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Proposition de loi visant à abroger la loi n° 2012-376 du 20 mars 2012 relative à la majoration des droits à construire

4 juillet 2012 : Majoration des droits à construire ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (Articles L. 123-1-11, L. 123-1-11-1 et L. 128-3 du code de l'urbanisme)  Abrogation de la loi du 20 mars 2012

Commentaire : cet article abroge l'ensemble des dispositions de la loi n° 2012-376 du 20 mars 2012 relative à la majoration des droits à construire.

I - Le droit en vigueur avant la loi du 20 mars 2012

Avant l'entrée en vigueur de la loi du 20 mars 2012 précitée, le code de l'urbanisme comprenait trois dispositifs permettant la majoration des droits à construire.

? Le dispositif de majoration du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme

Ce dispositif a été créé14(*) par l'article 40 de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite « loi MOLLE »15(*).

Le sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 précité dispose que le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de plan local d'urbanisme (PLU) peut, par délibération motivée, déterminer des secteurs situés dans les zones urbaines délimitées par un PLU ou un document d'urbanisme en tenant lieu, dans lesquels un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l'emprise au sol et au coefficient d'occupation des sols (COS) résultant de l'un de ces documents est autorisé pour permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation.

La délibération fixe pour chaque secteur le niveau de ce dépassement, qui ne peut dépasser 20 % pour chacune des règles concernées.

En l'absence de COS, l'application du dépassement ne peut conduire à la création d'une surface de plancher supérieure de plus de 20 % à la surface de plancher existante.

Le projet de délibération est porté à la connaissance du public afin de lui permettre de formuler des observations pendant un délai d'un mois préalablement à la convocation de l'assemblée délibérante.

Le septième alinéa de l'article L. 123-1-11 précise que ce dispositif n'est pas applicable dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit et dans les zones d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) exposées aux risques naturels prévisibles (1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement) ou les zones d'un PPRNP qui sans être exposées aux risques naturels prévisibles ne peuvent accueillir certaines constructions, certains ouvrages, certains aménagements ou certaines exploitations (2° du II de l'article L. 562-1 précité).

Conformément au huitième alinéa, l'application du dispositif prévu au sixième alinéa est exclusive de celle des dispositifs des articles L. 127-1 et L. 128-1 évoqués par la suite.

? Le dispositif de majoration de l'article L. 127-1 du code de l'urbanisme.

Ce dispositif, issu de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat16(*) a été modifié à plusieurs reprises17(*).

L'article L. 127-1 dispose que le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de PLU peut, par délibération motivée, sous réserve de ne pas porter atteinte à l'économie générale du plan d'occupation des sols (POS) ou du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU, délimiter des secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux bénéficie d'une majoration du volume constructible tel qu'il résulte du COS ou des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l'emprise au sol.

La délibération fixe, pour chaque secteur, cette majoration à un niveau qui ne peut excéder 50 %.

Pour chaque opération, elle ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements sociaux et le nombre total de logements de l'opération.

Le projet de délibération est porté à la connaissance du public afin de lui permettre de formuler des observations pendant un délai d'un mois préalablement à la convocation de l'assemblée délibérante.

? Le dispositif de majoration des articles L. 128-1 et L. 128-2 du code de l'urbanisme.

Ce dispositif a été créé par l'article 30 de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique18(*). Il a été ensuite modifié par l'article 20 de la loi du 12 juillet 2010 précitée.

L'article L. 128-1 dispose que :

- dans les zones urbaines ou à urbaniser, un dépassement des règles relatives au gabarit et à la densité d'occupation des sols résultant du PLU ou du document d'urbanisme en tenant lieu peut être autorisé, par décision du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de PLU, dans la limite de 30 % et dans le respect des autres règles établies par le document, pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération ;

- ce dépassement ne peut excéder 20 % dans un secteur sauvegardé, dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), dans le périmètre de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, dans un site inscrit ou classé en application des dispositions du code de l'environnement portant sur les sites naturels, ou encore à l'intérieur d'un parc national. Il ne peut également dépasser 20 % pour les travaux portant sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques ou adossé à un immeuble classé. Il ne peut permettre de déroger aux servitudes d'utilité publique.

L'article L. 128-2 précise que :

- la délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI peut moduler le dépassement prévu à l'article L. 128-1 sur tout ou partie du territoire concerné de la commune ou de l'EPCI. Elle peut supprimer ce dépassement dans des secteurs limités, sous réserve d'une justification spéciale motivée par la protection du patrimoine bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines ;

- le projet de délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI est mis à disposition du public pour recueillir ses observations, pendant un délai d'un mois ;

- quand le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI fait usage de la faculté de modulation de cette possibilité de dépassement, il ne peut modifier la délibération prise en ce sens avant l'expiration d'un délai de deux ans.

LES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE  DES DISPOSITIFS DE MAJORATION DES DROITS À CONSTRUIRE  EXISTANT AVANT L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI DU 20 MARS 2012

 

Article L. 127-1

Articles L. 128-1 et L. 128-2

Sixième alinéa de l'article L. 123-1-11

Autorité compétente

Commune ou EPCI

Commune ou EPCI

Commune ou EPCI

Objectif

Logements locatifs sociaux

Constructions et équipements « verts »

Bâtiments à usage d'habitation

Champ d'application territorial

Secteurs du territoire

Zones U ou AU

Secteurs de zones U

Champ d'application matériel

Règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l'emprise au sol et au COS

Règles relatives au gabarit et à la densité

Règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l'emprise au sol et au COS

Dérogation

Dérogation autorisée

50 %

30 % (20 % dans certains secteurs protégés pour raisons environnementales ou patrimoniales)

20 %

Modulable dans le temps

Oui

Oui, avec un délai de deux ans entre deux délibérations

Oui

Modulable dans le territoire

Oui

Oui

Oui

Exceptions

Pas d'atteinte à l'économie générale du POS ou au PADD du PLU

Aucune

Zones A, B et C des plans d'exposition au bruit, zones à risques naturels prévisibles

Servitudes d'utilité publique

Impossible d'y déroger

Impossible d'y déroger

Impossible d'y déroger

Mise à disposition du public

Oui

Oui

Oui

Durée de vie

Celle de la délibération

Celle de la délibération

Celle de la délibération

L'article L. 128-3 du code de l'urbanisme précisait que l'application combinée des deux derniers dispositifs ne pouvait conduire à autoriser un dépassement de plus de 50 % de la densité autorisée par le COS ou du volume autorisé par le gabarit.

II - Les modifications introduites par la loi du 20 mars 2012

L'article unique de la loi du 20 mars 2012 précitée comprenait trois dispositions.

? Son I a relevé la possibilité de majoration prévue par le sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 de 20 à 30 %.

? Son II a créé un nouvel article L. 123-1-11-1 au sein du code de l'urbanisme, constituant un nouveau dispositif de majoration des droits à construire.

Le I de cet article dispose ainsi que :

les droits à construire résultant des règles de gabarit, de hauteur, d'emprise au sol ou de COS fixées par le PLU, le POS ou le plan d'aménagement de zone (PAZ) sont majorés de 30 % pour permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation. Cette majoration s'applique dans les communes dotées d'un PLU, d'un POS ou d'un PAZ en vigueur à la date de promulgation de la loi ;

- cette majoration n'est pas applicable dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit et dans les secteurs sauvegardés. Elle ne peut conduire à modifier une règle édictée par l'une des servitudes d'utilité publique, ni déroger aux dispositions issues de la « loi Montagne »19(*) et de la « loi Littoral »20(*) ;

- elle ne s'applique pas si le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de PLU a pris, avant la promulgation de la loi, une délibération en application du dispositif prévu au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 précité.

Le II précise les modalités pratiques de la procédure de majoration :

- dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, l'autorité compétente pour élaborer le PLU met à la disposition du public une note d'information présentant les conséquences de l'application de la majoration de 30 % sur le territoire de la (ou des) commune(s) concernée(s). Le public dispose d'un délai d'un mois pour formuler ses observations ;

- les modalités de consultation du public et du recueil de la conservation de ses observations sont précisées par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI. Elles sont portées à la connaissance du public au moins huit jours avant le début de la consultation. Elles peuvent prendre la forme d'une mise en ligne du dossier de consultation ou d'une présentation au cours d'une réunion publique ;

- à l'issue de la mise à disposition de la note d'information, le président de l'EPCI ou le maire présente la synthèse des observations du public à l'organe délibérant de l'EPCI ou au conseil municipal. Cette synthèse est tenue à disposition du public.

Le III détaille les modalités d'entrée en application de cette majoration :

- la majoration est applicable huit jours après la date de la séance au cours de laquelle la synthèse des observations du public a été présentée à l'organe délibérant de l'EPCI ou au conseil municipal, et au plus tard à l'expiration d'un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi, sauf si l'organe délibérant de l'EPCI ou le conseil municipal décide, à l'issue de cette présentation, qu'elle ne s'applique pas sur tout ou partie du territoire de la ou les commune(s) concernée(s) ou s'il adopte la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 ;

- à tout moment, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI compétent peut adopter une délibération mettant fin à l'application de la majoration sur tout ou partie du territoire de la commune ou des communes concernées. Il en est de même s'il décider d'adopter la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11. Dans les deux cas, cette délibération est précédée de la consultation du public ;

- les communes membres d'un EPCI compétent en matière de PLU peuvent décider d'appliquer la majoration sur le territoire, nonobstant toute délibération contraire de l'EPCI, ou d'écarter cette application.

Le IV encadre dans le temps l'application de la majoration : elle ne s'appliquera qu'aux demandes de permis et aux déclarations déposées avant le 1er janvier 2016.

? Son III ajoute un second alinéa à l'article L. 128-3 du code de l'urbanisme.

Il permet ainsi l'application combinée des dispositions des articles L. 123-1-11-1, L. 127-1, L. 128-1 et L. 128-2. L'utilisation combinée de ces dispositifs ne pourra permettre d'aller au-delà d'une majoration des droits à construire de 50 %.

III - Le dispositif de la proposition de loi

L'article unique de la proposition de loi de notre ancien collègue Thierry Repentin et de l'ensemble des membres du groupe socialiste et apparentés vise à revenir sur l'ensemble des apports de la loi du 20 mars 2012. Il comprend donc trois paragraphes.

? Son I revient sur le relèvement de 20 à 30 % de la possibilité de majoration prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme.

? Son II abroge l'article L. 123-1-11-1.

? Son III supprime en conséquence le second alinéa de l'article L. 128-3 du même code.

LE CONTENU DES DEUX AUTRES PROPOSITIONS DE LOI DÉPOSÉES SUR LE MÊME SUJET

La proposition de loi n° 566 (2011-2012) tendant à abroger la majoration des droits à construire déposée le 29 mai dernier par notre collègue Philippe KALTENBACH est strictement identique à la présente proposition de loi.

La proposition de loi n° 603 (2011-2012) tendant à abroger la majoration automatique des droits à construire déposée le 20 juin dernier par notre collègue Pierre JARLIER et dix membres du groupe Union centriste et républicaine (UCR) est presque identique. Seule originalité : elle maintient le relèvement de 20 à 30 % de la possibilité de majoration prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme.

IV - La position de votre commission

Pour les raisons évoquées dans l'exposé général du présent rapport et en cohérence avec sa position exprimée lors des débats sur le projet de loi relatif à la majoration des droits à construire, votre commission est bien entendu favorable à l'abrogation du dispositif de majoration automatique des droits à construire.

Votre rapporteur tient d'ailleurs à souligner que les associations d'élus sont favorables à cette abrogation. L'Assemblée des communautés de France (ADCF) l'a clairement exprimé, tout comme la Fédération des villes moyennes (FVM)21(*). La Commission urbanisme de l'Association des maires de France (AMF) a quant à elle demandé le 22 mai dernier, à l'unanimité, l'abrogation de la loi du 20 mars 2012.

La légère nuance existant entre la proposition de loi de notre ancien collègue Thierry Repentin et celle de notre collègue Pierre Jarlier n'a pas échappé à votre rapporteur : la première supprime le relèvement de 20 à 30 % du dispositif de majoration figurant au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme, tandis que la seconde le maintient.

Votre rapporteur estime que maintenir ce relèvement aurait pour conséquence de rendre moins attractif les deux dispositifs de majoration ciblés sur le logement social et les constructions et équipements « verts », dispositifs caractérisés par une contrepartie sociale.

En conséquence, votre commission a maintenu le I de la présente proposition de loi.

Votre rapporteur souhaite enfin souligner que l'abrogation de la loi du 20 mars 2012 ne constitue en rien une remise en cause du principe de « densification », c'est-à-dire de la nécessaire optimisation de l'utilisation des espaces. A cet égard, il invite le Gouvernement à prendre des initiatives en la matière, notamment en remettant à plat, après quatre modifications législatives en trois ans, les trois dispositifs de majoration des droits à construire qui perdureront après l'adoption de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (nouveau)  Dispositif transitoire

Commentaire : cet article prévoit un dispositif transitoire pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire desquels le dispositif de majoration automatique des droits à construire sera applicable à la date de promulgation de la loi.

Le dispositif de majoration automatique des droits à construire issu de la loi du 20 mars dernier prévoyait la procédure suivante :

- la mise à disposition du public, dans un délai de six mois, de la note d'information ;

- la consultation du public pendant un délai d'un mois ;

- la présentation de la synthèse des observations du public devant le conseil municipal ou l'organe délibérant ;

- l'application de la majoration huit jours après la séance de présentation des observations au public, sauf en cas de délibération contraire du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Le premier délai de six mois n'empêchait pas certaines collectivités, si elles le souhaitaient, d'enclencher plus rapidement le processus de consultation du public.

Les données communiquées par le ministère du logement, fondées sur une enquête portant sur une trentaine de départements, confirment que certaines collectivités ont saisi cette opportunité.

 

Nombre de collectivités  ou d'EPCI concernés

Mise à disposition du public  en cours ou achevée

Une quinzaine

Majoration automatique applicable

1

Délibération s'opposant à la majoration automatique, au terme de la phase de consultation du public

44

Source : Ministère de l'égalité des territoires et du Logement

Ces données confirment donc que quand la présente proposition de loi sera adoptée et promulguée, plusieurs communes (ou EPCI) pourraient avoir accepté l'application de la majoration automatique des droits à construire sur tout ou partie de leur territoire.

Aux yeux de votre rapporteur, il serait inimaginable de ne pas respecter la volonté ainsi exprimée par des collectivités territoriales.

En conséquence, votre commission a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue René Vandierendonck, rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois, visant à préciser que :

toute majoration née de l'application de l'article L. 123-1-11-1 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de promulgation de la loi continuera de s'appliquer aux demandes de permis et aux déclarations déposées en application de l'article L. 423-1 du même code avant le 1er janvier 2016, comme le prévoyait la loi du 20 mars 2012 ;

à tout moment, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI compétent pourra adopter une délibération mettant fin à l'application de cette majoration, comme le prévoyait également le deuxième alinéa du III de l'article L. 123-1-11-1.

L'introduction de cet article additionnel permet à la présente proposition de loi d'avoir un impact adapté à chaque situation, comme l'illustre le tableau suivant.

Situation de la commune ou de l'EPCI

Impact de la proposition de loi

Aucune démarche entamée  (pas d'élaboration de la note d'information)

Plus aucune démarche à entreprendre

Procédure en cours (sans présentation de la synthèse des observations)

La mise en oeuvre de l'article L. 123-1-11-1 cesse.

Les communes souhaitant adopter une majoration des droits à construire peuvent recourir au dispositif figurant au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.

Procédure de consultation du public terminée, délibération s'opposant à la mise en oeuvre de la majoration des droits à construire

Aucun

Procédure de consultation du public terminée, majoration automatique des droits à construire applicable sur tout ou partie du territoire

Aucun

La majoration des droits à construire restera applicable jusqu'au 1er janvier 2016.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.


* 14 Il figurait initialement à l'article L. 123-1-1 du code de l'urbanisme. Il a été transféré à l'article L. 123-1-11 par l'article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* 15 Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

* 16 Loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat.

* 17 Il a été ainsi modifié par l'article 202 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, puis par l'article 40 de la loi n° 2009-323 précitée et enfin par l'article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. Une nouvelle rédaction, prévue par l'article 5 de l'ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme, devrait entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 2013.

* 18 Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

* 19 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

* 20 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

* 21 Contribution écrite de M. Christian Pierret, président de la Fédération des villes moyennes, transmise à votre rapporteur.