les « établissements à sécurité renforcée », « à sécurité intermédiaire », « à sécurité adaptée » et enfin les « établissements à sécurité allégée ». Les formulations retenues restent peu explicites et l'annexe ne donne aucune précision sur les critères permettant de ranger les établissements dans l'une de ces quatre catégories.

Pourquoi regrouper dans une même structure les personnes détenues considérées comme les plus dangereuses avec le risque de reconstituer à l'échelle d'un établissement dans son ensemble les « quartiers de haute sécurité » (QHS) que l'administration pénitentiaire avait dû fermer en raison des tensions qui y régnaient.

Il va de soi que les personnes condamnées à des peines d'emprisonnement ne trouveront pas dans un rayon géographique proche toute la gamme d'établissements pénitentiaires aussi spécialisés. Les choix de la loi de programmation dans ce domaine ne seront donc pas sans incidence sur le maintien des liens familiaux pourtant indispensables pour une bonne réinsertion.

L'étude d'impact, dont ce serait pourtant l'objet, ne donne aucune estimation d'ensemble sur le coût prévisionnel de la loi de programmation. Elle se borne à indiquer que « l'impact budgétaire de la présente loi de programmation sera, pour l'essentiel, concentré sur les années 2015 à 2017 ». Elle se satisfait d'une position de principe, censée rassurer le législateur : « En tout état de cause, la mise en place des moyens budgétaires nouveaux nécessaires à la réalisation de ces objectifs, à partir de l'année 2012, s'inscrira dans le respect du cadre budgétaire fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ». A la veille des élections, le gouvernement engage donc le pays dans des choix budgétaires sur le long terme.

Le « nouveau programme immobilier » densifié représenterait un coût de 2,2 milliards en crédits d'investissement et de 114,6 millions en dépenses de personnel. Cependant, lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, le besoin en autorisations d'engagement avait été évalué à plus de 5,8 milliards. Ces écarts s'expliquent sans doute par des bases de calcul différentes. Ils ne facilitent pas l'appréhension par le Parlement du poids de la construction des nouveaux établissements sur la dépense publique.

Le choix de privilégier la détention au détriment de l'aménagement de peine n'apparaît pas seulement inefficace au regard de la priorité accordée à la prévention de la récidive, il est en outre très coûteux. Ainsi le prix moyen d'une journée de détention en établissement pénitentiaire, soit 71,10 euros, doit se comparer au coût journalier de la semi-liberté - 47,81 euros -, du placement extérieur - 40 euros versés à l'association en charge de l'accueil de la personne condamnée - et du placement sous surveillance électronique - 5,40 euros.

De plus, sur les vingt-cinq établissements prévus dans le cadre du nouveau programme immobilier, vingt-et-un devraient être construits en partenariat public-privé. Les autres structures, en particulier pour les courtes peines, devraient être construites en conception-réalisation, comme le programme précédent.

Or, comme l'observe la Cour des comptes, « les contrats de partenariat public-privé entraînent pour l'Etat une obligation juridique de paiement de loyers au cours de très longues périodes, et pour des montants croissants qui pèseront lourdement sur les capacités budgétaires dans les années à venir. En quelque sorte, on préempte par avance les capacités budgétaires futures alors que celles-ci seront fortement réduites dans un contexte de contrainte budgétaire croissante ». Contrairement aux préconisations de la Cour des comptes, le projet de loi de programmation ne donne aucune indication sur la « soutenabilité budgétaire » des projets de PPP envisagés.

Les choix de la loi de programmation en faveur d'un accroissement du parc carcéral auront ainsi pour effet de concentrer, dans un cadre budgétaire contraint, les dépenses sur les loyers et la création des emplois de personnels de surveillance nécessaires à l'ouverture des nouvelles structures. Cette politique interdirait tout effort supplémentaire au bénéfice des mesures d'aménagement de peine et des emplois de conseillers d'insertion et de probation. Dans ces conditions, le deuxième volet du projet de loi de programmation consacré au renforcement des capacités de prévention de la récidive apparaît bien fragile.

Ainsi, les services d'insertion et de probation ne bénéficient que de mesures d'une portée très limitée. En effet, les difficultés récurrentes des services d'insertion et de probation sont mises sur le compte de l'inadéquation des méthodes et de l'organisation des services, et non des moyens humains. Aucun des acteurs de la chaîne pénale ne peut adhérer à cette analyse.

L'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, ce qui supposait la création de 1 000 postes supplémentaires. Dans certains pays, le nombre de dossiers suivis est bien inférieur : 25 en Suède et 40 au Canada. Ces objectifs ont été oubliés : les créations successives d'ETPT au titre des « métiers de greffe, de l'insertion et de l'éducation » ont été très modestes entre 2009 et 2011. Au 1er janvier 2011, 2 716 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation suivaient 239.996 placés sous main de justice, soit un ratio de 88,4 dossiers par conseiller.

J'en viens aux mesures du projet de loi concernant la justice pénale des mineurs.

Le Gouvernement nous propose de modifier pour la septième fois depuis 2007 les dispositions organisant la justice pénale des mineurs. Au-delà des atteintes répétées aux principes fondamentaux de l'ordonnance du 2 février 1945 - primauté de l'éducatif sur le répressif, atténuation de la responsabilité pénale en fonction de l'âge, spécificité de la procédure -, il s'agit probablement de cacher la forte diminution des moyens alloués à la PJJ depuis 2008, alors même que le nombre de mineurs qui lui sont confiés ne cesse d'augmenter. A cet égard, on peut prendre acte avec une relative satisfaction du projet du Gouvernement tendant à affecter 120 nouveaux postes d'éducateurs aux services de milieu ouvert des départements rencontrant le plus de difficultés. Cet effort reste pourtant insuffisant.

Pour l'essentiel, le projet de loi de programmation reprend des objectifs déjà annoncés l'année dernière par le Gouvernement, tendant notamment à augmenter le nombre de places en centres éducatifs fermés au détriment d'autres structures d'hébergement. Nous avons déjà débattu de ce sujet lors du budget. Cette orientation est préoccupante, car elle appauvrira l'éventail de réponses pénales dont disposent les juges des enfants. Comme le rappelaient nos collègues François Pillet et Jean-Claude Peyronnet dans leur rapport d'information, les CEF doivent continuer à n'accueillir que des mineurs fortement ancrés dans la délinquance, en alternative à l'incarcération ; ils ne peuvent devenir la seule solution éducative pour tous les mineurs confiés à la PJJ.

Certes, il est prévu de renforcer 25 nouveaux CEF en « santé mentale » grâce à la création de 37,5 ETPT d'infirmiers psychiatriques et de vacations de médecins psychiatres. Toutefois, cet engagement n'est pas à la hauteur des enjeux, au regard de l'insuffisance criante de structures adaptées pour prendre en charge les mineurs présentant des troubles du comportement. Dans leur rapport d'information, MM. Pillet et Peyronnet avaient pointé le manque de places en instituts éducatifs, thérapeutiques et pédagogiques (ITEP).

En conclusion, les choix du Gouvernement soulèvent quatre séries d'objections :

La réalisation d'un parc pénitentiaire de 80 000 places traduit la priorité donnée à l'incarcération par rapport aux aménagements de peine : elle n'est pas conforme à la volonté du législateur de 2009 ; elle préjuge des législations et des politiques pénales qui seront menées d'ici 2017 ; elle n'aura, au surplus, aucun effet sur le délai d'exécution des peines dont l'accélération dépend d'autres facteurs.

La mise en place de structures spécifiques pour les courtes peines n'est pas compatible avec le principe de l'aménagement des peines inférieures ou égale à deux ans d'emprisonnement posé par la loi pénitentiaire.

En troisième lieu, le choix de mener le programme de construction en partenariat public-privé reporte le poids de la dépense sur le moyen terme. Il conduit au paiement de loyers sur de longues périodes, rigidifiant le budget du ministère de la justice avec le risque d'entraîner un effet d'éviction sur les autres dépenses, notamment celles de fonctionnement.

Enfin, la lutte contre la récidive risque de demeurer sans effet sans politique de réinsertion active dont les acteurs sont les conseillers d'insertion et de probation. Or, les effectifs des CIP demeurent inchangés alors que leurs missions n'ont cessé de croître. La priorité donnée à la construction de nouveaux établissements dans un cadre budgétaire contraint aboutira à concentrer l'effort sur les seuls emplois de surveillants.

Je vous proposerai donc demain de modifier ce projet de loi afin notamment de mieux lutter contre la récidive. Enfin, je vous proposerai d'adopter le titre III sur la confiscation des biens des personnes condamnées qui ne pose pas de problème particulier.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour ce remarquable rapport. Votre intervention sera sur table demain à 8 heures de manière à ce que nos collègues qui n'ont pas pu rester ce matin puissent en prendre connaissance. Je vous propose de donner la parole à M. Lecerf, qui ne pourra être présent demain matin lors de la reprise de l'examen de ce projet par la commission.

M. Jean-René Lecerf. - Je souhaite remercier Mme. Borvo Cohen-Seat pour la qualité de son travail. Je suis d'accord avec elle sur de nombreux points. Comme elle l'a dit, la compatibilité de ce texte avec la loi pénitentiaire n'est pas évidente. L'accroissement du parc pénitentiaire va à l'encontre de notre volonté de développer les alternatives à l'incarcération et les aménagements de peine : nous en avions en effet fait la pierre angulaire de la loi pénitentiaire. De même, comme elle l'a dit, une peine aménagée est une peine exécutée. L'aménagement n'est pas un cadeau, bien au contraire. Il est d'ailleurs de nombreux détenus qui le refusent.

On nous rappelle sans cesse le nombre de peines non exécutées : 85 000 à l'heure actuelle. Mais de quoi parle-t-on ? La moitié de ces peines en attente d'exécution sont égales ou inférieures à trois mois. Quelle est la signification d'une peine de trois mois ? En outre, ces peines ne sont pas inexécutées mais en cours d'aménagement.

Ce programme aura des conséquences financières extrêmement lourdes : chaque cellule coûte de 100 à 150 000 euros. Les investissements oscilleront donc entre 3 et 4,5 milliards. Ensuite, il faudra recruter des personnels supplémentaires : 6 000 d'après les données dont nous disposons. Face à ces données, les créations de postes qu'on nous annonce pour les agents d'insertion et de probation - 88 - apparaissent dérisoires, d'autant que la loi pénitentiaire évoquait 1 000 postes supplémentaires d'insertion et de probation. Nous en sommes loin ! Aurons-nous la possibilité de construire des places de prison supplémentaires, d'embaucher du personnel de surveillance et de recruter des agents de probation et de réinsertion ? Poser la question, c'est déjà y répondre.

Ce faisant, nous risquons de condamner la politique d'aménagement des peines qui a été mise en place. Ainsi, la réussite du bracelet électronique est-elle compromise, car il ne s'agit que d'un outil. Pour que l'expérience se révèle fructueuse, il faut du personnel pour trouver aux condamnés un logement, un travail, pour les accompagner dans leur réinsertion. Par manque de crédits, nous allons vers des taux de récidive en hausse et on nous dira que c'est à cause du bracelet !

Ce texte comporte néanmoins des dispositions intéressantes, notamment sur l'évaluation pluridisciplinaire qui permet de lutter efficacement contre la récidive. Une personne entendue pendant une heure par un psychiatre peut toujours le manipuler. L'observation pendant six semaines de cette même personne permettra de se faire un avis bien plus précis. Lors de l'examen du projet de loi sur la rétention de sureté dont j'étais le rapporteur, le Sénat avait souhaité développer cette évaluation.

Pour le reste, je n'ai pas de critiques à formuler par rapport à ce qu'a dit Mme le rapporteur.

Mme Corinne Bouchoux. - Pourrons-nous disposer de l'intervention de M. Lecerf demain matin ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le compte rendu de nos travaux figurera dans le rapport qui sera disponible dans les délais habituels.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - La séance publique permettra à chacun de s'exprimer.

Je remercie M. Lecerf pour ses propos. Je n'ai pas souhaité déposer de motion sur ce texte afin que vive le débat.

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* *

La commission poursuit, le jeudi 26 janvier, l'examen du rapport de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 264 (2011-2012) de programmation relatif à l'exécution des peines.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous reprenons l'examen de la loi de programmation que nous avons dû interrompre hier, faute de temps. Pour ceux qui nous rejoignent ce matin, ils trouveront sur table l'intervention initiale présentée hier par notre rapporteure.

Mme Virginie Klès. - Nous partageons entièrement les observations de notre rapporteure : la politique d'incarcération sous-tendue par ce texte, la faiblesse de l'étude d'impact, le choix de recourir largement aux partenariats public-privé, ce qui va grever durablement le budget du ministère de la Justice, le recours à une loi de programmation en fin de mandat, l'absence de concertation avec les professionnels, le recours à la procédure accélérée, d'autant plus gênant ici que nous sommes dans une loi de programmation, auxquels il faut enfin ajouter l'introduction à l'Assemblée nationale d'un certain nombre de cavaliers législatifs, sont autant d'éléments qui nous conduisent à être très opposés à ce texte.

Mme Éliane Assassi. - L'origine de ce projet de loi est connue : il s'agit du rapport de M. Eric Ciotti sur l'exécution des peines et du discours que le Président de la République a prononcé à Réau. Ni l'un ni l'autre ne sont des gages de pertinence et d'ambition pour la mise en oeuvre d'une véritable politique pénitentiaire. Ce texte soulève un certain nombre de critiques au sein du monde de la Justice.

Sur le fond, je partage les remarques de notre rapporteure : ce projet de loi ne correspond nullement à la conception que nous nous faisons de la Justice. Les syndicats de magistrats et d'éducateurs y sont également très opposés. Le projet de construction de nouvelles places de prison traduit un choix du Gouvernement au détriment de moyens supplémentaires pour l'administration pénitentiaire ; il s'avèrera, par ailleurs, totalement inefficace sur le plan de la lutte contre la récidive. L'augmentation de la contenance des établissements pénitentiaires ne peut, en outre, qu'accroître les dysfonctionnements et engendrer davantage de violence.

En ce qui concerne le projet de construction d'établissements pour courtes peines, le Président de la République a lui-même admis que certains délinquants ne présentaient pas de dangerosité particulière : pourquoi, dans ces conditions, ne pas leur permettre d'exécuter leur peine en milieu ouvert ?

La Chancellerie n'a pas les moyens de répondre aux besoins d'aujourd'hui. En matière de récidive, il faut arrêter de modifier la loi aussi souvent, et affecter les moyens nécessaires aux services qui en ont besoin.

Enfin, nous sommes opposés au développement des centres éducatifs fermés.

Mme Corinne Bouchoux. - Je suis moi aussi en total accord avec les conclusions de notre rapporteure. Nous sommes ici face à un projet de loi communicationnel, cosmétique, de pur affichage et dépourvu des moyens nécessaires. Rappelons-nous également les critiques formulées par Philippe Seguin, alors président de la Cour des comptes, à l'encontre des partenariats public-privé... Il est extrêmement ennuyeux de devoir examiner ce projet de loi de programmation, qui engage la politique pénitentiaire pour les cinq ans à venir, à quelques semaines des échéances électorales. Ce texte est enfin totalement dépourvu d'ambition en ce qui concerne l'accompagnement à la sortie, la prévention et les mineurs. Nous sommes très critiques à l'encontre de ce texte et soutiendrons une grande partie des amendements de notre rapporteure.

Mme Catherine Tasca. - Notre rapporteure a raison de s'inscrire dans la ligne du travail réalisé par notre collègue Jean-René Lecerf sur la loi pénitentiaire : elle montre ainsi que la position de notre commission des lois n'est pas définie par des lignes partisanes. Il est choquant d'engager une loi de programmation à la fin du mandat présidentiel : le Parlement ne peut pas accepter de fixer de tels engagements en fin de législature. Ce projet de loi est une provocation : il engage durablement le budget du ministère de la Justice alors que, dans le même temps, le Gouvernement s'efforce d'imposer l'inscription de la « règle d'or » dans la Constitution...

Sur la justice des mineurs, notre commission des lois doit absolument insister sur le fait que celle-ci est devenue un véritable « chemin de croix » sous l'effet de l'accumulation de réformes successives : la délinquance des mineurs, dont nous n'avons jamais minoré la gravité, est mise en avant constamment par ce Gouvernement, tandis que les lois successives ne font que rendre de plus en plus difficile le travail des éducateurs et des juges des enfants.

M. Alain Anziani. - Deux ans après l'entrée en vigueur de la loi pénitentiaire, nous ne pouvons que faire part de notre déception : tous les textes d'application prévus n'ont pas encore été publiés, si bien que la loi n'est que partiellement appliquée, d'autant que les moyens manquent de façon flagrante. La pauvreté augmente en prison, comme l'a récemment souligné l'Observatoire international des prisons ; seul un détenu sur onze a accès à une formation professionnelle. Contrairement à ce que nous avions souhaité, force est de constater que la prison n'est toujours pas tournée vers la réinsertion des détenus.

M. Christophe Béchu. - Loi « communicationnelle », « d'affichage », « cosmétique »... : vu la violence des arguments avancés par nos collègues de la majorité, je suis surpris que notre rapporteure n'ait pas proposé d'opposer à ce texte une motion de procédure !

Mme Esther Benbassa. - Nous regrettons la multiplication des lois punitives, notamment contre les mineurs délinquants : elles sont le signe d'une société vieillissante, d'une société qui refuse de miser sur ses jeunes et sur leur formation. Une société d'avenir devrait s'ouvrir sur l'espoir, plutôt que de multiplier les textes comme celui que nous examinons aujourd'hui.

M. Pierre-Yves Collombat. - Par définition, une loi de programmation est un acte de foi en l'avenir, notamment dans celui de nos finances... J'observe avec inquiétude que le Gouvernement se fixe un objectif de 96 000 personnes écrouées en 2017, alors qu'elles n'étaient que 61 000 en début de mandat : évoluons-nous vers un système « à l'américaine » ? Ce n'est pas le signe d'un avenir souriant... !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - Je partage la plupart des commentaires qui viennent d'être faits. Je rappelle à M. Béchu que j'ai choisi d'être fidèle à la loi pénitentiaire et au travail du Sénat en faveur de l'amélioration des droits des détenus : c'est pourquoi j'ai adopté une démarche constructive et n'ai pas souhaité vous proposer d'opposer une motion à ce projet de loi. En outre, j'ai reçu une quarantaine de personnes intervenant à un titre ou un autre dans la chaîne pénale : tous sont demandeurs de moyens supplémentaires pour leur permettre d'accomplir leurs missions. Aussi, si les engagements pris par le Gouvernement dans cette loi de programmation ne sont pas à la hauteur des enjeux, nous pouvons manifester que nous sommes favorables à l'augmentation de moyens prévue. Toutefois, je rejoins la plupart des intervenants pour considérer que ce texte est inacceptable, sur le fond comme sur la forme, et inopportun.

Examen des amendements

Article 1er

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - L'amendement n° 53 modifie profondément l'annexe : il vise à rappeler les principes posés par la loi pénitentiaire et à supprimer les dispositions du rapport annexé qui les contredisent. En ce qui concerne les mineurs, il permet également de tenir compte des réticences que nous avons exprimées, à plusieurs reprises, sur l'extension du nombre de centres éducatifs fermés au détriment d'autres structures d'hébergement.

L'amendement n° 53 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 54.

Mme Éliane Assassi. - L'amendement n° 52 répond aux lourdes conséquences que le projet de loi aurait, en l'état, sur le maintien des liens familiaux qui sont, pour le détenu, un facteur essentiel de réinsertion sociale et, pour les familles, un facteur potentiel de charges financières parfois insupportables.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - Je suis favorable à l'esprit de cet amendement, mais il devrait être rectifié pour supprimer toute référence à un décret en Conseil d'État, car cet élément ne peut figurer dans le rapport annexé.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je soutiens très fortement l'amendement n° 52. Dans mon département, Mayotte, nous ne disposons que d'une maison d'arrêt, qui est surpeuplée ; or, quand celle-ci ne peut plus accueillir les détenus, ils sont envoyés à La Réunion, à plus de 2 000 km de Mayotte, avec des billets d'avion parmi les plus chers du monde ! Rien n'est prévu pour les familles confrontées à cette situation. Il convient de tenir compte des plus défavorisés.

Mme Catherine Troendle. - Certes, nous devons tenir compte de la situation des détenus éloignés ; mais pourquoi ne pas également instaurer une prise en charge des frais de déplacement des familles de malades qui sont traités dans des centres spécifiques ? Je constate également que l'amendement de Mme Assassi est générateur de charges pour l'État : il me semble donc irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - Je propose à Mme Assassi de supprimer le deuxième alinéa de son amendement et d'insérer le reste du dispositif dans le nouveau chapitre que nous avons créé dans l'annexe pour garantir la mise en oeuvre des droits des détenus : il s'agirait donc d'un sous-amendement à l'amendement n° 53. En réponse à Mme Troendle, je précise que les amendements que j'ai déposés suppriment nombre d'engagements coûteux qui ont été pris, avec légèreté, par le Gouvernement, et que ce dispositif de prise en charge par l'État des frais de déplacement des familles n'a rien d'inédit.

L'amendement n°52 est adopté ainsi modifié.

En conséquence, les amendements n°s 31, 32, 33, 1, 2, 34, 35, 36, 3 et 35 sont considérés comme satisfaits.

L'amendement n° 4 est adopté.

Les amendements n° 37, 5, 38, 6, 7, 8, 39, 9, 10 et 11 sont considérés comme satisfaits.

L'amendement n° 41 rectifié est adopté.

Les amendements n° 40, 12 et 13 sont considérés comme satisfaits.

Mme Virginie Klès.- L'amendement n° 14 propose de supprimer les alinéas de l'annexe prévoyant qu'en cas de décision exécutoire d'une juridiction pour mineurs, il est remis au mineur et à ses représentants légaux présents, un avis de convocation à comparaître, dans un délai de cinq jours ouvrables devant la protection judiciaire de la jeunesse, pour la mise en oeuvre de la décision. Il s'agit d'une mesure « d'affichage » : en effet, rien ne sert que le mineur condamné soit convoqué dans un délai de cinq jours devant la protection judiciaire de la jeunesse, si la mesure n'est pas mise en oeuvre rapidement. Par ailleurs, c'est un amendement de coordination avec notre amendement de suppression à l'article 9.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - Sur cette question de la diminution des délais de prise en charge des mineurs délinquants par la protection judiciaire de la jeunesse, il me semble que deux aspects doivent être distingués :

- d'une part, l'article 9 du projet de loi, qui inscrit dans l'ordonnance du 2 février 1945 un objectif de convocation du mineur délinquant devant la protection judiciaire de la jeunesse dans les cinq jours suivant l'audience : sur ce point, je rejoins totalement les auteurs de cet amendement et je proposerai également la suppression de l'article 9, qui est une mesure d'affichage ;

- d'autre part, l'engagement du Gouvernement de créer 120 postes d'éducateurs et d'affecter ces postes dans les services de milieu ouvert des départements rencontrant le plus de difficultés. Il me semble que sur ce point, au contraire, il convient de « sécuriser » cet engagement du Gouvernement, qui va à rebours des diminutions de postes et de moyens auxquelles la protection judiciaire de la jeunesse a été confrontée depuis 2008, et de maintenir la partie de l'annexe s'engageant sur ces recrutements supplémentaires.

Mme Virginie Klès. - Je retire cet amendement et en déposerai un nouveau sur la base des commentaires de notre rapporteur.

L'amendement n° 14 est retiré.

L'amendement n° 15 est considéré comme satisfait.

L'article 1er ainsi modifié est adopté.

Article 2

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- Mon amendement n°55 vise à supprimer l'article 2 qui comporte deux dispositions :

- d'une part, il étend le champ des marchés de conception-réalisation à l'exploitation et la maintenance des établissements pénitentiaires construits dans ce cadre ;

- d'autre part, il ouvre la possibilité de recourir à la procédure du dialogue compétitif pour passer ces marchés de conception-réalisation.

En élargissant le champ des marchés de conception-réalisation aux prestations d'exploitation et de maintenance, le nouveau dispositif proposé par le présent projet de loi permettrait à l'État de bénéficier de certains avantages des contrats de partenariat public-privé, notamment un transfert des charges d'exploitation et d'entretien vers le cocontractant, sans lui imposer pour autant de respecter les exigences rappelées par le Conseil constitutionnel pour la passation d'un tel contrat.

Cette modification repose cependant sur le postulat d'un surcoût de la gestion publique qui ne semble guère être démontré. Comme le relève la Cour des Comptes, « outre le fait que le « tout public » est potentiellement aussi efficace, rien n'établit que le privé soit « moins cher », et cela notamment en raison de l'apparente incapacité de l'administration pénitentiaire à mesurer précisément et à comparer ses coûts. De fait, l'affirmation d'un surcoût de la gestion publique ne résiste pas à l'examen. En effet, à périmètre comparable, la gestion publique semble moins onéreuse ».

L'étude d'impact n'apporte pas de précisions chiffrées sur l'avantage comparatif de la gestion privée en matière d'exploitation et de maintenance.

M. Jean-Pierre Sueur, président.- Je soutiens fortement cet amendement. Notre commission pourra, dans l'avenir, travailler sur le bilan des procédures des partenariats publics-privés. Je suis certain que nos conclusions rendront hommage à M. Philippe Seguin, et à ses conclusions sur le sujet qu'il avait exposées à l'occasion de la présentation de son dernier rapport devant la Haute Assemblée.

Les amendements de suppression n°s 55, 16 et 42 sont adoptés.

L'article 2 est ainsi supprimé.

Article 3

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- L'article 3 vise à reconduire jusqu'au 31 décembre 2016 la faculté, ouverte par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, de recourir à la procédure accélérée d'expropriation pour cause d'utilité publique pour la construction d'établissements pénitentiaires.

Selon l'étude d'impact, « vingt-trois projets sont en cours d'étude ou de réalisation. Ces établissements devront être localisés dans des zones très urbanisées ». L'administration pénitentiaire ne dispose guère de réserve foncière préalable pour l'implantation de ces nouvelles structures. Mais tel était le cas lors de la réalisation du programme « 13.200 » places et néanmoins, l'État n'a jamais fait usage de la procédure d'extrême d'urgence. L'intérêt de ce dispositif très dérogatoire peut laisser perplexe.

Par cohérence avec l'opposition à l'accroissement du parc pénitentiaire prévu par l'annexe du présent projet de loi, l'amendement 56 propose de supprimer cet article.

Les amendements de suppression n°s 56, 17 et 43 sont adoptés.

L'article 3 est ainsi supprimé.

Articles additionnels avant l'article 4

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- Mon amendement n° 57 s'inscrit dans le prolongement de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. En effet, l'article 132-24 du code pénal issu de la loi pénitentiaire pose deux principes fondamentaux :

- en matière correctionnelle et en dehors des condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ;

- lorsqu'une telle plainte est prononcée, elle doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'une mesure d'aménagement de peine.

La disposition proposée marque une avancée supplémentaire : dans tous les cas, une peine d'emprisonnement sans sursis d'une durée égale ou inférieure à trois mois devrait faire l'objet d'un aménagement.

En effet, de l'avis de la grande majorité des acteurs de la chaîne pénale, une incarcération pour une aussi courte période provoque une rupture des liens sociaux existants sans que, par ailleurs, puisse être conduite pendant le temps de détention une action efficace en faveur de la réinsertion.

M. Jean-Pierre Sueur, président.- C'est un amendement de bon sens.

M. Yves Détraigne.- Force est de constater qu'il existe un fossé entre l'opinion publique et le monde de la Justice. Nos concitoyens ne comprennent pas pourquoi certaines peines ne sont pas exécutées. Peut-être serait-il préférable de supprimer ce type de peines.

M. Jean-Pierre Sueur, président.- Une peine aménagée est exécutée !

M. Yves Détraigne.- C'est exact mais l'opinion publique ne le comprend pas. Or, il s'agit d'une question essentielle pour notre société.

Mme Virginie Klès.- Si on souhaite dépasser ce dilemme, nous avons besoin d'un langage de vérité : il est de notre responsabilité à nous, élus, d'expliquer à nos concitoyens qu'une peine aménagée est bien une peine exécutée et qu'elle est en outre plus efficace en matière de récidive.

M. Alain Richard.- Je suis d'accord avec Mme Klès : nous devons faire preuve de pédagogie afin de ne pas laisser le champ libre aux idées avancées par M. Ciotti...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- Je partage moi aussi la position de Mme Klès. Il est préférable de prévenir les jugements à l'emporte-pièce concernant les aménagements de peine. La réinsertion nécessite un aménagement des peines qui doit notamment s'appliquer aux personnes condamnées à des courtes peines.

M. André Reichardt.- Les courtes peines d'emprisonnement ferme sont prononcées en fonction de la personnalité du délinquant. Toutefois, le texte que vous nous proposez s'apparente à une non-application de ces peines. Il vaudrait encore mieux affirmer clairement qu'il ne sera désormais plus possible de prononcer des peines d'emprisonnement sans sursis d'une durée inférieure à trois mois...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- Vous confondez peine et emprisonnement. Lorsqu'une peine est prononcée sans sursis, elle doit être exécutée. La question est de savoir comment elle est alors exécutée : il existe des alternatives à la détention, comme la semi-liberté ou le placement à l'extérieur. Vous semblez dire que l'absence d'incarcération équivaut à un sursis. C'est inexact. Les courtes périodes d'incarcération n'ont aucun effet en matière de réinsertion.

M. André Reichardt.- Nous n'avons pas la même appréciation sur cette question. Vous ne pouvez pas à la fois permettre aux juridictions de prononcer des peines d'emprisonnement sans sursis au regard de la personnalité du condamné, et, de l'autre coté, de poser le principe d'un aménagement systématique des peines d'emprisonnement inférieure à trois mois...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- Cela n'a rien d'incohérent : une peine d'emprisonnement sans sursis peut être aménagée !

Mme Virginie Klès.- Il y a une confusion sur le terme de « sursis » : quand il y a sursis, la peine n'est pas exécutée, sauf si le sursis est révoqué. Nous parlons ici des modalités d'exécution des peines sans sursis.

L'amendement n° 57portant article additionnel avant l'article 4 est adopté.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- L'amendement n° 58 reprend une proposition de loi présentée par notre collègue député, M. Dominique Raimbourg, tendant à prévenir la surpopulation pénitentiaire.

Pour permettre l'incarcération immédiate des nouveaux condamnés, des places seront réservées dans chaque établissement de l'ordre de 5 % de la capacité de ce dernier.

Lorsque l'admission d'un détenu obligera à utiliser l'une de ces places réservées, la direction de l'établissement devra mettre en oeuvre l'une des possibilités d'aménagement de peine prévues par la loi pour une des personnes détenues dans l'établissement et éligible à l'un de ces aménagements.

Afin de permettre que l'aménagement de peine ou le PSE « fin de peine » soient matériellement préparés et mis en oeuvre par le SPIP, ce qui ne saurait être exactement concomitant de l'incarcération en surnombre, l'amendement prévoit un délai de deux mois à compter de la date d'écrou du détenu entré en surnombre. Loin d'aboutir à des libérations sèches ou à des libérations dans le cadre d'aménagements mal préparés, le mécanisme proposé agira en fait simplement comme un accélérateur d'un aménagement de peine qui, dans tous les cas, aurait fini par être décidé un peu plus tard.

L'amendement n° 58 portant article additionnel avant l'article 4 est adopté.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- L'amendement n° 59 reprend la disposition de la proposition de loi présentée par notre collègue député Dominique Raimbourg introduisant une libération conditionnelle de droit aux deux tiers de la peine.

Cet amendement prévoit que le placement sous le régime de la libération conditionnelle resterait facultatif à compter de la moitié de la peine comme c'est le cas aujourd'hui, mais deviendrait de droit, sauf avis contraire du juge de l'application des peines, aux deux tiers de la peine.

Afin de permettre la mise en place, selon une procédure simplifiée, de cette libération conditionnelle de droit, il est proposé que le dossier de chacun des condamnés éligibles soit examiné en temps utile par le directeur du SPIP, « afin de déterminer, après avis du chef d'établissement pénitentiaire, la mesure de libération conditionnelle la mieux adaptée à sa personnalité et à sa situation matérielle, familiale et sociale ».

L'amendement n° 59 portant article additionnel avant l'article 4 est adopté.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- L'amendement n° 60 vise à abroger les « peines planchers » introduites par la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs.

En 2010, sur 16.003 condamnations éligibles à une peine plancher, 41,4 % ont fait effectivement l'objet d'une telle peine. La proportion des peines minimales avec un emprisonnement entièrement ferme s'élève à 36,9 %. Si l'effet des « peines planchers » sur l'augmentation du nombre de personnes détenues demeure encore mal appréhendé, son impact sur la prévention de la récidive apparaît encore plus incertain.

Le dispositif peut toutefois peser avec retard sur le nombre des incarcérations. En effet, les magistrats, souvent réticents à prononcer des peines minimales dont la sévérité ne leur paraît pas adaptée, sont conduits à les assortir d'un sursis avec mise à l'épreuve pour des durées souvent longues. Comme l'avait déjà relevé un rapport de l'Assemblée nationale sur l'application de la loi du 10 août 2007, « des manquements mineurs peuvent conduire à révoquer un sursis et donc à incarcérer la personne pour une période relativement longue, alors même qu'elle pouvait être sur la voie de la réinsertion ».

En outre, la loi a eu pour effet de limiter la liberté d'appréciation du magistrat et la capacité à individualiser la peine. Aussi, si l'intérêt des peines planchers n'a pu être démontré, les inconvénients de ce dispositif, déjà dénoncés lors de l'examen de la loi du 5 août 2007, sont patents.

Il convient également de viser les dispositions introduites dans la « LOPPSI » de mars 2011.

L'amendement n° 60 rectifié est adopté.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- L'amendement n° 61 a pour objet de reprendre la proposition de loi relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits, présentée par notre collègue Jean-René Lecerf, et adoptée par le Sénat le 25 janvier 2011.

Ce texte prévoit que :

- l'altération du discernement serait reconnue explicitement comme un facteur d'atténuation de la peine puisque la peine encourue serait réduite d'un tiers, la juridiction étant libre, dans la limite de ce plafond, de prononcer la durée la plus appropriée en vertu du principe constitutionnel d'individualisation de la peine ;

- le cadre légal relatif à la prise en charge médicale pendant et après la détention serait renforcé avec en particulier la possibilité de soumettre la personne après sa libération à une obligation de soins.

Cette proposition de loi n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

L'amendement n° 61 est adopté.

Article 4

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- L'amendement n° 62 vise à supprimer l'article 4. Cet article tend à confier par priorité les enquêtes présentencielles au secteur associatif que le procureur de la République ou le juge d'instruction peut aujourd'hui confier indifféremment au service pénitentiaire d'insertion et de probation, au service compétent de la protection judiciaire de la jeunesse ou à toute personne habilitée.

Il introduit également des rigidités procédurales par rapport au droit en vigueur. Il aura pour effet d'obliger le parquet à saisir par principe les associations habilitées même si celles-ci ne sont pas en mesure de fournir un service de qualité. En outre, certains prévenus sont déjà suivis en post-sentenciel par le SPIP, qui est alors plus à même d'informer le tribunal et d'éclairer l'enquête de personnalité à la lumière du suivi en cours.

Les amendements de suppression n°s 62, 18 et 44 sont adoptés.

L'article 4 est ainsi supprimé.

En conséquence, les amendements n°s 19 et 20 tombent.

Article 4 bis

Mme Virginie Klès.- L'article 4 bis a pour objet la transmission systématique d'une copie de la décision juridictionnelle pertinente entre l'autorité judiciaire et le médecin ou psychologue traitant d'une personne poursuivie ou condamnée pour des crimes ou délits violents ou de nature sexuelle ou justifiant d'un traitement, et qui est soumise à une obligation de soins ou une injonction de soins. Des dispositions similaires sont applicables pour la transmission des rapports d'expertise médicale, mais elle est laissée à la diligence des autorités que je viens de citer.

S'il convient d'améliorer le partage d'informations entre l'autorité judiciaire et le médecin ou psychologue traitant, il est en revanche beaucoup plus étonnant d'opter pour de telles modalités.

Il est en effet paradoxal que ce soit la transmission d'une copie de la décision juridictionnelle pertinente qui hérite d'un caractère obligatoire et systématique alors que celle des rapports d'expertise n'est qu'optionnelle et laissée à l'appréciation du magistrat ou du corps médical. Cela apparaît incohérent puisqu'une décision juridictionnelle ne contient aucun élément utile à un médecin, contrairement aux rapports d'expertise médicale.

De surcroît, ces dispositions rencontrent de sérieux obstacles pratiques.

Enfin, cet article est un cavalier législatif puisqu'il s'agit d'une mesure de procédure pénale alors que le texte examiné est un texte de programmation relative à l'exécution des peines.

C'est pourquoi nous proposons un amendement n° 21 visant à supprimer cet article.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- Avis favorable, les modalités d'information du médecin par l'autorité judiciaire n'apparaissant pas adaptées.

L'amendement de suppression n°21 est adopté.

L'article 4 bis est ainsi supprimé.

En conséquence, l'amendement n° 45 tombe.

Article 4 ter

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- L'article 4 ter introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement tend à élargir le champ des personnes informées sur la situation pénale d'une personne poursuivie ou condamnée pour des crimes ou délits violents ou de nature sexuelle.

Ces dispositions sont l'écho immédiat du drame qui s'est déroulé en novembre 2011. Introduites en séance publique à l'Assemblée nationale sous la forme d'un amendement du Gouvernement, elles n'ont pu faire l'objet d'un réel débat. Or, elles soulèvent des questions délicates quant au champ du partage de l'information ainsi qu'à la mise en jeu de la responsabilité des chefs d'établissement sur lesquels il paraît indispensable de recueillir l'avis des professionnels. Aussi, sans préjuger de l'intérêt de ces dispositions, celles-ci ne sauraient être adoptées sans un examen plus approfondi auquel il n'a pas été possible de procéder dans les délais imposés par l'ordre du jour prioritaire fixé par le Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur, président.- Cet amendement est l'occasion de dire que nous ne pouvons pas adopter des dispositions sur des questions aussi délicates que celle du partage de l'information.

M. Alain Richard.- Je comprends les réserves de notre rapporteure. Toutefois, l'absence de partage de l'information, à titre préventif, encourage les réticences, ce qui peut conduire à une multiplication des situations de non-signalement de situations à risques.

Mme Corinne Bouchoux.- La position de notre rapporteure mérite débat. Le partage de l'information est essentiel mais il peut conduire à des dérives avec de prétendues informations qui « créent » de nouvelles victimes. Ainsi, quarante-neuf personnels de l'Éducation nationale ont été impliqués dans le cadre d'affaires où elles étaient finalement innocentes. La prévention est importante mais pas dans n'importe quelle condition.

Mme Catherine Troendle.- Je suis favorable à la prévention et au partage des informations avec les chefs d'établissement. Toutefois, nous devons prendre garde à ce que des informations non validées ne puissent pas circuler. Autrement dit, il est important de vérifier les informations partagées.

M. Thani Mohamed Soilihi.- Je suis sensible aux différents arguments présentés sur cet amendement. Afin de respecter le principe de la présomption d'innocence, il apparaît plus sage d'organiser un débat plus poussé sur cette question.

M. Jean-Pierre Vial.- On se donne souvent bonne conscience en réduisant le partage de l'information à l'information elle-même.

Au Canada, la culture et la pratique du partage sont totalement intégrées dans la procédure pénale. En France, il existe un véritable blocage sur cette question : au nom du secret professionnel, on ne donne qu'une information partielle. D'où l'importance de disposer d'un nouveau système car le partage de l'information, tel qu'il existe aujourd'hui, ne signifie pas grand-chose.

M. Jean-Pierre Sueur, président.- Je suis sensible aux arguments de M. Richard. Je pense que nous pourrions réfléchir à la rédaction d'un nouvel amendement extérieur qui nous permettrait d'avoir une réponse du Gouvernement, qui ne soit pas seulement transitoire, sur cette question.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- La rédaction actuelle de l'article 4 ter est trop large et trop floue. On pourrait effectivement avoir un débat sur cette question sur la base d'une nouvelle rédaction plus précise sur le partage d'information.

M. Jean-Pierre Sueur, président.- Je vous propose que nous envisagions un amendement extérieur afin de montrer que nous ne méconnaissons pas ce problème réel, qui a suscité un certain émoi auprès de nos concitoyens.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure.- Le drame de novembre dernier mérite une lecture précise des événements.

Les amendements de suppression n°s 75, 22 et 46 sont adoptés.

Article 5

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - Je retire l'amendement n° 63 au profit de l'amendement suivant, présenté par Mme Klès.

L'amendement n° 63 est retiré.

Mme Virginie Klès. - L'amendement n° 23 est un amendement de suppression de l'article 5, relatif aux modalités de transmission au juge de l'application des peines, d'une copie des attestations délivrées au détenu, afin qu'il puisse se prononcer sur le retrait des réductions de peine, l'octroi de réductions de peine supplémentaires ou l'octroi d'une libération conditionnelle.  Le texte voté par l'Assemblée Nationale qui prévoit que l'attestation sera remise au patient, à charge pour lui de la remettre au juge d'application des peines ne pose pas de problème au regard du secret médical. En revanche, il n'en va pas de même de l'envoi directement par le  magistrat, ou de la possibilité pour ce dernier de réclamer des attestations au médecin traitant. Le médecin coordonnateur doit rester l'interface nécessaire. Avis favorable.

L'amendement de suppression n° 23 est adopté.

L'article 5 est supprimé.

Article 6

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - L'amendement n° 64 tend à supprimer l'article 6, qui permet d'associer un psychologue à un médecin psychiatre dans le cadre de l'expertise mentionnée à l'article 730-2 du code de procédure pénale. S'il peut être utile, dans le cadre d'une approche pluridisciplinaire, de recourir à un psychologue, l'expertise prévue à l'article 6 a pour objet d'apprécier l'opportunité, dans le cadre d'une injonction de soins, du recours à un traitement utilisant des médicaments inhibiteurs de libido. Il s'agit donc d'une appréciation à caractère médical qui ne relève pas de la compétence professionnelle d'un psychologue.

Les amendements de suppression n°s 64, 24 et 47 sont adoptés.

L'article 6 est supprimé.

Article 7

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - L'amendement n° 65 est un amendement de suppression de l'article 7, qui vise à compléter le code de l'éducation afin de créer un contrat d'engagement destiné à inciter les internes en psychiatrie, en contrepartie d'une allocation mensuelle, à assurer la prise en charge psychiatrique des personnes sous main de justice.

Je suis hostile à la possibilité donnée à des psychiatres, encore dépourvus d'expérience, d'assumer des missions d'expertise ou de médecin coordonnateur.

Les moyens envisagés par le projet de loi de programmation pour répondre à l'insuffisance indéniable du nombre d'experts et de médecins coordonnateurs ne sont ni adaptés, ni suffisants. En revanche, il est souhaitable qu'intervienne une revalorisation des expertises dont l'exigence avait pourtant été rappelée par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau.

Les amendements de suppression n°s 65, 25 et 48 sont adoptés.

L'article 7 est supprimé.

Article additionnel après l'article 7

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - L'amendement n° 66 tend à insérer un article additionnel après l'article 7. Toutes les circulaires depuis 20 ans, ainsi que la loi pénitentiaire de 2009, insistent sur la nécessité de préparer, dès le début de la détention, la sortie du détenu et d'éviter ainsi les sorties dites « sèches », et de privilégier les alternatives aux sanctions. La réalité n'est pas à la hauteur des bonnes intentions affichées. Seules 18 % des personnes condamnées bénéficient d'un aménagement de peine.

Cet amendement a donc pour objet d'instituer un service public départemental de l'insertion des personnes majeures sous main de justice, qui aurait pour mission de coordonner l'ensemble des actions nécessaires à la préparation et la mise en oeuvre des décisions judiciaires, et permettrait ainsi de s'assurer de la cohérence, de la crédibilité et de la continuité des interventions. Il serait l'interlocuteur des services de droit commun, participerait à l'évaluation des besoins et serait chargé de coordonner l'élaboration d'une offre d'accueil pertinente. Il prendrait part à l'élaboration d'un référentiel commun entre tous les acteurs concernés. Enfin, il assurerait la continuité du suivi des personnes entre le milieu ouvert et le milieu fermé.

Je précise que les acteurs de ce service public existent déjà. Il ne s'agit donc pas de l'engagement de dépenses supplémentaires.

M. André Reichardt. - Mme la rapporteure, votre dernière observation m'interpelle... Comment va-t-on mettre en place un tel service public sans engendrer de dépenses supplémentaires ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - Les acteurs publics existent. Il est seulement nécessaire de coordonner leur action sous forme d'un service public départemental.

M. Jean-Pierre Sueur.- La logique de l'article 40, appliquée par la commission des finances, n'est pas forcément dans l'esprit du Sénat... Ses modalités d'application risquent de continuer à faire débat...

L'amendement n° 66 portant article additionnel après l'article 7 est adopté.

Article 8

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - L'amendement n° 67 vise à supprimer l'article 8, qui porte sur l'extension des centres éducatifs fermés au détriment des foyers classiques. Je l'ai déjà présenté dans la discussion générale.

Les amendements de suppression n°s 67, 26 et 49 sont adoptés.

L'article 8 est supprimé.

Article 9

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - L'amendement n° 68 tend à supprimer l'article 9, qui propose d'inscrire dans la loi - en l'espèce, l'ordonnance du 2 février 1945, modifiée pour la septième fois depuis 2007- le principe selon lequel le mineur délinquant doit être convoqué par la protection judiciaire de la jeunesse dans un délai maximal de cinq jours. Il s'agit là d'une disposition d'affichage : cette convocation ne signifie absolument pas que la mesure sera exécutée rapidement. Cette disposition sera sans effet sans la création d'un nombre de postes d'éducateurs suffisant. Si ces postes étaient créés, l'objectif de réduction du délai de présentation du mineur serait atteint, sans qu'il soit besoin de recourir à la loi.

Les amendements de suppression n°s 68, 27 et 50 sont adoptés, l'article 9 est supprimé.

Les amendements n°s 51 et 29 tendant à insérer un article additionnel après l'article 9 sont considérés comme satisfaits.

Article 9 bis A

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - L'amendement n° 69 est un amendement de suppression de l'article 9 bis A, introduit dans le projet de loi par les députés, sans débat en séance publique. Il vise à modifier les règles relatives à la réhabilitation. Il prévoit que, dans l'hypothèse où une juridiction aurait prononcé une interdiction, une incapacité ou une déchéance à titre définitif, la réhabilitation ne prend effet qu'à l'issue d'un délai de quarante ans, délai qui correspond au délai maximal de conservation des condamnations au casier judiciaire.

Je suis très gênée par cet article, qui n'a aucun rapport avec le projet de loi initial, et dont il est d'autant plus difficile de mesurer les conséquences, qu'il n'a pas donné lieu à débat à l'Assemblée nationale, et que les délais dans lesquels nous sommes contraints de travailler ne nous ont pas permis d'évoquer au cours des auditions.

Je considère qu'il ne nous est donc pas possible de nous prononcer en pleine connaissance de cause.

L'amendement de suppression n° 69 est adopté.

L'article 9 bis A est supprimé.

Article 9 bis B

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - Il en va de même de l'amendement n° 70 de suppression de l'article 9 bis B, qui se présente comme la transposition de deux décisions-cadres sur la prise en compte des condamnations prononcées par des juridictions étrangères et sur les échanges d'informations entre casiers judiciaires. Or, il s'agit de mesures importantes, puisque les condamnations des juridictions étrangères ne pourraient pas être retirées du casier judiciaire, ce qui est actuellement le cas pour les seules condamnations prononcées pour des faits imprescriptibles.

De plus, il me semble que le projet de loi de transposition de décisions-cadres en matière pénale, examiné récemment en Conseil des ministres, constitue un cadre d'examen plus adapté pour ces dispositions.

L'amendement de suppression n° 70 est adopté.

L'article 9 bis B est supprimé.

Article 9 bis C

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - Par l'amendement n° 71, je vous propose de supprimer l'article 9 bis C, selon lequel, lorsque le juge n'a pas prévu explicitement la présentation mensuelle devant la police et la gendarmerie, de la personne inscrite au fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes, condamnée et en état de récidive, cette obligation de présentation s'applique tout de même de plein droit.

Je ne peux pas approuver cette disposition qui permettrait, pour la mise en oeuvre d'une mesure restrictive de liberté, à l'autorité administrative de se substituer à l'autorité judiciaire. Au-delà de la sensibilisation des juridictions à ce problème, il convient d'inviter le parquet à requérir systématiquement cette mesure et de privilégier les voies de recours contre les décisions des juridictions.

Les amendements de suppression n°s 71 et 28 sont adoptés.

L'article 9 bis C est supprimé.

Article 10

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - L'amendement n° 72 est destiné à permettre l'application à Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie, de l'ensemble du projet de loi, tel que modifié par la commission des lois.

L'amendement n° 72 est adopté.

Article 11

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - L'amendement n° 73 tend à supprimer l'article 11 qui propose d'inscrire dans la loi pénitentiaire, le principe selon lequel, les bâtiments des administrations centrales du ministère de la Justice sont gardés par des personnels de l'administration pénitentiaire. Cet article est un « cavalier » !

Les amendements de suppression n°s 73 et 30 sont adoptés, l'article 11 est supprimé.

Intitulé du projet de loi

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - L'amendement n° 74 modifie l'intitulé du projet de loi pour marquer le fait que les moyens de la programmation doivent prioritairement être affectés à la mise en oeuvre des principes de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Le nouvel intitulé serait ainsi rédigé : « projet de loi de programmation relatif aux moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire ».

L'amendement n° 74 est adopté, l'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vais mettre aux voix l'ensemble du texte ainsi modifié. Il n'y a pas d'observations ?

L'ensemble du texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er Approbation du rapport annexé fixant les objectifs de l'action de l'Etat en matière d'exécution des peines

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

53

Modifications proposées pour le rapport annexé

Adopté

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

54

Modifications proposées pour le rapport annexé

Adopté

Mme ElianeASSASSI

52

Maintien des liens familiaux pour les détenus

Adopté avec modification

Mme Eliane ASSASSI

31

Réaffirmation du principe de l'aménagement des peines

Satisfait ou sans objet

Mme Eliane ASSASSI

32

Réaffirmation de la priorité donnée aux mesures alternatives à l'emprisonnement

Satisfait ou sans objet

Mme Eliane ASSASSI

33

Suppression d'alinéas

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

1

Suppression d'alinéas

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

2

Suppression d'alinéas

Satisfait ou sans objet

Mme Eliane ASSASSI

34

Suppression de phrases

Satisfait ou sans objet

Mme Eliane ASSASSI

35

Coordination

Satisfait ou sans objet

Mme Eliane ASSASSI

36

Opposition à la construction des établissements dits « nouveau concept »

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

3

Coordination

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

4

Adaptation des centres de semi-liberté

Adopté

Mme Eliane ASSASSI

37

Opposition à l'augmentation de la capacité des établissements et au PPP

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

5

Suppression de l'extension de la capacité des établissements du nouveau programme immobilier

Satisfait ou sans objet

Mme Eliane ASSASSI

38

Incompatibilité du nouveau programme avec l'aménagement des peines inférieures ou égales à deux ans

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

6

Coordination

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

7

Opposition à la nouvelle classification des établissements pénitentiaires

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

8

Opposition à l'extension du programme « Lean »

Satisfait ou sans objet

Mme Eliane ASSASSI

39

Opposition à la généralisation des bureaux d'exécution des peines (BEX)

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

9

Opposition à la généralisation des bureaux d'exécution des peines (BEX)

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

10

Cohérence

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

11

Suppression des dispositions relatives aux bureaux d'aide aux victimes

Satisfait ou sans objet

Mme Eliane ASSASSI

41

Cohérence

Adopté

Mme Eliane ASSASSI

40

Suppression des dispositions relatives au diagnostic à visée criminologique

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

12

Opposition à la réalisation des expertises par des psychologues

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

13

Augmentation de la durée de l'engagement des experts pscyhiatres pendant laquelle l'allocation leur est versée

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

14

Coordination

Retiré

M. Jean-Pierre MICHEL

15

Coordination

Satisfait ou sans objet

Article 2 Extension des marchés de conception-réalisation à l'exploitation ou la maintenance - Possibilité de passer ces marchés selon la procédure de dialogue compétitif

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

55

Suppression

Adopté

M. Jean-Pierre MICHEL

16

Suppression

Satisfait ou sans objet

Mme Eliane ASSASSI

42

Suppression

Satisfait ou sans objet

Article 3 Reconduction jusqu'au 31 décembre 2016 du recours à la procédure d'expropriation d'extrême urgence pour la construction d'établissements pénitentiaires

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

56

Suppression

Adopté

M. Jean-Pierre MICHEL

17

Suppression

Adopté

Mme Eliane ASSASSI

43

Suppression

Adopté

Article(s) additionnel(s) avant Article 4

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

57

Principe d'aménagement des peines inférieures ou égales à trois mois

Adopté

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

58

Interdiction du dépassement de la capacité maximale d'accueil des établissements pénitentiaires par la création d'un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire

Adopté

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

59

Introduction d'une libération conditionnelle de droit aux deux tiers de la peine

Adopté

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

60

Abrogation des « peines plancher »

Adopté

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

61

Reprise de la proposition de loi relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits

Adopté

Article 4 Compétence de principe du secteur associatif habilité pour réaliser les enquêtes présententielles

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

62

Suppression

Adopté

M. Jean-Pierre MICHEL

18

Suppression

Satisfait ou sans objet

Mme Eliane ASSASSI

44

Suppression

Satisfait ou sans objet

M. Jean-Pierre MICHEL

19

 

Satisfait ou sans objet

Article(s) additionnel(s) après Article 4

M. Jean-Pierre MICHEL

20

Coordination

Satisfait ou sans objet

Article 4 bis (nouveau) Renforcement de l'information délivrée au médecin dans le cadre d'une obligation de soins ou d'une injonction de soins

M. Jean-Pierre MICHEL

21

Suppression

Adopté

Mme Eliane ASSASSI

45

Information du patient des pièces transmises par le juge d'instruction au médecin ou au psychiatre

Satisfait ou sans objet

Article 4 ter (nouveau) Extension du partage d'informations concernant les personnes poursuivies ou condamnées pour crimes ou délits violents ou de nature sexuelle

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

75

Suppression

Adopté

M. Jean-Pierre MICHEL

22

Suppression

Adopté

Mme Eliane ASSASSI

46

Suppression

Adopté

Article 5 Renforcement de l'incitation aux soins en détention

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

63

Envoi au médecin traitant du condamné des rapports des expertises réalisés pendant la procédure

Retiré

M. Jean-Pierre MICHEL

23

Suppression

Adopté

Article 6 Recours à un psychologue dans le cadre d'expertises

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

64

Suppression

Adopté

M. Jean-Pierre MICHEL

24

Suppression

Adopté

Mme Eliane ASSASSI

47

Suppression

Adopté

Article 7 Création d'un contrat d'engagement relatif à la prise en charge psychiatrique des personnes placées sous main de justice

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

65

Suppression

Adopté

M. Jean-Pierre MICHEL

25

Suppression

Adopté

Mme Eliane ASSASSI

48

Suppression

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 7

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

66

Institution d'un service public départemental de l'insertion des personnes majeures sous main de justice

Adopté

Article 8 Dispense d'appel à projet pour la création d'établissements et de services relevant du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

67

Suppression

Adopté

M. Jean-Pierre MICHEL

26

Suppression

Adopté

Mme Eliane ASSASSI

49

Suppression

Adopté

Article 9 Convocation dans un délai de cinq jours par les services de la protection judiciaire de la jeunesse d'un mineur faisant l'objet d'une mesure de milieu ouvert

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

68

Suppression

Adopté

M. Jean-Pierre MICHEL

27

Suppression

Adopté

Mme Eliane ASSASSI

50

Suppression

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 9

Mme Eliane ASSASSI

51

Instauration d'un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire

Satisfait par l'amendement n° 58

M. Jean-Pierre MICHEL

29

Reprise de la proposition de loi relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits

Satisfait par l'amendement n° 61

Article 9 bis A  Dispositions relatives à la réhabilitation

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

69

Suppression

Adopté

Article 9 bis B  Transposition de deux décisions-cadre s'agissant de la prise en compte des condamnations étrangères pour les règles de réhabilitation des condamnations françaises et pour les règles relatives au casier judiciaire

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

70

Suppression

Adopté

Article 9 bis C  Précisions relatives au suivi de certaines personnes inscrites au FIJAISV

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

71

Suppression

Adopté

M. Jean-Pierre MICHEL

28

Suppression

Adopté

Article 10 Application outre-mer du projet de loi

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

72

Application du projet de loi à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

Adopté

Article 11 (nouveau) Compétences des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

73

Suppression

Adopté

M. Jean-Pierre MICHEL

30

Suppression

Adopté

Projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines

Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure

74

Modification de l'intitulé du projet de loi

Adopté

ANNEXE 1 LE PROGRAMME « 13.200 » EN VOIE D'ACHÈVEMENT 

Ce programme est réalisé en quatre lots : un lot en maîtrise d'ouvrage publique, deux lots successifs en AOT-LOA (autorisation d'occupation temporaire-location avec option d'achat)55(*), un lot en partenariat public privé56(*).

Le financement disponible pour la réalisation du programme de 12.800 places pour majeurs et de 420 places pour mineurs est de 1.130 M€ obtenus au titre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice auquel il convient d'ajouter 160 M€ en complément du financement de 1.800 places annoncées antérieurement à la LOPJ.

Le calendrier de ces réalisations s'établit de la manière suivante en métropole57(*) (entre parenthèses, figure le nombre de places).

Année de mise en service

Site

2007

EPM Quiévrechain (60)

EPM Meyzieu (60),

EPM Marseille (60),

EPM Lavaur (60)

2008

EPM Orvault (60),

EPM Porcheville (60),

CP Mont de Marsan (690),

CP La Réunion (576)

2009

CD Roanne (600),

MA Lyon-Corbas (690),

CP Nancy (690),

CP Poitiers (560),

CP Béziers (810)

2010

CP Le Mans (400),

CP Le Havre (690),

CP de Rennes (690),

CP Bourg-en-Bresse (690)

2011

CP Lille-Annoeullin (688),

CP Île de France-Réau (798)

2012

MA Nantes (510),

MC Condé sur Sarthe (249)

2013

MC Vendin-le-Vieil (238)

MA de Rodez (100 places)

Sur les 10.900 places de détention pour majeurs prévues, 8.687 ont d'ores et déjà été livrées depuis 2007.

La livraison des premiers établissements du programme « 13.200 » n'intervenant qu'à partir de 2008, la direction de l'administration pénitentiaire a mis en place un dispositif d'accroissement des capacités au sein des établissements pénitentiaires destinés à créer 2.732 places supplémentaires (dont 609 places en semi-liberté).

Il est sans doute prématuré de dresser un bilan du programme « 13.200 ». Incontestablement, les conditions matérielles de détention se sont améliorées -avec notamment l'installation de douches dans les cellules.

Personnels comme personnes détenues expriment parfois un regret paradoxal pour les établissements souvent vétustes auxquels les nouvelles prisons ont succédé.

ANNEXE 2 LES NOUVEAUX SITES  DU NOUVEAU PROGRAMME IMMOBILIER (NPI)

DISP

Nouvelle construction

Nombre de places créées

DIJON

Orléans-Saran

770

LYON

Valence

456

LYON

Riom

554

STRASBOURG

Lutterbach

732

BORDEAUX

Bordeaux

589

LILLE

Lille

762

LILLE

Beauvais

594

LILLE

Béthune

672

DIJON

Dijon

476

DIJON

Aube/Troyes

514

PARIS

Est Parisien

732

BORDEAUX

Saint Jean d'Angély

336

LILLE

Rouen

612

RENNES

Angers

504

RENNES

Manche

366

STRASBOURG

Oermingen/Bas-Rhin

336

Outre mer

Ducos (Martinique)

160

Outre mer

Saint-Pierre (La Réunion)

200

Outre mer

Nouméa (Nouvelle Calédonie)

500

Outre mer

Papeari (Polynésie)

410

PARIS

Construction d'un établissement Nord Parisien

630

PARIS

Réhabilitation de la MA Paris la Santé

900

PARIS

Construction d'un 3è établissement Nord Est Parisien

339

MARSEILLE

Construction d'un établissement à Marseille Baumettes III

640

TOULOUSE

Sauzet

336

RENNES

Caen

569

RENNES

Vendée

336

BORDEAUX

Eysses (Villeneuve/Lot)

504

TOTAL

27 opérations

 

ANNEXE 3 L' « EXPÉRIENCE » DE CHÂTEAU-THIERRY

Le « modèle » de Château-Thierry

« Prison de fous » mais aussi exemple d'un établissement pénitentiaire où le premier contact entre le détenu et le surveillant prend la forme d'une poignée de main, Château-Thierry apparait à bien des égards comme une structure hors normes.

Le quartier « maison centrale » (101 places pour une cinquantaine de personnes détenues) se distingue des autres établissements relevant de la même catégorie dans la mesure où sa vocation sanitaire prévaut sur la dimension sécuritaire. En décembre 2007, une mission d'appui et d'expertise avait conclu que 85 % des détenus étaient psychotiques.

La décision d'affectation dans cette structure relève de la direction centrale de l'administration pénitentiaire et se fonde sur trois critères :

- un critère relevant strictement du champ pénal : le reliquat de peine au moment de l'affectation doit être supérieur ou égal à dix-huit mois ;

- un critère médico-psychiatrique : le détenu ne doit relever ni d'une hospitalisation en SMPR ni d'une hospitalisation d'office - ce qui doit être attesté par un psychiatre - ;

- un critère relevant de la gestion pénitentiaire : le détenu « n'arrive pas à s'intégrer à un régime de détention classique ». Selon la note du 5 mars 2001 relative à la modification de la procédure d'affectation des condamnés au quartier maison centrale du centre pénitentiaire de Château-Thierry, « ce lieu est destiné à permettre à un détenu, qui rencontre des sérieuses difficultés pour s'intégrer à un régime de détention classique ou qui est resté longtemps en isolement, de restaurer des liens sociaux et de se réadapter à la détention ordinaire après un séjour temporaire dans cet établissement ».

Le « profil type » des détenus correspond à un homme majeur dont l'âge moyen est compris entre vingt-cinq et quarante ans, généralement condamné à une lourde peine pour des atteintes contre les personnes.

40 % des détenus sont affectés pour des séjours allant de six mois à moins d'un an et 24 % pour des séjours de moins de six mois. Les séjours dépassant cinq ans sont très minoritaires. Les personnes incarcérées sont souvent, alors, dans un état de « sur-adaptation » à la structure et incapables de se réinsérer dans une structure de détention classique.

Si la prise en charge médicale a pu connaître des aléas au cours des années passées, la volonté d'un traitement individualisé de la part de l'administration pénitentiaire semble, au contraire, avoir été une constante, l'attention et le sens des responsabilités des personnels de surveillance ayant, pour partie, suppléé au vide laissé par le départ du médecin psychiatre en 2006.

Si la dimension de la structure, à échelle humaine, favorise cette individualisation, le principal atout de Château-Thierry tient dans les pratiques tout à fait originales développées par l'administration pénitentiaire dans cet établissement.

Le ratio personnel de surveillance/détenus est de l'ordre de 0,7, ce qui autorise une disponibilité réelle des agents et la connaissance de chaque détenu, particulièrement précieuse pour éviter les incidents.

Les personnels pénitentiaires sont dans leur grande majorité volontaires. Leur mode d'intervention dans un établissement aussi particulier est pour l'essentiel issu d'un savoir-faire empirique. Cependant, progressivement, un effort de formation a été engagé : une semaine de tutorat pour tout nouvel agent sous la responsabilité d'un agent plus ancien, ainsi que, depuis 2006, différents modules de formation psychopathologique.

Le groupe de travail a pu constater que les personnels de surveillance travaillaient en bonne entente avec l'équipe médicale. Ils effectuent un travail de repérage permettant de signaler des comportements inhabituels et bénéficient en retour de la forte réactivité des personnels de soins.

Malgré des aspects positifs évidents, les conditions de prise en charge de la population pénale à Château-Thierry présentent aussi de réelles limites.

L'organisation des soins, d'abord, ne semble pas à la mesure des besoins d'une population dont une partie importante souffre de troubles psychiatriques très graves. Il n'est pas nécessaire de revenir ici sur une implication médicale marquée par bien des vicissitudes : les pouvoirs publics paraissent désormais pleinement conscients des particularités de l'établissement et les effectifs médicaux sont stabilisés. L'offre de soins rencontre les limites inhérentes au système carcéral et à l'ancienneté de l'infrastructure (exigüité des cellules, faiblesse des installations collectives).

Quant aux pratiques spécifiques développées par l'administration pénitentiaire, elles sont issues d'un savoir-faire empirique, et donc susceptibles d'être fragilisées par le départ à la retraite des surveillants les plus expérimentés. L'effort de formation ainsi que la procédure d'accueil des nouveaux agents - accompagnés dans un premier temps par un surveillant plus ancien pour se familiariser avec le fonctionnement de l'établissement - visent à conjurer les effets de telles perspectives.

ANNEXE 4  LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA RAPPORTEURE _______

- M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté

Direction de l'administration pénitentiaire

- M. Henri Masse, directeur

Direction de la protection judiciaire

M. Jean-Louis Daumas, directeur

Agence pour l'immobilier de la justice (APIJ)

M. Jean-Pierre Weiss, directeur général

M. Paul-Luc Dinnequin, directeur

M. Vincent Sivre, directeur des affaires juridiques, administratives et financières

Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués

Mme Elisabeth Pelsez, directrice générale

- M. Hervé Brabant, secrétaire général

- M. Stephen Almaseanu, chef du pôle juridique

- M. Romain Stiffel, chef du pôle opérationnel

Maison d'arrêt de Lyon Corbas

M. Julien Morel d'Arleux, directeur

Maison d'arrêt de Réau

M. Pascal Vion, directeur

Association nationale des juges de l'application des peines (ANJAP)

Mme Martine Lebrun, présidente

- M. Ludovic Fossey, secrétaire général

Association des magistrats de la jeunesse et de la famille

Mme Catherine Sultan, présidente

Union syndicale des magistrats

Mme Virginie Valton, vice-présidente

- Mme Virginie Duval, secrétaire générale

Syndicat de la magistrature

- Mme Marie-Blanche Regnier, secrétaire générale

Mme Odile Barral, secrétaire nationale

FO Magistrats

M. Emmanuel Poinas, membre du bureau

GIE Avocats

M. Alain Mikowki, président de la commission Libertés et Droits de l'homme du Conseil national des Barreaux

Institut national d'aide aux victimes et de médiation (INAVEM)

Mme Michèle de Kerchove, vice-présidente

Table ronde services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP)

SNEPAP-FSU

- Mme Charlotte Cloarec, secrétaire générale

- Mme Stéphanie Sadoune, secrétaire nationale

- Mme Catherine Lupion, secrétaire nationale

CGT SPIP pénitentiaire 

- M. Fabrice Dorions, secrétaire national

Table ronde des autres personnels pénitentiaires

SNP-FO Direction

- M. Jimmy Delliste, membre du bureau national - M. Jean-François Louaver, membre du bureau national

CGT pénitentiaire

- M. Marc Astasie, secrétaire national

- Mme Céline Verzeletti, secrétaire générale

Syndicat National Pénitentiaire des Personnels Techniques Force Ouvrière

- M. Adhérald Hournon, secrétaire général adjoint

SNDP (Syndicat National des Directeurs Pénitentiaires)

- M. Jean-Michel Dejenne, directeur de Centre pour Peines Aménagées

Syndicat National Pénitentiaire Force Ouvrière - Personnel de surveillance

- M. René Sanchez, secrétaire général adjoint

Table ronde Syndicats de la protection judiciaire de la jeunesse

Syndicat national des personnels de l'éducation surveillée - Fédération syndicale unitaire (SNPES-PJJ-FSU)

- Mme Maria Inès, co-secrétaire nationale

Union nationale des syndicats autonomes - Syndicat de la protection judiciaire de la jeunesse (UNSA-SPJJ)

- M. Laurent Hervé, secrétaire général

CGT PJJ

- M. Alain Dru, secrétaire général

Collège des soignants intervenant en prison

Dr Cyrille Canetti, responsable du SMPR de La Santé, secrétaire de l'ASPMP (association des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire)

- Dr Walter Albardier, responsable du CRIAVS Midi-Pyrénées, adhérent ASPMP

- Dr Michel David, responsable du SMPR de Guadeloupe, vice-président ASPMP

- Dr Virginie Brulet, vice-présidente de l'APSEP (association des soignants exerçant en prison)

Association pour la recherche et le traitement des auteurs d'agressions sexuelles (ARTAAS)

Mme Caroline Legendre-Boulay, vice-présidente

- M. Jean Boitout, vice-président

Syndicat des psychiatres des hôpitaux chargé de la psychiatrie légale

M. Jean-Claude Pénochet, président

Services médico-psychologiques régionaux (SMPR)

M. Pierre Lamothe, médecin chef du service médico-psychologique régional et de l'unité hospitalière de soins aménagés de Lyon

Maison d'arrêt de Fresnes

Mme Magali Bodon Bruzel, chef de pôle

Observatoire international des prisons

M. Jean-Claude Bouvier, membre du conseil d'administration, juge d'application des peines

Université Paris-I Panthéon-Sorbonne

M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS

Citoyens et justice

M. Christian Fournier, administrateur et Président de la commission nationale post sententielle

- M. Denis l'Hour, directeur général

- Mme Stéphanie Lassalle, chargée de mission post sententiel

*

* *

Déplacement au centre national d'évaluation de Fresnes

le lundi 16 janvier 2012

(avec M. Jean-Yves Leconte)


* 1 Votre commission des lois a décidé, conjointement avec la commission de contrôle pour l'application des lois, de confier à votre rapporteure ainsi qu'à M. Jean-René Lecerf une mission de contrôle sur l'application de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

* 2 « La France face à ses prisons », commission d'enquête sur les prisons françaises, MM. Louis Mermaz, président, Jacques Floch, rapporteur, rapport n° 2521 de l'Assemblée nationale, p. 25.

* 3 Comme le rappelait le rapport de la Cour des comptes consacré au service pénitentiaire (« Prévenir la récidive, gérer la vie carcérale » - juillet 2010), selon l'administration pénitentiaire, les nouvelles règles d'éligibilité à un aménagement de peine prévues par la loi pénitentiaire pourraient augmenter le nombre de bénéficiaires d'aménagement de peine sous écrou de 11.000,  soit un triplement par rapport à 2009, « ce qui pourrait absorber le surcroît des condamnations à des peines de prison sans que les condamnés soient incarcérés ».

* 4 Ces bureaux ont vocation à assurer l'exécution de la peine dès la sortie de l'audience par le paiement de l'amende, le retrait du permis de conduire suspendu ou annulé, la remise d'une convocation devant le juge de l'application des peines ou le SPIP.

* 5 Etant entendu que le nombre de personnes écrouées mais non détenues passerait sur cette période de 8.200 à 16.000, notamment grâce au développement du placement sous surveillance électronique.

* 6 101 maisons d'arrêt, 82 établissements pour peine -dont 6 maisons centrales-, 11 centres de semi-liberté, 4 quartiers centres pour peines aménagées, 6 établissements pénitentiaires pour mineurs, un établissement public de santé national à Fresnes.

* 7 Le programme « Chalandon » (1987) de 13.000 places avec la construction de 25 établissements et le programme « Méhaignerie » (1994) de 4.000 places avec la construction de 6 établissements.

* 8 Voir en annexe la présentation du programme « 13.200 ».

* 9 Voir en annexe la liste des établissements créés.

* 10 A titre indicatif, le contrat de PPP prévu dans le cadre du programme 13 200 places s'élevait à 550 millions d'euros.

* 11 En 2005, le rapport de la commission santé-justice présidée par Jean-François Burgelin « Santé, justice et dangerosité : pour une meilleure prévention de la récidive » ; en 2006, le rapport de Jean-Paul Garraud « Réponses à la dangerosité » ; en 2008, le rapport de Vincent Lamanda « Amoindrir les risques de récidive criminelle des condamnés dangereux ; en 2011, enfin, le rapport de Eric Ciotti « Pour renforcer l'efficacité de l'exécution des peines » dont un volet est consacré à l'évaluation de la dangerosité des condamnés.

* 12 Jean-René Lecerf, rapport au nom de la commission des lois relatif à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale, p. 209. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l07-174/l07-174.html.

* 13 Accompagnée de notre collègue, M. Jean-Yves Leconte.

* 14 Dans sa nouvelle rédaction issue de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.

* 15 Voir en annexe la présentation du centre pénitentiaire de Château-Thierry.

* 16 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :   http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl09-649.html.

* 17 Pour un coût salarial total de 32,8 millions d'euros compte non tenu des dépenses d'investissement.

* 18 Voir notamment l'avis budgétaire n°112 - tome XIV (2011-2012) de notre collègue Nicolas Alfonsi, consacré aux crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2012 à la protection judiciaire de la jeunesse. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a11-112-14/a11-112-14.html.

* 19 Rapport précité, pages 19 et suivantes.

* 20 « Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ? », Jean-Claude Peyronnet, François Pillet, rapport d'information n°759 (2010-2011), juillet 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-759-notice.html.

* 21 Rapport précité, page 44.

* 22 Il s'agit des CEF de Valence, Moissannes, Soudaine, Saint Venant, La Jubaudière et Savigny-sur-Orge.

* 23 Les CEF de Brignoles, Sainte Ménéhould, L'Hôpital le Grand, Châtillon sur seine, Allonnes et Saverne.

* 24 Rapport précité, page 48.

* 25 « Adapter la justice pénale des mineurs. Entre modifications raisonnables et innovations fondamentales : 70 propositions », commission présidée par le recteur André Varinard, La Documentation française, pages 202-204.

* 26 Rapport précité, pages 48-49.

* 27 La maîtrise d'ouvrage privé selon la procédure AOT-LOA a concerné deux lots de construction -d'une part, les centres pénitentiaires de Béziers et Nancy, le centre de détention de Roanne et la maison d'arrêt de Lyon-Corbas ; d'autre part, les centres pénitentiaires de Poitiers, du Havre et du Mans. La maîtrise d'ouvrage privée selon un partenariat public et privé a concerné un troisième lot : les établissements pénitentiaires de Lille-Annoeullin et de Réaux (en Ile de France), la maison d'arrêt de Nantes.

* 28 Rapport d'enquête de la Cour des comptes sur les partenariats publics-privés pénitentiaires, annexé au rapport spécial n° 3805, annexe 28, projet de loi de finances pour 2012, Justice, Alain Joyandet, commission des finances de l'Assemblée nationale.

* 29 Conseil constitutionnel, décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008.

* 30 Rapport précité, p. 74.

* 31 Directive 2004/18/CE du Parlement et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services.

* 32 La procédure est la suivante : sur la base d'un projet motivé comportant un plan parcellaire fixant les terrains que l'administration se propose d'occuper, le Conseil d'Etat peut « à titre exceptionnel » autoriser la prise en possession de ces terrains. Dans les vingt-quatre heures de la réception de ce décret, le préfet prend des arrêtés autorisant l'administration intéressée à prendre possession des terrains (notification de la mesure au propriétaire et rédaction d'un procès-verbal de prise de possession en présence de celui-ci).

* 33 L'exemple le plus récent d'une telle autorisation concerne l'aménagement de la nouvelle branche du tram-train T4 en Ile de France jusqu'à Clichy-sous-Bois et Montfermeil (loi du 12 juillet 2010 - article 53).

* 34 http://www.assemblee-nationale.fr/13/propositions/pion2753.asp.

* 35 Dominique Raimbourg, instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation pénale, rapport n° 2941, commission des lois, novembre 2010. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r2941.asp

* 36 http://www.assemblee-nationale.fr/13/propositions/pion2753.asp.

* 37 http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i1310.asp.

* 38 Voir pour un commentaire détaillé de ces dispositions le rapport de M. Jean-Pierre Michel n° 216 (2010-2011) fait au nom de la commission des lois (ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l10-216/l10-216.html).

* 39 En effet, l'inobservation par le condamné des obligations résultant du suivi socio-judiciaire est sanctionnée par un emprisonnement dont la durée doit être initialement fixée par la décision de condamnation.

* 40 Dans le milieu ouvert, cette information reste une simple faculté laissée à l'appréciation du médecin traitant sauf lorsque l'interruption du traitement intervient contre son avis ; dans ce cas, le médecin traitant est tenu de signaler sans délai au médecin coordonnateur qui en informe immédiatement « dans le respect des dispositions relatives au secret médical » le juge de l'application des peines (en cas d'indisponibilité du médecin coordonnateur, le médecin traitant peut informer directement le juge de l'application des peines du refus ou de l'interruption du traitement) (article L. 3711-3, premier alinéa, du code de la santé publique).

* 41 Il s'agit des crimes commis sur une victime mineure, d'assassinat ou de meurtre, de torture ou actes de barbarie, de viol, d'enlèvement ou de séquestration ainsi que des mêmes crimes commis sur un majeur lorsqu'ils sont accompagnés de circonstances aggravantes ou qu'ils sont commis en état de récidive légale.

* 42 En effet, selon les informations communiquées par le ministère de la justice, 8 000 personnes ont bénéficié en 2010 d'une libération conditionnelle parmi laquelle la moitié pouvait entrer dans la catégorie pour laquelle la double expertise est exigée. Or le coût d'un examen médico-psychologique s'élève à 178 euros contre 254 pour une expertise psychiatrique.

* 43 Dans une contribution remise à votre rapporteur, l'association française des étudiants en psychiatrie redoute que le CESP ne mette en danger de « jeunes collègues dans des zones sous-denses où ils ne pourront ni en référer, ni demander de l'aide à des psychiatres plus expérimentés, et ce dans un domaine d'exercice où l'accompagnement est pourtant indispensable ».

* 44 Chiffres de juillet 2011.

* 45 Rapport n°4112 de M. Jean-Paul Garraud, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, décembre 2011, page 136.

* 46 « Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ? », rapport d'information n°759 (2010-2011), juillet 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-759-notice.html.

* 47 Avis n°112 - tome XIV (2011-2012) de M. Nicolas Alfonsi, fait au nom de la commission des lois du Sénat sur les crédits alloués à la protection judiciaire de la jeunesse par le projet de loi de finances pour 2012, page 30. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a11-112-14/a11-112-14.html.

* 48 Rapport précité, page 19.

* 49 Rapport précité, pages 19 et suivantes.

* 50 Voir l'avis budgétaire précité de notre collègue Nicolas Alfonsi.

* 51 L'article 133-17 du code pénal dispose que « pour l'application des règles sur la réhabilitation, la remise gracieuse d'une peine équivaut à son exécution ».

* 52 Loi n°2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale et loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs

* 53 Rapport d'information n°4113 sur la mise en oeuvre des conclusions de la mission d'information sur les fichiers de police présenté par Mme Delphine Batho et M. Jacques Alain Bénisti, décembre 2011.

* 54 Voir « Droit pénal général », Frédéric Desportes et Francis Le Gunehec, quinzième édition, Economica, §1109.

* 55 Alors que dans la conception réalisation l'Etat, comme la maîtrise d'ouvrage publique, est propriétaire du bâtiment dès sa livraison, dans le cadre de la procédure AOT-LOA, il n'assure pas l'investissement initial mais doit s'acquitter des loyers pendant une période de 27 ans avant d'en devenir propriétaire.

* 56 Le partenariat public-privé comprend non seulement les prestations comprises dans le cadre du contrat AOT-LOA mais aussi les services correspondant aux marchés actuels de gestion déléguée (les services à la personne étant remis en concurrence tous les 8 ans).

* 57 EPM : établissement pénitentiaire pour mineur ; CP : centre pénitentiaire ; MA : maison d'arrêt.