C. LES MESURES RÈGLEMENTAIRES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT
Le Gouvernement a défini, en juin 2010, un programme national en faveur du très haut débit (PNTHD) mobilisant 2 milliards d'euros , au titre du volet « développement de économie numérique » des investissements d'avenir , au travers du FSN. L'objet en est ambitieux puisqu'il vise à atteindre les objectifs fixés par le Président de la République début 2010, soit une couverture de 70 % de la population d'ici 2020 et 100 % d'ici 2025 .
Retenant la technologie la plus performante, soit la fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH), sa philosophie générale est de favoriser l'initiative privée dans les zones denses, mais également au-delà, l' intervention publique se trouvant restreinte aux zones les moins denses ou aux cas de carence avérée des opérateurs.
Le support juridique de ce programme national est extrêmement « léger » puisqu'il s'appuie pour l'essentiel sur des normes de valeur au mieux règlementaire , ce qui s'explique par le fait qu'il a été pensé et mis en forme par le Gouvernement. Si l'on excepte le vote de la « loi Pintat », qui a été l'occasion - à la seule initiative des parlementaires, et notamment de notre assemblée - de reconnaître valeur législative aux SDTAN et de créer un fonds affecté au financement de l'effort public pour la construction de ces réseaux, la conception et la mise en oeuvre du PNTHD repose donc entièrement entre les mains de l'exécutif .
1. La présentation ministérielle des deux plans successifs
Présenté par le Premier ministre le 14 juin 2010 , le PNTHD, dans sa version initiale , allouait 2 des 35 milliards d'euros des « investissements d'avenir » à l'effort public en faveur des zones moyennement denses (zone 2), dans lequel l'investissement privé est envisageable à condition que les opérateurs co-investissent, et des zones peu denses (zone 3), où seules des subventions publiques peuvent inciter au déploiement de réseaux. Les zones très denses (zone 1), définies par l'ARCEP comme les 5,16 millions de foyers des 148 principales villes françaises, sont exclues du champ du programme en ce qu'étant a priori rentables, elles ne nécessitent pas de soutien public.
L'enveloppe de 2 milliards d'euros d'origine est ventilée en 1 milliard d'euros sous forme de prêts et garanties d'emprunt aux opérateurs en zones moyennement denses , 750 millions d'euros pour les collectivités territoriales dans les zones peu denses et 250 millions d'euros pour le financement de solutions technologiques - essentiellement satellitaires - permettant d'obtenir une couverture exhaustive du territoire à l'intérieur de ces zones peu denses .
Cette enveloppe doit abonder le FSN , dont la gouvernance est assurée par le Premier ministre via le commissariat général à l'investissement (CGI), en association avec les ministères compétents. C'est ce fonds qui doit attribuer les subventions « au fil de l'eau », et ceci aux conditions du FANT, avant que celui-ci, une fois mis en place, ne prenne la relève.
Les premières phases de ce programme ont été engagées à l'été 2010, avec :
- un appel à projets pilotes , qui a permis de soutenir la mise en oeuvre au cours du premier semestre 2011 de projets expérimentaux, afin d'identifier les bonnes pratiques et favoriser leur diffusion. Les enseignements tirés de ces expériences ont été rendus publics cet automne ;
- un appel à manifestation d'intérêt , visant à recueillir les intentions d'investissement (AMII) des opérateurs privés. Les opérateurs ont ainsi fait part au Gouvernement, au 31 janvier 2011, de leur intention d'engager d'ici cinq ans et d'achever d'ici dix ans des déploiements sur plus de 3 400 communes regroupant, avec les 148 communes constituant les zones très denses, près de 57 % des ménages français.
Dans une communication en date du 27 avril 2011 , le Gouvernement a précisé les conséquences à tirer des intentions de déploiement des opérateurs sur une part importante du territoire. Il a, en particulier, demandé aux collectivités territoriales d'engager, sur la base des intentions d'investissement des opérateurs privés, une concertation avec ces derniers afin de préciser leurs zones d'action respectives. Ces collectivités ne sont ainsi appelées à intervenir que dans les zones les moins denses, dans lesquelles les opérateurs n'ont pas fait part de leur intention de se déployer.
Sur le plan financier, l'enveloppe de 2 milliards d'euros voit sa ventilation évoluer par rapport à la situation d'origine :
- 1 milliard d'euros de prêts , de longue maturité (jusqu'à 15 ans), sont alloués aux opérateurs privés. Ils pourront couvrir jusqu'à 50 % du montant des investissements éligibles. Le Gouvernement a ainsi annoncé, le 31 janvier dernier, le lancement d'un appel à manifestations d'intérêt doté de 300 millions d'euros de prêts aux opérateurs déployant un réseau à très haut débit hors des zones très denses ;
- 900 millions d'euros - contre 750 à l'origine - de subventions aux collectivités , préfigurent le FANT. Ils sont consacrés aux projets de déploiement de fibre optique s'étendant au moins à l'échelle d'un département. Le cofinancement est modulé selon la situation de chaque département, en prenant en compte la proportion de la population vivant en territoire rural. Le soutien de l'État varie ainsi entre 33 et 45,8 % du besoin de subvention public au déploiement de FttH, dans la limite d'un montant maximum par prise compris entre 200 et 350 euros.
Il est prévu qu'une part minoritaire de cette enveloppe soit consacrée à améliorer la fourniture d'accès à internet à haut débit par des procédés telles que la montée en débit , en complément d'un projet de très haut débit ;
- enfin, 40 millions d'euros en 2011, pouvant être portés à 100 millions d'euros - contre 250 à l'origine - sont affectés à des travaux de recherche et développement visant à préparer la nouvelle génération de satellites dédiés à l'accès très haut débit à internet.
2. Les mesures règlementaires et infra-règlementaires
Ces deux présentations gouvernementales du contenu du PNTHD, qui n'avaient pas valeur normative en tant que telles, ont été validées et précisées cette année par deux textes ayant, au mieux, valeur règlementaire.
Le 27 juillet 2011 , un arrêté du Premier ministre a approuvé le cahier des charges de l'appel à projets « programme national très haut débit - réseau d'initiative publique » (PNTHD - RIP). A ainsi été ouvert le « guichet B » de 900 millions d'euros destiné à subventionner les projets de déploiement de fibre optique des collectivités territoriales pour la mise en oeuvre du PNTHD, à travers des projets de RIP.
Cette enveloppe de 900 millions d'euros est portée par le FSN, qui préfigure le FANT créé par la « loi Pintat ». Dans son volet RIP, le PNTHD reprend donc des éléments cités à l'article 24 de cette loi. Notamment, les fonds sont attribués pour la réalisation d'infrastructures et de réseaux prévus par les SDTAN, et ce sur des territoires sur lesquels il a été prouvé que « le seul effort, y compris mutualisé, des opérateurs (...) ne suffira pas à déployer un réseau d'infrastructures de communications électroniques à très haut débit ». Le comité des réseaux d'initiative publique est constitué à l'image du futur comité national de gestion du FANT. Enfin, la gestion du volet RIP du FSN est confiée à la caisse des dépôts et consignations (CDC).
Outre cet arrêté du 27 juillet, la circulaire du Premier ministre du 16 août 2011 aux préfets de région est venue encadrer la mise en oeuvre du PNTHD et l'aménagement numérique du territoire. L'importance des SDTAN en tant que cadre des déploiements de réseaux très haut débit y est réaffirmée. Il est prévu que les préfets instaurent et président des commissions consultatives régionales d'aménagement numérique (CCRAN) réunissant les collectivités, les services de l'État et les opérateurs de communications électroniques. Un correspondant doit être spécialement désigné dans les services régionaux de l'État. Des systèmes d'information géographique (SIG) relatifs aux infrastructures et réseaux de communications électroniques doivent être mis en place, ainsi qu'un observatoire national des services de communications électroniques (ONSCE).