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Proposition de loi relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations

15 février 2012 : Enfants en danger ( rapport - première lecture )

N° 370

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 février 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations,

Par Mme Muguette DINI,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie, Mme Chantal Jouanno, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mme Odette Duriez, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Claude Léonard, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

2185, 3068 et T.A. 593

Sénat :

224 (2010-2011) et 371 (2011-2012)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La loi du 5 mars 2007 a profondément réformé notre système de protection de l'enfance en plaçant au coeur du dispositif l'intérêt de l'enfant, la prise en compte de ses besoins fondamentaux et le respect de ses droits. Trois objectifs ont alors été fixés par le législateur : renforcer la prévention, mieux repérer les enfants en danger ou en risque de danger, améliorer les interventions auprès des enfants et de leurs familles.

C'est dans ce cadre que les rôles des différents acteurs de la protection de l'enfance ont été redéfinis : le conseil général est devenu le chef de file de la protection de l'enfance et les critères d'intervention de l'autorité judiciaire ont été précisément déterminés. La loi a également prévu la généralisation des cellules départementales de recueil, d'évaluation et de traitement des informations préoccupantes, en vue de leur centralisation dans un lieu unique, ainsi que la création dans chaque département d'un observatoire de la protection de l'enfance.

Malgré les progrès accomplis en matière de repérage des enfants en danger, des drames récents de la maltraitance largement médiatisés et les informations relayées par les professionnels de terrain montrent que des failles existent, notamment lorsqu'il s'agit d'assurer le suivi d'enfants dont la famille déménage d'un département pour s'installer dans un autre. Dans ce type de situation, on constate en effet que les dossiers ne sont pas transmis au-delà de cette frontière administrative. Il en résulte, selon les cas, une rupture dans la prise en charge de l'enfant ou un arrêt du travail d'évaluation de l'information préoccupante alors en cours.

Tout en s'inscrivant dans la continuité de la loi du 5 mars 2007, la présente proposition de loi entend remédier à cette regrettable lacune du système actuel en donnant un cadre légal à la transmission des informations relatives aux enfants en danger entre acteurs de la protection de l'enfance, en particulier entre départements.

Dans la mesure où les dispositions qu'elle contient relèvent, pour l'essentiel, du bon sens ou du principe de bonne gestion et offrent les conditions d'une meilleure coordination territoriale des différents intervenants, donc d'un suivi plus rigoureux des enfants en danger, la commission les approuve dans la rédaction qui lui est soumise.

I. LA LOI DU 5 MARS 2007 A PLACÉ LE DÉPARTEMENT AU CENTRE DU DISPOSITIF DE PROTECTION DE L'ENFANCE

Au sens le plus large, la protection de l'enfance désigne un ensemble de règles et d'institutions, qui ont pour objet de prévenir les dangers auxquels un mineur peut être exposé. Dans un sens plus restreint, elle vise les politiques ou les mesures directement tournées vers les mineurs, tendant à prévenir ou à suppléer une défaillance familiale. Elle se caractérise par l'immixtion consentie ou imposée d'un tiers dans l'éducation des enfants, en soutien, voire en substitution partielle ou totale des parents.

La protection de l'enfance est définie à l'article L. 112-3 du code de l'action sociale et des familles :

« La protection de l'enfance a pour but de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives, d'accompagner les familles et d'assurer, le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins, une prise en charge partielle ou totale des mineurs. »

C'est à cette conception que se réfère explicitement l'article 375 du code civil :

« Si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative doivent être ordonnées par la justice. »

En France, la protection de l'enfance repose sur un double système, administratif et judiciaire. La protection administrative est placée sous la responsabilité du président du conseil général, qui l'assure par la voie du service d'aide sociale à l'enfance (Ase) ; la protection judiciaire est mise en oeuvre par un juge spécialisé, le juge des enfants.


Les mesures de protection de l'enfance

Seules les aides financières ou les aides à domicile relèvent exclusivement de la protection administrative. Les autres mesures, qu'elles soient décidées dans un cadre juridique ou administratif, recouvrent des prestations identiques. Elles peuvent être :

une mesure éducative désignée sous le nom d'aide éducative en milieu ouvert (AEMO) lorsqu'elle est décidée par un juge, ou sous l'appellation d'aide éducative à domicile (AED) lorsque le département en est à l'origine. Dans les deux cas, la mesure est exécutée au domicile de l'enfant par un éducateur fonctionnaire ou un salarié d'une association habilitée ;

le retrait de l'enfant de son milieu familial, convenu entre les représentants de l'autorité parentale et le département ou sur décision de l'autorité judiciaire. Le mineur est alors placé au foyer d'une assistante maternelle ou dans un établissement spécialisé. Lorsque le placement est décidé par le juge pour enfants, ce dernier peut aussi confier le mineur à un tiers digne de confiance.

D'après les statistiques de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees)1, les mesures de protection sont réparties presque à égalité entre les aides éducatives au domicile parental et l'accueil des enfants hors du domicile. En revanche, environ 80 % des mesures sont d'origine judiciaire.

1 Drees, Séries statistiques n° 130, avril 2009.

A. UN SYSTÈME DE PROTECTION DE L'ENFANCE PLUS LISIBLE ET PLUS COHÉRENT

Face aux drames de la maltraitance, dont certains avaient été fortement médiatisés, mais surtout en raison des situations détectées trop tard, il était nécessaire de mieux organiser le système de protection de l'enfance afin de le rendre plus lisible pour les acteurs locaux et plus protecteur pour les enfants. Poursuivant ce double objectif, la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a introduit des changements majeurs dans le dispositif.

1. La substitution de la notion d'enfant en danger à celle de maltraitance

Dans le souci d'attirer l'attention des professionnels sur ce fléau particulier, la loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs et à la protection de l'enfance se référait, à dessein, à la notion de « mineur maltraité ». En témoignent les propos tenus, à l'époque, par le rapporteur du projet de loi :

« A la réflexion, il a paru nécessaire, notamment à la commission Barrot, de distinguer les notions, de créer en quelque sorte une sous-catégorie des enfants en danger que sont les enfants maltraités, afin d'insister sur les caractéristiques propres de leurs difficultés et de permettre la mise en oeuvre de moyens adaptés à leur prévention et à leur protection. »1(*)

Ce faisant, le code de l'action sociale et des familles qui fonde les possibilités d'action des conseils généraux en matière de protection de l'enfance, retenait une définition différente de celle qui existait par ailleurs dans le code civil et qui servait de base aux interventions de l'autorité judiciaire. Ces définitions différentes ont contribué à entretenir des interprétations divergentes du champ des protections administrative et judiciaire et complexifié la coordination des interventions des départements et de la justice.

Pour cette raison, la loi du 5 mars 2007 a harmonisé les deux définitions au profit de celle figurant dans le code civil qui fait référence à la notion de « mineur en danger », plus large et plus complète que celle de « mineur maltraité ». Elle permet en effet de tenir compte de toute la palette des situations pouvant, physiquement ou moralement, mettre en danger l'enfant.

2. L'affirmation de la primauté de la protection administrative sur la protection judiciaire

La volonté du législateur d'améliorer la procédure de signalement des enfants en danger supposait inévitablement de clarifier les critères permettant d'orienter les signalements vers une prise en charge soit administrative, soit judiciaire.

La loi du 5 mars 2007 a répondu à cette exigence en affirmant le principe de subsidiarité de la protection judiciaire par rapport à l'intervention administrative. Dorénavant, l'autorité judiciaire n'intervient que si l'action administrative menée par les services départementaux compétents s'avère insuffisante ou impossible à mettre en oeuvre.

Ainsi, l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles dispose que le président du conseil général avise sans délai le procureur de la République lorsqu'un mineur est danger au sens de l'article 375 du code civil2(*) et :

- qu'il a déjà fait l'objet d'une ou plusieurs actions sociales n'ayant pas permis de remédier à la situation de danger ;

- ou que celles-ci ne peuvent être mises en place en raison du refus de la famille d'accepter l'intervention du service de l'aide sociale à l'enfance ou de l'impossibilité dans laquelle elle se trouve de collaborer avec ce service.

Il avise également sans délai le procureur de la République lorsqu'un mineur est présumé être en situation de danger, mais qu'il est impossible d'évaluer cette situation.

3. La centralisation des informations préoccupantes

L'origine du dispositif départemental de signalement des enfants en danger remonte à la loi du 10 juillet 1989, laquelle prévoyait l'animation, par le président du conseil général, d'un système centralisé de recueil des informations concernant les mineurs maltraités, en concertation avec les services de l'Etat et l'autorité judiciaire.

Ce dispositif, qui représentait pourtant à l'époque une avancée considérable, s'est avéré porteur de nombreuses lacunes, parmi lesquelles la non-effectivité de la centralisation des signalements et l'insuffisant partage de l'information entre les départements et l'autorité judiciaire.

C'est à ce manque de cohérence qu'a répondu la réforme de 2007 en rationalisant la centralisation et le traitement, à l'échelon départemental, des informations préoccupantes sur les mineurs en danger.

Désormais, les personnes qui « mettent en oeuvre » la politique de protection de l'enfance (le service d'aide sociale à l'enfance, l'autorité judiciaire) ainsi que celles qui lui « apportent leur concours » (les services sociaux ou les services de protection maternelle infantile - PMI - , les centres communaux d'action sociale - CCAS -, l'éducation nationale, etc.) transmettent sans délai au président du conseil général ou au responsable désigné par lui toute « information préoccupante » sur un mineur en danger ou risquant de l'être (article L. 226-1 du code de l'action sociale et des familles).

On entend par « information préoccupante » tout élément d'information, y compris médical, susceptible de laisser craindre qu'un enfant se trouve en situation de danger ou en risque de danger.

Cette transmission a pour but d'évaluer la situation du mineur et de déterminer les actions de protection ou d'aide dont celui-ci et sa famille pourraient bénéficier. Sauf intérêt contraire de l'enfant, le père, la mère, toute autre personne exerçant l'autorité parentale ou le tuteur sont préalablement informés de cette transmission.


La loi du 5 mars 2007 réserve le terme de signalement à la saisine du procureur de la République. Le signalement est un acte professionnel écrit présentant, après évaluation, la situation d'un enfant en danger qui nécessite une protection judiciaire.

La protection administrative, quant à elle, fait référence à la procédure de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes.


* 1 Rapport Sénat n° 269 (1988-1989) d'Hélène Missoffe, rapporteur, fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi relatif à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs et à la protection de l'enfance.

* 2 « Si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement psychique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l'un des deux, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public. »