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Projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Philippines tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu

10 octobre 2012 : Convention France - Philippines ( rapport - première lecture )

N° 29

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 octobre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République des Philippines tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),

Par Mme Michèle ANDRÉ,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

788 (2011-2012), et 30 (2012-2013)

PREMIÈRE PARTIE - PRÉSENTATION GENÉRALE

Le Sénat est saisi du projet de loi n° 788 (2011-2012) autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République des Philippines tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu.

La convention franco-philippine, conclue à Kingston le 9 janvier 1976, a été une première fois amendée le 26 juin 1995. Le présent avenant a été signé le 25 novembre 2011 à Manille à la demande de la France.

L'examen du projet de loi proposant sa ratification revêt une importance toute particulière pour le Sénat, en raison des récentes réflexions menées sur la transparence et la coopération fiscales, notamment dans le cadre de la Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, qui a conclu ses travaux le 17 juillet 20121(*).

Le rapport de notre collègue Eric Bocquet, adopté à l'unanimité par l'ensemble de la commission présidée par Philippe Dominati, permet non seulement de mettre en évidence l'ampleur du phénomène lié à l'évasion fiscale, mais également d'en établir une cartographie et d'en étudier les différents montages. Ainsi, au-delà de la fraude, le rapport décrit avec précision les schémas d'optimisation fiscale abusive liés notamment à la création de sociétés écrans ou de trusts, à l'articulation défaillante des différentes législations2(*), à l'attractivité fiscale de certains Etats, et enfin à une culture de l'optimisation nourrie par une certaine ingénierie financière.

Les auditions de la commission d'enquête ont conduit à explorer soixante et une pistes de réflexion tendant à promouvoir la transparence fiscale. Un des axes majeurs de ses conclusions consiste à renforcer l'information des pouvoirs publics, notamment par la création d'un Haut commissariat à la protection des intérêts financiers publics doté d'une fonction de prospective et de pilotage. Ce dernier permettrait, au-delà du seul champ d'application de la fraude, de réunir une expertise de haut niveau nécessaire à l'étude des failles juridiques propices à l'évasion fiscale ainsi que des schémas complexes d'optimisation fiscale abusive.

L'information requiert également des outils appropriés en particulier dans le domaine des statistiques, à l'instar du dispositif américain3(*).

Les conclusions du rapport proposent par ailleurs d'intégrer les données nécessaires à l'évaluation de risques éventuels d'évasion dans les études d'impact accompagnant les projets de loi en matière fiscale.

Les prix de transferts et les comptes bancaires ont fait l'objet d'une attention particulière de la part de la commission d'enquête. S'agissant des premiers, cette dernière préconise d'harmoniser les exigences des Etats membres de l'Union européenne en la matière afin de favoriser la transparence fiscale. En ce qui concerne les seconds, elle propose la création d'un fichier européen des comptes bancaires similaire au fichier national des comptes bancaires et assimilés (FICOBA).

L'instauration d'une obligation de tenir une « comptabilité pays par pays » a été étudiée par la commission d'enquête. Sans préjuger de son contenu exact, une telle piste de réflexion constitue une voie pertinente. En effet, le nombre de salariés d'une société implantée dans un « Etat - coquille » peut notamment témoigner d'une localisation fictive de bénéfices.

Outre ces propos liminaires sur la nécessité de lutter contre l'évasion fiscale internationale, votre rapporteure rappelle que la conclusion d'un accord d'échange de renseignements ou la mise en conformité d'une convention fiscale avec les normes de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) participe pleinement à la politique de promotion de la transparence fiscale.

En l'espèce le présent avenant, soumis à votre ratification, a pour objet d'actualiser la convention fiscale franco-philippine afin d'y intégrer les dernières stipulations de l'article 26 du modèle de convention fiscale de l'OCDE4(*), telles que la levée du secret bancaire sans restriction.

Dans le cadre de la présente étude, seront brièvement rappelés les caractéristiques de la situation politique et économique des Philippines. En effet, au-delà des aspects juridiques, le contexte géo-politique constitue un facteur déterminant dans la mise en oeuvre effective de la coopération fiscale.

Puis seront examinés le système juridique philippin ainsi que les stipulations conventionnelles.

I. LES PHILIPPINES, UN ETAT EN PLEIN ESSOR CONFRONTÉ AUX DÉFIS DE LA MODERNISATION

Les Philippines sont situées aux confins des mondes chinois et malais dans le sud-est de l'Asie, entre l'Indonésie et la Chine, au sud du Japon et au nord-est de l'île de Bornéo. Archipel comptant quelque 7 100 îles5(*) baignées par la mer de Chine et l'océan Pacifique, il comprend trois régions géographiques : Luzon, les Visayas et Mindanao. Luzon qui constitue la plus vaste et la plus septentrionale des trois régions abrite la plus grande conurbation du pays : la « grande Manille », composée de quatorze villes, trois municipalités et treize millions d'habitants.

Avec près de 95 millions d'habitants, les Philippines sont le deuxième Etat de la région par la population et la cinquième économie d'Asie du Sud Est.

A. LA LENTE ÉVOLUTION POLITIQUE ET SOCIALE

Après trois siècles de domination espagnole et près d'un demi-siècle de mise sous tutelle américaine, les Philippines ont accédé à l'indépendance en 1946. Les institutions politiques actuelles, largement inspirées du système américain, sont régies par la constitution de 1987. Le pays est divisé en dix-sept régions et trois régions autonomes, elles-mêmes découpées en provinces et municipalités. Le parlement comprend un sénat de vingt-quatre membres élus pour six ans et une chambre des représentants de 286 membres élus pour trois ans. Les partis politiques tendent à être plus marqués par la personnalité de leurs chefs que par la spécificité de leurs programmes.

Le président de la République est élu pour un mandat unique de six ans. Les élections présidentielles du 10 mai 2010 ont désigné Benigno Aquino III, fils de Cory Aquino, présidente de 1986 à 1992, symbole du retour à la démocratie après la dictature de Ferdinand Marcos. Benigno Aquino III succède à Gloria Macapagal Arroyo. Il est assisté par un vice-président, Jejomar Binay, élu séparément, pour la même période.

Elu sur un programme fondé sur le changement et l'aspiration à des valeurs d'intégrité politique dans un pays classé à la 139ème place des Etats les moins transparents en 2009 selon Transparency International, le nouveau président a pour défi de lutter contre la corruption et de mettre en oeuvre ses promesses de campagne de poursuite de la lutte contre la fraude fiscale, comme le prévoit le programme « Chasse à l'évasion fiscale »6(*).

L'enjeu d'une telle politique réside notamment dans la mise en oeuvre de réformes structurelles. Benigno Aquino III a ainsi déclaré : « Nous avons besoin de 20 milliards de pesos [340 millions d'euros] pour construire les 40 000 salles de classe qui manquent dans le pays. Or cela représente à peine 10 % de l'argent qui est perdu chaque année du fait de la corruption »7(*).

Cet effort de modernisation doit ainsi viser les structures sociales qui évoluent lentement. Depuis près d'un siècle, toute tentative de réforme agraire en profondeur est bloquée par les grands propriétaires. La présence et l'influence d'une certaine oligarchie obèrent toute évolution de l'ordre socio-économique.

La nouvelle politique doit également prendre en compte le conflit avec la Nouvelle armée du peuple8(*). La décision annoncée à Oslo de reprendre les négociations le 18 janvier 2011 avec le Front démocratique national (NDF), lié au parti communiste (CPP)9(*), a marqué une nouvelle étape dans la résolution de ce conflit qui, depuis 1969, a affecté les populations en mettant en jeu les droits de l'homme.

S'agissant des autonomistes musulmans du Sud philippin, il convient de rappeler que la population musulmane du sud-ouest de Mindanao s'est inscrite dans une tradition de résistance depuis la colonisation espagnole. Cette résistance, fondée sur un fort sentiment identitaire de ses communautés, s'est prolongée après l'indépendance. Elle a conduit à un conflit armé ouvert avec le gouvernement philippin dans les années 1970. Plus de deux millions de personnes auraient été déplacées en une quarantaine d'années. On dénombrerait plus de 150 000 morts. Après quinze années de négociations difficiles10(*), il semblerait que ce conflit soit en voie de résolution. Un « accord préliminaire de paix » a été conclu avec le front islamique de libération Moro (MILF) le 7 octobre dernier, et devrait être signé le 15 octobre. Ses termes conduiraient à l'établissement d'une zone semi-autonome dans le sud de l'archipel, baptisée Bangsamoro11(*). La paix définitive devrait intervenir en 2016, sous réserve que ce processus ne soit pas interrompu par ses opposants.

Si le contexte politico-social semble, à bien des égards, complexe et fragile, la situation économique philippine se caractérise en contraste par son dynamisme. A ce titre, cet Etat constitue un important partenaire de la France dans la région.


* 1 Cf. http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-673-1-notice.html

* 2 A titre d'illustration, la commission d'enquête a étudié les failles juridiques qui donnent lieu à des doubles exonérations notamment par le jeu des dispositifs dits « hybrides ». Cette question a par ailleurs été traitée dans un rapport de l'OCDE en mars 2012 intitulé « Dispositifs hybrides questions de politique et de disciplines fiscales ».

* 3 « taxpayer compliance measurement program (TCMP) » remplacé aujourd'hui par le « national research program ».

* 4 Modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune. Cf. annexe 6.

* 5 Onze d'entre elles totalisent plus de 95 % des terres, dont 2 000 seulement sont habitées. Plus de 2 500 îles n'ont pas reçu d'appellation officielle.

* 6 Source : globalix.fr

* 7 Source : Courrier international.

* 8 NPA : New People's Army, l'aile armée du Parti communiste des Philippines.

* 9 CPP: Communist Party of the Philippines.

* 10 Une rencontre a eu lieu en août 2011 à Tokyo entre le président Aquino et le président du MILF (front islamique de libération Moro, né d'une scission du MNLF), Murad Ibrahim, puis une autre à Manille en novembre 2011.

* 11 La patrie des Moros.