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Projet de loi autorisant l'approbation des amendements à l'article 1er et à l'article 18 de l'accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement

22 février 2012 : Banque européenne pour la reconstruction et le développement ( rapport - première lecture )

Rapport n° 407 (2011-2012) de M. Robert del PICCHIA, fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 22 février 2012

Disponible au format PDF (398 Koctets)


N° 407

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 février 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, autorisant l'approbation des amendements à l'article 1er et à l'article 18 de l'accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement,

Par M. Robert del PICCHIA,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

4219, 4304 et T.A. 851

Sénat :

353 et 408 (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi d'un projet de loi (n° 353), adopté par l'Assemblée nationale le 9 février 2012, tendant à l'approbation de deux amendements à l'Accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, BERD, afin d'étendre son champ d'intervention aux pays du sud de la Méditerranée.

En effet, le sommet du G8, réuni en mai 2011, a adopté le Partenariat de Deauville qui préconise un soutien important de la communauté internationale au bénéfice des pays dits « des printemps arabes » qui ont engagé une transition politique et économique.

La BERD, mise en place en 1991 pour accompagner les pays d'Europe centrale et orientale dans leur transition vers la démocratie et l'économie de marché, a acquis une expérience et une compétence unique en la matière. En conséquence, elle apparaît comme l'une des institutions particulièrement à même d'accompagner les pays arabes dans leur transition. Elle a donc logiquement été sollicitée, aux côtés d'autres bailleurs internationaux, dans le cadre de ce partenariat.

Pour permettre son intervention, il est nécessaire de modifier deux articles de l'Accord portant création de la banque.

I. LE PARTENARIAT DE DEAUVILLE

Prenant acte des changements intervenus dans certains pays arabes et notamment la chute de régimes autoritaires et l'engagement de processus électoraux démocratiques, la communauté internationale a, de la même façon qu'à la chute du bloc soviétique, estimé judicieux d'accompagner ces transitions politiques d'un volet économique qui vise à aider ces pays « à mettre en oeuvre les réformes économiques et sociales nécessaires, notamment pour créer des emplois et consacrer l'état de droit, tout en assurant la stabilité économique pour favoriser la transition vers des démocraties stables

Pour mémoire, on rappellera que le 25 octobre 1989, à Strasbourg, c'est le Président François Mitterrand qui a exprimé devant le Parlement européen l'idée selon laquelle l'Europe occidentale pouvait accompagner le changement à l'oeuvre de l'autre côté du rideau de fer en mobilisant collectivement des fonds pour la réalisation de grands projets cohérents et prioritaires. Il avait suggéré à cette fin la création d'une banque associant l'Europe des Douze et les futurs pays bénéficiaires.

Tel est l'objet des décisions arrêtées lors du sommet du G8 qui s'est réuni à Deauville les 26 et 27 mai 2011. Dans une déclaration, « Un nouvel élan pour la liberté et la démocratie », les chefs d'État et de gouvernement ont annoncé, après avoir « rencontré les Premiers ministres de l'Égypte et de la Tunisie », la décision de « lancer un partenariat de long terme » : « notre objectif commun est d'agir en faveur de l'état de droit et de l'implication des citoyens, et d'encourager les réformes économiques et sociales, afin de répondre aux aspirations des peuples. »1(*)

Le Partenariat de Deauville repose « sur deux piliers2(*) : un processus politique destiné à soutenir la transition et un cadre économique ».

Dans cet élan, le sommet du G8 a immédiatement annoncé le déblocage de quelque 40 milliards de dollars de crédits de financements bilatéraux et multilatéraux, destinés à aider les pays arabes dans leur transition.

Ce montant serait réparti entre les banques multilatérales de développement, qui en prendraient 20 milliards à leur charge, dont 3,5 milliards d'euros en provenance de la BEI ; une dizaine de milliards correspondrait à des engagements bilatéraux, cependant que les pays du Golfe -Arabie Saoudite, Qatar, Koweït- s'engageraient de leur côté sur une dizaine de milliards également, à inscrire dans un fonds financier spécialement dédié à cet effet.

Si la Tunisie et l'Égypte sont les premiers pays de la région à s'être engagés dans la transition et à rejoindre le Partenariat de Deauville, d'autres se sont ensuite greffés sur l'initiative. Le 10 septembre 2011, les ministres des finances du Partenariat de Deauville, réunis à Marseille, ont annoncé le lancement du « pilier économique de ce Partenariat et (...) son élargissement à l'ensemble des partenaires concernés. L'Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, le Koweït, le Qatar et la Turquie ont rejoint le Partenariat de Deauville3(*) en soutenant les pays du Partenariat engagés dans un processus de transformation politique et économique, à savoir l'Égypte, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie. Neuf institutions financières internationales et régionales4(*) participent désormais activement au Partenariat. » La Libye était également présente et sa participation future au Partenariat était annoncée.

Le partenariat demeure ouvert, mais toute inclusion de nouveaux États bénéficiaires doit être approuvée par l'ensemble des partenaires. S'agissant d'un accord politique international, l'approche est naturellement très prudente. Si dans l'absolu d'autres pays pourraient être associés, le G8 a souhaité au départ limiter le Partenariat à un format raisonnable et opérationnel. Il n'est pas prévu d'élargissement de la liste des pays associés, à ce stade.

Dès le mois de mai, lors du sommet de Deauville, le schéma d'intervention des institutions multilatérales de développement a été tracé. Trois aspects étaient notamment identifiés sur le plan stratégique en ce qui concerne l'approche et l'action de la communauté internationale pour accompagner les transitions durables : « Nous devons nous appuyer sur des banques multilatérales de développement aux actions repositionnées et coordonnées, tirer profit de l'expérience de la BERD dans l'accompagnement des transitions économiques et renforcer l'intégration en matière de commerce et d'investissements », déclaraient les chefs d'État et de gouvernement.

De sorte que, dans un processus déterminé et piloté par les pays bénéficiaires, sur la base de leurs propres plans nationaux d'action et de développement, les banques multilatérales de développement ont été appelées à réviser et à consolider leurs programmes en direction des pays du Partenariat, à revoir leurs priorités et à travailler de manière coordonnée et cohérente.

II. L'ACCENT PARTICULIER MIS SUR LE RÔLE DE LA BERD

A. LA NÉCESSAIRE IMPLICATION DE LA BERD

Le modèle économique choisi par les acteurs du Partenariat a mis un accent particulier sur l'importance du soutien à apporter au secteur privé. Il prévoit de « fournir d'une part une plateforme de soutien permanent axée sur la promotion du commerce et des investissements, d'autre part un soutien coordonné des institutions financières internationales et régionales aux réformes économiques et de gouvernance mises au point par les pays, et enfin un appui renforcé au développement du secteur privé. »

Dans ce schéma, le rôle de la BERD, qui a été « un instrument exceptionnel pour aider à transformer l'économie des pays de l'Europe centrale et orientale engagés dans la même dynamique, en privilégiant l'initiative privée et l'entreprenariat », prend un relief particulier.

Les chefs d'État et de gouvernement ont par conséquent logiquement appelé « à une extension régionale appropriée du mandat géographique de la BERD de manière à soutenir la transition dans les pays de la région qui font le choix de la démocratie, du pluralisme et de l'économie de marché », étant entendu que la solidité financière de la banque permet cette extension sans incidence sur ses engagements actuels dans les pays où elle intervient dans le cadre de sa mission.

La BERD est, de fait, la seule institution financière internationale exclusivement dédiée à la transition. Comme le précise l'article 1er de son Accord constitutif, la BERD est créée pour accompagner les pays de l'Europe centrale et orientale engagés vers la démocratie pluraliste et l'économie de marché, soit des mutations politiques et économiques profondes. Son mandat n'a pas changé en vingt ans.

Son capital est désormais détenu par 63 membres5(*) (61 pays auxquels s'ajoutent la Commission européenne et la Banque européenne d'investissement)

A l'instar des autres banques internationales de développement le capital de la banque est réparti entre de nombreux États, certains non régionaux, tels les États-Unis, le Canada, le Japon, pour ne prendre que quelques exemples. De même, certains des pays riverains de la Méditerranée auxquels la banque va désormais ouvrir ses activités une fois le processus d'amendement de l'Accord achevé, sont d'ores et déjà membres de la BERD, parfois depuis sa fondation : c'est le cas de l'Égypte et du Maroc. La Tunisie et la Jordanie ont, pour leur part, été admises à la fin de l'année dernière.

B. UNE INSTITUTION DONT LE CHAMP GÉOGRAPHIQUE D'INTERVENTION N'A CESSÉ DE S'ÉTENDRE

En revanche, son champ d'intervention n'a cessé d'être étendu, à mesure que les pays de la région entraient progressivement dans ce processus. A ce jour, la BERD intervient dans 30 pays, de l'Europe centrale à l'Asie centrale. Depuis sa création, le nombre de pays dans lesquels la banque a été amenée à intervenir n'a cessé de croître passant de 8 initialement, à 30 aujourd'hui, notamment du fait de l'éclatement des diverses entités. Le dernier pays ayant ainsi bénéficié des engagements de la BERD est la Turquie, depuis 2008.

L'entrée de ces nouveaux États parmi les bénéficiaires des opérations de la banque n'a pas justifié de modification de l'Accord constitutif. En effet, l'article 3 de cet accord prévoit expressément que le Conseil des gouverneurs est fondé à admettre les États européens.

L'entrée de la Mongolie en 2004 avait, en revanche, nécessité un premier amendement à l'Accord, à l'instar de ceux qui sont aujourd'hui soumis à la représentation nationale.

C. UN MANDAT PRÉCIS POUR UNE ACTION CONCENTRÉE

La BERD intervient dans les pays bénéficiaires pour favoriser la transition de leurs économies vers l'économie de marché et encourager l'initiative privée et l'esprit d'entreprise. A cette fin, elle les aide à mettre en oeuvre des réformes économiques structurelles et sectorielles.

Pour ce faire, à la différence notable des autres institutions régionales de développement dont le mandat est plus large, la Banque prend divers types de mesures essentiellement orientées vers le soutien du secteur privé. Celles-ci sont énumérées à l'article 2 de l'accord constitutif. Il s'agit tout d'abord de financer et d'apporter une assistance technique à des opérations commercialement viables, permettant un développement économique et social durable, et favorisant le développement du secteur privé productif, notamment au niveau des PME.

D. UN VOLUME IMPORTANT DE FINANCEMENTS

Sur ses deux premières décennies d'activité (1991-2010), le bilan cumulé de la BERD est d'ores et déjà conséquent. Ses engagements cumulés ont atteint en 2010 un total de près de 62 milliards d'euros, qui se répartissent ainsi :

Sous-régions

Total cumulé (1991-2010)

en Mds d'€

Europe centrale et États baltes

Europe du sud-est

Europe orientale et Caucase

Asie centrale

Russie

Turquie

14,592

12,794

10,614

5,678

17,671

0,624

Total

61,973

Source : BERD rapport annuel 2010

Certains pays ont reçu des fonds très importants, aux premiers rangs desquels la Russie (17,6), l'Ukraine (6,4), la Roumanie (5,1) la Pologne (4,6), ou et le Kazakhstan (3,9).

La BERD a réalisé, en 2010, un volume d'opérations de quelque 9 milliards d'euros, supérieur de 13 % à celui de 2009, année exceptionnelle qui avait vu une progression de 55 % pour amortir les effets de la crise financière, la banque faisant, à cet égard, preuve de sa grande réactivité.

Le rapport annuel de la Banque indique que, en 2010, les investissements dans les pays aux premiers stades de la transition ont augmenté de 37 %, passant à 920 millions d'euros (soit un peu supérieurs à 10 %) répartis sur 114 projets. La Banque a financé 71 projets dans l'ouest des Balkans, soit 37 % de plus qu'en 2009, avec un volume dépassant pour la première fois le milliard d'euros.

La répartition selon les secteurs d'intervention6(*) de la Banque montre que 25 % des engagements ont été consacrés au secteur des entreprises, lequel comprend l'agro-industrie, les industries manufacturières et les services, l'immobilier, le tourisme ainsi que les télécommunications. La part de 21 % consacrée au secteur de l'énergie comprend les ressources naturelles et l'électricité. Plus précisément, le rapport annuel de la Banque souligne la priorité stratégique accordée à la mise en oeuvre de l'Initiative pour l'énergie durable pour lesquels les investissements ont augmenté de 64 % atteignant presque 2,2 milliards d'euros.

20 % des engagements ont porté sur le secteur des infrastructures, c'est-à-dire les transports et les infrastructures municipales et environnementales. Enfin, près de 34 % sont allés au secteur financier. Les investissements dans ce secteur sont en diminution, reflétant l'accent mis par la Banque sur le financement de l'économie réelle après une année 2009 plus centrée sur le soutien résolu au secteur financier.

III. LE PLAN D'ACTION ET LE RÔLE DÉDIÉ À LA BERD

Compte tenu de l'urgence, un plan d'action immédiat a été décidé en mobilisant les voies et moyens disponibles en attendant la ratification des instruments juridiques. Il a concerné, au premier chef, la BERD, mais aussi ses homologues.

A. UN ENGAGEMENT CONSÉQUENT POUR LA PÉRIODE 2011-2013

Par rapport à ce qui avait été envisagé lors du sommet de Deauville, le montant cumulé annoncé par les institutions financières internationales, à l'occasion de la réunion ministérielle du 10 septembre 2011 à Marseille, s'élève à un total de 38 milliards de US$ pour la période 2011-2013. Ce montant, réparti comme indiqué dans le tableau ci-dessous, n'inclut pas l'aide qui pourrait être apportée par le Fonds monétaire international, ni les contributions bilatérales diverses des pays membres du Partenariat.

Institutions financières

Montant apporté
(en milliards de US$)

Banque mondiale

Banque africaine de développement

Banque islamique de développement

Banque européenne pour la reconstruction et le développement

Banque européenne d'investissement

Fonds arabe pour le Développement économique et social

Fonds monétaire arabe

Fonds OPEP pour le développement international

10,7

7,6

5,0

2,5

7,5

3,2

1,2

0,4

Source : MAEE

La BERD n'est pas le partenaire principal du Partenariat. Pour relativement modeste qu'elle paraisse en volume, son intervention devrait néanmoins apporter une valeur ajoutée à l'intervention de l'ensemble des bailleurs, pour plusieurs raisons qui tiennent à l'expérience qu'elle a acquise.

D'abord, la présence de la BERD induit un effet de levier non négligeable, -un euro BERD attire en moyenne 1,5 euro de financements privés-, elle est donc capable de mobiliser d'autres investisseurs autour des projets qu'elle soutient.

Ensuite, conformément à son mandat, l'action de la Banque dans ses pays d'opérations est orientée vers le soutien à l'initiative privée et aux entreprises, bien davantage que vers les investissements directs des États ou des collectivités publiques. Aujourd'hui, prés de 85 % de son portefeuille sont constitués de prêts ou autres prises de participations dirigés vers le secteur privé. Elle a acquis une compétence forte dans le secteur du soutien aux PME, du renforcement des institutions financières, ou encore dans l'amélioration du cadre législatif favorable au développement du secteur privé. Cette expertise unique parmi les institutions financières internationales -à l'exception de la SFI dont l'action est complémentaire- rend son intervention particulièrement bienvenue.

Les modalités d'action de la Banque prévoient, en outre, une assistance technique importante aux entreprises bénéficiaires de son aide. A l'instar d'autres institutions de développement, elle assure un suivi de ses prêts dans toutes les phases du déboursement, notamment par l'intermédiaire d'ingénieurs spécialisés ou de consultants, indépendamment des conditions généralement incluses, telles que les clauses relatives à la transformation des entreprises, portant sur leur management ou sur la transparence dans leur gestion.

Enfin, l'implication de la BERD devrait permettre la création de synergies et la montée en puissance d'autres acteurs traditionnels qui pourront bénéficier, en tant que partenaires, de son expertise pour développer leurs propres compétences, comme la Banque africaine de Développement.

B. UN PLAN D'ACTION EN TROIS PHASES

En premier lieu, le Partenariat de Deauville a prévu « la création d'un fonds de transition dédié qui permettra à la Banque de lancer ses opérations dès que possible, au profit des pays bénéficiaires prévus ». Sur la base de cette décision de principe et sans qu'il soit besoin d'attendre les modifications à l'Accord, une première phase d'assistance technique a démarré. Son budget, d'un montant de 60 millions d'euros, est financé pour un tiers par des accords de coopération alimentés par un transfert du revenu net de la BERD, par des subventions de l'Union européenne et des contributions volontaires de pays membres. La France s'est engagée à hauteur 3 millions d'euros. Dans cette première phase, les programmes d'assistance technique serviront à développer les capacités des entreprises et à initier un dialogue avec les parties, ainsi qu'à préparer les futurs projets d'investissements.

Dès que la ratification à la majorité qualifiée de l'amendement de l'article 18 de l'Accord portant création de la BERD sera effective, une seconde phase, transitoire, permettra de financer les premiers projets d'investissements sur Fonds spéciaux. L'ordre de grandeur des moyens qui pourraient être affectés par la BERD à de tels fonds serait, selon les estimations de la Banque, de 1 milliard d'euros. Les Fonds spéciaux ouvrent la possibilité d'intervenir dans un pays membre qui n'est pas encore en mesure de devenir formellement pays d'opération, mais dont il est jugé qu'il le devienne à court terme. La BERD gère actuellement 14 fonds spéciaux dans les pays de sa zone d'intervention actuel. Ces fonds spéciaux ne sont pas intégrés au bilan de la Banque mais permettent d'utiliser l'ensemble des outils financiers. Ils sont encadrés par des règles strictes d'utilisation. En l'espèce, l'intervention dans les pays bénéficiaires potentiels sera également encadrée dans le temps.

Enfin, une troisième phase permettant de financer les projets d'investissement sur ressources ordinaires débutera dès que l'amendement à l'article 1er de l'Accord aura été ratifié à l'unanimité. Le volume d'opérations-cible est estimé à 2,5 milliards d'euros par an pour la nouvelle région d'intervention. Il s'agit d'une estimation globale du volume d'opérations annuel pouvant être réalisé dans la nouvelle zone à moyen terme sans compromettre les ratios prudentiels de l'institution7(*). En outre, l'activité de la BERD est étroitement liée à la demande du secteur privé, qu'il est très difficile d'estimer à ce stade.

Le respect de cet échéancier dépend du déroulement des processus de ratification dans les États membres et, pour chacune des étapes, de l'acceptation d'un pays donné comme bénéficiaire des interventions correspondantes par conseil d'administration de la BERD sur la base d'un examen de conformité aux regards des principes d'intervention définis à l'article 1er de l'Accord constitutif. En ce qui concerne la phase des fonds spéciaux de coopération, la Tunisie, l'Égypte et le Maroc ont été acceptés comme tels ; la candidature de la Jordanie sera examinée prochainement. Enfin, les interventions de la Banque sont dépendantes des projets proposés par les entreprises elles-mêmes, sans qu'elle impose un calendrier.

C. DES SECTEURS D'INTERVENTION IDENTIFIÉS

Les priorités d'intervention de la BERD dans les nouveaux pays ont été, dans leurs grandes lignes, définies en commun avec les bénéficiaires dans le cadre du Partenariat de Deauville. On relève le financement des investissements privés, en particulier à destination des PME, le renforcement des capacités du secteur financier, le soutien aux prêts en devises locales, le développement du secteur agricole et des secteurs en aval. Enfin, des interventions devraient être réalisées dans les secteurs de l'énergie durable, de la production d'énergie et des transports, ainsi que dans l'amélioration et décentralisation des services municipaux. Ces priorités générales seront déclinées et adaptées pour chaque pays.

D. LA NÉCESSAIRE COORDINATION ENTRE LES NOMBREUX BAILLEURS

En complément de ces aspects, d'importants mécanismes de coordination sont d'ores et déjà prévus entre tous les intervenants. Certains des nombreux bailleurs multilatéraux impliqués sur cette zone géographique sont actifs depuis longtemps, à la différence de la BERD. Des règles de coordination ont donc été nécessaires pour éviter toute contradiction entre les interventions de uns et des autres. Une plateforme de coordination dédiée à la région Méditerranée a ainsi été décidée par les institutions financières internationales pour « favoriser l'échange d'information et la compréhension mutuelle ; coordonner le suivi et les données relatives à la mise en oeuvre du Partenariat de Deauville ; et pour identifier les possibilités de collaboration en matière de financement, d'assistance technique, de conseils de politiques en général et d'analyse ». Son secrétariat est assuré par la Banque africaine de développement.

La BERD a, par ailleurs, signé, à l'automne 2011, des protocoles d'accords bilatéraux à la fois avec la Banque africaine de développement et avec la Banque islamique de développement, définissant les termes de leur coopération dans la région. Un tel accord, qui existe déjà depuis 2006 avec la Banque européenne d'investissement pour ce qui concerne l'Europe centrale et occidentale, devrait être adapté prochainement pour la nouvelle région. De même, des accords ont été établis fin 2011 avec la Banque mondiale et la BEI pour la gestion des « fonds de coopération » lancés fin novembre pour une intervention préliminaire dans la nouvelle région d'opération.

IV. LA MISE EN oeUVRE JURIDIQUE

Le 27 juillet 2011, le Conseil d'administration de la BERD a approuvé le principe d'une intervention de la banque selon les trois phases décrites dans le plan d'action conjoint élaboré lors du Sommet du G8 de Deauville. En conséquence, il a soumis au Conseil des gouverneurs trois projets de résolutions correspondant à chacune de ces phases :

· une première résolution a proposé de modifier l'article 1er de l'Accord portant création de la BERD pour étendre son champ géographique d'intervention ;

· une deuxième a proposé la modification de l'article 18 de l'Accord pour permettre l'intervention anticipée par voie de « fonds spéciaux » ;

· enfin, une dernière résolution a validé l'interprétation de l'Accord permettant les interventions préliminaires restreintes dans la région.

Si les résolutions ont été adoptées par le Conseil des gouverneurs le 30 septembre 2011, les amendements au texte fondateur doivent être approuvés par les pays membres.

A. L'AMENDEMENT À L'ARTICLE 1ER DE L'ACCORD CONSTITUTIF

L'amendement proposé à l'article 1er propose :

- d'une part d'étendre le périmètre géographique des opérations de la BERD, en ajoutant aux pays d'Europe centrale et orientale et à la Mongolie, «les pays membres de la partie méridionale et orientale du Bassin méditerranéen», sans plus de précision, étant entendu que ce périmètre inclut la Jordanie, qui avait exprimé son souhait d'être bénéficiaire des opérations de la banque et qui a été intégrée à la BERD fin décembre dernier, en même temps que la Tunisie. ;

- d'autre part, de formaliser les modalités d'acceptation d'un pays de ce périmètre comme pays d'opération par un « vote affirmatif des deux tiers au moins du nombre des gouverneurs, représentant au moins les trois quarts du nombre total des voix attribuées aux Membres ».

Les modifications proposées par l'amendement n'identifient pas nommément les possibles bénéficiaires des interventions de la BERD.

La définition de la zone géographique a fait l'objet de débats entre les membres partisans d'un périmètre large (pouvant, par exemple, inclure le Yémen), comme les États-Unis ou la Royaume-Uni, et les membres prônant une zone plus restreinte (rive sud de la Méditerranée), comme l'Union européenne, l'Allemagne, la Russie ou le Japon. Le compromis présenté par le Président de la BERD a finalement été accepté par l'ensemble des Gouverneurs comme un choix équilibré et réaliste au regard des capacités de la Banque. Cette définition recouvre « les pays ayant une rive sur la Méditerranée, ainsi que la Jordanie dont l'intégration est grande ». Il faut, par conséquent, entendre que pourraient théoriquement être concernés dans le futur, outre les quatre pays -Maroc, Tunisie, Égypte et Jordanie--, d'ores et déjà membres, les autres riverains de la Méditerranée, à savoir l'Algérie, la Libye et la Syrie et pourquoi pas le Liban, Israël (qui est d'ores et déjà membre actionnaire de la BERD) et, le cas échéant, l'Autorité palestinienne si celle-ci est assimilée à un pays bien que n'ayant pas formellement le statut d'État reconnu par l'ONU, voire la Mauritanie, pas plus riveraine que la Méditerranée que la Jordanie, mais, comme elle, membre de l'Union pour la Méditerranée8(*) .Il serait d'abord nécessaire qu'ils deviennent membres. La France n'a pas d'objection de principe à une intégration ultérieure d'autres pays de la zone, à condition qu'il y ait bien sûr un besoin identifié et que ces pays remplissent les critères énoncés à l'article 1er.

Votre rapporteur comprend que le bénéfice des dispositions de l'Accord doit pouvoir être rapidement mis en oeuvre au profit d'un nouvel État de la région entrant en transition démocratique. Il craint toutefois que l'imprécision de la rédaction entraîne des difficultés le jour où certains États actuels ou à créer dans cette zone marquée par des conflits sérieux demanderont à adhérer ou à bénéficier du statut de pays d'opération.

Néanmoins, les conditions de double majorité offrent aux principaux actionnaires, que sont les États membres de l'Union européenne et les membres du G8, la capacité de régler ces difficultés éventuelles au sein du Conseil des gouverneurs, à un niveau politique approprié, les titulaires étant, dans la plupart des cas, les ministres de l'économie et des finances des pays membres.

Les voix sont réparties en fonction de la participation des membres au capital de la Banque. La France détient 8,6 % des voix, ce qui en fait le deuxième actionnaire de la Banque, à égalité avec l'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni et le Japon. Le tableau ci-dessous liste les principaux actionnaires et leur poids respectif :

Membres

Droits de vote en %

États-Unis

10,1

Allemagne

8,6

France

8,6

Italie

8,6

Japon

8,6

Royaume-Uni

8,6

Russie

4

Canada

3,4

Espagne

3,4

BEI

3

Union européenne

3

Source MAEE

En d'autres termes, l'élargissement du périmètre d'intervention de la BERD n'entraîne pas l'acceptation automatique des pays concernés comme pays d'opération : toute candidature restera soumise à une approbation spécifique par le Conseil des gouverneurs, sur la base d'un examen détaillé du Conseil d'administration visant à vérifier que ces pays respectent et s'engagent à mettre en pratique « les principes de la démocratie pluraliste, du pluralisme et de l'économie de marché » selon les termes de ce même article 1er.

Il convient également de préciser que l'article 8 de l'Accord insiste sur le fait que les États bénéficiaires doivent procéder « à une transition résolue vers l'économie de marché », participer « à la promotion de l'initiative privée et de l'esprit d'entreprise et appliquer, grâce à des mesures concrètes ou autres moyens les principes énoncés à l'article 1er »9(*). Autant d'éléments que le Conseil d'administration examine pour éventuellement suspendre ou modifier l'accès aux ressources de la banque d'un État qui « mettrait en oeuvre une politique incompatible avec l'article 1er ».

Selon le rapport annuel de la BERD, dans les pays où l'application des principes de l'article 1er est préoccupante, la Banque a adopté une « approche stratégique graduée » qui lui permet « d'ajuster sa portée opérationnelle de manière mesurée et progressive en fonction de la situation économique et politique. Par exemple, en Biélorussie et au Turkménistan, la Banque surveille un ensemble de paramètres économiques et politiques et s'implique activement dans un dialogue de haut niveau avec les autorités pour promouvoir les réformes démocratiques et l'économie de marché »10(*). Des mesures de limitation des engagements peuvent être décidées, notamment lorsqu'il s'agit de soutenir des projets gouvernementaux ou d'entreprises liés au pouvoir en place, comme cela a été décidé à l'encontre de l'Ouzbékistan à une date récente11(*). Aucun pays n'a, à ce jour, été suspendu par la Banque au motif qu'il ne respectait pas l'article 1er. L'interruption de tout engagement est une mesure extrême et non nécessairement pertinente, car le soutien à des entreprises privées, créatrices de services à la population et d'emploi, peut aussi être un moyen de diminuer la dépendance à l'égard de l'économie contrôlée par l'État défaillant et de préserver une part d'autonomie de la société civile.

Ainsi que le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, l'amendement proposé précise ainsi dans le corps de l'article les modalités de cette approbation, reprenant les principes appliqués par le passé sans base juridique.

S'agissant d'un amendement portant sur l'objet et les missions de la banque, l'unanimité des membres est requise pour son entrée en vigueur, aux termes de l'article 56 de l'Accord.

B. L'AMENDEMENT À L'ARTICLE 18

L'amendement proposé à l'article 18 vise à traduire dans l'Accord les principes posés dans la deuxième résolution soumise au Conseil des gouverneurs et à permettre l'intervention anticipée, mais partielle de la Banque, dans des pays qui ont vocation, à terme, à être pays bénéficiaires, au sens de l'article 1er, par le biais de « Fonds spéciaux », dont les procédures de mise en oeuvre sont plus rapides.

Il prévoit notamment que « le Conseil des gouverneurs peut, à la demande d'un Membre qui n'est pas un pays bénéficiaire, décider que ledit Membre se qualifie comme pays bénéficiaire potentiel pour une période limitée et selon des conditions à déterminer ».

Les conditions de vote prévues sont identiques à celles introduites à l'article 1er dans l'amendement précédent.

Il est toutefois précisé que « la décision de permettre à un Membre de se qualifier comme pays bénéficiaire potentiel ne peut être prise que si ce Membre est en mesure de répondre aux conditions requises pour devenir pays bénéficiaire », lesdites conditions étant celles, politiques et économiques, énumérées à l'article 1er.

La proposition d'amendement prévoit également la situation d'un pays bénéficiaire potentiel qui ne se serait pas vu reconnaître la qualité de pays d'opération à la fin de la période considérée. Dans ce cas, la BERD cessera immédiatement toute opération spéciale, à l'exclusion de celles « découlant de la liquidation, de la conservation et de la préservation des actifs du Fonds spécial et de l'accomplissement des obligations apparues à cet égard ».

En d'autres termes, cet amendement traduit un souci de pragmatisme et d'efficacité pour permettre à la BERD d'intervenir sans tarder.

À la différence du précédent, portant sur l'article 1er de l'Accord, qui requiert l'unanimité des membres, celui-ci entrera en vigueur lorsqu'il aura été approuvé par les trois quarts des membres représentant les quatre cinquièmes des voix, selon les termes du 1er alinéa de l'article 56. Le blocage éventuel de certains membres n'aura donc pas d'incidence sur l'engagement de la réforme.

*

* *

Dans la mesure où il permet de conforter la transition démocratique en assurant leur stabilité économique, des pays du printemps arabes, dans un cadre multilatéral, l'élargissement du périmètre d'intervention de la BERD paraît une bonne initiative et une garantie d'efficacité. Il conviendra toutefois d'être attentif à l'évolution politique de ces pays et à leur progression vers un renforcement du pluralisme et de la démocratie. On voit bien aujourd'hui que ces processus sont soumis à de multiples tensions.

Sous réserve de cet appel à une attention vigilante du conseil des gouverneurs de la BERD et de nos représentants à ce conseil, votre rapporteur vous propose d'adopter ce projet de loi. Comme ce fut le cas à l'Assemblée nationale, il pourrait être soumis au Sénat selon la procédure simplifiée.

La commission adopte ce projet de loi sans modification et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 22 février 2012 sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi.

A la suite de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé.

M. Jean-Louis Carrère, président - Comme le rapporteur, je m'interroge sur les modalités de contrôle de l'évolution démocratique des États et je propose que nous puissions procéder, à l'automne, à l'audition des dirigeants de la BERD pour faire le point.

Mme Josette Durrieu - Je m'interroge également sur les prêts qui ont été accordés à des pays comme le Turkménistan ou l'Ouzbékistan, qui n'en ont pas nécessairement besoin pour se développer.

La commission a adopté ce projet de loi sans modification et proposé son examen sous forme simplifiée en séance publique.

ANNEXE 1 - LES MEMBRES DU PARTENARIAT DE DEAUVILLE

Pays partenaires

Membres du G8

Pays associés

Institutions internationales

(volet économique)

Égypte

Jordanie

Maroc

Tunisie

Libye

Allemagne

Canada

États-Unis

France

Italie

Japon

Royaume-Uni

Russie

Commission européenne.

Arabie Saoudite,

Émirats Arabes Unis,

Koweït

Qatar

Turquie.

Banque africaine de Développement (BAfD)

Banque européenne d'Investissement (BEI)

Banque européenne pour la Reconstruction et le Développement (BERD)

Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD)

Banque islamique de Développement (BIsD)

Fonds arabe pour le Développement Économique et Social (FADES)

Fonds monétaire arabe (AMF)

Fonds monétaire international (FMI)

Fonds OPEP pour le Développement international (OFID)

Organisation de Coopération et de Développement économique (OCDE) 

Société financière internationale (SFI)

ANNEXE 2 - LES INSTITUTIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES ET RÉGIONALES, MEMBRES DU PARTENARIAT DE DEAUVILLE

Banque africaine de Développement (BAfD)

Créée en 1963, la BAfD est l'institution mère du Groupe de la Banque Africaine. Sa mission est de contribuer au développement économique et au progrès social durable de ses États membres régionaux, individuellement et collectivement. Pour cela la BAfD a recours au financement de projets ou programmes nationaux ou régionaux allant en ce sens, cherche à accroître les ressources allouées par les contributeurs africains et non africains à ces projets, favorise les investissements privés en Afrique et fournit une assistance technique à ses États membres régionaux.

La BAfD regroupe 77 États membres et disposera, une fois l'augmentation en cours finalisée, d'un capital souscrit de l'ordre de 108 Mds UDS. Elle siège à titre provisoire à Tunis et son président est Donald Kaberuka.

Banque européenne d'Investissement (BEI)

Créée en 1958 par le Traité de Rome, la BEI est la banque de prêts à long terme de l'Union européenne (UE). La BEI a pour mission d'accorder des prêts et des garanties contribuant au développement équilibré et sans heurt du marché commun dans l'intérêt de l'Union européenne. La BEI finance des projets d'investissement viables qui contribuent à la réalisation des objectifs de l'UE et emprunte sur les marchés de capitaux pour financer ces projets.

La BEI regroupe les 27 États-membres de l'UE et dispose d'un capital souscrit de 232 Mds€. Elle siège à Luxembourg et son président est Philippe Maystadt.

Banque européenne pour la Reconstruction et le Développement (BERD)

Créée en 1991, la BERD a pour mandat de favoriser la transition des pays d'Europe centrale et orientale et de la CEI vers l'économie de marché. Elle exerce cette mission par l'intermédiaire des projets qu'elle finance (prêts et prises de participation), mais aussi par le dialogue avec les autorités sur leurs politiques publiques. Son intervention est conditionnée par un engagement clair des gouvernements en faveur de la libre entreprise et de la démocratie pluraliste. Ses investissements doivent respecter trois principes : ils doivent contribuer à la transition vers l'économie de marché, les projets financés doivent être additionnels (c'est-à-dire ne pas se substituer aux financements privés), et individuellement rentables sans nécessité de financements concessionnels.

La BERD regroupe 63 membres (61 États ainsi que l'UE et la BEI) et a décidé cette année d'élargir son champ géographique d'intervention à la région Méditerranéenne. La BERD disposera, une fois l'augmentation en cours finalisée, d'un capital souscrit de l'ordre de 30 Mds€12(*). Elle siège à Londres et son président est Thomas Mirow.

Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD)

Créée en 1944, la BIRD est l'une des cinq institutions du groupe de la Banque Mondiale. Elle assure son mandat de lutte contre la pauvreté en proposant son appui financier et technique aux pays à revenu intermédiaire et aux pays pauvres mais solvables. Son action s'attache en priorité à la promotion d'une croissance durable, équitable et fortement créatrice d'emploi et a la mise en place de solutions concertées sur des problèmes globaux ou régionaux.

La BIRD regroupe 187 États-membres et disposera, une fois l'augmentation en cours finalisée, d'un capital souscrit de l'ordre de 280 Mds$. Elle siège à Washington et son président est Robert Zoellick.

Banque islamique de Développement (BIsD)

Créée en 1973, la BIsD a pour objectif de soutenir le développement économique et social de ses membres et des communautés musulmanes, individuellement et collectivement, dans le respect des principes de la Loi islamique. La BIsD exerce cette mission par l'intermédiaire de financements de projets (prêts, prises de participation), par la gestion de fonds spécifiques, par des missions d'assistance technique et de formation, et enfin par la promotion des échanges commerciaux.

La BIsD regroupe 56 États membres et dispose d'un capital de 24 Mds USD. Elle siège à Jeddah et son président est le Dr Ahmad Mohamed Ali Al Madani.

Fonds arabe pour le Développement Économique et Social (FADES)

Le Fonds Arabe pour le Développement Économique et Social (FADES), dont la première réunion officielle s'est tenue en 1972, est basé au Koweït. Il compte 21 membres. Son principal objectif est de contribuer au financement du développement économique et social dans les pays arabes.

Fonds monétaire arabe (AMF)

Le Fonds monétaire Arabe, établi à Abou Dhabi, a démarré ses activités en 1977. Les 22 États membres font partie de la Ligue des États Arabes. Ses principaux objectifs sont le comblement des déficits des balances de paiement des États membres ; la stabilité de la parité monétaire des devises arabes et l'instauration de mécanismes de convertibilité entre elles ; l'élaboration de politiques de coopération monétaire et la coordination des positions des membres face aux problèmes financiers et économiques internationaux ; la promotion de l'utilisation d'une monnaie commune, le Dinar arabe, et l'intégration économique de ses membres ; la promotion du commerce entre les États membres.

Fonds monétaire international (FMI)

Le FMI a été créé en juillet 1944, dans le but d'établir un cadre de coopération économique destiné à prévenir le retour aux politiques économiques non coopératives qui avaient contribué à l'extension au plan mondial de la crise économique des années 1930. Le FMI concentre son action sur trois types de mission : la surveillance du système monétaire international et des évolutions économiques et financières, l'assistance financière aux pays en difficulté et l'assistance technique.

Le FMI regroupe 187 États-membres et disposera, une fois l'augmentation en cours finalisée, d'un capital souscrit de l'ordre de 768 Mds DTS. Il siège à Washington et sa Directrice générale est Christine Lagarde.

Fonds OPEP pour le Développement international (OFID)

Le Fonds OPEP pour le Développement International, basée à Vienne, a débuté ses activités en 1976, sous l'impulsion des pays membres de l'OPEP. Son objectif est de renforcer le développement des pays en voie de développement, avec une priorité donnée aux pays les moins avancés. 129 pays ont déjà bénéficié de l'assistance de l'OFID.

Organisation de Coopération et de Développement économique (OCDE) 

La mission de l'Organisation de Coopération et de Développement économique (OCDE) est de promouvoir les politiques qui amélioreront le bien-être économique et social partout dans le monde. L'Organisation, dont le Secrétaire Général est Angel Gurria, a célébré ses 50 ans en 2011.

Parmi ses activités, l'OCDE a développé des initiatives en faveur de la région Méditerranée, que ce soit dans les domaines économiques ou de la gouvernance. Certains pays du Partenariat participent en outre à des travaux de l'OCDE dans certains domaines (investissement, anti-corruption notamment).

Société financière internationale (SFI)

Créée en 1956, la SFI est l'institution du Groupe de la Banque mondiale en charge des opérations avec le secteur privé. Sa mission est de permettre aux populations des pays dans lesquelles elle s'engage de sortir de la pauvreté et d'améliorer leurs conditions par le développement du secteur privé. Pour cela elle s'attache à (i) promouvoir les conditions favorables au développement d'un marché national ouvert et compétitif (ii) aider les entreprises ou branches des secteurs privés en retard (iii) améliorer la productivité et favoriser la création d'emplois et (iv) inciter l'investissement privé par le cofinancement et la recherche d'intermédiaires financiers divers.

La SFI regroupe 182 États-membres et dispose d'un capital souscrit de 2,4 Mds$. Son président est également Robert Zoellick, le Vice-Président exécutif étant Lars Thunell.

Source : MAEE

ANNEXE 3 - EXTRAITS DU RAPPORT ANNUEL DE LA BERD POUR 2010

Ce rapport peut être consulté sur le site de la BERD ( http://www.ebrd.com/downloads/research/annual/ar10f.pdf )

Copyright/Berd

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* 1 Déclaration du G8 sur les Printemps arabes, 26-27 mai 2011, point

* 2 Le Partenariat repose sur deux piliers :

· un pilier politique, dont le but est de soutenir les pays en transition démocratique : renforcement de l'état de droit (lutte contre la corruption, transparence, et défense des libertés publiques notamment), soutien aux sociétés civiles (le « Forum pour l'Avenir » doit, à ce titre, favoriser le dialogue avec et entre les sociétés civiles), développement de l'éducation et de la formation, mobilité des personnes.

· un pilier économique, qui doit favoriser la croissance et l'emploi dans les pays ayant engagé des réformes en mobilisant les ressources nécessaires et permettre l'insertion de ces pays dans l'environnement économique régional et international.

* 3 Voir annexe 1

* 4 Voir annexe 2

* 5 Voir annexe 3

* 6 Voir annexe 3

* 7 Selon la volonté des actionnaires, l'extension du champ géographique d'intervention se fera dans le strict respect de deux principes :

· aucun pays d'opération actuel ne sera lésé, en termes d'engagements financiers de la BERD sur son territoire. Les financements prévus pour la période 2011-2015 seront maintenus ;

· aucun appel de fonds supplémentaire ne sera fait pour une recapitalisation de la Banque. Les projections financières établies en 2010, au moment de la dernière recapitalisation, restent valable.

* 8 L'Union pour la Méditerranée participe au volet politique du Partenariat de Deauville au même titre que l'Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE), l'Organisation Internationale de la Francophonie (OIF) et le Programme des Nations-Unies pour le Développement (PNUD).

* 9 Tous les trois ans, la BERD redéfinit sa stratégie d'intervention dans les pays d'opération.

* 10 Rapport annuel 2010 de la BERD p.59

* 11 Si le montant des engagements cumulés de 1991 à 2010 en direction de l'Ouzbékistan s'élève à 743 millions d'euros, soit une moyenne annuelle de l'ordre de 37 millions, on notera leur baisse sensible en 2009 (16 millions) et plus encore en 2010 (4 millions).

* 12 Cette augmentation de capital de 50% avait été décidée en 2010, et soumise à l'approbation du Parlement dans le cadre de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010. Elle a été réalisée sans ponctionner les budget des membres, par une augmentation de 9 milliards d'euros du capital « appelable » de la banque et une hausse d'un milliards d'euros de son capital appelé financée par prélèvement sur les réserves générales de la BERD. A l'époque, l'extension du périmètre d'opération de la BERD n'était pas à l'ordre du jour. Il n'y a aucun lien entre cette augmentation de capital et cette extension du périmètre d'opération.