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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

8 février 2012 : Simplification des normes ( rapport - première lecture )

Rapport n° 338 (2011-2012) de Mme Jacqueline GOURAULT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 8 février 2012

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N° 338

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 février 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Éric DOLIGÉ de simplification des normes applicables aux collectivités locales,

Par Mme Jacqueline GOURAULT,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallini, René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

779 (2010-2011), 343 et 344 (2011-2012)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 8 février 2012, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission des lois a examiné, sur le rapport de Mme Jacqueline Gourault, la proposition de loi (n° 779, 2010-2011) présentée par M. Éric Doligé, tendant à simplifier les normes applicables aux collectivités locales.

Ayant délégué l'examen au fond de 5 articles aux commissions de la culture et de l'économie, selon le domaine de compétences de chacune, la commission des lois était saisie des 28 articles restants de la proposition de loi.

Après avoir rappelé que celle-ci était la traduction législative de certaines propositions du rapport consacré au poids des normes sur l'activité quotidienne des collectivités territoriales élaboré par le sénateur Éric Doligé dans le cadre d'une mission auprès du Président de la République, le rapporteur a indiqué que le constat d'une croissance exponentielle des normes était ancien et s'appliquait à l'ensemble des secteurs des politiques publiques locales. Le législateur est d'ailleurs déjà intervenu pour tenter de l'enrayer et de rationaliser le système normatif avec, notamment, la mise en place de la commission consultative d'évaluation des normes.

Tout en soulignant l'impérieuse nécessité de clarifier et d'alléger le maquis normatif pesant sur les collectivités territoriales, le rapporteur a indiqué qu'un certain nombre de dispositions du texte mériteraient une réflexion plus approfondie en raison des nombreuses questions soulevées. Il en est ainsi du principe de proportionnalité des normes proposé par l'article premier, des nouvelles instances consultatives créées par les articles 3 et 4, du recours à la dématérialisation du recueil des actes des collectivités pour préserver l'accessibilité aux décisions locales (articles 5 et 6), des dispositions d'urbanisme relatives aux secteurs de projets ou à la signature de promesses de vente ou de location avant la délivrance du permis d'aménager un lotissement (articles 19 et 24).

La commission a constaté que cet exercice de simplification du droit des collectivités territoriales était impératif. Mais elle a décidé, afin d'approfondir l'examen des dispositions de la proposition de loi, ce que ne lui permet pas le délai fixé par l'ordre du jour des travaux du Sénat, de ne pas établir de texte et de déposer une motion tendant au renvoi en commission de ce texte.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

« Il y a trop de normes, on ne s'y retrouve plus et elles nous coutent trop cher ». Tel est le ressenti des élus locaux et des directeurs généraux des services des communautés de communes, exprimé lors d'une enquête de l'assemblée des communautés de France, réalisée en février 2011.

De fait, la quasi-totalité des domaines d'intervention des collectivités territoriales est aujourd'hui impactée par ce phénomène d'inflation législative et réglementaire. Si l'édiction de règles répond à un besoin essentiel de sécurité technique et juridique et permet d'articuler l'action de l'ensemble des intervenants du domaine public, la surproduction normative engendre de réelles difficultés pour les collectivités territoriales chargées de mettre en oeuvre ces règles, sources de complexité et de coûts importants pour elles.

Les acteurs locaux sont unanimes... Ce foisonnement de normes entraine un renchérissement de l'action publique, même si son impact financier réel est difficile à estimer. Ce constat est d'autant plus préoccupant dans un contexte de réduction générale des dépenses et de contraintes budgétaires.

Ces normes sont l'illustration de la fracture profonde qui existe entre l'État central, prescripteur de dépenses et de contraintes nouvelles, et les collectivités territoriales qui doivent mettre en oeuvre ces dispositifs et les financer. Ainsi, l'assemblée des communautés de France estime-t-elle que « alors que les recettes sont aujourd'hui statiques, les collectivités sont confrontées à des dépenses croissantes du fait de l'inflation des normes et réglementations édictées par l'État : un constat choquant en temps de crise ».

En pratique, dans un contexte qui nécessite souplesse, réactivité et inventivité, ces règles surabondantes, qui ne sont pas toujours en adéquation avec les spécificités locales, peuvent représenter, pour les collectivités territoriales, un véritable frein à la réalisation de projets. Certains domaines semblent particulièrement touchés : la gestion de l'eau et de l'assainissement, la gestion des déchets, l'offre de transports, les services à la personne...

Cette frénésie normative est liée notamment à la mise en oeuvre de lois votées ces dernières années, parfois à l'unanimité car répondant à un besoin réel, qui nécessitent pour leur mise en oeuvre la production d'une réglementation importante. Par ailleurs, le pouvoir réglementaire n'hésite pas à aller au-delà des dispositions législatives, imposant des contraintes supplémentaires aux collectivités territoriales.

Ce constat est à l'origine de la proposition de loi déposée par notre collègue Éric Doligé, issue de sa mission confiée par le Président de la République.

En raison de la diversité des domaines abordés, votre commission des lois a décidé de déléguer aux commissions saisies pour avis, l'examen au fond des dispositions relevant de leur seule compétence. En conséquence :

- l'article 27 a été étudié par la commission de la culture ;

- les articles 28, 29, 30 et 31 par la commission de l'économie.

Ces deux commissions ont par ailleurs rendu un avis sur l'article 1er pour la commission de la culture et sur les articles 19 à 26 pour la commission de l'économie.

I. L'INFLATION NORMATIVE : UN CONSTAT ANCIEN ET PARTAGÉ AUX RÉPONSES INÉGALES

Dénoncé depuis longtemps, ce phénomène perdure malgré les tentatives de régulation.

A. LE POIDS DES NORMES

« Dérèglement » de l'activité normative, il en résulte des conséquences financières lourdes pour les collectivités assujetties.

1. Une croissance ancienne et exponentielle des normes

La croissance exponentielle des normes, leur manque de lisibilité et de cohérence ainsi que leur décalage par rapport aux réalités locales sont dénoncés depuis plus de vingt ans.

Déjà en 1991, le Conseil d'État relevait la « surproduction normative » et ses conséquences néfastes en matière de sécurité juridique et d'accessibilité du droit. Il avait par ailleurs relevé que « quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête qu'une oreille distraite ». Même si cette première analyse ne visait pas explicitement les normes assumées par les collectivités territoriales, elle pointait un « mal français » déjà bien développé.

En 2000, la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales1(*) relevait que « les administrations de l'État [ont pris], en effet, l'habitude d'intervenir sous la forme de règlements qui, sans dessaisir, au moins en théorie, les autorités locales, ont contribué à limiter leurs pouvoirs de manière significative. Cette dépossession administrative s'est manifestée sous diverses formes : subventions, classification des investissements, concours des services techniques, règlements-type et normes techniques, classement qui permet à l'État d'imposer ses normes aux collectivités locales, cartes et schémas (carte scolaire, carte hospitalière, carte routière). » La mission estimait que les collectivités territoriales avaient perdu la maîtrise de leurs compétences en raison de cette inflation normative qui entravait, de facto, leur libre administration.

Cette conclusion a été confirmée, en décembre 2007, par le groupe de travail portant sur les relations entre l'État et les collectivités territoriales2(*), présidé par notre ancien collègue M. Alain Lambert. Ce dernier a souligné l'accroissement des charges pesant sur les collectivités, en raison, d'une part, de l'inflation des textes normatifs qu'elles doivent appliquer et, d'autre part, de la complexité des procédures qu'il leur faut mettre en oeuvre.

2. Un coût pour les collectivités territoriales

Bien qu'il n'existe actuellement aucune étude exhaustive sur la question, plusieurs associations nationales d'élus ont réalisé des études sectorielles qui démontrent la ponction opérée sur les budgets locaux liée à cette « incontinence normative ».

Ainsi, l'Association des Maires de France (AMF) évalue à 400 000 le nombre de normes que les élus locaux sont appelés à appliquer quotidiennement. L'Assemblée des Communautés de France (ADCF) estime que la mise en pratique des normes est source de dépenses supplémentaires, aussi bien en fonctionnement qu'en investissement. Elle relève que « les incidences financières des réglementations sont alors ressenties non seulement comme lourdes dans l'immédiat, mais également pesantes dans la durée, avec des incidences tout autant directes qu'indirectes ».

Certaines données confortent cette analyse de dépenses croissantes. Ainsi, en 2009 et 2010, 339 « projets de normes » émanant de l'État ont donné lieu à une évaluation de plus d'un milliard d'euros de dépenses supplémentaires pour les collectivités territoriales. Ce coût est accentué par l'instabilité de ces mêmes normes. Par exemple, en dix ans, 80 % des articles législatifs et 55 % des articles réglementaires du code général des collectivités territoriales (CGCT) ont été modifiés, auxquels s'ajoutent les centaines de dispositions supplémentaires au gré de nouveaux textes législatifs ou réglementaires. Or, malgré ses quelques 3 500 pages, le CGCT est loin de recouvrir l'ensemble des normes s'appliquant aux collectivités territoriales ou à leurs établissements publics.

Une place particulière doit être réservée aux mesures relatives à la fonction publique. En effet, plusieurs mesures édictées par le pouvoir réglementaire ont des conséquences budgétaires importantes pour les collectivités. Ainsi, un décret du 14 janvier 20103(*) a augmenté de deux points le taux de la contribution applicable au traitement indiciaire et à l'éventuelle nouvelle bonification indiciaire versés aux personnels de l'État détachés, qui est passé ainsi de 60,14 % à 62,14 %. Cette augmentation s'est traduite par un surcoût de plusieurs dizaines de milliers d'euros sur les dépenses de personnel des collectivités territoriales. Ce relèvement du taux des pensions civiles est la suite d'une succession d'augmentations intervenues depuis 2007 : relèvement de la contribution de 33 % à 39,50 % au 1er janvier 2007, puis à 50 % au 1er janvier 2008 et à 60,14 % au 1er janvier 2009, ce qui se traduit, pour un département, par une charge cumulée de plusieurs millions d'euros.

3. Des facteurs multiples

Les travaux de nos collègues, Éric Doligé, dans le cadre de sa mission auprès du Président de la République, et Claude Belot, au nom de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, dont il sera question supra, ont recensé plusieurs facteurs pouvant expliquer l'inflation normative à laquelle sont soumises les collectivités territoriales.

a) Une « croyance inconditionnelle dans les vertus de la norme »

Notre collègue Éric Doligé dénonce tout d'abord un « zèle normatif » de la part des administrations de l'État, aussi bien centrales que déconcentrées, lié à la « croyance inconditionnelle dans les vertus de la norme, dans sa capacité à améliorer l'intérêt général ». Ce zèle se traduit par «  l'extrême précision réglementaire des décrets et des arrêtés et circulaires », ce qui est considéré par les élus locaux comme un « excès de défiance, une présomption d'incapacité à remplir l'objectif de la norme en dehors d'un cadre prédéterminé ».

Par ailleurs, certaines normes, principalement professionnelles de type AFNOR ou ISO, bien qu'elles conservent leur rôle de vecteur, se sont transformées en normes obligatoires, en raison des secteurs dans lesquelles elles s'appliquent (construction ou mise en sécurité des matériels) ou parce que les assurances imposent souvent le respect de ces normes, rendant de facto celles-ci obligatoires.

b) Une gouvernance normative multiple et insuffisamment partagée

Le second facteur, relevé par notre collègue Claude Belot, est lié à la multitude des prescripteurs, qui conduit à une « atomisation du pouvoir prescriptif ».

Le responsable régulièrement pointé du doigt est l'État. Toutefois, il convient de préciser que la responsabilité de l'État est partagée entre le législateur et le pouvoir réglementaire. De nombreuses dispositions législatives intéressent directement les collectivités territoriales. Par ailleurs, certaines lois, récemment votées, s'accompagnent de mesures d'application. A titre d'exemple, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite « Grenelle II ») « représenterait un « potentiel » de 173 décrets d'application », comme l'a indiqué à votre rapporteur M. Gilles Carrez, président du comité des finances locales, lors de son audition.

A ce constat s'ajoutent les décisions prises par les services déconcentrés de l'État (agences, académies, ...) qui peuvent alourdir les obligations incombant aux collectivités, en totale méconnaissance des conséquences pratiques qui peuvent en résulter. MM. Éric Doligé, Gilles Carrez et Alain Lambert, au cours de leurs auditions, ont exposé à votre rapporteur divers exemples qui témoignent de l'absurdité de certaines normes prescrites par certaines administrations, lesquelles continuent d'exercer un contrôle sur des compétences transférées aux collectivités. Au-delà de la question du maintien de ces services, ces exemples sont symptomatiques de l'incontinence normative de certains fonctionnaires dont la mission se réduit aujourd'hui, en l'absence d'autres missions, à cette préoccupation essentielle qui justifie leur existence même.

Si l'État, régulièrement pointé du doigt, porte une responsabilité indéniable dans cette croissance normative, il n'en représente pas pour autant la seule source. En effet, aux normes imposées par l'État s'ajoutent celles décidées par les autorités communautaires, dont les décisions représentent une part importante du corpus normatif qui s'impose aux collectivités territoriales, les organismes de droit privé investis d'un pouvoir réglementaire, tels que les fédérations sportives et enfin, les normes qui, sans être juridiquement contraignantes, s'imposent en pratique aux collectivités ; il en est ainsi des normes dites de « bonnes pratiques », telles que celles édictées par l'Association française de normalisation (AFNOR).

On doit également citer les collectivités territoriales qui peuvent subordonner certaines de leurs subventions à la collectivité bénéficiaire au respect de certaines exigences techniques.

Le pouvoir normatif des fédérations sportives

Pour chaque discipline sportive est une fédération sportive, par délégation du ministre chargé des Sports, pour édicter les règles techniques et administratives permettant le bon déroulement des compétitions.

Il convient de rappeler que 80 % des équipements sportifs sont gérés par les communes et groupements de communes. Par conséquent, les décisions prises par ces fédérations impactent directement la gestion des équipements sportifs locaux et, in fine, les budgets locaux. Une étude de l'AdCF relève que « les collectivités très impliquées dans le développement des clubs sportifs locaux se sentent bien souvent « prises en otages » par les exigences des fédérations nationales imposant régulièrement des améliorations des équipements, en allant parfois au-delà de leur pouvoir normatif ».

Afin de limiter ce que les collectivités territoriales qualifient d' « interventionnisme », le Gouvernement a mis en place une Commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (Cerfres). Créée en 2009, cette commission a pour mission d'émettre un avis sur les projets de règlements élaborés par les fédérations sportives. Elle veille à ce que les normes proposées soient proportionnées aux exigences de la pratique de l'activité sportive concernée, ne concernent pas les équipements destinés à l'entraînement ou à l'éducation physique et ne privilégient aucune marque d'équipement en particulier. Toute édiction ou modification de règlement fédéral relatif aux équipements sportifs requis pour les compétitions doit faire l'objet d'une évaluation des conséquences, notamment financières, des prescriptions envisagées et être soumises à l'avis de la Cerfres.

Des représentants des collectivités territoriales sont membres de son conseil d'administration, auquel participent également des représentants de l'État, du monde sportif et des entreprises. Ils ne disposent toutefois pas de majorité de blocage.

Source : Revue Intercommunalités, Assemblée des Communautés de France, n° 159, septembre 2011.

Les conséquences de cette parcellisation de la gouvernance normative apparaissent néfastes pour les relations entre l'État et les collectivités territoriales, question qui avait été relevée par votre rapporteur dans un précédent rapport4(*). En effet, la gouvernance normative actuelle ne repose pas suffisamment sur une culture partagée de l'information et de l'évaluation des politiques publiques locales.

Ainsi, les études d'impact réalisées par les services ministériels, accompagnant les projets de loi, ne permettent pas d'établir une évaluation financière performante, faute d'une base de données partagée. Cette carence conduit à sous-estimer, voire à ignorer, les coûts cachés ou induits d'une disposition juridique. Par ailleurs, les études d'impact n'abordent pas l'opérationnalité des mesures envisagées ni les financements dont disposent les collectivités pour les appliquer. Les élus, quant à eux, ne disposent pas d'un contre-pouvoir normatif qui leur permette de vérifier la pertinence des études d'impact. Ainsi, l'inflation normative reflète le manque de confiance de l'État envers les collectivités et cristallise leurs relations. S'y ajoute par ailleurs l'association insuffisante des collectivités aux négociations des directives européennes les concernant.

4. Une « incontinence » normative nuisible à la compétitivité des territoires

L'approfondissement de cette inflation normative entrave la mise en place des politiques publiques locales.

Notre collègue, Éric Doligé, estime que l'application uniforme de certaines normes, par exemple en matière d'accessibilité, s'avère inadaptée à certains territoires. Des collectivités, notamment les plus petites, ne disposent pas des outils d'ingénierie publique leur permettant d'appliquer les normes nationales. Par ailleurs, la mise en oeuvre du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite et la réorganisation des services déconcentrés, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), ne permet plus à ces collectivités de bénéficier de l'ingénierie de l'État. A cela s'ajoute la rigidité de l'application de certaines normes liée à l'interprétation personnelle du service ou du fonctionnaire responsables.

Est également critiquée la lourdeur de certaines procédures administratives (règles d'affichage et de publicité en matière d'urbanisme), la lenteur d'autres procédures ou, au contraire, les délais très courts fixés par le législateur pour assurer l'application de certaines normes (accessibilité) au détriment de la réalité du terrain.

Enfin, l'explosion normative actuelle rend les élus locaux « frileux » dans l'application des différentes règles juridiques, les incitant à aller eux-mêmes au-delà de la norme, par peur de l'accident ou de voir leur responsabilité pénale ou civile mise en cause. En d'autres termes, les principes de précaution et de responsabilité induits par l'inflation normative conduisent les élus à alourdir les procédures administratives auxquelles ils sont par ailleurs soumis, en raison d'une certaine « adversité au risque » qui leur imposerait d'aller encore au-delà de la norme par crainte du recours, de l'accident, ...

5. De nombreux secteurs concernés

La saisine des associations nationales d'élus5(*) par le Premier ministre et celle des commissions permanentes du Sénat par le Président du Sénat, lui-même saisi par le Président de la République, a permis d'identifier les secteurs pour lesquels l'intensité de production réglementaire est la plus forte, récapitulés dans le tableau suivant.

Secteurs générateurs de normes

I. Les secteurs pointés par les associations nationales d'élus

Pour l'Association des Maires de France (AMF) :

- accessibilité des bâtiments par les personnes en situation de handicap ;

- normes de sécurité relatives aux bâtiments ;

- environnement ;

- enfance ;

- urbanisme ;

- normes édictées par les fédérations sportives.

Pour l'Assemblée des Départements de France (ADF) :

- secteur social et médico-social ;

- sécurité civile ;

- installation et équipements sportifs ;

- établissements accueillant du public.

Pour l'Association des Régions de France (ARF) :

- transports ;

- formation professionnelle.

II. Les secteurs pointés par les commissions permanentes du Sénat

Pour la commission des Lois :

- le droit des sols ;

- la protection civile ;

- l'Outre-mer.

Pour la commission des Finances :

- les SDIS ;

- l'accessibilité ;

- les normes de sécurité, notamment dans le domaine de l'aménagement urbain ;

- la réglementation des travaux publics ;

- les plans d'urbanisme.

Pour la commission des Affaires sociales :

- la politique du handicap ;

- la politique de la petite enfance ;

Pour la commission de l'Économie :

- la construction ;

- l'urbanisme ;

- l'environnement.

Pour la commission de la Culture :

- les normes décidées par les fédérations et ligues sportives ;

- l'encadrement des élèves lors des séances de piscine ;

- les normes applicables aux jeux d'enfants.

Les domaines pointés par les associations nationales d'élus ne coïncident pas toujours avec ceux relevés par les commissions permanentes du Sénat. On relève toutefois un recensement identique. Ainsi, tant les associations nationales d'élus que les commissions permanentes ont mis l'accent sur l'accessibilité, tout en reconnaissant la nécessité de cet objectif posé par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, l'urbanisme et l'environnement. Le sport et les règles de sécurité représentent également des domaines d'inquiétude pour les commissions permanentes. La commission des Lois a par ailleurs pointé les normes relatives aux SDIS.

B. DES RÉPONSES DIVERSES

Pour utiles et pertinentes qu'elles soient, les initiatives destinées à endiguer le flux normatif ne sont pas encore parvenues à des résultats tangibles.

1. La création de la commission consultative d'évaluation des normes
a) Un large champ de compétences

Le groupe de travail portant sur les relations entre l'État et les collectivités territoriales, présidé par notre ancien collègue, M. Alain Lambert, a préconisé la création d'une nouvelle formation restreinte du Comité des finances locales (CFL), la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). Son objectif est d'associer les collectivités territoriales à l'élaboration, par les administrations centrales, des projets de textes réglementaires les concernant.

Créée en 20076(*) et officiellement mise en place en septembre 2008, la CCEN se compose de vingt-deux membres - quinze représentants élus et sept représentants de l'État7(*). Elle comprend également des experts en son sein, conviés par le président en fonction de l'ordre du jour, afin que la commission soit une véritable instance de référence en matière d'évaluation financière préalable. Il s'agit, le plus souvent, de représentants du Secrétariat général du Gouvernement ou des associations d'élus. Ils assistent aux séances mais ne disposent pas de voix délibérative.

La CCEN est dotée d'un large champ de compétences. Elle est obligatoirement consultée sur les projets de textes réglementaires concernant les collectivités territoriales et les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités. Ces textes sont accompagnés d'un rapport de présentation et d'une fiche d'impact financier faisant apparaître les incidences financières directes ou indirectes des mesures proposées pour les collectivités territoriales. La CCEN dispose alors d'un délai de cinq semaines, pouvant exceptionnellement être ramené à 72 heures sur demande du Premier ministre, pour rendre son avis sur le texte dont elle est saisie.

La commission peut être également consultée par le Gouvernement sur tout projet de loi ou d'amendements ayant un impact technique et financier sur les collectivités. Cette consultation est toutefois laissée à la discrétion du pouvoir exécutif et n'a, à ce jour, jamais été utilisée.

Toutefois, les avis de la commission, bien qu'obligatoires, ne sont pas des avis conformes : le Gouvernement peut donc s'abstenir d'en tenir compte.

b) Un bilan largement positif

Comme l'a constaté votre rapporteur8(*), « cette nouvelle instance représente ainsi un enjeu majeur pour les relations entre l'État et les collectivités territoriales. En effet, sa création oblige désormais les administrations d'État à modifier en profondeur leurs méthodes de travail : celles-ci doivent désormais intégrer l'impact financier des normes qu'elles produisent sur les collectivités, dès leur phase d'élaboration ».

Notre collègue, Bernard Saugey9(*), note que, malgré sa création récente, « cette instance a permis d'instaurer un contrôle approfondi et exigeant des normes réglementaires, créant ainsi une nouvelle culture de l'évaluation au sein des administrations centrales. »

D'après le rapport d'activité de la CCEN pour l'année 2010, la commission a été saisie de 176 projets de texte réglementaire (118 décrets, 53 arrêtés et 5 ordonnances), soit une moyenne de 13,5 textes par séance. Au titre de l'année 2011 (jusqu'au 31 juillet 2011), la CCEN s'est réunie à neuf reprises, a examiné 160 projets de textes réglementaires générant, pour les collectivités :

- un coût avoisinant 393 millions d'euros ;

- des économies s'élevant à près de 13 millions d'euros ;

- des recettes potentielles évaluées à près de 114 millions d'euros.

Les avis rendus par la CCEN sont de quatre ordres : avis favorable, avis favorable avec recommandation, avis défavorable, avis défavorable avec recommandation. Entre septembre 2008, date de son installation, et décembre 2010, la CCEN n'a émis que 6 avis défavorables sur 405 avis rendus, soit une proportion de 1,5 % du total des avis émis. En 2010, seul un avis défavorable a été rendu concernant le décret relatif au fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE), les avis favorables représentant 92 % et les avis favorables avec recommandation 6,5 % des avis totaux.

La grande proportion des avis favorables rendus par la CCEN ne doit pas masquer la compétence pleine et entière exercée par la commission : celle-ci n'hésite pas à assortir ses avis de recommandations ou d'observations qui s'avèrent, selon le rapport d'activité précité, dans une très large mesure, suivies d'effets par les ministères concernés.

Par ailleurs, en application de l'article R. 1213-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le président ou un des vice-présidents de la CCEN a usé en 2010, à 12 reprises et, entre janvier et juillet 2011, à 11 reprises, du pouvoir de reconduire le délai de cinq semaines dont dispose la CCEN pour se prononcer. Cette possibilité est utilisée lorsque les débats ont mis en évidence la nécessité d'obtenir des éléments d'information supplémentaires ou ayant permis aux élus d'exprimer des réserves susceptibles d'être levées à l'issue d'une phase de concertation complémentaire. Au cours du premier semestre 2011, seuls 6 textes ont reçu un avis défavorable, dont 4 ont donné lieu à une nouvelle présentation des textes après modification, accueillis par un avis favorable de la CCEN.

c) Un renforcement nécessaire des pouvoirs de la CCEN

M. Alain Lambert a indiqué à votre rapporteur la nécessité, pour renforcer l'action régulatrice de la commission, que ses avis ne soient plus consultatifs mais conformes, bien que le bilan d'activité démontre que les administrations centrales tiennent compte, dans la majorité des cas, de la position de la CCEN.

Par ailleurs, le champ de compétences de la commission, aujourd'hui limité au seul flux de normes, à savoir celles édictées à l'occasion d'un texte législatif ou réglementaire, pourrait être élargi au stock de normes, constitué par l'ensemble des dispositions normatives, quelle que soit leur date d'entrée en vigueur. Cet élargissement, qui représenterait un travail considérable, permettrait de donner plus de cohérence à l'édifice normatif ainsi construit et de renforcer sa conformité avec les réalités locales.

2. Le moratoire sur l'édiction des normes réglementaires

Le moratoire sur l'édiction des normes réglementaires a été instauré par une circulaire du Premier ministre du 6 juillet 201010(*). Il s'applique à l'ensemble des mesures règlementaires dont l'adoption n'est commandée ni par la mise en oeuvre d'engagements internationaux de la France, ni par l'application des lois.

Par exception, si l'édiction d'une norme entrant dans ce champ d'application paraît absolument nécessaire aux yeux de l'administration, le projet de décret ou d'arrêté correspondant doit être communiqué au secrétariat général du Gouvernement préalablement à toute saisine du Conseil d'État. Il revient alors au Premier ministre d'apprécier si l'adoption d'un tel projet mérite un examen complémentaire. Dans l'affirmative, celui-ci est soumis, à sa demande, à la CCEN, le Premier ministre tenant strictement compte de l'avis rendu par la commission pour déterminer si le projet peut être adopté.

Le commissaire à la simplification11(*), placé auprès du Secrétariat général du Gouvernement et désigné le 10 novembre 2010, pilote la mise en oeuvre du moratoire vis-à-vis des collectivités territoriales. Il convient de préciser que ce commissaire est également chargé de veiller à ce que l'impact des normes nouvelles pour les entreprises soit correctement anticipé et évalué.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le commissariat à la simplification, l'effet du moratoire sur la production des normes applicables aux collectivités territoriales est délicat à mesurer. Quantitativement, la proportion de textes « d'initiative gouvernementale » présentés à la CCEN n'a pas diminué depuis la mise en oeuvre du moratoire. Toutefois, cet indicateur traduit mal le caractère dissuasif du dispositif sur les ministères et la question de la soutenabilité financière. C'est pourquoi une approche plus qualitative du fonctionnement du moratoire apparaît nécessaire.

Le bilan du moratoire sur l'édiction des normes réglementaires

Le coût des textes ayant dérogé au moratoire se concentre sur quelques textes politiquement sensibles représentant 303 millions d'euros en année pleine12(*) (couvrant la période septembre 2010 - juillet 2011), soit 56,7% du coût brut total engendré par les textes réglementaires présentés à la CCEN sur cette période (534 millions d'euros), alors qu'ils ne représentent que 42 % des textes.

Il convient toutefois de nuancer ce constat : environ 75 % du coût des textes entrant dans le champ du moratoire est généré par quelques textes socialement sensibles et s'inscrivant dans le cadre d'accords avec les partenaires sociaux : revalorisation du RMI-RSA et RSO (120,6 millions d'euros au titre de 2011), reconduction de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (82 millions d'euros dont 16,5 millions d'euros à la charge des collectivités), textes concernant la fonction publique territoriale, tel le relèvement du minimum de traitement (coût sur les collectivités évalué en année pleine à 100,27 millions d'euros) ou les mesures entrant dans la réforme du cadre statutaire (statut particulier du cadre d'emplois des assistants de conservation du patrimoine et des bibliothèques : 7,2 millions d'euros en année pleine). Malgré leur coût, les textes précités ont d'ailleurs tous été adoptés à l'unanimité par la CCEN.

La majorité des autres textes n'a pas d'impact financier négatif ou ne concerne qu'assez peu ou très indirectement les collectivités.

Les économies sont estimées à 3,4 millions d'euros, suite à la modification de la participation des départements au financement de l'aide versée à l'employeur au titre des contrats initiative emploi.

Les recettes, de l'ordre de 30 millions d'euros en année pleine, résultent de la revalorisation du montant de l'amende forfaitaire pour les contraventions prévues en matière d'arrêt et de stationnement.

Des textes « moratoire » sont porteurs de simplifications et rien ne s'oppose à leur mise en oeuvre (par ex. arrêtés prévus par le projet de décret modifiant le code des marchés publics).

Un grand nombre de textes n'ont qu'une portée toute relative sur les finances locales (programmes de concours, formation des professions para-médicales, normes comptables) ou ne les concernent que très indirectement (évolutions statutaires des agents de la fonction publique hospitalière, fonctionnement des établissements publics sociaux et médico-sociaux, agrément des conservatoires régionaux d'espaces naturels par l'État et la région, reclassement des ouvriers d'Etat...).

A cet égard, le commissaire à la simplification contribue à limiter l'inflation artificielle du nombre de textes dérogeant au moratoire, en étant parfois amené à signaler aux ministères (en accord avec la commission) que la CCEN, parfois saisie par simple sécurité juridique, n'est pas concernée par un projet.

Source : Commissariat à la simplification - données de novembre 2011

3. L'analyse de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation

La saisine des commissions permanentes par le Président du Sénat a été l'occasion, pour la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, de publier un rapport de notre collègue Claude Belot13(*).

Ce dernier a ainsi fustigé l'augmentation exponentielle de la norme, regrettant que, au-delà de leurs effets budgétaires et financiers sur nos collectivités et les contribuables, celle-ci obèrent les « organes vitaux de la démocratie », conduisant à décrédibiliser l'autorité de notre droit, à vider de tout contenu le principe de sécurité juridique et à infantiliser l'élu local, ce dernier ayant le sentiment de devenir un simple fonctionnaire de l'État appliquant les normes fixées au niveau national.

La Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a présenté dix-huit propositions organisées autour de quatre objectifs :

- endiguer le flux normatif par une réelle responsabilisation des prescripteurs au travers, entre autres, de l'instauration d'un fonds de compensation des conséquences financières des normes de l'État, la soumission des prescriptions des fédérations sportives et de tout autre organisme sportif à un avis de la CCEN ;

- revenir à l'État-partenaire, avec notamment la création d'un « correspondant normes » au sein de chaque préfecture garant du « bon sens » dans leur interprétation et fixer une ou deux dates « traditionnelles » de principe pour l'entrée en vigueur de toute nouvelle norme, sauf urgence avérée ;

- revenir à la raison d'être de la norme, à savoir un outil et non une fin en soi : à titre d'exemple, cet objectif se concrétiserait par la substitution, lorsqu'il s'agit de préciser la portée d'une exigence légale directement applicable, des dispositifs indicatifs à des dispositifs contraignants ;

- élargir le champ des missions et, par conséquent, les moyens de la TNR : ainsi, la CCEN pourrait être consultée systématiquement, sauf impossibilité absolue, sur les projets de loi et d'amendement du Gouvernement et sur les projets de texte communautaire concernant les collectivités territoriales. Pourrait être également soumises, sans délai, à la CCEN, les normes adoptées avant sa création et non encore entrées en vigueur.

II. LA PRÉSENTE PROPOSITION DE LOI TRADUIT LA VOLONTÉ DE DESSERRER L'ÉTAU NORMATIF DES COLLECTIVITÉS

Investi de la difficile mission de modérer les difficultés résultant de l'application normative, le Sénateur Doligé reprend, dans sa proposition de loi, certaines des propositions de son rapport.

A. LA MISSION CONFIÉE À M. ÉRIC DOLIGÉ

C'est dans ce contexte général décrit précédemment que, le 24 janvier 2011, le Président de la République a chargé notre collègue, Éric Doligé, d'une mission destinée à identifier les normes « qui doivent être prioritairement modifiées en raison de leur caractère inadapté et couteux » et de « proposer des mesures de simplification, ambitieuses et concrètes, pour desserrer les contraintes et alléger les coûts excessifs qui pèsent parfois sur nos collectivités territoriales ». Les conclusions de cette mission ont fait l'objet d'un rapport remis au Président de la République le 16 juin 2011.

Notre collègue Éric Doligé estime que l'inflation normative et l'instabilité des règles de droit auxquelles sont soumises les collectivités territoriales sont perçues comme un frein au développement économique des territoires. Elles reflètent « l'excès de zèle d'un état prescripteur ignorant la réalité quotidienne du terrain », créant ainsi « un problème de hiérarchisation des dépenses dans le temps et de libre administration des marges financières de la collectivité ». Ce constat apparaît alarmant dans un contexte de crise économique et budgétaire.

Toutefois, à l'instar du rapport de M. Claude Belot, l'objectif du rapport de M. Éric Doligé n'est pas tant de contester les normes dans leur principe que de dénoncer leurs modalités et leurs incidences sur l'action et les budgets locaux (« la simplification n'est pas la dérèglementation »). C'est pourquoi le rapport plaide pour une évolution de la méthode d'élaboration des normes applicables aux collectivités locales, en définissant un programme de réduction annuel des normes, déjà appliqué dans un certain nombre de pays, en imposant une obligation de résultat plutôt que de moyens, ou encore en déterminant des règles de stabilité minimale dans le temps.

Le rapport suggère également une meilleure prise en compte de la taille et des moyens des collectivités territoriales et une adaptation du droit aux réalités locales, par l'introduction d'un principe de proportionnalité, au sens du droit communautaire, « défini comme l'exigence que toute charge imposée au destinataire de la règle de droit soit limitée à la stricte mesure nécessaire de l'objectif à atteindre et requiert un minimum de charges pour le destinataire de la norme ».

Ainsi, afin d'illustrer ces orientations générales, le rapport formule 15 principes et 268 propositions dont l'objectif est de réduire les coûts supportés par les collectivités et de faciliter la réalisation de leurs projets, dans quinze domaines de l'action locale : l'accessibilité, l'archéologie préventive et la protection du patrimoine, l'urbanisme, l'eau et l'assainissement, l'environnement, le sport, le fonctionnement des collectivités territoriales, les services départementaux d'incendie et de secours, la restauration collective, les marchés publics, la fonction publique territoriale, l'éducation et la formation, les politiques sociales et médico-sociales, l'Outre-mer, les règles comptables des finances locales.

B. UNE PROPOSITION DE LOI POUR REMEDIER À L'EMBALLEMENT NORMATIF

Afin de remédier à cet emballement normatif et faire face aux charges induites pour les budgets locaux, la proposition de loi de M. Eric Doligé propose un certain nombre d'innovations et de simplifications.

Le texte élaboré le 4 août 2011 a été soumis pour avis au Conseil d'Etat le 23 août par le président du Sénat en application de l'article 39, dernier alinéa, de la Constitution.

La Haute juridiction a rendu son avis le 6 octobre 2011.

Les quatre premiers articles de la proposition de loi constituent les éléments d'un dispositif destiné tout à la fois à combattre l'inflation normative unanimement dénoncée et à permettre une application modulée des mesures réglementaires selon la situation des collectivités.

Les autres dispositions déclinent des réponses aux difficultés identifiées dans divers secteurs.

1. L'institution d'un principe de proportionnalité des normes

L'article premier introduit dans le code général des collectivités territoriales un principe de proportionnalité des normes et de leur adaptation à la situation financière des collectivités qu'il décline ensuite dans trois domaines dont l'encadrement réglementaire est emblématique des difficultés de mise en oeuvre sur le terrain.

a) L'adaptation des normes à la taille des collectivités

Tel est l'énoncé du principe n° 13 inscrit dans le rapport de notre collègue Eric Doligé.

Son objectif est de « s'adapter à l'inégalité de facto qui existe entre les collectivités ».

A cette fin, l'article premier prévoit la faculté pour le préfet d'adapter les mesures réglementaires d'application des lois, soit parce que leur mise en oeuvre se heurterait « à des impossibilités techniques avérées », soit dans le cas où elle entraînerait « des conséquences manifestement disproportionnées au regard des objectifs recherchés et des capacités financières » des assujettis.

Toutefois, l'intervention du préfet est encadrée :

- elle doit tout d'abord être autorisée par la loi qui déterminerait les domaines intéressés ;

- elle ne doit pas remettre en cause les objectifs de celle-ci ;

- les dérogations accordées en conséquence sont précisées par décrets en Conseil d'État ;

- leur bénéfice intervient après avis de la commission départementale consultative compétente ; les dérogations sont motivées par arrêté préfectoral ;

- sauf impossibilité technique avérée, elles s'accompagnent de mesures de substitution lesquelles sont, en tout état de cause, obligatoires en matière de sécurité des personnes et d'accessibilité des bâtiments publics.

b) Des déclinaisons sectorielles

L'article premier met déjà en oeuvre le principe qu'il proclame dans trois secteurs identifiés en raison des difficultés qu'ils soulèvent pour les collectivités locales.

Il s'agit de l'accessibilité des établissements recevant du public (ERP), de la restauration collective et de l'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux.

(1) L'assouplissement de l'encadrement des dérogations en matière d'accessibilité

La loi précitée du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a fixé un objectif général d'accessibilité des ERP qui doit être respecté au plus tard dix ans à compter de sa publication, soit en 2015.

Or, remarque notre collègue Eric Doligé, il « nécessite de mobiliser des moyens financiers importants qui ne sont pas à la portée de toutes les collectivités territoriales »14(*).

Il renforce donc le bénéfice des dérogations déjà ouvertes par la loi de 2005. Aujourd'hui, il n'est qu'une faculté accordée, à titre exceptionnel, au motif de l'impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité, de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ou encore en raison de la disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences15(*). L'article premier-II de la proposition de loi, pour sa part, prévoit, en tout premier lieu, l'intervention de la CCEN pour préciser, par décrets en Conseil d'État, les dérogations ouvertes, lesquelles seraient dorénavant accordées de plein droit, dès lors que l'impossibilité technique ou les contraintes de conservation de patrimoine monumental sont démontrées.

Dans le troisième cas - la disproportion manifeste entre améliorations et conséquences -, les dérogations demeureraient une faculté à la disposition du préfet. L'évaluation de la disparité devrait s'apprécier notamment au regard des coûts induits par la mise en accessibilité et de la capacité financière du propriétaire de l'établissement.

(2) Un régime dérogatoire en matière de restauration scolaire et d'assistants maternels

Les III et IV de l'article premier déclinent le principe général défini dans son I :

- d'une part, pour l'application des règles encadrant la qualité nutritionnelle des repas servis dans les services de restauration scolaire et universitaire, des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans, des établissements de santé sociaux et médicaux-sociaux, ainsi que des établissements pénitentiaires16(*) ;

- d'autre part, pour la définition des critères d'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux17(*).

Dans le premier cas, le préfet pourrait accorder, dans des conditions fixées par décret, des dérogations qui ne pourraient remettre en cause l'application des règles minimales concernant la variété des plats.

Pour la seconde hypothèse, le président du conseil général pourrait, par décision motivée et à titre dérogatoire, adapter les critères d'agrément afin de faciliter la mise en oeuvre de la politique départementale de petite enfance tout en maintenant le niveau des conditions d'hygiène et de sécurité entourant l'accueil des enfants.

Ce faisant, l'article premier réintroduit la faculté ouverte au président du conseil général avant l'intervention de la loi du 9 juin 2010 relative à la création des missions d'assistants maternels, d'adapter les critères nationaux d'agrément.

2. La prise en compte du poids des normes par le renforcement des structures
a) L'élargissement de la composition et des compétences de la CCEN

L'article 2 vise à élargir la composition et les missions de la CCEN, reprenant les principes 3, 4 et 7 du rapport de M. Éric Doligé et les propositions n° 3, 4 et 12 du rapport de M. Claude Belot.

La CCEN comprendrait, en plus des membres actuels, des personnalités qualifiées qui seraient désignées par un arrêté des ministres en charge des collectivités territoriales et du budget, après avis du Comité des finances locales. Toutefois, ces trois nouveaux membres ne disposeraient pas d'une voix délibérative.

L'article 2 prévoit également l'établissement d'un rapport annuel de la CCEN, recensant l'ensemble des évolutions législatives et réglementaires s'appliquant aux collectivités territoriales dans un domaine particulier, au cours des cinq années précédentes. Ce rapport aurait pour objectif d'évaluer la mise en oeuvre de ces dispositions dans un domaine particulier et d'apprécier leur impact au regard de leurs objectifs. Il serait transmis, chaque année, au Parlement et au Gouvernement ; ce dernier disposerait d'un délai de six mois pour préciser les propositions qu'il envisagerait d'appliquer. Enfin, les règlements fédéraux relatifs aux normes des équipements sportifs seraient soumis pour avis à la CCEN.

b) La mise en place de nouvelles structures

L'article 3 propose la création d'une commission consultative départementale d'application des normes (CCDAN) conformément aux principes n° 10 et 14 du rapport Doligé.

Elle serait une déclinaison locale de la CCEN et permettrait ainsi de disposer d'un lieu d'écoute et de remontée des difficultés rencontrées par les collectivités lors de l'application d'une norme.

Présidée par le représentant de l'État dans le département, elle serait composée de deux maires honoraires et de deux personnalités qualifiées choisies en fonction de leur expérience professionnelle. Elle serait dotée d'une double mission :

- d'une part, elle serait saisie par le représentant de l'État lorsque celui-ci serait lui-même saisi par tout maire, président d'un établissement public de coopération intercommunale, le président du conseil général et le président du conseil régional si le chef-lieu de la région est situé dans le département en question, pour toute contestation relative à l'opposabilité d'une réglementation à une collectivité territoriale. La CCDAN disposerait alors d'un délai d'un mois maximum pour rendre son avis au préfet ;

- d'autre part, elle serait également saisie par le représentant de l'État lorsque ce dernier souhaite formuler toute proposition de simplification ou d'adaptation d'une réglementation applicable aux collectivités territoriales. L'ensemble de ses propositions seraient ensuite transmises au ministre chargé des collectivités territoriales et à la CCEN.

L'article 4 reprend le principe n° 1 du rapport Doligé et la proposition n° 9 du rapport Belot, selon lesquels l'évaluation des politiques publiques locales nécessite la mise en place d'une base de données partagées entre l'État et les collectivités territoriales. Pour répondre à cet objectif, il est proposé la création d'une nouvelle formation restreinte au sein du Comité des finances locales : la commission consultative des études locales (CCEL). Composée, à l'instar de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) et de la CCEN, de représentants des administrations compétentes de l'Etat, du Parlement, des collectivités territoriales (dont l'un présiderait la commission) et de personnalités qualifiées, elle poursuivrait une triple mission :

- émettre un avis et rédiger un rapport sur l'application des mesures réglementaires relatives à l'établissement de statistiques pour le compte de l'État. En effet, lors d'un transfert de compétences de l'État aux collectivités territoriales, celles-ci ont l'obligation de poursuivre l'établissement de statistiques, auparavant assurées par les administrations d'État, pour le compte de ce dernier qui en est le destinataire ;

- mettre en place un système d'informations partagées entre l'État et les collectivités territoriales, afin d'assurer une meilleure connaissance commune des conditions dans lesquelles les collectivités territoriales exercent leurs compétences. La CCEL choisirait elle-même les thèmes qu'elle souhaiterait analyser, en recensant l'ensemble des études et statistiques existantes et proposerait les actions visant à améliorer la pertinence, le recueil, le partage et l'exploitation des données recueillies ;

- proposer, chaque année, au ministre chargé des collectivités territoriales, un programme d'études dont la réalisation serait confiée aux administrations d'État (notamment la direction générale des collectivités locales - DGCL), en associant les collectivités territoriales, leurs représentants et des experts désignés par eux.

3. La simplification du fonctionnement des collectivités territoriales

La proposition de loi prévoit également diverses mesures, d'importance inégale, destinées à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales.

a) Le recours aux nouvelles technologies

Les articles 5 et 6 qui traduisent les propositions n° 125, 126 et 128 du rapport de mission, déterminent les conditions de dématérialisation du recueil des actes administratifs des collectivités territoriales et de la publication des actes :

- la publication au recueil des actes administratifs des actes réglementaires des autorités municipales, départementales et régionales, aujourd'hui assurée sur papier18(*), pourrait dorénavant être abandonnée au profit de la forme électronique avec une mise à disposition permanente et gratuite. Dans ce cas cependant, un exemplaire papier du recueil devrait être disponible pour le public ;

- le régime de publication et d'affichage des actes soumis au contrôle de légalité serait modifié, dans le même esprit, pour les trois niveaux de collectivités territoriales -communes, départements et régions- en prévoyant des conditions propres à garantir leur authenticité : la formalité d'affichage des actes exécutoires serait réputée remplie par la mise en ligne de la version électronique et par la mise à disposition du public d'un exemplaire papier : cette modification est motivée, selon l'auteur de la proposition de loi, par les difficultés croissantes à réaliser cette obligation « en raison de l'augmentation du nombre des actes et de l'accroissement du volume de chacun d'entre eux »19(*).

En outre, le dispositif de certification du caractère exécutoire des actes est précisé comme une faculté et non une obligation pour l'exécutif local.

b) L'assouplissement des procédures

L'article 14, qui constitue la traduction législative de la proposition n° 134 du rapport de mission, assouplit les règles de fonctionnement des commissions d'ouverture des plis, compétentes en matière de délégation de services publics locaux, en prévoyant des règles de quorum pour ses délibérations.

L'article 15, transcription de la proposition n° 127, allège les obligations de mise à disposition des documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués en substituant au principe de mise à disposition systématique des documents, celui d'une mise à disposition sur demande.

c) L'élargissement du champ des délégations

Traduction des propositions n° 260 et 123, les articles 8, 10-II et 11 procèdent à de nouveaux élargissements du champ de la délégation de pouvoir du conseil municipal au maire dans le droit fil des extensions réalisées par les deux dernières lois de simplification du droit des 12 mai 2009 et 17 mai 2011.

Il s'agit cette fois de permettre à l'organe délibérant de déléguer :

- la modification ou la suppression de régies comptables créées pour le fonctionnement des services municipaux, le maire pouvant déjà, par délégation, les créer20(*) ;

- l'admission en non valeur des titres de recettes fondant des créances irrécouvrables d'un montant inférieur à un seuil fixé par décret ;

- la demande d'attribution de subventions auprès de l'Etat ou d'autres collectivités territoriales pour permettre « la réactivité du processus décisionnel ».

L'article 16, issu de la proposition n° 163 du rapport de mission, vise, quant à lui, à soumettre les accords-cadres au même régime simplifié que les marchés publics, en ouvrant la faculté pour l'assemblée locale d'accorder par une seule délibération, une délégation à l'exécutif pour conclure un accord-cadre déterminé.

d) La transmission au préfet du compte de gestion d'une collectivité

L'article 9 prévoit la transmission par le directeur départemental ou régional des finances publiques du compte de gestion des collectivités au préfet.

Lorsque l'envoi n'aurait pas été effectué par la collectivité en annexe de la délibération l'arrêtant, le préfet pourrait demander de bénéficier du transfert, par voie dématérialisée, de ce document auprès du directeur départemental ou régional des finances publiques.

e) La modification du régime de transmission des rapports préparatoires aux réunions du conseil général

L'article 12 modifie le régime de transmission des rapports adressés par le président du conseil général aux conseillers généraux avant les réunions de l'assemblée délibérante :

- il diminue de douze à huit jours avant la réunion intéressée, le délai de transmission et étend cette disposition aux rapports soumis à la commission permanente ;

- en revanche, les documents budgétaires demeurent soumis à un délai de 12 jours.

L'article 12 concrétise la proposition n° 132 fondée sur la disponibilité des documents sur support dématérialisé.

f) L'adaptation des conditions d'adoption du règlement intérieur

Traduction de la proposition n° 133, l'article 13, d'une part, allonge de un à trois mois suivant le renouvellement du conseil général, le délai d'adoption de son règlement intérieur et, d'autre part, prévoit le maintien en vigueur, dans l'intervalle, du précédent règlement.

g) La simplification de la déclaration d'état d'abandon manifeste

L'article 17 (proposition n° 129) simplifie la procédure de déclaration d'état d'abandon manifeste d'une parcelle en supprimant l'obligation de passage en conseil municipal pour l'engager21(*).

Aujourd'hui, en effet, le conseil municipal doit intervenir à deux niveaux :

- pour demander au maire d'engager la procédure ;

- puis pour déclarer la parcelle en état d'abandon manifeste.

Il est proposé de supprimer le premier passage qui conditionne l'action du maire, étant entendu que le conseil municipal demeurera compétent pour déclarer l'abandon de la parcelle et en poursuivre, en conséquence, l'expropriation.

h) La clarification de la procédure de liquidation des EPCI

L'article 7, qui met en oeuvre la proposition n° 261, vise à clarifier les différentes étapes de la procédure de dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Il précise, en conséquence, le dispositif adopté dans la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 à l'initiative de votre commission des lois, pour préciser le régime juridique et la procédure administrative applicable en cas de dissolution d'un EPCI et de liquidation de son patrimoine :

- la procédure s'appliquerait aussi aux dissolutions de plein droit comme dans le cas de réalisation totale de l'objet dévolu à l'établissement ;

- les documents budgétaires nécessaires à la liquidation de la structure seraient précisés avec l'adoption d'un budget de liquidation ;

- lorsque la liquidation ne serait pas concomitante à l'adoption du compte administratif du dernier exercice d'activité du groupement -soit au plus tard le 30 juin-, le budget de liquidation donnerait lieu à l'établissement d'un compte administratif de liquidation.

i) Un remède aux difficultés de recrutement dans certains secteurs de la fonction publique territoriale

L'article 32 ouvre aux collectivités affiliées aux centres de gestion -c'est-à-dire les communes employant moins de 350 fonctionnaires à titre obligatoire et les autres sur libre adhésion- la faculté d'organiser elles-mêmes les concours d'accès aux cadres d'emplois de catégories A et B des trois filières sociale, médico-sociale et médico-technique selon les modalités définies par leurs statuts particuliers. Elles établiraient les listes de lauréats des concours.

Aujourd'hui, ces compétences relèvent des centres de gestion.

Notons que l'accès aux emplois concernés exige la détention d'un titre ou d'un diplôme, pour pouvoir concourir : médecins, sages-femmes, infirmiers, puéricultrices, éducateurs de jeunes enfants, psychologues ...

Cet assouplissement est motivé, en raison des délais d'organisation des concours, par les difficultés rencontrées par certaines collectivités pour recruter des fonctionnaires dans ces secteurs dont notre collègue Éric Doligé souligne qu'ils seront, « dans les toutes prochaines années, de plus en plus sous tension en raison du développement croissant des besoins en matière d'aide à la personne ».

Ce faisant, il entend s'inspirer du dispositif en vigueur dans la fonction publique hospitalière qui a mis en place, pour certains emplois, le concours sur titre dont les épreuves sont allégées après examen sur dossier des titres, travaux et de l'expérience professionnelle du candidat.

4. Les dispositions d'ordre social

Elles concernent essentiellement les structures.

a) La question des centres communaux d'action sociale
(1) La création facultative d'un CCAS et d'un CIAS

L'article 18 reprend la proposition n° 259 du rapport de M. Éric Doligé. La création d'un centre communal d'action sociale (CCAS) par les communes, aujourd'hui obligatoire, deviendrait facultative. Toutefois, les missions des CCAS, dans les communes où ils seraient dissous ou non créés, seraient exercées soit par la commune elle-même, soit par l'EPCI auquel appartient la commune ou encore le centre intercommunal d'action sociale (CIAS) s'il est créé.

A l'instar des communes, l'article 18 propose la faculté, pour les EPCI à fiscalité propre, compétents en matière d'action sociale, de créer un CIAS compétent sur le territoire intercommunal, dotés de deux séries d'attributions :

- d'une part, les compétences des CCAS relevant de la compétence d'action sociale d'intérêt communautaire seraient transférées de plein droit au CIAS lors de la création de ce dernier. ;

- d'autre part, les compétences des CCAS autres que celles relevant de la compétence d'action sociale d'intérêt communautaire, pourraient être transférées à l'EPCI auquel appartiennent les communes en question ou au CIAS si celui-ci est créé. Ce transfert de compétence serait décidé par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux, selon les règles de majorité qualifiée22(*).

En d'autres termes, un CIAS exerçant les compétences d'action sociale d'intérêt communautaire pourrait coexister, sur un même territoire, avec les CCAS des communes membres de l'EPCI pour les autres compétences.

(2) La possibilité de dissoudre un CCAS ou un CIAS

Les dispositions actuelles du code de l'action sociale et des familles ne prévoient pas la possibilité de dissoudre un CCAS ou un CIAS.

C'est pourquoi la proposition de loi prévoit que les CIAS, tout comme les CCAS, pourraient être dissous par délibération de l'organe délibérant de l'EPCI. Dans ce cas, les compétences exercées par le CIAS seraient directement assumées par l'EPCI.

Si l'ensemble des attributions des CCAS, c'est-à-dire celles relevant de l'action sociale d'intérêt communautaire et les autres, sont transférées au CIAS, les CCAS seraient alors dissous de plein droit.

Le transfert des services, du personnel et des biens d'un CCAS vers un CIAS s'effectuerait dans les conditions classiques d'un transfert de compétence entre une commune et un EPCI à fiscalité propre, prévu à l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

b) La fusion des structures chargées de la lutte contre les infections sexuellement transmissibles

L'article 33, qui reprend les propositions n° 231 et 232 du rapport de mission, fusionne au sein d'une nouvelle structure - les centres d'information, de dépistage et de diagnostic gratuit -, financée par l'assurance maladie et habilitée par l'agence régionale de santé, deux réseaux d'établissements existants, intervenant dans le dépistage et la lutte contre les infections sexuellement transmissibles :

- les consultations de dépistage anonyme et gratuit (CDAG), compétents en matière de dépistage du virus de l'immunodéficience humaine (VIH) ;

- les centres d'information, de dépistage et de diagnostic des infections sexuellement transmissibles (CIDDIST).

5. La modernisation du droit de l'urbanisme

Les modifications proposées entraîneraient des conséquences d'inégale ampleur.

a) La sécurisation des conventions de mandat

L'article 19, qui reprend les propositions n° 62 et 63 du rapport de M. Éric Doligé, vise à donner une base légale aux conventions de mandat d'aménagement, qui ne disposent aujourd'hui que d'une base réglementaire.

A titre de rappel, les collectivités territoriales peuvent réaliser elles-mêmes leurs opérations d'aménagement ou décider de les faire réaliser par un tiers, en leur nom. Dans ce cas, la collectivité territoriale, qui est le mandant, fait réaliser l'opération en son nom et pour son compte par un tiers, le mandataire, via un mandat d'aménagement.

L'article 19 prévoit qu'une convention de mandat serait passée entre, d'une part, l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics et, d'autre part, toute personne publique et privée. Ces mandats concerneraient la réalisation :

- d'études ;

- de travaux ;

- d'ouvrages et de bâtiments de toute nature qui n'entreraient pas dans le cadre de la loi MOP23(*), à savoir tout ouvrage de bâtiment, d'infrastructures et d'équipements industriels destinés à leur exploitation ;

- l'achat et la revente de biens fonciers immobiliers.

Les dispositions obligatoires des conventions de mandat

La convention de mandat devrait être écrite et soumise à l'obligation d'exécution personnelle du contrat de mandat.

Cette convention permettrait à la personne publique mandante de définir ses besoins, ses objectifs et ses contraintes dans l'opération visée ainsi que l'enveloppe financière dont disposerait le mandataire. Il reviendrait à la personne publique mandante d'assurer le financement de l'opération.

La signature de la convention de mandat pourrait autoriser le mandataire à passer les marchés publics nécessaires à l'exécution du mandant. Seraient également définies les conditions techniques, administratives et financières de la réalisation des prestations ou travaux du mandataire, les conditions de contrôle des prestations par le mandant ainsi que les conditions de remboursement des dépenses exposées par le mandataire.

Les dispositions facultatives des conventions de mandat

La convention pourrait également contenir des clauses selon lesquelles le mandataire serait habilité à solliciter des subventions ou rechercher des prêts. Dans ce cas, il reviendrait à la personne publique de conclure les contrats de prêts et de les percevoir directement.

Le mandat d'aménagement est incompatible avec toute mission de maîtrise d'oeuvre, d'exécution de travaux ou de contrôle qui serait exercée par le mandataire ou une entreprise liée, c'est-à-dire toute entreprise sur laquelle le mandataire peut exercer une influence dominante, ou inversement, ou qui est soumise à la même influence dominante que le mandataire (majorité du capital, majorité des voix).

b) Les secteurs de projets
(1) L'insertion des secteurs de projets dans le plan local d'urbanisme

L'article 20 propose que le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) précise, le cas échéant, la création d'un secteur de projets, soit en zone urbaine, soit en zone à urbaniser dont les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement auraient une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de la zone.

Les secteurs de projets seraient définis au sein des orientations d'aménagement et de programmation (OAP). Trois types de dispositions devraient dès lors y apparaître :

- les projets d'aménagements envisagés ;

- les orientations programmatiques prévisionnelles ;

- les objectifs prioritairement attendus pour :

- la nature des différentes affectations des sols afin d'assurer la mixité sociale ;

- les principes d'aménagement visant à préserver et remettre en bon état les continuités écologiques ;

- les formes urbaines, la densité minimale et les rapports entre espaces publics et privés ;

- les principes de localisation prévisionnelle des bâtiments, ouvrages et constructions, équipements publics et réseaux, plus particulièrement ceux concernant l'énergie renouvelable et les transports en commun.

Les OAP pourraient également préciser, pour les secteurs de projets :

- la performance environnementale des bâtiments (gestion des eaux pluviales et économie de la ressource en eau) ;

- les caractéristiques générales des espaces publics ;

- le stationnement.

Enfin, le règlement du plan local d'urbanisme pourrait délimiter des secteurs de projets.

(2) Le droit de préemption dans les secteurs de projets

La décision visant à exercer le droit de préemption dans un secteur de projets pourrait se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte instituant le secteur de projet, à savoir le règlement ou les OAP, pour définir l'objet pour lequel le droit de préemption serait exercé.

(3) Les dérogations aux opérations réalisés dans les secteurs à projets

Le préfet serait autorisé, lorsque les caractéristiques d'une opération réalisée dans un secteur de projets le nécessiteraient, à accorder, par un arrêté préfectoral motivé, des dérogations :

- aux règles générales de construction applicables aux bâtiments d'habitation et aux mesures d'entretien de bâtiments jusqu'à leur destruction ;

- à l'obligation de pourvoir tout ensemble d'habitation des services en clair de télévision par voie hertzienne en mode numérique, de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique ;

- à l'obligation de doter les places de stationnement individuelle couvertes de gaines techniques, câblages et dispositifs de sécurité pour l'alimentation de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ainsi que le stationnement sécurisé des vélos ;

- à l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation qui sont propriétés de personnes publiques ou privées, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail ;

- aux performances énergétiques et environnementales pour les constructions nouvelles ;

- aux exigences minimales en matière d'isolation phonique.

c) Les dispositions relatives au lotissement

Le dispositif prévu par l'article 23, qui reprend la proposition n° 64 du rapport de M. Éric Doligé, définit les règles d'opposabilité des dispositions d'urbanisme contenues dans les cahiers des charges des lotissements visant à limiter le droit de construire. Celles-ci ne seraient opposables que si les cahiers des charges des lotissements ont fait l'objet d'une publication au bureau des hypothèques. La publication au journal officiel des hypothèques devrait obtenir la majorité qualifiée des co-lotis. Dans le cas contraire, si le cahier des charges n'a pas été publié au bureau des hypothèques, les stipulations ayant pour effet de limiter le droit de construire au sein d'un lotissement deviendraient caduques cinq ans après l'approbation du lotissement.

Selon l'exposé des motifs, ces dispositions visent à contourner les règles d'unanimité nécessaires pour modifier les règles contenues dans les cahiers des charges, souvent difficiles à obtenir, ce qui conduirait à figer le développement de certains lotissements. C'est pourquoi, actuellement, les lotisseurs, afin de contourner les règles de l'unanimité, préfèrent avoir recours au règlement.

Ces dispositions s'appliqueraient aux lotissements autorisés antérieurement à la présente loi à compter du 1er janvier suivant la promulgation de celle-ci, pour un délai de cinq ans.

Traduction de la proposition n° 64 du rapport de M. Éric Doligé, l'article 24 autoriserait toute promesse de vente ou de location de terrain situé dans un lotissement dont le permis d'aménager n'aurait pas encore été délivré. Ces promesses de vente ou de location seraient consenties sous condition suspensive, auraient une durée limitée de trois mois, reconductibles par tacite reconduction. Par ailleurs, elles ne pourraient donner lieu à aucune indemnité d'immobilisation de la part du bénéficiaire de la promesse.

d) Le projet urbain partenarial

Selon l'article 25, avant la conclusion de la convention de projet urbain partenarial (PUP), les contractants privés du PUP, à savoir les propriétaires de terrains, les aménageurs et les constructeurs, disposeraient de la faculté de demander que leur projet d'aménagement ou de construction soit pris en considération par l'organe délibérant de la commune, de l'EPCI ou du représentant de l'État selon les cas.

Cet article précise également les éléments qui devraient figurer dans la demande de prise en considération adressée aux personnes publiques : délimitation du périmètre, projet d'aménagement ou de construction, équipements publics à réaliser destinés à répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers. L'objectif de la demande de prise en considération du PUP est de dépasser le cadre strictement financier de celui-ci et de permettre à la collectivité publique contractante de délibérer, si elle l'estime utile, sur l'organisation d'une concertation afin de permettre, entre autres, la compatibilité du PUP avec les documents d'urbanisme (PLU et SCOT).

Par ailleurs, l'article 25 prévoit que la collectivité saisie devrait se prononcer sur le périmètre du projet, le programme prévisionnel des constructions mais également sur la nécessité ou non de soumettre le PUP à la concertation.

e) Des mesures de simplification diverses

Plusieurs articles de la proposition de loi ont pour objectif de simplifier diverses procédures d'urbanisme.

Ainsi, l'article 21, reprenant les propositions n° 75 et 76 du rapport de M. Doligé, propose de simplifier la procédure de création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) : chaque ZAC ferait l'objet d'une procédure comprenant un dossier de création et un dossier de réalisation, nécessitant ainsi deux délibérations par l'assemblée délibérante. Ces deux dossiers pourraient être regroupés en un dossier unique permettant, de fait, une seule délibération de l'organe délibérant. Ce même article étend à l'ensemble des personnes publiques maîtres d'ouvrage d'une ZAC, la possibilité de conclure une convention de participation avec les propriétaires de terrains situés à l'intérieur de la zone. Cette faculté est aujourd'hui réservée au seul concédant de la ZAC.

L'article 22, qui est une traduction de la proposition n° 79 du rapport de M. Éric Doligé, propose de supprimer les diagnostics relatifs à l'état de l'installation intérieure de gaz, le diagnostic de performance énergétique et l'état de l'installation intérieure d'électricité en cas de vente d'un immeuble voué ensuite à la destruction.

Enfin, l'article 26 propose que, dans les zones géographiques au sein desquelles serait constaté un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements, chaque logement situé dans ces zones à forte densité de population et situé à moins de 500 mètres d'une gare ou d'un mode de transport collectif soit pourvu d'une seule place de stationnement. Cette disposition serait dérogatoire et s'appliquerait quelles que soient les clauses contenues dans le PLU.

En revanche, les PLU, pour les logements construits dans les zones géographiques précédemment décrites et situés à moins de 500 mètres d'une aire de stationnement ou d'une station d'une mode de transport collectif, pourraient ne pas imposer la construction d'une aire de stationnement par logement.

Par ailleurs, l'obligation de créer des aires de stationnement ne s'appliquerait pas dans ces périmètres, même dans le cas de travaux de transformation ou d'amélioration de bâtiments affectés à des logements qui conduiraient à une augmentation de la surface hors d'oeuvre nette.

III. POURSUIVRE LA RÉFLEXION ENGAGÉE POUR AFFINER LES VOIES DE L'ENDIGUEMENT

Votre commission des lois, suivant son rapporteur, approuve l'initiative de notre collègue Eric Doligé.

A. UNE DÉMARCHE INDISPENSABLE

Le corpus normatif est devenu un maquis dans lequel se débattent les collectivités locales sous le coup de la complexité, de la multiplication, de l'instabilité des règles et du coût de leur mise en oeuvre.

Sans toujours disposer d'une évaluation fine des mesures en vigueur, celles-ci sont modifiées, complétées ou remplacées au gré de l'actualité, des annonces, sans qu'il soit sérieusement procédé à la mesure de leur impact pour les collectivités, ni même à la viabilité des nouveaux dispositifs.

Bien que l'administration ait progressé dans ce domaine, force est de constater que, trop souvent encore, le prescripteur ne se soucie pas suffisamment de l'environnement dans lequel il intervient et obère ainsi l'efficacité des règles qu'il édicte.

Certes, le législateur, conscient de la nocivité d'un tel emballement, est intervenu pour tenter de l'enrayer et de rationaliser le système. C'est tout le mérite de la mise en place de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) qui poursuit avec détermination sa mission pleinement appréciée. Mais le président de l'instance lui-même, notre ancien collègue Alain Lambert, le déplore : la commission ne dispose pas toujours du temps nécessaire à un travail sérieux, devant trop souvent examiner les textes qui lui sont soumis en urgence ou en extrême urgence. Le fond du dossier le justifie-il toujours ?

La situation présente n'est donc pas satisfaisante. Le travail - indispensable - de la CCEN n'a pas entravé le flux grossissant de réglementations qui, parce qu'elles n'ont pas été suffisamment pesées et affinées, sont difficilement mises en oeuvre.

Les réponses proposées par notre collègue Éric Doligé sont-elles de nature à y remédier ?

B. DES RÉPONSES INABOUTIES

Sans méconnaître la pertinence de son analyse ni l'écoute à laquelle il s'est prêté, force est de reconnaître que plusieurs dispositions de la proposition de loi soulèvent des questions de fond.

1. Ajuster le dispositif d'évaluation

Il s'agit tout d'abord des dispositions portées par les quatre premiers articles de la proposition de loi concernant le principe de proportionnalité et la création de nouvelles instances d'évaluation des normes.

La réponse de structures telle qu'elle se présente aujourd'hui, n'est certainement pas suffisante. Son évaluation est incontournable, l'intervention des acteurs de terrain permet d'ouvrir le champ des réponses sans qu'il soit totalement monopolisé par l'administration. Parmi ces acteurs, citons la CCEN qui, toutefois, ne dispose pas de la capacité suffisante pour endiguer et contrôler les flux normatifs.

Dès lors, que faire ?

Accroître les moyens de la commission ? Renforcer l'autorité attachée à ses avis ? Décliner localement le principe de cette structure ? En instituer de nouvelles ?

Autant de questions qui méritent d'être approfondies.

Ainsi, l'Association des maires de France (AMF) se déclare-t-elle réservée sur la création de commissions départementales d'application des normes, proposée par l'article 3 qui, selon elle, alourdit encore la procédure consultative. Par ailleurs, force est de constater que « les élus n'ont pas le temps de siéger » dans ces multiples commissions. Un reproche analogue est opposé à la mise en place, par l'article 4, de la commission consultative des études locales.

Il serait peut-être préférable de recenser les instances existantes pour élargir, le cas échéant, leur champ d'intervention.

Une même attention doit être apportée à l'introduction d'un principe de proportionnalité des normes.

Si l'objectif mérite d'être approuvé, les collectivités n'étant pas toutes également armées pour mettre en oeuvre toutes les mesures réglementant leurs champs d'intervention, le contour proposé est-il le plus adapté ? La capacité financière des entités décentralisées est-il le seul critère pertinent ? Sa valeur est-elle universelle, quel que soit le domaine abordé ? Ne convient-il pas, plutôt, de l'adapter au cas par cas ?

En tout état de cause, il conviendrait de veiller à ce que le principe d'égalité entre les usagers ne soit pas altéré : l'essence du service public doit être préservé, quelle que soit la taille de la collectivité chargée de la mettre en place.

Le Conseil d'Etat, dans son avis du 6 octobre 2011, a rappelé les « exigences du principe d'égalité devant la loi » qui autorise toutefois que « des différences de situation puissent justifier de différences de traitement (...) à la condition que les distinctions opérées reposent sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi qui les établit. Il en irait difficilement ainsi si les critères des mesures d'adaptation que le représentant de l'Etat dans le département peut prescrire devaient dépendre de la situation des bénéficiaires (cas des collectivités territoriales qui supporteraient des coûts excessifs), et non des caractéristiques propres des départements ».

Les réponses à l'ensemble de ces questions mériteraient donc d'être affinées.

2. Préserver l'accessibilité aux décisions locales

Les articles 5, 6 et 15 intègrent l'évolution technologique pour simplifier les obligations des autorités locales en matière d'affichage, de publication et de mise à disposition du public des actes de la collectivité.

L'informatique, en effet, rend obsolètes certaines pratiques et obligations.

Tous, cependant, n'y ont pas accès, faute soit d'un ordinateur, soit de la faculté de l'utiliser, soit encore de l'accès au haut débit.

Aussi convient-il de résister au « tout numérique » pour maintenir la capacité des administrés à connaître les décisions des collectivités qui intéressent leur vie quotidienne. Cette obligation impérieuse concerne tout naturellement l'affichage qui doit être conservé, sous une forme renouvelée, sur papier.

Votre commission des lois avait déjà défendu ce principe, lors de l'examen de la loi de simplification du droit du 12 mai 2009.

3. Préciser le régime des centres communaux d'action sociale et des centres intercommunaux d'action sociale

L'article 18 a pour objet de rendre facultative l'existence d'un centre communal d'action sociale dans chaque commune et de simplifier le régime des centres intercommunaux d'action sociale.

Il pourrait être envisagé la fixation d'un seuil en-deçà duquel la création d'un CCAS serait rendue facultative et la dissolution des structures déjà existantes simplifiée et possible.

Par ailleurs, la rédaction actuellement proposée pour la création d'un CIAS mérite d'être clarifiée. Par exemple, il pourrait être envisagé que la création d'un EPCI implique nécessairement le transfert automatique des compétences d'action sociale d'intérêt communautaire des CCAS des communes membres.

Les autres attributions des CCAS pourraient faire l'objet d'un transfert à l'EPCI par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre et des conseils municipaux, se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création d'un EPCI à fiscalité propre.

Toutefois, l'ensemble de ces questions méritent d'être approfondies avec l'ensemble des acteurs concernés afin de pouvoir proposer une rédaction adaptée et souple et qui répondent aux difficultés soulevées.

4. Revoir les dispositions relatives à la création des centres d'information, de dépistage et de diagnostic des infections sexuellement transmissibles

L'article 33 vise à fusionner au sein d'une nouvelle structure - les centres d'information, de dépistage et de diagnostic gratuit -, financée par l'assurance maladie, les deux réseaux d'établissements intervenant dans le dépistage et la lutte contre les infections sexuellement transmissibles qui existent actuellement : les consultations de dépistage anonyme et gratuit (CDAG) et les centres d'information, de dépistage et de diagnostic des infections sexuellement transmissibles (CIDDIST).

Si votre commission approuve l'esprit de cette mesure, elle s'interroge néanmoins sur les coûts financiers engendrés par cette mesure car il s'agit de la création, dans chaque département, de centres aux compétences étendues par rapport aux compétences des structures actuelles.

De plus, cet article revient sur le principe de l'anonymat de plein droit, applicable aujourd'hui lors la prise en charge des patients par ces structures. Votre commission doute sérieusement de l'opportunité d'une telle modification car, rappelons-le, l'anonymat a été institué dans un but de santé publique, afin d'inciter les personnes à se soumettre au dépistage des infections sexuellement transmissibles et, notamment, du VIH. Il ne parait donc pas prudent à votre rapporteur, ni même utile, de revenir sur ce principe.

5. Clarifier les dispositions en matière d'urbanisme

Au-delà des clarifications rédactionnelles nécessaires pour la quasi-totalité des articles 19 à 27, plusieurs articles modifiant ou complétant le code de l'urbanisme ou le code de la construction et de l'habitation soulèvent un certain nombre d'interrogations dont les réponses à apporter s'avèrent complexes.

Le bureau de l'AMF s'est prononcé en faveur de la création des secteurs de projets, prévue à l'article 20, tout en précisant que des garanties sont nécessaires.

Il est à relever la difficulté de délivrer des autorisations de construire sur la base d'objectifs. En effet, comme l'a exposé notre collègue M. Pierre Jarlier devant votre rapporteur au nom de l'AMF, l'absence totale et définitive de règlement dans les secteurs de projets ne facilitera pas l'instruction des autorisations déposées dans ces secteurs. En outre, il faut s'interroger sur le maintien des différentes dérogations prévues par l'article 20 lors de l'évolution de ces secteurs, notamment en matière d'accessibilité.

Par ailleurs, la suppression du règlement dans ces secteurs revient à se priver de certains de ses outils, notamment celui permettant de réserver, au sein d'un programme de constructions de logements, un pourcentage pour la mixité sociale.

L'article 23 nécessite une clarification du champ d'application des stipulations ayant pour effet de limiter le droit de construire (doivent-elles s'appliquer à l'ensemble du droit privé ou seulement en matière d'urbanisme ?). Par ailleurs, ajouter à ce mécanisme celui de la caducité, des dispositions d'urbanisme en cas d'absence de publications au bureau des hypothèques, c'est-à-dire l'anéantissement pur et simple de la disposition, conduit à conférer à la publicité foncière un effet qui n'est pas le sien à l'heure actuelle.

L'article 24 proposant d'autoriser la signature de promesse de vente ou de location avant la délivrance du permis d'aménager un lotissement appelle également la plus grande vigilance. L'AMF estime qu'il importe d'encadrer au maximum cette possibilité pour éviter toute pression sur les maires ou présidents d'EPCI compétents pour la délivrance des permis d'aménager. En effet, la signature d'une promesse de vente implique la constitution préalable des lots ainsi que leur bornage. Leur réalisation rend plus difficile le refus du maire d'accorder le permis d'aménager.

Par ailleurs, l'AMF rappelle que l'obtention du permis d'aménager lève la condition suspensive de la vente. Les acquéreurs ne disposent toutefois pas de la garantie d'achèvement du lotissement.

Les dispositions relatives à la tacite reconduction paraissent enfin incomplètes. Comme l'a relevé le Conseil supérieur du notariat, il est nécessaire d'éviter que, par le jeu de reconductions multiples, l'esprit du texte soit dénaturé en permettant la passation sur une longue durée d'un tel avant-contrat au motif d'impératifs d'une pré-commercialisation, alors que celle-ci paraît, dans l'esprit de la proposition de loi, comme devant être bornée par les limites d'une brève période précédant l'obtention du permis d'aménager.

S'agissant de l'article 25 relatif à la convention des projets urbains partenariaux (PUP) conclue entre la personne publique et le porteur du projet, il est nécessaire que la prise en considération, par la personne publique, du projet, ne soit pas créatrice de droits pour le porteur dudit projet. Or, la notion de prise en considération existe déjà en droit, dans le cadre du sursis à statuer, et est, dans ce cadre, créatrice de droits.

Enfin, l'article 26 qui propose de rendre inopposables les dispositions des PLU qui prescriraient la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement, dans les zones tendues visées à l'article L. 442-3-3-I du code de la construction et de l'habitation, s'avère trop général et ne pas tenir compte des circonstances locales, notamment de la typologie des ménages. Par ailleurs, comme l'a constaté l'AMF, cet article aurait pour conséquence la suppression potentielle de l'exigibilité de la participation pour non réalisation d'aires de stationnement (PNRAS) qui sert le plus souvent à financer des parcs de stationnement.

6. Quelle réponse aux problèmes de recrutement ?

L'article 32 de la proposition de loi prévoit d'instituer la faculté pour toutes les collectivités de recourir au concours sur titre dans les filières sociale, médico-sociale et médico-technique qui présentent des difficultés avérées de recrutement.

Mais la solution proposée est-elle une réponse appropriée aux communes concernées qui, rappelons-le, sont celles qui emploient moins de 350 fonctionnaires, c'est-à-dire celles dont la population est de 20.000 habitants au plus ?

L'organisation de concours est une tâche lourde, complexe et coûteuse. La mutualisation n'est-elle pas à privilégier ?

Votre commission des lois a examiné, récemment, une réforme du cadre juridique des centres de gestion de la fonction publique territoriale dont certains éléments ont été introduits par le Sénat dans le projet de loi portant accès à l'emploi titulaire, amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels et lutte contre les discriminations. Le renforcement de ces structures, les coordinations entre centres, les regroupements ne seraient-ils pas plus appropriés en réponse aux carences dénoncées ?

C. POUR UN EXAMEN PLUS APPROFONDI DES DISPOSITIONS PROPOSÉES

La proposition de loi de notre collègue Éric Doligé soulève donc un ensemble de questions qui méritent une réflexion plus poussée que ne le permet le délai fixé par l'ordre du jour des travaux du Sénat. Sa portée normative doit être renforcée.

C'est pourquoi, à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Michel et des membres du groupe socialiste, votre commission des lois a décidé de proposer à la Haute assemblée d'adopter une motion de renvoi du texte en commission.

Il ne s'agit pas, pour elle, de retenir une procédure dilatoire non plus de renoncer à examiner la proposition.

L'objectif que ce texte porte est un impératif : il convient que le législateur retienne les voies et les moyens de lutter contre cet arsenal réglementaire « déréglé » qui s'abat sans discernement sur les collectivités pour des résultats modestes. Le président du comité des finances locales, M. Gilles Carrez, l'a signifié à votre rapporteur, il s'agit d'un travail fondamental en période de limitation budgétaire.

Prenons le temps de débattre et d'approfondir la réflexion engagée par notre collègue, Éric Doligé.

Les collectivités territoriales attendent une réponse aux difficultés nombreuses qui entravent et alourdissent leur fonctionnement ; les administrés doivent pouvoir accéder à un service efficace et adapté.

Il est de la responsabilité du législateur de ne pas décevoir cette attente mais il doit pouvoir peser sa décision. C'est pourquoi il importe de prolonger le délai d'examen de la présente proposition de loi.

Aussi, votre commission des lois vous propose en conséquence de ne pas établir de texte et d'adopter, à ce stade, une motion tendant au renvoi en commission de la présente proposition de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

le mercredi 8 février 2012

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous allons maintenant examiner la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Notre collègue, M. Doligé, a déposé le 4 août, mais pas dans la nuit, (Sourires.) ce texte pour traduire au plan législatif quelques propositions du rapport qu'il avait remis le 16 juin 2011 au Président de la République sur le poids des normes pour l'activité quotidienne des collectivités territoriales.

Sa mission s'inscrivait dans le contexte d'une croissance exponentielle des normes, de leur manque de lisibilité et de cohérence, enfin de leur décalage par rapport aux réalités locales. Le constat est ancien : en 1991, le Conseil d'État avait déjà relevé le phénomène de « surproduction normative » ;

M. Patrice Gélard. - De logorrhée législative !

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - En 2000, la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation estimait que les administrations de l'État avaient pris l'habitude d'intervenir sous forme de règlements limitant de façon significative les pouvoirs des autorités locales ; en 2007, le groupe de travail portant sur les relations entre l'État et les collectivités territoriales, présidé par notre ancien collègue Alain Lambert, avait imputé l'accroissement des charges pesant sur les collectivités à l'inflation des textes normatifs et à la complexité des procédures à respecter.

Aucune étude exhaustive n'ayant évalué le coût total de ces normes pour les budgets locaux, nous ne disposons que d'études sectorielles réalisées par les associations nationales d'élus. Ainsi, l'Association des maires de France estime que les collectivités territoriales doivent appliquer quotidiennement 400 000 normes ! D'autres données confortent cette analyse : en 2009 et 2010, l'incidence budgétaire de 339 « projets de normes » émanant de l'État était estimée à plus d'un milliard d'euros de dépenses supplémentaires pour les collectivités territoriales.

Ce coût est accentué par l'instabilité des normes : en dix ans, 80 % des articles législatifs et 55 % des articles réglementaires du code général des collectivités territoriales ont été modifiés, outre les centaines de dispositions issues des nouveaux textes législatifs ou réglementaires.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer le foisonnement des normes.

Vient d'abord la croyance inconditionnelle dans les vertus de la norme. Ce zèle normatif des administrations de l'État, centrales ou déconcentrées, se traduit par l'extrême précision réglementaire des décrets, arrêtés et circulaires. En outre, certaines normes professionnelles de type AFNOR ou ISO sont devenues obligatoires en raison des secteurs concernés ou parce que les assurances en exigent le respect.

Un second facteur réside dans la gouvernance multiple et insuffisamment partagée de la norme. La responsabilité de l'exécutif est régulièrement pointée, mais il partage cette responsabilité avec le législateur, auquel s'ajoutent les autorités communautaires, les organismes de droit privé investis d'un pouvoir réglementaire - comme les fédérations sportives - et même les collectivités territoriales, qui peuvent subordonner certaines subventions au respect d'exigences techniques. Cette parcellisation est néfaste pour les relations entre l'État et les collectivités territoriales, puisque la gouvernance normative actuelle ne repose pas suffisamment sur une culture partagée.

De surcroît, cette incontinence normative nuit à la compétitivité des territoires, car l'application uniforme et rigide de certaines normes, conjuguée à la lourdeur de certaines procédures, entrave la mise en place de politiques publiques locales adaptées.

Ce maquis normatif concerne l'ensemble des politiques publiques locales. Sur saisine du Président de la République et du Premier ministre, les commissions permanentes du Sénat et les associations nationales d'élus ont identifié les secteurs faisant l'objet d'une production réglementaire particulièrement intense. Leurs contributions ont été analysées par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sous la houlette de notre collègue M. Belot. L'accent a été mis sur l'accessibilité - tout en reconnaissant la nécessité de cet objectif - l'urbanisme et l'environnement. Le sport et les règles de sécurité suscitent également des inquiétudes.

Face à ce constat, diverses réponses ont été apportées.

Tout d'abord, la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) a été créée en décembre 2007 ; elle a permis d'instaurer un contrôle approfondi et exigeant des normes réglementaires, créant ainsi une nouvelle culture de l'évaluation au sein des administrations centrales. Au titre des sept premiers mois de l'année 2011, la CCEN a examiné 160 projets de textes réglementaires générant pour les collectivités un coût avoisinant 393 millions d'euros, des économies s'élevant à près de 13 millions d'euros et des recettes potentielles évaluées à 114 millions d'euros.

En second lieu, un moratoire sur l'édiction des normes réglementaires a été instauré le 6 juillet 2010 par une circulaire du Premier ministre. Il s'applique à l'ensemble des mesures réglementaires dont l'adoption n'est commandée ni par des engagements internationaux de la France, ni par l'application de lois. Parallèlement, une commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs a été créée, un commissaire à la simplification a été nommé.

Dans ce contexte, le Président de la République a confié à notre collègue M. Doligé une mission destinée à desserrer l'étau normatif qui enserre les collectivités territoriales. Sa proposition de loi répond à une véritable demande des acteurs locaux, qui avaient d'ailleurs inspiré les propositions de son rapport. Nous ne pouvons qu'approuver cette initiative.

Nommée rapporteur il y a 15 jours, j'ai entendu les associations d'élus - que j'avais sollicitées - ainsi que les représentants des notaires - qui l'ont demandé. Certains d'entre nous ont fait campagne cette année : ils ont certainement entendu, comme moi, beaucoup parler de ce sujet. Mais cette proposition de loi soulève un ensemble de questions justifiant une réflexion poussée.

Ainsi, la proportionnalité des normes, évoquée dès le début du texte, est un sujet important qui mérite réflexion. Les petites communes rencontrent des difficultés financières pour satisfaire aux normes d'accessibilité dans les lieux publics, mais il y a aussi des aberrations, comme cette église ancienne dont il a fallu reprendre les marches desservant l'entrée principale, alors que la porte latérale était parfaitement utilisable par des personnes handicapées.

Nous avons reçu longuement l'AMF ; elle nous a fait part de ses inquiétudes devant certains articles de cette proposition : en matière d'urbanisme, par exemple, l'article 20 crée les « secteurs de projets ». Le principe est intéressant, mais il faut de réelles garanties. Que penser de la possibilité ouverte aux préfets d'accorder des dérogations « lorsque les caractéristiques de l'opération projetée le nécessitent » ? Le critère est imprécis. En outre, accorder un tel pouvoir au représentant de l'État n'est pas nécessairement conforme à la Constitution.

N'est-il pas un peu risqué pour les maires que soit autorisée, par l'article 24, la signature de promesses de vente ou de location avant la délivrance du permis d'aménager un lotissement ? J'y vois un risque de complications substantielles.

Est-il opportun d'instituer à l'article 23 la caducité du cahier des charges d'un lotissement s'il n'est pas publié dans les cinq ans au bureau des hypothèques?

La rationalisation des moyens est indispensable dans un contexte de restriction budgétaire. L'article 18 semble aller dans ce sens, puisqu'il tend à rendre facultatifs les centres communaux d'action sociale (CCAS) et à simplifier le régime des centres intercommunaux d'action sociale. Pourtant, sa rédaction doit être clarifiée. J'ai reçu la vice-présidente de l'association nationale des CCAS. Certaines communes n'ont pas de CCAS, d'autres ne disposent que d'une coquille vide. Il m'a fallu attendre 20 minutes et poser à la représentante des CCAS une question sur le financement de ces structures pour qu'elle veuille bien parler des collectivités territoriales. Le sujet abordé par cet article est réel, mais faut-il systématiquement rendre facultative la création d'un CCAS ? Lorsqu'un centre intercommunal d'action sociale est créé, il suffit incontestablement que ses antennes communales conduisent une action sociale de proximité.

L'article 33 met en cause l'anonymat de plein droit dont bénéficient les patients pris en charge au titre des infections sexuellement transmissibles, dans le cadre de la fusion des consultations de dépistage anonyme et gratuit avec les centres d'information, de dépistage et de diagnostic des infections sexuellement transmissibles.

Très logiquement, ce texte porte sur des sujets extrêmement variés, ce qui exige de tout examiner de très près. Nous devons éviter des mesures qui, en pratique, compliqueraient encore les règles et augmenteraient les coûts pour les collectivités territoriales. Ainsi, l'article 32 autoriserait les collectivités à recourir au concours sur titre dans les filières sociale, médico-sociale et médico-technique présentant des difficultés de recrutement. La solution proposée est-elle appropriée ? Ce sujet concerne aussi les centres de gestion. Il faut l'examiner de près.

Les articles 5, 6 et 15 utilisent l'évolution technologique pour simplifier les obligations des autorités locales en matière d'affichage, de publication et de mise à disposition du public des actes de la collectivité. Indéniablement, l'informatique rend obsolètes certaines obligations, mais tout le monde ne l'utilise pas ! Il faut donc maintenir un socle minimum d'informations sur papier.

Le président du comité des finances locales, M. Gilles Carrez, a insisté sur la nécessité d'un travail fondamental de simplification en période de restrictions budgétaires. Il était très remonté contre certaines normes. M. Alain Lambert souhaite que la CCEN soit désormais sollicitée pour donner un avis conforme.

Sachant le peu de temps imparti et qu'un renvoi en commission est proposé, je n'insiste pas, aujourd'hui, sur chaque norme concernée.

Les collectivités territoriales attendent une réponse aux difficultés nombreuses qui entravent leur fonctionnement. Nous devons en être conscients. Les administrés doivent accéder à un service adapté, mais nous sommes également responsables de certaines normes. Hier, M. Arthuis a rappelé qu'il avait refusé l'an dernier de voter une loi agricole compliquant encore les normes applicables aux repas des enfants à la cantine.

Les élus locaux attendent l'intervention du législateur sur ce sujet d'une extrême importance.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'aimerais formuler quelques observations.

Tout d'abord, le texte est effectivement très important. Il ne s'agit pas de refuser le débat. Mais nous sommes soumis à un ordre du jour et une réalité aussi complexe mérite d'être traitée au fond. Incontestablement, la surabondance de normes pose problème.

Ensuite, la proposition de loi comporte des dispositions très positives, mais certaines ne peuvent être votées en l'état.

M. Jean-Jacques Hyest. - Adoptons celles qui sont positives !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ainsi, la loi sur les handicapés a une forte valeur symbolique. Mettre en cause sa date d'entrée en vigueur serait perçu très négativement par les associations, même s'il est légitime que le préfet conserve intacte l'entrée principale dans une église du XIIe siècle... À l'heure d'Internet, on peut diminuer les envois de papier aux préfectures, mais les propositions faites à propos des CCAS doivent être approfondies. D'ailleurs, l'auteur de la proposition de loi a lui-même présenté des amendements.

Enfin, la proportionnalité des normes est un sujet complexe. Qui accepterait des normes de sécurité ou d'hygiène variables selon la taille de la commune ? Les mêmes règles ne peuvent pas toujours s'appliquer dans des villages de 60 habitants et à Paris, mais il est légitime que certaines normes soient respectées de façon identique sur l'ensemble du territoire.

Il importe que la commission ne laisse pas tomber le débat, mais il faut en parler sérieusement, car un exercice rapide serait inapproprié.

M. Jean-Pierre Michel. - Je remercie notre rapporteur qui nous a fait part de ses interrogations. Elle a eu raison de ne pas trancher, car le texte aborde des sujets difficiles.

En principe, les normes que nous avons votées devraient servir à quelque chose, malgré leur poids pour les élus locaux. Elles doivent être appréciées à la lumière des dépenses et inconvénients qu'elles provoquent, mais tous les citoyens doivent être traités de la même manière où qu'ils habitent. J'accepte une réflexion globale sur certaines normes au fondement fragile, mais la proportionnalité risque de contredire le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi. Je souhaite que le Conseil constitutionnel se prononce sur ce point.

Deuxièmement, le pouvoir éventuellement attribué aux préfets pourrait, lui aussi, être inconstitutionnel.

Le sujet abordé est réel, mais ne peut être traité au détour d'une proposition de loi déposée puis retirée de l'ordre du jour avant les élections sénatoriales et qui revient aujourd'hui flatter les élus territoriaux dans un contexte un peu particulier. Nous devons les écouter, tout en rappelant leurs responsabilités : ils sont élus pour faire quelque chose, non pour s'émanciper de ce qui est difficile, comme la loi sur le handicap présentée par un gouvernement de droite. Il serait inadmissible de dire aujourd'hui aux associations que son application doit être reportée. À tout le moins, il faut une réflexion prolongée.

D'ailleurs, le nombre d'amendements déposés par son auteur montre que le texte n'est pas totalement au point.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est toute l'utilité du débat parlementaire !

M. Jean-Pierre Michel. - Le texte aborde une vraie question, mais pose de réels problèmes. À quoi servent les élus locaux ? À quoi servent les normes ? Si elles sont édictées, c'est qu'elles correspondent bien à une exigence !

Pour traiter cette proposition de loi comme elle le mérite, c'est-à-dire avec intérêt, je propose que notre rapporteur continue son travail, notamment sur le volet de la constitutionnalité.

Le groupe socialiste propose donc le renvoi en commission.

M. François Zocchetto. - La nocivité de l'excès de normes est une évidence : charges financières insupportables pour les collectivités, situations de blocage ou d'absurdité, inégalités entre citoyens du fait de l'application ou de la non-application des normes. Il faut réagir. Nous nous sommes tous engagés sur le terrain, auprès des élus locaux et des citoyens, à simplifier les normes, actuelles et à venir. Aujourd'hui, on nous propose de passer à l'action.

Le rapport et la proposition de loi Doligé ont été salués, à juste titre. Ces 33 articles, complétés par les amendements que propose l'auteur, sont une bonne base de départ, même si certains points méritent discussion : le principe de proportionnalité, ou les questions d'urbanisme. Il faut travailler dans deux directions : la suppression des normes d'une part, l'institution de moratoires, pour des raisons financières et techniques, d'autre part.

Nous sommes plusieurs ici à vouloir en découdre, mais d'autres préfèrent remettre le travail à plus tard. Je le regrette, d'autant que je doute que certains aient réellement la volonté de s'attaquer au problème. Il est vrai qu'en France, il y a une loi pour tout, on ne fait pas confiance aux élus : on préfère la norme au contrat, à la jurisprudence... Notre groupe souhaite débattre de ce texte le plus vite possible, et s'opposera donc à la motion de renvoi.

M. Christophe Béchu. - Très bien !

M. Jean-Pierre Vial. - Je souhaite que le Sénat ne se mette pas hors jeu, comme il l'a fait sur la loi de simplification du droit.

N'oublions pas que beaucoup de normes sont d'origine européenne. Elles sont élaborées pour l'essentiel par les Allemands et les Anglo-saxons ; qui plus est, nos hauts fonctionnaires croient bien faire en les durcissant encore lors de leur transposition ! Dans le domaine de l'aéronautique, par exemple, l'Aviation civile a multiplié par deux les règles de sécurité imposées par Bruxelles. De deux choses l'une : soit une règle européenne est bonne, et on l'applique telle quelle, soit elle est mauvaise, et on la conteste !

Je m'insurge également contre la prolifération des avis contraignants : de plus en plus souvent, la décision du maire est liée, car il faut se conformer à l'avis d'une administration ou d'une association qui prime sur l'autorité politique.

Je ne suis pas d'accord avec Mme Gourault sur le rôle du préfet : sur le terrain, c'est notre seule soupape, la dernière possibilité d'obtenir un assouplissement.

La loi Handicap de 2005 est une loi symbolique à laquelle on n'ose toucher. Je vis depuis vingt ans avec le handicap : nous faisons les frais de la surenchère des administrations, des technostructures parisiennes qui croient défendre le monde du handicap, alors que celui-ci demande avant tout des mesures d'accompagnement. J'ai tenu les mêmes propos lors de l'assemblée générale de l'Association des Paralysés de France (APF) : les participants, y compris les plus handicapés, étaient d'accord ! Le conseil général de Savoie a la chance d'être logé, avec la préfecture, dans le château des Ducs de Savoie. Récemment, nous avons aménagé, à grands frais, un ascenseur dans une tour. Mais dans les étages, la configuration du château n'a pas changé : on n'a fait que déplacer le problème ! Ce n'est pas défendre la cause du handicap que d'en rester à la loi de 2005. Il faut trouver des assouplissements, avec les acteurs, sur le terrain.

Mme Catherine Tasca. - Je félicite Mme Gourault pour la qualité de son rapport, qui clarifie bien des points. Peut-être le choix d'une femme explique-t-il cette lucidité et cette mesure ! Je partage sa conclusion : il faut continuer à travailler en profondeur. L'information des citoyens est également une dimension à intégrer à nos travaux futurs.

M. Jean-René Lecerf. - Nous sommes nombreux à avoir été élus ou réélus récemment, et à avoir entendu les doléances des grands électeurs sur la prolifération maladive des normes. Je ne suis pas d'accord avec toutes les propositions de M. Doligé - certaines comme le principe de proportionnalité, méritent d'être encadrées - mais le Sénat, représentant privilégié des collectivités territoriales, va-t-il se soustraire au débat et laisser le dernier mot à l'Assemblée nationale ? Il y aurait là de quoi faire douter de l'utilité même de notre assemblée... La proximité des échéances électorales vous gènerait-elle ? La personnalité de notre rapporteur et de l'auteur de la proposition de loi devraient vous rassurer : souvenez-vous des critiques de M. Doligé contre la réforme territoriale et les transferts de charge... Je comprends mal que l'on réserve à ce texte un enterrement de première classe.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce texte est une fausse solution à de vrais problèmes. Il n'est pas anodin, d'ailleurs, que l'on brandisse la simplification des normes au moment même où l'on étrangle financièrement les collectivités !

Premier problème : la qualité de la loi. On vote des dispositions qui se contrarient les unes les autres, des lois d'affichage qui ont tout de même des implications financières...

Deuxième problème : le refus d'accepter l'autonomie locale, l'existence de contraintes locales. On multiplie les sources de droit parallèles, les bureaucraties diverses qui se substituent à la décision locale. La recherche affichée de la sécurité juridique aboutit en réalité à une complexification, et au règne de l'insécurité. En matière de responsabilité civile et pénale, qu'apporte un tel texte ? Mieux vaudrait moins de textes, mais de meilleure qualité !

M. Alain Richard. - Tout d'abord, une observation sur la méthode. Ce riche débat montre qu'il n'est pas possible de légiférer convenablement à partir d'une proposition de loi aussi hétérogène. Pour travailler correctement -par exemple dans le cadre d'un groupe de travail - il faut aborder chaque secteur séparément, en dialoguant avec ceux qui ont inspiré les normes.

Une question de procédure ensuite. Faut-il traiter de la même façon les normes issues de l'administration, des autorités indépendantes ou des textes de loi que nous avons-nous-mêmes votés ? Ne faudrait-il pas demander son opinion à la nouvelle commission de contrôle de l'application des lois ? Le renvoi en commission est largement motivé. Ce n'est pas un enterrement de première classe : mettons-nous au travail !

Enfin, cette proposition de loi est la première pour laquelle le Sénat a demandé l'avis du Conseil d'État, possibilité ouverte aux assemblées parlementaires depuis deux ans. Aujourd'hui, elle entre dans le domaine public. Je souhaite que le président du Sénat et le Bureau se prononcent sur la liste des destinataires de l'avis du Conseil d'État. Depuis toujours, cet avis est la propriété du seul gouvernement. Il me paraît indispensable que le Parlement en ait connaissance quand il est à l'origine de la demande, et qu'un éventuel refus soit motivé.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous ferai une proposition sur ce sujet à l'issue du débat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - S'agissant de l'avis du Conseil d'État, je partage la position de M. Richard.

Les parlementaires ne seraient-ils pas schizophrènes ? En tant que législateurs, ils votent des normes à tire-larigot...mais les jugent insupportables en tant qu'élus locaux! Le législateur est censé rechercher l'intérêt général, or on sait que localement, celui-ci peut être sujet à interprétation.

M. Collombat a raison de parler des difficultés de financement. Non contente d'étrangler les collectivités locales, la majorité gouvernementale leur impose en outre des normes qui leur coûtent très cher !

La proportionnalité ? Je crains que les intérêts particuliers n'en profitent pour contester localement les lois qui les gênent. Ainsi, ceux qui veulent remettre en cause la loi littoral vont s'engouffrer dans la brèche ! De même, à Paris, certains maires d'arrondissement tenteront de se soustraire à l'obligation de construire des logements sociaux en invoquant le caractère historique de leur quartier.

Enfin, cette proposition de loi de 33 articles est inscrite à l'ordre du jour dans une niche parlementaire, après un texte limitant le droit de grève dans les entreprises privées. Ce n'est pas possible ! Le Sénat n'est pas concerné par les prochaines échéances électorales : nous pouvons encore travailler sur ce sujet d'ici la rentrée.

Mme Catherine Troendle. - À mon tour de féliciter notre rapporteur. Il est de la responsabilité du législateur de se prononcer rapidement sur ce texte, a-t-elle conclu. En effet ! Au Sénat de s'en emparer, avant l'Assemblée nationale. Des députés participent à une mission sur la simplification de la réglementation ; le Sénat ne doit pas en être écarté.

N'en déplaise à certains d'entre vous, c'est le Président de la République  qui a pris ce sujet à bras le corps, c'est lui qui a lancé l'idée d'un moratoire sur les normes applicables aux collectivités locales et d'une simplification des normes existantes.

M. Doligé a réalisé un travail de fond, et nous a tous saisis. Pour ma part, j'ai écrit aux maires du Haut-Rhin ; les réponses, en provenance d'élus de tous bords, ont été prises en compte dans la proposition de loi. Celle-ci suscite une vraie attente. Bien sûr, elle mérite d'être améliorée, mais il y a urgence ! Créer un groupe de travail ? C'est la meilleure façon d'enterrer un texte. Débattons dès à présent, en commission et en séance publique.

M. François Pillet. - On fait un mauvais procès à cette proposition de loi. Il n'est pas question de créer des inégalités, notamment entre les handicapés vivant en milieu urbain et en milieu rural ! Il ne s'agit pas non plus de reporter l'application de toutes les lois, mais seulement d'étudier la cohérence de la sédimentation des normes. Il n'y pas de moratoire à l'exécution de lois qui fixent un délai pour le respect des normes qu'elles instaurent.

En cette période d'examen des orientations budgétaires, je suis stupéfait de voir que les collectivités, véritables baronnies, semblent s'ignorer les unes les autres. Ainsi, tel département augmente de 6% la taxe foncière, alors que l'on sait bien qu'il faudra consentir des sacrifices l'an prochain. On ne peut continuer ainsi : il y a urgence budgétaire ! Dans ma commune, j'ai choisi d'avoir une école qui respecte toutes les normes d'accessibilité. Tout handicapé doit pouvoir accéder à une école et à un équipement sportif, mais pas à toutes les écoles et à tous les équipements sportifs ! L'accessibilité, cela représente quatre points de fiscalité...

Il est urgent d'examiner cette proposition de loi. Rien ne nous empêche de légiférer immédiatement sur les points consensuels. La jurisprudence en matière de renvoi en commission n'est pas de nature à me rassurer...

Mme Corinne Bouchoux. - Si ce texte est si urgent, pourquoi avoir attendu 2012 ? Nous avons des remontées du terrain, sur l'article 18 concernant les centres communaux d'action sociale, et sur le handicap. La proportionnalité ? Je crains que certains n'en profitent pour s'affranchir des contraintes, par exemple sur la qualité nutritionnelle des repas, enjeu important de santé publique. Nous sommes face à des injonctions contradictoires ! Je pense avec M. Richard qu'il faut revoir la méthode, retenir les propositions intéressantes, mais en l'état, ce texte n'est ni applicable ni réaliste.

M. Christophe Béchu. - Je ne voulais pas le croire ! Pendant ma campagne, j'ai prôné la simplification : on me répondait que j'étais jeune et naïf, que rien ne changerait, face au poids de l'administration... Mais si nous sommes élus, qui plus est par les élus locaux, c'est bien pour apporter un peu de bon sens et de pragmatisme ! Je me félicite de l'ambition de ce texte, et je suis très surpris par certains des propos entendus ce matin. Ce n'est pas parce qu'une loi existe qu'elle est nécessairement bonne ! La majorité sénatoriale ne critique-t-elle pas la plupart des textes qui sont votés ? Ne promet-elle pas de les abroger si elle revient au pouvoir ?

Le mieux est souvent l'ennemi du bien. Le poids des normes est tel qu'elles menacent les dispositifs qu'elles sont censées protéger : face à l'avalanche de normes, les élus hésitent désormais à ouvrir des crèches !

La proposition de loi menacerait une égalité de traitement ? En zone urbaine, les habitants ont l'assurance théorique de voir arriver les pompiers dans les dix minutes ; en zone rurale, dans les vingt minutes. Preuve qu'il y a bien une inégalité normative, qui peut même avoir des conséquences vitales ! Les mêmes règles ne s'appliquent pas à tous de la même manière : c'est un principe de bon sens.

Encore, si nous avions du pétrole, un excédent budgétaire colossal... Mais dans le contexte actuel des finances publiques, cette proposition de loi traduit un principe de réalité, cher au Président de la République comme au candidat du Bourget, dont la grande ambition est de maintenir le niveau actuel des ressources. Les ressources financières, nous les trouverons en supprimant les dépenses inutiles !

Il est facile de faire de la démagogie sur le handicap, de faire des procès en antihumanisme. Mais la réalité, c'est qu'on oblige un collège dont tout le rez-de-chaussée est accessible, et où aucun enfant handicapé n'est scolarisé, à réaliser un ascenseur : au motif que chaque mètre carré doit être accessible en 2015, on dépense 150 000 euros, sans compter les 10 000 euros de maintenance. Et ce alors qu'il manque 30 000 places dans les établissements pour personnes handicapés, que la situation du handisport est dramatique, que les enfants aveugles attendent des mois leurs manuels en braille ! C'est absurde. On ne peut être complice d'un silence qui entraîne un tel gaspillage alors que les vrais besoins sont immenses.

Je suis opposé au renvoi en commission. Adoptons les dispositions qui font consensus, rejetons les autres en séance publique : cela revient à les renvoyer à la prochaine législature.

M. Yves Détraigne. - Nous avons tous été saisis de la question des normes lors de la campagne sénatoriale ; nous sommes nombreux à y être confrontés. Il est vrai que la proposition de loi n'est pas parfaite, mais elle a le mérite d'ouvrir le débat.

Pourquoi cette floraison de normes en tout genre ? Nous adoptons nombre de lois, souvent pour répondre aux préoccupations du terrain, mais nous nous désintéressons des textes d'application. La nouvelle commission sénatoriale de contrôle de l'application des lois veillera à ce que les décrets sortent de plus en plus vite, mais sans se pencher sur leur contenu et leurs conséquences sur le terrain ! Le législateur doit être plus vigilant sur la manière dont les textes législatifs sont déclinés dans les textes réglementaires.

Il faut dire que la machine administrative est là pour produire du texte : les ministères se composent de directions générales, qui coiffent des services, qui coiffent des sous-directions, qui coiffent des bureaux, dont la mission est de produire de la norme - sans aucun contrôle politique. J'étais moi-même chef de bureau à la Caisse des dépôts, en charge du logement : avec mes collègues de la direction du Trésor, de la direction du Budget et du ministère de l'Equipement ; tous énarques, chacun à la tête d'un bureau en charge du logement, nous avions préparé un décret. Le cabinet du ministre du Logement n'en a pas voulu, car nous étions à la veille d'élections ; il fut rangé dans un tiroir. Les élections passées, nous le ressortîmes sans en changer une virgule et il fut publié, tel quel, par le nouveau ministre. C'est ainsi que l'administration crée de la norme, sans légitimité ni contrôle.

M. Jean-René Lecerf. - Nous avons trouvé le responsable ! (Sourires).

M. Yves Détraigne. - La RGPP ? Nous en voyons les conséquences sur le terrain, mais comment est-elle déclinée dans les administrations centrales ? J'imagine que l'on y produit toujours autant de normes qu'à la belle époque !

M. Jacques Mézard. - Moins il y a de lois et de règlements, plus on les applique. L'arbitraire ne doit pas devenir la loi. Voilà les deux principes à concilier.

Le renvoi en commission n'est pas forcément un enterrement. Nous souffrons de l'inflation législative, encore plus de la prolifération réglementaire : je plains tous les maires de France qui ont reçu, en août, l'incompréhensible circulaire sur la fiscalité locale !

Que changerait cette proposition de loi sur le terrain ? Pas grand-chose... Il faut changer de méthode, reprendre le travail, secteur par secteur. À l'instar des lois Warsmann, celle-ci va au-delà de la seule simplification. L'article 26, par exemple, réduirait le nombre de places de stationnement là où elles sont le plus nécessaires ! Les simplifications prônées par le Président de la République, comme augmenter de 30% les droits à construire, sont pour le moins originales, en fin de mandat !

M. Vial a raison sur la loi Handicap. Je l'ai dit en séance : nous n'arriverons pas à tenir les délais sur le terrain. Je ne remets pas en cause l'objectif, mais il y a une différence entre construire un équipement neuf parfaitement aux normes, et rendre accessible, pour un coût exorbitant, des équipements qui ne seront pas utilisés ! Il faut faire preuve de raison et de courage, et savoir résister à certaines initiatives...

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Nous avons travaillé en très bonne entente avec M. Doligé et M. Sueur, dans la plus totale transparence. Nous devons nous garder de toute position outrancière : nous voulons tous que ce texte aboutisse. Je précise au passage qu'une proposition de loi d'origine sénatoriale ne peut être examinée par l'Assemblée nationale avant d'avoir été votée par le Sénat : nous ne laissons pas la main aux députés. J'ai énuméré les difficultés que soulevait ce texte en laissant de côté les articles qui font consensus. La complexité de certaines dispositions mérite une remise à plat. Nous pouvons répondre aux questions qui se posent par voie d'amendement, ou autrement : à la commission de se prononcer.

L'avis du Conseil d'État, que m'a transmis M. Doligé, fait des remarques sans pour autant trancher. Il souligne toutefois que le principe de proportionnalité risque de se heurter à l'article 21 de la Constitution : « Si ce principe ne fait pas lui-même obstacle à ce que des différences de situation puissent justifier des différences de traitement, c'est à la condition que les distinctions opérées reposent sur des critères objectifs et rationnels, en rapport avec l'objet de la loi qui les établit (...) : il appartient donc au législateur, dans ses différents domaines d'intervention, de donner au pouvoir réglementaire un cadre juridique suffisamment précis pour lui permettre, lorsque cela est possible, au regard des principes constitutionnels applicables, de prévoir les adaptations tenant compte notamment de la situation de collectivités locales de faible capacité financière ou des dérogations individuelles pour des catégories objectivement déterminées de collectivités territoriales ».

Monsieur Vial, il est vrai que nous avons en France la mauvaise manie de compliquer les normes communautaires. Souvent, l'Europe a bon dos !

M. Jean-Jacques Hyest. - Les bureaux en profitent !

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - La difficulté est de dégager un principe général alors qu'il s'agit de répondre à des cas particuliers.

En effet, madame Tasca, une meilleure information des citoyens serait bienvenue pour faire mieux accepter les normes.

Je suis d'accord avec M. Collombat quand il dit que le législateur doit résister à la tentation de modifier sans cesse les lois, mais cela reste parfois nécessaire : elles ne sont pas toujours bien faites !

M. Jean-Jacques Hyest. - Ou la situation peut avoir évolué.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - La proposition de loi veut apporter des solutions rapides aux difficultés, mais cela n'exclut pas des textes complémentaires par secteur, monsieur Richard.

Monsieur Béchu, l'accessibilité ou les crèches ne relèvent pas de ce texte, qui ne prétend pas tout régler. Je rappelle que la commission de la culture et la commission de l'économie se sont saisies pour avis des articles qui relèvent de leur champ de compétences.

Mme Borvo Cohen-Seat a raison : les collectivités doivent avoir les moyens de mettre en oeuvre les normes qu'on leur impose. Certaines communes connaissent des difficultés financières. Or tout citoyen doit avoir les mêmes droits, les mêmes conditions de vie. Je réfléchis depuis longtemps à la proportionnalité des normes. Une personne handicapée doit se voir offrir les mêmes possibilités en ville et à la campagne !

Je remercie Mmes Troendle et Bouchoux de leur soutien. Vous pouvez compter sur moi et sur le président Sueur pour ne pas renoncer à ce texte, très important à mes yeux, même s'il n'est qu'une étape. A l'avenir, prenons garde aux conséquences des lois que nous votons.

Oui, monsieur Béchu, il faut avancer, mais le rythme législatif effréné imposé au législateur ne facilite pas l'étude des textes. Trop souvent, le Gouvernement engage la procédure accélérée sans justification. Nous sommes appelés à légiférer en réaction à des événements certes dramatiques, sans avoir le temps de mesurer les effets des nouvelles normes ainsi instituées.

Je suis entièrement d'accord avec M. Détraigne, que je remercie pour ses propos modérés... et ses aveux !

Comme le dit M. Mézard, le débat doit avoir lieu le plus tôt possible.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Rien n'empêche le Gouvernement d'inscrire cette proposition de loi à l'ordre du jour. Le groupe UMP en a demandé l'inscription dans sa niche, mais si nous voulons prendre le temps d'une discussion générale de deux heures sur un sujet aussi complexe, nous n'aurons d'autre choix que le renvoi en commission ou le tronçonnage du texte. Il n'est pas question d'enterrer ce débat ; nous verrons sous quelles formes la réflexion pourra se poursuivre au cours de la suspension des travaux en séance publique.

La motion tendant au renvoi en commission est adoptée.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Richard a soulevé une question de principe. Lorsque le Conseil d'Etat rend un avis au Gouvernement, celui-ci en est collectivement destinataire. Nous avons parfois demandé qu'il nous fût communiqué...

M. Jean-Jacques Hyest. - L'opposition l'a souvent plus vite que le rapporteur !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Sans doute. Mais après la demande du président du Sénat sur cette proposition de loi, lui seul, ainsi que l'auteur du texte, ont reçu l'avis du Conseil d'Etat, qu'ils ont communiqué à Mme le rapporteur, qui en a elle-même fait état dans son rapport oral et pourra le faire dans son rapport écrit. Pourtant, dans notre assemblée, chacun est dépositaire de la capacité de légiférer. Il me semblerait juste que les avis du Conseil d'Etat fussent transmis à tous les sénateurs.

M. Alain Richard. - Ou annexés aux rapports.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ce qui reviendrait à les rendre publics. Il est vrai que, communiqués à près de 350 personnes, ils auraient de fortes chances d'être divulgués...

Je vous propose donc de saisir le président du Sénat afin, peut-être, qu'il inscrive ce point à l'ordre du jour du Bureau. La position de la commission des lois serait de les transmettre à tous les sénateurs ou de les annexer au rapport. (La proposition de M. le président de la commission rencontre un assentiment général)

La commission a adopté les avis suivants :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. J.P. MICHEL

24

Motion tendant au renvoi en commission

Adoptée

Article 1er
Principe de proportionnalité et adaptation des normes à la taille des collectivités

M. DOLIGÉ

1

Renforcement de l'encadrement du principe - Suppression de l'application du principe aux domaines de l'accessibilité
et de la restauration scolaire

Non examiné

Article 2
Extension de la composition et des compétences
de la commission consultative d'évaluation des normes

M. DOLIGÉ

3

Suppression des dispositions relatives à l'extension de la composition de la CCEN

Non examiné

Article 3
Création des commissions départementales d'application des normes

M. DOUBLET

17

Suppression de la possibilité pour les maires honoraires d'être membres des CCDAN

Non examiné

Article 5
Dématérialisation du recueil des actes administratifs

M. DOLIGÉ

4

Amendement de cohérence

Non examiné

Article 6
Dématérialisation de la publication des actes administratifs

M. DOLIGÉ

5

Affichage d'une liste mentionnant la date
et l'objet des délibérations et arrêtés
ainsi que les modalités de consultation

Non examiné

Article 9
Transmission par le directeur départemental ou régional des finances publiques
du compte de gestion au préfet

M. DOLIGÉ

6

Précision des autorités compétentes pour demander la transmission du compte de gestion par voie électronique

Non examiné

Article 11
Délégation des demandes de subvention du conseil municipal au maire

M. DOUBLET

18

Renforcement de l'encadrement de la délégation

Non examiné

Article 16
Régime de délégation en matière d'accords-cadres

M. DOLIGÉ

7

Correction de deux erreurs de référence

Non examiné

Article 18

Assouplissement du régime de création et de suppression des centres communaux d'action sociale et des centres intercommunaux d'action sociale

M. DÉTRAIGNE

2

Institution d'un seuil de 200 habitants
en-deçà duquel la création
d'un CCAS est facultative

Non examiné

M. DOLIGÉ

8

Précisions et clarifications du régime de création, suppression et transfert de compétences par les CCAS et CIAS

Non examiné

Article 22
Dispense de certains diagnostics pour les immeubles voués à la destruction

M. DOLIGÉ

9

Amélioration rédactionnelle

Non examiné

Article 23
Conditions d'opposabilité du cahier des charges de lotissement

M. DOLIGÉ

10

Amendement de suppression

Non examiné

Article 24
Conditions de consentement d'une promesse de vente ou de location avant obtention du permis d'aménagement un lotissement

M. JARLIER

21

Suppression de l'article

Non examiné

Article 25
Prise en considération des projets urbains partenariaux par les collectivités

M. JARLIER

20

Assouplissement des modalités de la prise en considération du projet urbain partenarial

Non examiné

M. DOLIGÉ

11

Encadrement de la procédure
de prise en considération

Non examiné

Article 26
Dérogations dans certaines zones aux possibilités de
stationnement des véhicules à proximité des habitations

M. JARLIER

22

Suppression de l'article

Non examiné

Article additionnel après Article 26
Couverture du PLU intercommunal sur l'ensemble du territoire communautaire

M. JARLIER

23

Souplesse afin de répondre à la diversité
des territoires intercommunaux

Non examiné

Article 27
Encadrement de la signature de la convention d'archéologie préventive

M. DOLIGÉ

12

Fixation d'un délai pour la signature des conventions de diagnostic compatible
avec les opérations d'aménagement

Non examiné

Article 28
Etablissement d'un rapport, par le maire, sur le prix et la qualité du service

M. DOLIGÉ

13

Clarification

Non examiné

Article 29
Création d'un service public industriel et commercial de gestion des eaux pluviales

M. DOLIGÉ

14

Suppression de l'article

Non examiné

M. REVET

19

Suppression de l'article

Non examiné

Article 32
Organisation des concours de recrutement dans les filières sociale,
médico-sociale et médico-technique

M. DOLIGÉ

15

Rédactionnel

Non examiné

Article 33
Centre d'information, de dépistage et de diagnostic des infections
sexuellement transmissibles

M. DOLIGÉ

16

Suppression de l'article

Non examiné

ANNEXE
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

_______

Auteur de la proposition de loi

- M. Eric Doligé, sénateur

Conseil Supérieur du Notariat (CSN)

- M. Jean-Marie Ohnet, notaire et président de l'Institut des études juridiques

- M. Olivier Pavy, directeur des affaires économiques du Conseil Supérieur du Notariat

- Mme Christine Mandelli, administrateur chargée des relations avec les institutions

Association des Maires de France (AMF)

- M. Pierre Jarlier, sénateur, président du groupe de travail « Urbanisme »

- Mme Agnès Reiner, directrice adjointe

- Mme Charlotte de Fontaines, chargée d'études urbanisme

- M. Alexandre Touzet, chargé de mission Relations avec le Parlement

Assemblée des communautés de France

- M. Emmanuel Duru, responsable des « Affaires juridiques des questions institutionnelles »

Assemblée des départements de France

- M. Alain Lambert, président du Conseil général de l'Orne

- M. Jean Christophe Moraud, directeur général

- M. Philippe Herscu, chef du service territoire

- Mme Marylène Jouvien, chargée des relations avec le Parlement

- Mme Frédérique Cadet, conseillère du groupe Démocrate Centriste Indépendant

Commission consultative d'évaluation des normes

- M. Alain Lambert, président de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN)

- Mme Anne Bouillot, assistante de M. Alain Lambert

Comité des finances locales

- M. Gilles Carrez, président

Direction générale des collectivités locales (ministère de l'Intérieur)

- M. Eric Jalon, directeur général des collectivités locales

- M. Stanislas Bouron, sous-directeur à la sous-direction des compétences et des institutions locales

- M. Yvan Cordier, adjoint au sous-directeur des compétences et des institutions locales

Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

- Mme Emmanuelle Gay, directeur-adjoint au cabinet du secrétaire d'Etat auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement

Union nationale des centres communaux d'action sociale

- Mme Gisèle Stievenard, première vice présidente

- M. Daniel Zielinski, délégué général


* 1 Rapport d'information n° 447 (1999-2000) fait au nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, par M. Michel Mercier.

* 2 « Les relations entre l'État et les collectivités locales », rapport du groupe de travail présidé par M. Alain Lambert, décembre 2007.

* 3 Décret n° 2010-53 du 14 janvier 2010 portant fixation du taux de contribution employeur due pour la couverture des charges de pension des fonctionnaires de l'État.

* 4 Rapport n° 272 (2010-2011) de Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, « Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée ».

* 5 Association des Maires de France (AMF), Assemblée des Départements de France (ADF) et Association des Régions de France (ARF).

* 6 Article 97 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, codifiée aux articles L. 1211-4-2 et R. 1213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* 7 Décret n° 2008-994 du 22 septembre 2008 relatif à la commission consultative d'évaluation des normes, précisée par une circulaire du Premier ministre datée du même jour.

* 8 Rapport n° 272 (2010-2011) de Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume, au nom de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, « Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée ».

* 9 Avis n° 106 (2009-2010) de M. Bernard Saugey au projet de loi de finances pour 2010, au nom de la commission des lois, mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

* 10 Circulaire NOR : PRMX1017659C du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable à l'adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics.

* 11 Fonction actuellement occupée par M. Rémi Bouchez, conseiller d'État.

* 12 Source : réponse de la DGCL à une QP du Sénat sur le PLF2012. Référence : textes examinés par la CCEN de septembre 2010 à juillet 2011 inclus.

* 13 Rapport n° 317 (2010-2011) de M. Claude Belot au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, « La maladie de la norme ».

* 14 Cf. Exposé des motifs de la proposition de loi.

* 15 Cf. art. L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation.

* 16 Cf. art. L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime.

* 17 Cf. art. L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles.

* 18 Cf. art. L. 2121-24, L. 2122-29, L. 3131-3 et L. 4141-3 du code général des collectivités territoriales.

* 19 Cf. Exposé des motifs de la proposition de loi.

* 20 La même faculté est ouverte aux conseils généraux et régionaux au profit de leur commission permanente.

* 21 Cf. art. L. 2243-1 et s. du CGCT.

* 22 Les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la moitié des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

* 23 Loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 modifiée relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.