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Proposition de loi visant à assurer l'aménagement numérique du territoire

1 février 2012 : Aménagement numérique du territoire ( rapport - première lecture )

B. UN MODÈLE DE DÉPLOIEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT CRITIQUABLE

Censé permettre d'atteindre les objectifs de couverture en très haut débit fixés par le président de la République à horizon 2020 et 2025, le PNTHD souffre pourtant, de façon congénitale, d'un traitement différencié entre acteurs publics et privés risquant d'en réduire notablement l'efficacité et qui aurait justifié le recours à d'autres modèles de déploiement.

1. La mise de côté d'autres approches plus pertinentes

Dans les modalités de son PNTHD, le Gouvernement a fait un choix qui n'était pas le seul possible, et à tout le moins sans doute pas le meilleur. Il a en effet souhaité donner la priorité à l'investissement privé en permettant aux opérateurs d'aller là où ils veulent et de « geler » la situation par leurs annonces de déploiement. Ce faisant en effet, ils confinent l'action des collectivités aux zones les moins rentables, sans leur permettre d'assurer comme elles l'entendent la desserte numérique de leur territoire. D'autres modèles étaient concevables, comme l'ont montré certains exemples étrangers, dont l'efficacité pourrait s'avérer supérieure.

L'idée d'un opérateur unique mutualisé, avancée un moment, était intéressante car permettant d'assurer une péréquation des coûts, et donc une réduction des subventions nécessaires. Elle a cependant dû être abandonnée du fait de l'hostilité de l'opérateur historique.

Cet opérateur aurait pu être une structure entièrement publique, tant dans son statut que dans ses ressources. C'est le cas en Australie, où sa privatisation à moyen terme devrait permettre à l'État un retour sur investissement intéressant.

Des partenariats publics-privés assortis de lots régionaux, ainsi que cela a été fait en Finlande, auraient également pu être envisagés. État, collectivités et opérateurs y sont appelés à investir, de façon égale, dans des structures locales prenant en charge le déploiement.

Mais la solution qu'aurait préférée votre rapporteur consistait à se rapprocher du modèle des concessions autoroutières. Les sociétés de bâtiment et travaux public ayant réalisé notre réseau autoroutier, l'un des plus importants et des mieux entretenus du monde, ont en effet des critères de rentabilité différents de ceux des entreprises de télécoms. Là où les secondes sont soumises à des actionnaires exigeant une rentabilité forte et rapide, les premières sont habituées à amortir leurs investissements sur une période longue et à bénéficier d'un taux de rendement annuel relativement faible.

Si le modèle retenu pour le PNTHD diffère donc sensiblement de celui qui aurait eu les faveurs de votre rapporteur, ce dernier n'a toutefois pas entendu le remettre en cause dans son principe même, tout du moins dans un premier temps. Il a préféré chercher à l'améliorer, au besoin en le modifiant de façon significative, afin de le rendre plus cohérent et de rééquilibrer les relations entre opérateurs et collectivités. L'article 22 de la proposition de loi, toutefois, laisse la porte ouverte, s'il s'avérait que le modèle en place engendrait des blocages persistants, à un réel changement de celui-ci.

2. La prééminence d'une initiative privée non encadrée

Le PNTHD s'en remet très largement à l'initiative privée pour assurer le déploiement du très haut débit sur la majeure partie du territoire. C'est ainsi que les opérateurs avaient jusqu'au 31 janvier 2011 pour manifester leurs intentions d'investissement en-dehors des zones très denses répertoriées par l'ARCEP pour les cinq années à venir.

L'opérateur historique, France Télécom, a affirmé sa volonté d'amener la fibre optique d'ici 2015 dans 3600 communes réparties dans 220 agglomérations », ce qui correspond à « une couverture de 10 millions de foyers en 2015 et de 15 millions en 2020, soit 60 % des foyers français ». Ces déploiements représenteront selon l'opérateur un investissement de 2 milliards d'euros sur la période 2010-2015.

SFR s'est lui aussi positionné, proposant d'amener la fibre optique dans 5,8 millions de foyers de 327 communes, soit environ 10 millions en incluant les foyers des zones très denses.

Bouygues Telecom et Free ont annoncé préférer co-investir avec les deux principaux opérateurs intégrés. Enfin, Numéricable n'envisage pas de déploiement FttH mais promeut sa technologie hybride fibre et coaxial, le FttLA.

Or, cette toute confiance accordée aux opérateurs privés pour la réalisation d'une infrastructure essentielle pour l'avenir de notre pays suscite plusieurs interrogations, pour ne pas dire de forts doutes.

D'une part, la « faisabilité » des annonces des opérateurs a pu être discutée d'un point de vue financier. Un an auparavant, France Télécom avait fixé dans le cadre du programme « Conquêtes 2015 », l'ambition de couvrir de l'ordre de 500 communes (40 % de la population métropolitaine). Or, le passage de 500 à 3 600 communes projetées s'est fait en maintenant le niveau d'investissement de 2 milliards d'euros d'ici 2015, alors que le programme est beaucoup plus ambitieux.

Comme l'a souligné le cabinet Tactis dans une étude consacrée à l'analyse de l'AMII14(*), « il semble évident qu'avec un même investissement France Télécom ne pourra pas couvrir 7 fois plus de communes et 50 % de population en plus ». Le cabinet a également déterminé une fourchette des montants d'investissements en jeu pour atteindre 57 % de la population en FttH, qui varie de 5,3 à 8,8 milliards d'euros, la fourchette centrale étant de 6,5 milliards d'euros. Or, des doutes subsistent quant à la capacité des opérateurs, même avec les formules de co-investissement qu'ils ont prévues, de mobiliser une telle somme d'ici 2015.

Ce scepticisme à l'égard des annonces des opérateurs, au-delà de ses aspects financiers, provient du modèle pour le moins peu contraignant retenu par le Gouvernement pour acter ces engagements. Ceux-ci correspondent en effet à des « intentions d'investissement » totalement unilatérales et peu détaillées qui n'ont rien, juridiquement, d'obligatoires et n'impliquent aucune obligation pour les opérateurs alors même qu'elles ont des conséquences sur la possibilité des collectivités de déployer leur réseau. Certes, le Gouvernement a indiqué, par la voix du ministre chargé de l'économie numérique, M. Éric Besson, qu'il veillerait régulièrement à ce que ces engagements soient respectés, en contrôlant chaque année l'état d'avancement des réalisations par rapport au calendrier annoncé et en n'hésitant pas à « rappeler à l'ordre » les opérateurs récalcitrants, mais aucun système de sanction n'a été clairement prévu. La possibilité pour les collectivités, mise en avant par le ministre, de déclarer de leur côté des « lots conditionnels », portant sur des zones AMII et sur le périmètre desquels elles « reprendraient la main » en cas de non respect par les opérateurs de leurs engagements, ne constitue pas une sanction en soi. Il s'agit de la simple application du principe voulant que l'initiative publique peut suppléer les carences de l'initiative privée lorsque celle-ci est avérée.

Le risque est grand, donc, que les opérateurs adoptent une stratégie d'attente, consistant à déclarer un périmètre de déploiement le plus large possible, ce qui « gèle » d'autant les possibilités d'intervention subventionnées des collectivités, puis à procéder à un minimum d'études ou de travaux dans les zones les moins intéressantes a priori, pour les conserver dans leur giron, quitte à les abandonner aux collectivités territoriales au bout de quelques années si l'expérience tendait à prouver qu'ils ne pourraient en tirer de rentabilité.

Ce risque est d'autant plus grand que le modèle économique de la fibre, tout bien considéré, n'est pas intéressant pour les opérateurs. D'un côté en effet, ils se voient contraints de réaliser des investissements très importants, dans une conjoncture difficile où d'autres dépenses structurelles d'importance sont à faire (montée en débit, finalisation des programmes « zones blanches » sur la 2G et la 3G, acquisition des licences 4G...). De l'autre, la rentabilité de cette technologie est incertaine et faible, du moins dans un premier temps : la demande reste en effet modérée, surtout dans les zones urbaines, faute de services associés justifiant d'abandonner son abonnement ADSL. Tout ceci face à des actionnaires « court-termistes » et réticents à la prise de risque, qui jugent plus favorablement des investissements plus rentables à court terme, notamment à l'étranger.

L'existence du réseau « cuivre », aujourd'hui largement amorti et dont la rentabilité pour les opérateurs ADSL est forte, renforce cette pesanteur en défaveur du développement du réseau « fibre ». Ceci est sans doute plus vrai encore pour l'opérateur historique, qui est propriétaire de la « boucle locale » et en facture l'accès aux opérateurs 8,80 euros hors taxe par ligne pour en financer l'entretien. Cette « rente du cuivre » soulignée par l'Autorité de la concurrence, qui bénéficie également à l'État, actionnaire de France Télécom à hauteur de 27 %, justifie des mesures radicales incitant à en réduire l'intérêt économique. C'est ainsi que la proposition de loi exige des SDTAN qu'ils prévoient une date pour le basculement du réseau « cuivre » au réseau « fibre ». C'est ainsi également qu'est discutée l'idée de « taxer le cuivre », en vue d'inciter à un report progressif sur le réseau très haut débit.

3. Des collectivités maintenues dans un rôle accessoire

Alors qu'aurait pu être imaginé un modèle de déploiement réellement coopératif entre opérateurs et collectivités, où ces dernières auraient été mises à égalité avec les premiers, le choix a été fait, à travers le PNTHD, de les reléguer dans un rôle accessoire où elles devront se contenter - sauf à ne pas être subventionnées - du reliquat des projets des opérateurs.

Le principe, très clairement affirmé dans le programme, est en effet que les projets publics ne doivent intervenir que de façon supplétive à l'initiative privée. Certes, le déploiement de réseaux de communications électroniques fixes est entièrement libre et rien n'empêche donc les collectivités d'intervenir - au moins partiellement - dans des zones préemptées par les opérateurs dans le cadre de l'AMII. Ce serait cependant à leur frais, sans pouvoir bénéficier du soutien de l'État, pour la partie du déploiement concernant les zones non rentables, puisque le volet B du FSN n'est ouvert aux collectivités que si elles établissent « que le seul effort, y compris mutualisé, des opérateurs (...) ne suffira pas à déployer un réseau d'infrastructures de communications électroniques à très haut débit ».

D'un point de vue pratique, la conséquence en est que les collectivités territoriales, qui n'ont d'autre solution que de requérir l'aide financière de l'État, au regard du coût des travaux à réaliser et du manque de moyens auxquels elles doivent faire face aujourd'hui, seront contraintes de n'intervenir que dans les zones n'intéressant pas les opérateurs, qui sont naturellement les moins denses et les plus coûteuses à couvrir.

Il existe donc, comme votre rapporteur l'avait indiqué dans son rapport d'information précité, un « risque certain d'assister à un « écrémage » du territoire par les opérateurs et à un déploiement « mité », avec des surinvestissements et une multiplicité de réseaux dans les zones rentables, et à l'inverse un sous investissement, voire une absence de réseaux, dans le reste du territoire ». En outre, à l'intérieur des zones denses, voire très denses, qui renferment des poches de faible densité, un déploiement en « tâche de léopard » n'est pas à exclure.

Les collectivités sont d'autant plus mal traitées par le PNTHD que celui-ci, qui dans sa première version évoquait la possibilité de financer les « projets intégrés », c'est-à-dire des projets de déploiement portant à la fois sur des zones rentables et non rentables, afin de réaliser une péréquation des coûts, est muet sur ce point dans la dernière en date. Il n'est donc plus permis aux collectivités d'être soutenues sur la seule partie non rentable de ces projets, qui reviendraient entièrement à leur charge.

Le Gouvernement prétextant, pour justifier cette relégation des collectivités en marge du dispositif, l'absence de marge de manoeuvre laissée par le cadre communautaire, votre commission a souhaité saisir sur ce point pour avis l'Autorité de la concurrence. L'avis que cette dernière a rendu à ce sujet le 17 janvier 2012 est à cet égard riche d'enseignements, puisqu'il souligne que le subventionnement de projets intégrés est bien possible, sous réserve du respect de certaines conditions, et qu'il nuance largement l'optimisme du Gouvernement quant à la pertinence du modèle retenu.

L'AVIS N° 12-A-02 DU 17 JANVIER 2012 DE L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE RELATIF À UNE DEMANDE D'AVIS DE LA COMMISSION DE L'ÉCONOMIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DU SÉNAT CONCERNANT LE CADRE D'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN MATIÈRE DE DÉPLOIEMENT DES RÉSEAUX À TRÈS HAUT DÉBIT

L'Autorité commence par un rappel détaillé du cadre général prévu par le PNTHD et des règles relatives aux aides d'État en matière de déploiement des RIP très haut débit.

Puis, premier point d'importance, l'Autorité souligne que la logique du PNTHD, « tendant à favoriser l'intervention des collectivités locales en complément des annonces de déploiement des opérateurs privés, relève d'un choix d'opportunité » sur lequel elle n'a pas à se prononcer. C'est admettre, en creux, que d'autres choix étaient possibles, notamment celui d'ouvrir plus largement les possibilités de financement aux collectivités.

Elle indique également, ainsi qu'elle l'a rappelé dans de précédents avis15(*), considérer que l'intervention des collectivités dans le secteur des communications électroniques « est légitime, puisque participant de leur mission d'aménagement du territoire ». Elle souligne que « cette intervention joue également un rôle important dans la dynamique d'ensemble du déploiement de la fibre optique ».

Sur la dynamique d'ensemble du déploiement du réseau à très haut débit, l'Autorité rappelle qu'il est « indispensable de maintenir des incitations dans le déploiement de la fibre optique, tant vis-à-vis des acteurs privés que publics ». Elle pointe le fait que France Télécom « a structurellement peu intérêt à voir se déployer une nouvelle boucle locale en fibre optique, susceptible de concurrencer son monopole sur la boucle locale en cuivre et de remettre en cause la rente de situation y afférente ».

L'Autorité de la concurrence invite par ailleurs les pouvoirs publics « à exiger des opérateurs la plus grande précision dans leurs intentions de déploiement et à veiller de manière régulière à leur strict respect ». Elle va plus loin encore en estimant nécessaire, « pour la crédibilité du dispositif (...) que, dans l'hypothèse où les projets d'investissement devraient s'écarter de la trajectoire initialement prévue, le gouvernement envisage sérieusement de revoir en profondeur la logique du PNTHD ».

Concernant le subventionnement par l'État d'un projet intégré porté par une collectivité, l'Autorité estime certes qu'il s'agit d'une intervention « difficile à justifier au titre d'une aide compatible », puisqu'il faudrait à la collectivité démontrer que le réseau privé existant ou planifié « n'est pas ou ne serait pas suffisant pour satisfaire les besoins des citoyens et des utilisateurs professionnels sur la zone considérée » et « qu'il n'y a pas de moyens moins préjudiciables en termes de concurrence pour atteindre le même objectif » que son propre projet.

Toutefois, l'Autorité laisse une « porte ouverte » à une interprétation plus souple de l'intervention des collectivités en « zone grise »16(*), compte tenu des spécificités de la réglementation nationale. Elle relève ainsi qu'un opérateur - y compris public - qui souhaiterait investir dans un réseau FttH serait tenu de partager l'investissement avec d'autres opérateurs si ceux-ci en font la demande. Ce qui l'amène à ne pas exclure « que les spécificités de la réglementation française relative au co-investissement puissent conduire la Commission européenne à adapter ses lignes directrices ou à prendre en compte ces spécificités dans le cadre de l'examen des projets au cas par cas ».

Dès lors que les réseaux publics s'inscrivent dans le cadre de services d'intérêt économique général (SIEG), l'Autorité lève ses réserves. Elle estime que sous réserve du respect de l'ensemble des critères posés par la Commission européenne, une intervention publique dans les réseaux à très haut débit sous une telle forme d'un SIEG « peut (...) être envisagée », à condition naturellement que la compensation éventuelle « ne couvre que les coûts de déploiement de l'infrastructure déployée dans les zones non rentables ».

Enfin, l'Autorité alerte les pouvoirs publics sur les « risques importants de distorsion de concurrence qui pourraient survenir » dans le cadre de la réponse par les opérateurs verticalement intégrés, comme Orange ou SFR, aux appels d'offres des collectivités pour la mise en place de RIP. Étant également, en tant que fournisseurs d'accès à internet (FAI), les principaux clients potentiels de ces réseaux publics, ils paraissent en effet disposer d'avantages concurrentiels déterminants face aux autres acteurs.

Pour prévenir ces distorsions, l'Autorité recommande que les opérateurs verticalement intégrés fournissent aux collectivités locales, lorsqu'ils ont l'intention de candidater à un appel d'offres, les conditions dans lesquelles ils seraient susceptibles d'utiliser le réseau public en tant que FAI. Elle suggère également que le régulateur sectoriel, l'ARCEP, s'assure de la bonne marche et de la pleine participation des opérateurs aux travaux de normalisation nécessaires pour garantir l'interopérabilité entre les réseaux et les systèmes d'information d'initiative publique et ceux des FAI.


* 14 Analyse des intentions d'investissements FttH de France Télécom et des autres FAI, TACTIS, juin 2011.

* 15 Avis n° 09-A-57 du 22 décembre 2009 relatif à une demande d'avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et avis n° 10-A-07 du 17 mars 2010 relatif à une demande d'avis du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et du ministre chargé de l'industrie sur le programme national « très haut débit ».

* 16 Zone où un opérateur a commencé à déployer un réseau à très haut débit, ou envisage de le faire.