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Proposition de loi relative aux conditions d'exploitation et d'admission des navires d'assistance portuaire et au cabotage maritime, et à l'application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes de cabotage

16 octobre 2012 : Assistance portuaire ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Réglementation applicable au cabotage maritime

Objet : Cet article définit le champ de la réglementation applicable au cabotage maritime.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Répliquant la formule du décret n° 99-195 du 16 mars 1999 relatif aux conditions de l'État d'accueil11(*), cet article dispose que tout service de cabotage maritime visé par le règlement européen de 199212(*), doit respecter la présente proposition de loi.

La première partie de l'article indique que tout service de cabotage maritime visé à l'article 2 du règlement européen de 1992 doit respecter l'article 1er de ce même règlement.

La deuxième partie précise que tout service de cabotage doit également respecter les articles de la proposition de loi.

II. Le droit en vigueur

a. La libre prestation des transports maritimes (Règlement de 1986)

Le règlement européen n°4055/86 du 22 décembre 1986 a appliqué au transport maritime le principe de la libre prestation de services, qui comprend en particulier la liberté d'établissement pour exercer l'activité concernée. Ce règlement porte explicitement sur le transport maritime entre les ports (ainsi que les installations off shore) de plusieurs États membres ainsi qu'entre un État membre et un pays tiers. Il exclut le cabotage national, c'est-à-dire le transport entre deux ports d'un même État membre : celui-ci est traité spécifiquement par le règlement de 1992. De même, ce règlement exclut le transport pour le compte du gouvernement, du fait des prérogatives de puissance publique.

Le règlement de 1986 rend applicable au secteur des transports maritimes entre les États membres l'intégralité des règles des traités européens régissant la liberté de prestation de services. Il vise également les ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire des services (article 1.2) : cette disposition ouvre le droit pour les ressortissants des États membres d'opérer - hors cabotage - avec des navires immatriculés hors des États membres.

Appliquant au secteur maritime la jurisprudence applicable à la libre prestation de services13(*), la Cour de Justice de l'Union européenne s'est opposée à l'application de toute réglementation nationale qui rend la prestation de services entre États membres plus difficile que la prestation de services purement interne à un État - à moins que cette réglementation ne puisse être justifiée au titre de mesures dérogatoires expressément prévues par les articles 45 et 46 du traité ou admises par des raisons impérieuses d'intérêt général14(*), ce qui implique un contrôle de proportionnalité des mesures concernées.

L'égalité de traitement entre ressortissants communautaires implique, en d'autres termes, une interdiction de toute entrave à l'activité elle-même : le juge communautaire poursuit non seulement toute mesure discriminatoire, directe ou indirecte, mais encore toute restriction, quelle qu'en soit la nature, même applicable indistinctement aux opérateurs nationaux comme aux opérateurs étrangers. Le juge examine s'il n'y a pas discrimination entre les nationalités des entreprises, mais aussi entre les pavillons, considérant que, si le pavillon est un critère formellement différent de la nationalité de l'entreprise de transport, il reste que, dans la plupart des cas, le pavillon étranger appartient à un opérateur étranger15(*).

b. La libre prestation du cabotage maritime (Règlement de 1992)

Le règlement (CEE) n° 3577/92 du 7 décembre 1992, auquel renvoie cet article 1er, applique au cabotage maritime le principe de libre prestation des services en distinguant deux régimes juridiques - droit de l'État d'accueil et droit de l'État du pavillon - selon la taille du navire et le type de cabotage.

LE RÈGLEMENT (CEE) N° 3577/92 DU 7 DÉCEMBRE 1992

L'article 1er pose le principe : la libre prestation des services de cabotage maritime - transport maritime régulier et rémunéré de personnes ou de marchandises - s'applique aux armateurs communautaires exploitant des navires immatriculés dans un État membre et battant pavillon de cet État membre, sous réserve que ces navires remplissent toutes les conditions requises pour être admis au cabotage dans cet État membre.

L'article 2 définit successivement les termes de « cabotage maritime », « d'armateurs communautaires », de « contrat de service public », « d'obligation de service public » et de « perturbation grave du marché intérieur des transports ».

Ainsi, le cabotage maritime peut être « continental » - entre les ports situés sur la partie continentale d'un État membre -, il peut concerner « les services d'approvisionnement off shore » - liens entre tout port d'un État et les installations installées sur son plateau continental - et il désigne encore « le cabotage avec les îles » situées sur le territoire de l'État membre.

L'article 3 distingue deux régimes juridiques et une exception liée au voyage effectué par le navire :

1/ pour les navires de plus de 650 tonnes pratiquant le cabotage continental et les navires de croisière, toutes les questions relatives à l'équipage relèvent de la responsabilité de l'État dans lequel le navire est immatriculé (État du pavillon) ;

2/ pour les navires pratiquant le cabotage avec les îles, toutes les questions relatives à l'équipage relèvent de la responsabilité de l'État dans lequel le navire effectue un service de transport maritime (État d'accueil) ;

Cependant, c'est l'exception, pour les navires de transport de marchandises jaugeant plus de 650 tonnes brutes et pratiquant le cabotage avec les îles, les questions relatives à l'équipage relèvent de l'État du pavillon « lorsque le voyage concerné suit ou précède un voyage à destination d'un autre État ou à partir d'un autre État »16(*).

L'article 4 précise que les États membres peuvent, s'agissant du cabotage avec les îles, conclure des contrats de service public avec des compagnies de navigation, ou imposer des obligations de service public à ces compagnies, sur une base non discriminatoire à l'égard de tous les armateurs communautaires. Cet article délimite précisément ces obligations de service public : « les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l'équipage du navire ».

L'article 5 prévoit qu'en cas de perturbation grave du marché intérieur des transports due à la libéralisation du cabotage, un État membre peut demander à la Commission d'adopter des mesures de sauvegarde.

L'article 6 prévoit des délais pour l'entrée en vigueur de la liberté de prestation en Méditerranée (par exemple, jusqu'en 1999 pour la France et jusqu'en 2004 pour la Grèce).

L'article 7 rend applicable l'article 62 du traité de Rome, selon lequel « les États membres n'introduisent pas de nouvelles restrictions à la liberté effectivement atteinte, en ce qui concerne la prestation des services, à l'entrée en vigueur du présent traité, sous réserve des dispositions de celui-ci. »

L'article 8 garantit la liberté d'établissement temporaire dans l'un des États membres pour assurer un service de transport maritime, aux mêmes conditions que celles qui sont imposées aux nationaux de cet État et sans préjudice des dispositions européennes concernant le droit d'établissement.

L'article 9 dispose qu'avant d'adopter des dispositions législatives, réglementaires ou administratives en application du règlement, les États membres « consultent » la Commission et qu'ils « l'informent » de toute mesure ainsi adoptée.

La combinaison des deux règlements européens (1986 et 1992) définit donc les règles suivantes pour le cabotage maritime :

le cabotage intracommunautaire (y compris le cabotage national) est ouvert aux armateurs communautaires exploitant des navires immatriculés dans un État membre et battant pavillon de cet État membre : c'est l'application au cabotage maritime du principe de libre prestation du service (règlement de 1986) ;

pour le cabotage « continental » (que le règlement emploie pour « national »), le cabotage avec les installations off shore et les navires de croisière, les règles concernant l'équipage sont celles de l'État du pavillon - sauf pour les navires de moins de 650 tonnes, où ces règles d'équipage sont fixées par l'État d'accueil (celui où le service est rendu) ;

pour le cabotage « avec les îles », l'État d'accueil peut imposer ses propres règles en matière d'équipage et il peut, pour assurer la continuité territoriale, définir des obligations de service public aux entreprises de navigation, ou passer avec elles des délégations de service public (le règlement européen en précise les contours) ;

- pour le transport de marchandises, les règles d'équipage des navires de plus de 650 tonnes peuvent relever de l'État du pavillon lorsque le cabotage « suit ou précède » un voyage à destination d'un autre État.

c. Les conditions françaises de l'État d'accueil (décret de 1999)

Le décret n° 99-195 du 16 mars 1999 définit les conditions françaises de l'État d'accueil conformément au règlement n° 3577/92 précité.

Reprenant la distinction entre le régime du cabotage « continental » et celui du cabotage « avec les îles », il s'applique donc :

aux navires de cabotage continental et de croisière de moins de 650 tonnes ;

à tous les navires de cabotage avec les îles, exception faite des navires de croisière de plus de 650 tonnes et des navires de transport de marchandises de plus de 650 tonnes « lorsque le voyage concerné suit ou précède un voyage à destination d'un autre État ou à partir d'un autre État ».

LES CONDITIONS FRANÇAISES DE L'ÉTAT D'ACCUEIL

La nationalité de l'équipage : les marins embarqués à bord doivent être ressortissants d'un État membre de la Communauté ou d'un État partie à l'Espace économique européen (EEE).

Un contrat de travail pour chaque membre de l'équipage : les marins embarqués doivent disposer d'un contrat écrit et signé, mentionnant - en langue française ou anglaise - les clauses relatives à la durée d'engagement, aux éléments constitutifs du salaire, aux congés payés et à l'emploi occupé.

La langue parlée à bord : conformément à une directive de 1994 sur le niveau minimal de formation des gens de mer17(*), et pour des objectifs de sécurité, les marins portés sur le rôle d'équipage pour aider les passagers en cas de situation d'urgence doivent, notamment, maîtriser suffisamment la langue anglaise et la ou les langues correspondant aux principales nationalités des passagers transportés18(*).

Des règles relatives à la durée du travail, de repos, de congés, à la détermination des effectifs et à la rémunération : les règles relatives à la durée du travail, de repos et de congés sont celles auxquelles sont soumis les marins embarqués sur les navires battant pavillon français19(*), de même que le niveau d'effectif minimal de sécurité à bord20(*), le versement du SMIC maritime et des salaires conventionnés pour les navires de plus de 250 tonneaux et, pour les navires plus petits, l'application d'autres dispositions du code de travail et du code de travail maritime.

La protection sociale : les marins embarqués doivent être couverts par la législation applicable en matière de sécurité sociale de l'un des États membres de l'Union européenne ou d'un État partie à l'EEE. Les risques maladie-maternité, vieillesse, accident du travail, invalidité et chômage doivent, en tout état de cause, être couverts.

La jauge : une référence unique, celle de la jauge brute (GT) définie par la convention de Londres du 23 juin 1969 sur le jaugeage des navires.

Enfin, des normes conventionnelles explicites pour les marins de la marine marchande : pour les officiers, la convention collective nationale de travail des capitaines et officiers de la marine marchande du 30 septembre 1948 et l'arrêté du 1er juillet portant agrément ; pour les personnels d'exécution, la convention collective et protocoles d'accord concernant les personnels d'exécution des entreprises de transports maritimes, et l'arrêté du 22 août 1979 portant extension.

III. La position de votre commission

Au-delà de sa formulation surprenante21(*), cet article 1er sert de « passerelle » vers les autres articles de la proposition de loi : il indique que les services de cabotage au sens du règlement européen doivent respecter les autres articles de la proposition de loi. Son sort, en conséquence, dépend de celui des autres articles visés.

Votre rapporteure a estimé, après une large consultation, que la solution retenue par ces articles - en particulier l'obligation de s'immatriculer au premier registre français - contredisait frontalement les règles européennes.

Elle a donc proposé une autre voie, plus conforme au droit européen, consistant :


· d'une part, à renforcer la législation sociale de l'État d'accueil définie par le décret de 1999 ;


· d'autre part, à appliquer ces règles protectrices à toutes « les prestations de services » effectuées dans les eaux territoriales et intérieures françaises.

Pour y parvenir, votre rapporteure a proposé un amendement insérant treize nouveaux articles dans le code des transports :

L'article L. 5541-3 définit le champ d'application de la législation de l'État d'accueil, en reprenant les définitions du règlement européen de 1992 et en prévoyant également que les règles sociales équivalentes à celles de la branche d'activité en France, s'appliquent à toutes « les prestations de services » effectuées dans les eaux territoriales et intérieures françaises.

L'article L. 5541-4 applique les règles de nationalité et d'effectifs  prévues par le code des transports pour l'équipage des navires concernés.

L'article L. 5541-5 étend aux gens de mer - au-delà des seuls marins - les règles applicables (sur le territoire français) aux salariés détachés temporairement par une entreprise non établie en France. L'article L. 1262-4 du code du travail, auquel il est fait référence, dispose que, dans ce cas de détachement temporaire,  les employeurs doivent respecter les conventions collectives applicables aux salariés de la branche, pour des matières aussi importantes que les libertés individuelles et collectives dans la relation de travail, la durée du travail, la santé et la sécurité au travail, l'âge d'admission au travail, le salaire minimum et le paiement du salaire, le travail illégal ou encore  l'exercice du droit de grève. Cette règle est déjà établie pour les prestations de services de remorquage portuaire et de lamanage effectuées, de manière habituelle, dans les eaux territoriales et les eaux intérieures (article L. 5342-3 du code des transports). Cet article vise à sécuriser la situation juridique de l'ensemble des salariés à bord (pas seulement l'équipage) : considérés comme des salariés détachés temporairement, les conventions collectives de branche leur sont applicables. Cette assimilation est une base importante pour les contrôles réalisés au titre de l'État du port.

L'article L. 5541-6 dispose que chaque membre de l'équipage doit avoir un contrat de travail écrit, dont les mentions obligatoires sont plus étendues et nombreuses que celles prévues par le décret de 1999.

L'article L. 5541-7 garantit la traduction en français et dans la langue de travail du navire des conventions et accords collectifs qui concernent les gens de mer employés sur le navire, du tableau précisant l'organisation du travail à bord et le registre des heures de travail ou de repos  et du document unique d'évaluation des risques professionnels mentionné à l'article R. 4121-1.

L'article L. 5541-8 interdit le remplacement de congés contractuels par des indemnités (sauf en fin de contrat).

L'article L. 5541-9 précise que les membres de l'équipage bénéficient du régime de protection sociale de l'un des États membres de l'Union européenne ou d'un État partie à l'Espace économique européen.

L'article L. 5541-10 introduit l'obligation pour l'armateur de déclarer tout accident survenu à bord dont il a eu connaissance, au premier port français touché.

L'article L. 5541-11 reprend, à droit constant, les règles prévues par le décret de 1999 en matière de langue parlée à bord.

Les articles L. 5541-12 et L. 5541-13 prévoient les listes de documents, fixées par le pouvoir réglementaire, qui sont tenus à la disposition des membres de l'équipage et des autorités de contrôle. Cette disposition nouvelle facilitera les contrôles.

L'article L. 5541-14 reprend, à l'encontre de l'armateur qui ne respecte pas les conditions énoncées en matière de contrat (article L. 5541-4), la sanction prévue à l'encontre d'un employeur de travail temporaire qui méconnaît des obligations équivalentes relatives au contrat de mission.

L'article L. 5541-15 applique le même quantum au non respect de l'obligation d'affiliation à un régime de protection sociale des gens de mer (article L. 5541-6), en prévoyant que les infractions donnent lieu à autant d'amendes qu'il y a de gens de mer indûment employés.

Estimant que ces nouvelles dispositions - perfectibles - représenteraient une avancée pour les droits sociaux des gens de mer qui travaillent dans les eaux territoriales françaises, et qu'elles élargiraient considérablement la base juridique des contrôles, votre rapporteure a proposé à la commission de les adopter et de supprimer en conséquence les autres articles de la proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 2

Conditions d'établissement d'entreprises de cabotage maritime ou d'assistance portuaire

Objet : Cet article précise les conditions d'établissement, sur le territoire national, d'une entreprise maritime exploitant un ou plusieurs navires sur des services de cabotage maritime ou d'assistance portuaire.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Cet article rappelle le principe de la liberté d'établissement : tout armateur communautaire peut constituer et gérer une entreprise maritime sur le territoire national afin d'y exploiter un ou plusieurs navires sur des services de cabotage maritime ou d'assistance portuaire.

Cependant, il ajoute deux conditions explicites :

l'établissement et la gestion de l'entreprise maritime, de même que l'exploitation des navires sur des services de cabotage maritime ou d'assistance portuaire, doivent se faire dans les conditions prévues par la législation française pour ses propres ressortissants ;

- et, l'armateur doit être en conformité avec le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et plus spécifiquement les dispositions relatives à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux dans le marché intérieur.

II. Le droit en vigueur

La qualité de « ressortissant » d'un État membre est définie pour les personnes morales par les dispositions générales de l'article 48 du Traité : nécessité d'une constitution en conformité au droit d'un État membre, cumulée avec trois critères alternatifs concernant la localisation sur le territoire d'un État membre du siège statutaire, du principal établissement ou encore de l'administration centrale de la personne morale considérée. Dès lors que la liberté de prestation pour les services maritimes relève de ce régime général, cet article du Traité s'applique.

L'article 2 du règlement de 1992 fait application de ce principe, en précisant que les armateurs sont « communautaires » dans trois cas qui visent :

- les ressortissants d'un État membre établis dans un État membre conformément à la législation de celui-ci et exerçant des activités de transport maritime ;

- les compagnies de navigation établies conformément à la législation d'un État membre, dont le principal établissement est situé dans un État membre et dont le contrôle effectif est exercé dans cet État membre ;

- les ressortissants d'un État membre établis en dehors de l'Union ou les compagnies de navigation établies en dehors de l'Union et contrôlées par des ressortissants d'un État membre, si leurs navires sont immatriculés dans un État membre et battent pavillon de cet État membre conformément à sa législation.

III. La position de votre commission

Votre rapporteure partage l'objectif de cet article, d'exiger que les règles soient les mêmes pour tous les armateurs. Dans les faits, les différences dans les législations nationales relatives à l'activité maritime - tout particulièrement les différences fiscales - dénaturent les conditions de la concurrence.

Par ailleurs et pour autant que votre rapporteure a pu en juger, si le contrôle européen des aides d'État est certes effectif, il n'en est pas moins complexe et sujet à négociation, ce qui entretient l'idée d'une inégalité de traitement entre les États. Dès lors, l'obligation pour les armateurs communautaires d'établir et de gérer leur activité « dans les conditions prévues par la législation française pour ses propres ressortissants », effacerait les différences de traitement : les règles seraient les mêmes pour tous.

Cet article 2, cependant, est contradictoire avec l'article 48 du traité européen précité et avec l'article 2 du règlement de 1992 relatif au cabotage maritime.

En effet, du point de vue européen, la conformité avec la législation de n'importe quel État membre autorise à exercer l'activité dans tous les États membres : c'est le principe de l'équivalence, sans lequel il n'y aurait pas de libre établissement ni de libre prestation. Il apparaît clairement que cet article 2 (de la proposition de loi) établit l'identité des règles du jeu aux conditions françaises, alors que la réglementation européenne établit l'équivalence des règles à l'échelle du continent. En d'autres termes, cet article 2, comme l'article 3, réalise une sorte d'harmonisation solitaire et unilatérale, en utilisant un outil proscrit par les règles européennes : l'imposition de sa propre législation, là où les libertés d'établissement et de prestation se fondent sur la reconnaissance mutuelle - liée à la définition de règles communes - des législations nationales.

Dès lors que la conformité à la législation de n'importe quel État membre suffit pour accéder à l'activité, la loi française peut-elle exiger la conformité à la loi française, dans les conditions faites aux nationaux, pour tous les armateurs communautaires ?

Votre rapporteure, après une consultation approfondie, estime que le législateur français entrerait en conflit direct avec une norme européenne précise, et que cette stratégie « de rupture » ne réglerait pas le problème posé.

Comme exposé à l'article 1er, votre rapporteure a proposé une autre voie, conforme au droit européen. Elle a donc suggéré de réécrire en ce sens l'article 1er de la proposition de loi, ce qui conduit à en supprimer les autres articles.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 3

Immatriculation au premier registre français

Objet : cet article impose l'immatriculation au premier registre français, dans les conditions prévues pour les ressortissants français, des navires d'autres États membres effectuant quatre catégories de services, avec une dérogation possible dans certains cas énumérés.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Cet article oblige à immatriculer au premier registre français, dans les conditions prévues pour les ressortissants français, les navires immatriculés dans d'autres États membres et effectuant quatre catégories de services ; il prévoit nénamoins la possibilité d'une dérogation dans trois cas.

Ainsi, devraient obligatoirement être inscrits au premier registre français :

- les navires transporteurs de passagers « basés dans les ports français » qui assurent des lignes régulières intra-communautaires, ainsi que des lignes dont la liste est fixée par décret, par exemple les lignes régulières avec le Maghreb22(*) ;

- les navires exploités exclusivement au « cabotage national » ;

les navires d'assistance portuaire « basés dans les ports français », notamment ceux affectés au remorquage portuaire, au dragage d'entretien, au balisage, au pilotage, aux avitaillements et au lamanage ;

- enfin, les navires de pêche professionnelle « basés dans des ports français ».

Trois exceptions seraient cependant possibles :

- les navires de croisière ;

- les navires de charge armés au long cours et au cabotage international ;

- les navires armés à la plaisance professionnelle de plus de 24 mètres hors tout.

II. Le droit en vigueur

a. Les conditions de l'immatriculation au pavillon français

L'immatriculation du navire est l'opération par laquelle un État confère la nationalité à un navire, en « l'attachant » à son pavillon ; c'est une obligation issue du droit international : tout navire doit avoir une nationalité et une seule, de façon à identifier son droit de rattachement (celui de l'État du pavillon) lorsqu'il navigue dans des eaux internationales qui ne relèvent d'aucune souveraineté étatique.

Chaque État est libre d'en déterminer souverainement les critères23(*), y compris au sein de l'Union européenne, où les tentatives d'harmonisation pour un registre « Euro », dans les années 1980, n'ont pas abouti.

Définies par les articles 217 et suivants du code des douanes, les conditions d'entrée dans le pavillon français - la francisation24(*) - sont les suivantes :


· le navire doit avoir été construit en France, sur le territoire de l'UE, ou avoir acquitté les droits et taxes d'importation exigibles ;


· le navire doit appartenir, pour moitié au moins, à des intérêts français ou européens25(*) (et seulement communautaires pour les navires de pêche) ;


· le propriétaire du navire doit être domicilié ou avoir une résidence en France au moins six mois par an ; les personnes morales siégeant hors de l'UE ou de l'EEE peuvent également obtenir la francisation, à la double condition que le navire soit dirigé et contrôlé à partir d'un établissement stable situé en France ;


· le navire doit avoir « un lien économique réel avec le territoire français » ;


· enfin, « une proportion minimale » de ressortissants d'un État membre de l'UE ou d'un État partie à l'EEE, doit être portée sur le rôle de l'équipage (article L. 5522-1 du code des transports).

b. La disparition progressive des « réservations de pavillon »

L'application du principe de libre prestation aux services maritimes par le règlement européen de 1986 a mis fin aux « réservations » d'activité au pavillon français, qui s'apparentaient à des privilèges de nationalité - et à ce titre discriminatoires. Le raisonnement vaut également pour les gens de mer : la loi française ne saurait réserver l'emploi sur le pavillon français à des nationaux, mais bien à des ressortissants communautaires.

Pour les catégories de services mentionnées à cet article 3, les libertés d'établissement et de prestation s'imposent dans les conditions suivantes :

- le transport de passagers sur des lignes régulières intra-communautaires, relève, soit d'une liaison intracommunautaire ouverte à la concurrence par le règlement de 1986, soit d'un service de cabotage continental au sens du règlement de 1992 (voir point suivant) ; quant au service avec des ports du Maghreb, il relève des liaisons internationales ;

- le cabotage national relève du cabotage continental au sens du règlement de 1992 dès lors que le navire dépasse 650 tonnes ; en 200126(*), la loi a réservé le cabotage continental en France métropolitaine aux navires exploités par des armateurs ressortissants de l'UE ou d'un État membre de l'espace économique européen, immatriculés et battant pavillon de l'un de ces États (article 257 du code des douanes) ; elle a également réservé aux pavillons des États membres les transports entre les ports d'un même département d'outre mer et entre les ports des départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique (article 258 du code des douanes) ;

- les services portuaires tels que le dragage d'entretien, le balisage, les avitaillements et le lamanage, relèvent de la libre prestation de services. Cependant, l'article L. 5342-3 du code des transports applique le statut des salariés détachés temporairement par une entreprise non établie en France aux prestations de services de remorquage portuaire et de lamanage effectués, de manière habituelle, dans les eaux territoriales et les eaux intérieures.

A l'inverse, les catégories suivantes relèvent d'autres règles :

le pilotage portuaire est une activité de service public, assurée par un personnel commissionné par l'État, même si le contrat de pilotage, de droit privé, est assimilé à un contrat d'entreprise ;

l'article 260 du code des douanes réserve au pavillon français les opérations de remorquage effectuées soit à l'intérieur des ports ou des eaux territoriales de la métropole et des départements français d'outre-mer, entre les ports d'un de ces mêmes territoires, soit encore entre les ports de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique ;

les navires de pêche professionnelle sont contingentés par les règles d'accès aux quotas de pêche.

c. L'interdiction de recourir au RIF pour certaines catégories de services maritimes

En 2005, le législateur français a interdit le Registre international français (RIF) aux navires du pavillon français effectuant des services portuaires, du cabotage national, de la pêche professionnelle depuis un port français ou encore des liaisons intracommunautaires et avec le Maghreb27(*) - c'est-à-dire aux quatre catégories de services maritimes visées par cet article 3.

III. La position de votre commission

Votre rapporteure partage pleinement l'objectif de cet article important, qui est de garantir des conditions enfin égales de concurrence pour le transport maritime dans nos ports ainsi que sur les lignes régulières - intracommunautaires ou avec le Maghreb - depuis nos ports.

L'interdiction du RIF visait explicitement à écarter du territoire français les conditions sociales autorisées sur les navires de ce registre « bis » français. On sait que sur les navires immatriculés au RIF, l'armateur peut recruter jusqu'à 75 % de marins étrangers, à des rémunérations « internationales » - un plancher de 520 dollars mensuels - et quasiment sans couverture sociale. Le RIF a été réservé au trafic au long cours et à la « grande » plaisance, celui où les règles du jeu de la concurrence sont en grande partie dictées par les pavillons de complaisance et par ceux des pays pauvres.

Or, faute d'harmonisation européenne sur les conditions d'accès aux pavillons nationaux, des États membres entretiennent des registres « bis » aux conditions « internationales », dont ils autorisent le service sur les liaisons intracommunautaires, donc sur notre cabotage national. Certains « premiers registres » nationaux comportent également des clauses interdites dans notre premier registre, comme l'emploi de marins aux minimas internationaux.

Dans ces conditions, la solution proposée par cet article 3 présente l'avantage d'être claire et efficace : l'inscription au premier registre du pavillon français aurait comme effet direct l'inscription des membres de l'équipage à la sécurité sociale des marins, l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM). Le capitaine, les officiers et les marins bénéficieraient également du droit du travail en vigueur pour les marins français.

Le législateur français, cependant, est-il habilité édicter une telle réservation de pavillon ? Les règlements européens de 1986 et de 1992 se fondent sur le principe inverse : pour être admis à l'activité dans un État membre, il suffit au navire d'être immatriculé dans n'importe quel État membre28(*).

En fait, si la France peut décider souverainement d'interdire certains services maritimes à l'un des registres d'immatriculation de son pavillon national, cela ne l'autorise pas à imposer le pavillon français aux armateurs communautaires : le principe de la libre prestation de services et celui du libre établissement interdisent une « réserve de pavillon » d'une telle portée.

Tout comme à l'article 2, le recours à une solution explicitement proscrite par les textes européens est apparu peu opératoire. Dans ces conditions, votre rapporteure a proposé une autre voie, compatible avec le droit européen. La réécriture en ce sens de l'article 1er conduit à supprimer cet article 3.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 4

Titres de sécurité et certificats de prévention de la pollution

Objet : cet article précise les conditions relatives aux titres de sécurité et aux certificats de prévention de la pollution.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le premier alinéa de cet article conditionne l'exercice des quatre catégories de services maritimes29(*) mentionnées à l'article 3 à certaines conditions de délivrance et de validité des titres de sécurité et des certificats de prévention de la pollution. Il renvoie la définition de ces conditions à un décret en Conseil d'État.

Le second alinéa prévoit un délai d'information des autorités maritimes par l'armateur ou son représentant. Défini par décret en Conseil d'État, ce délai devra être suffisant pour les formalités administratives et inspections, tout en étant identique pour les armateurs français et étrangers.

II. Le droit en vigueur

a. La délivrance des titres de sécurité et des certificats de prévention de la pollution

Les navires, pour naviguer, doivent posséder les titres suivants :

1° les certificats internationaux de sécurité et de prévention de la pollution ou, le cas échéant, les certificats d'exemption, prévus par les conventions internationales pertinentes ;

2° les titres et certificats prévus par les directives et règlements communautaires ;

3° le certificat national de franc bord, lorsque le navire n'est pas titulaire d'un certificat international de franc-bord ;

4° le permis de navigation.

Un décret de 198430(*) impose une visite du navire préalable à la délivrance et au renouvellement de ces titres nationaux. Le même décret conditionne la délivrance et le renouvellement du permis de navigation à la possession des titres de sécurité et certificats de prévention de la pollution. Ce lien établi avec le permis de navigation permet un contrôle large, puisque ce permis est obligatoire pour tout navire à passagers, tout navire de charge, tout navire spécial, tout navire de pêche ainsi que tout navire de plaisance à utilisation commerciale.

b. Les contrôles exercés par les autorités françaises au titre de l'État du port

Au titre du contrôle de l'État du port, tout navire faisant escale dans un port français peut être inspecté pour vérifier sa conformité aux conventions maritimes internationales et à la directive de 2009 relative au contrôle de l'État du port31(*), entrée en vigueur au 1er janvier 2011.

Une quinzaine de conventions internationales délimitent le champ des contrôles, dans les secteurs suivants : la sauvegarde de la vie humaine en mer (convention SOLAS, 1974), la prévention de la pollution (convention MARPOL, 1973 et 1997), les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille (STCW, 1978), le jaugeage des navires, ainsi que les normes sociales minimales définies par l'Organisation internationale du travail (rassemblées dans la convention internationale du travail maritime, signée en 2006 et applicable en 2014).

Dès 1982 et à l'initiative de la France, 14 États européens réunis au sein du Mémorandum d'entente de Paris ont adopté des procédures communes - notamment d'information - pour le contrôle des navires par l'État du port32(*).

La directive de 2009 a renforcé les mécanismes de contrôle et le partage d'information : à compter de 2011, l'objectif est de contrôler la totalité des navires touchant l'un des États de l'Union, contre un quart auparavant. Le changement est important, sachant que les inspections réalisées en 2008 dans le cadre du Mémorandum de Paris ont conduit à immobiliser 1200 navires (soit 5 % des navires contrôlés) pour des défectuosités jugées dangereuses.

Un système d'information commun - THETIS33(*) - a été installé, pour coordonner les inspections de sécurité des navires faisant escale dans les ports des États membres. Hébergé par l'Agence Européenne pour la Sécurité Maritime (EMSA), cette base de données classe les navires par « profil de risque », lequel détermine la périodicité des contrôles. Ainsi, un navire classé « risque élevé » devra être contrôlé au moins tous les six mois. De plus, la publication d'une liste noire et d'une liste blanche des pavillons doit inciter à élever la qualité des navires.

III. La position de votre commission

Votre rapporteure s'est inquiétée, auprès de l'administration, de l'apparente insuffisance des contrôles réalisés au titre de l'État du port. La difficulté tient bien sûr au fait que les navires de commerce n'ont vocation qu'à « toucher » le port plutôt qu'à y rester. Les délais sont courts, mais prévisibles - puisque tout navire annonce son arrivée à la capitainerie. Cependant, la principale difficulté paraît venir du regroupement des inspecteurs du travail maritime au sein des Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte).

Cette fusion opérée - dans le cadre de la RGPP - au 1er janvier 2010 s'est manifestement traduite par une déperdition de compétences : des contrôleurs et inspecteurs du travail non spécialistes de la mer se voient confier des matières nouvelles pour eux, très spécialisées. Les responsables de l'administration maritime ont reconnu qu'une étape de formation était nécessaire : en attendant qu'elle porte ses fruits, votre rapporteure ne peut que déplorer l'apparent relâchement des contrôles.

En tout état de cause, votre rapporteure estime que cet article relève du domaine réglementaire.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 5

Cabotage national

Objet : cet article définit le cabotage national.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Cet article inclut dans le cabotage national :

- « la navigation pratiquée entre les ports de la France métropolitaine et ses îles » : c'est le « cabotage avec les îles » au sens du règlement européen de 1992 ;

- «  la navigation entre les ports de ses territoires ultra-marins » : c'est la navigation entre les ports des collectivités d'outre mer ;

- « la navigation entre les ports de la France métropolitaine et de ses territoires ultra-marins » : c'est la navigation entre les ports du territoire métropolitain et ceux des collectivités d'outre mer.

II. Le droit en vigueur

La notion de cabotage national a perdu de sa pertinence juridique avec l'ouverture du territoire national à la libre prestation du service de cabotage. De fait, le règlement européen de 1992 ne mentionne pas le cabotage national, mais seulement le cabotage « continental » - entre les ports situés sur la partie continentale d'un État membre -, le cabotage avec « les services d'approvisionnement off shore » et, troisième cas, « le cabotage avec les îles » incluses dans le territoire de l'État membre.

Du point de vue européen, le cabotage « national » est donc inclus dans le cabotage « continental », à l'exception du cabotage « avec les îles », qui reçoit un traitement particulier (règles de l'État d'accueil).

S'agissant de l'outre mer, l'article 258 du code des douanes prévoit des règles particulières, rendues possibles par le fait que les collectivités ultramarines ne font pas partie intégrante du territoire communautaire.

Cet article prévoit :


· un régime particulier pour les transports effectués entre les ports d'un même département français d'outre-mer et entre les ports des départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique : ces transports sont réservés aux navires exploités par des armateurs d'un État membre de l'Union européenne (ou de l'Espace économique européen) et battant pavillon de cet État ;


· la possibilité pour le pouvoir réglementaire, de réserver aux mêmes navires « les transports de certaines marchandises » entre les ports des DOM et de la France métropolitaine, et entre ceux de La Réunion et ceux des DOM : cette dérogation très large n'a cependant pas été utilisée, le décret prévu par cet article n'ayant pas été pris ;


· enfin, par dérogation aux alinéas précédents, les services des affaires maritimes locaux peuvent autoriser tout autre navire « à assurer un transport déterminé ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteure estime que cette extension géographique du cabotage « national » mériterait, à tout le moins, une concertation avec les collectivités concernées.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 6

Conditions d'emploi

Objet : cet article assimile les conditions d'emploi sur les navires pratiquant le cabotage maritime ou des services portuaires, aux conditions d'emploi des marins français travaillant sur des navires du premier registre français.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Cet article dispose que les conditions d'emploi des équipages des navires effectuant les services maritimes identifiés à l'article 3, sont celles « des marins de la République française ».

L'expression de « marin de la République française » renvoie, de fait, au premier registre du pavillon français. Dès lors, cet article est de conséquence par rapport à l'article 3.

II. Le droit en vigueur

Le régime social de l'emploi sur les navires est déterminé par le pavillon du navire, étant entendu que l'État est libre, dans les conditions d'immatriculation qu'il définit souverainement, de tolérer plusieurs régimes sociaux sur le même navire, comme c'est le cas sur le RIF et sur la plupart des pavillons nationaux.

Des normes sociales internationales sont cependant apparues, en particulier dans le cadre de l'Organisation internationale du travail (OIT).

Une nouvelle convention du travail maritime a été adoptée le 23 février 2006, pour une entrée en vigueur en septembre 2013. Codifiant 68 conventions et recommandations antérieures de l'OIT, elle définit un « socle » de conditions d'emploi des gens de mer - au-delà de l'équipage, lequel comprend le capitaine et les marins -, pour leur formation et leur protection sociale. Si ce socle est encore éloigné des conditions d'emploi en France, il représente un progrès par rapport aux conditions « internationales » actuelles.

La convention prévoit des mécanismes de contrôle inspirés du Mémorandum de Paris, qui associent l'État du pavillon et l'État du port : un certificat de travail maritime est établi par l'État du pavillon, après certification par un organisme habilité internationalement, et l'État du port a le droit d'inspecter tous les navires faisant escale pour vérifier qu'ils respectent les obligations de la convention. Surtout, la convention autorise les États à contrôler les navires battant pavillon d'un État non signataire de cette convention.

A l'échelon européen, plusieurs textes sont intervenus, en particulier une directive de 1999 concernant l'accord relatif à l'organisation du temps de travail des gens de mer34(*), puis, en coordination avec la convention du travail maritime de 2006, une nouvelle directive en 200935(*). Sur le contenu, ces directives sont plus favorables aux gens de mer que le « socle » international, mais moins que le droit social du premier registre français.

Dans ce schéma, associant souveraineté du pavillon, liberté du contrat et conventions internationales, trois sortes de situations sociales se distinguent pour les équipages :


· sur les navires immatriculés au pavillon français
(premier registre et RIF), le droit du travail applicable provient du code du travail et la protection sociale est assurée par l'inscription à l'ENIM - pour le RIF, ce régime social ne concerne que les marins résidant en France ; pour les non marins, le droit du travail relève du code du travail et la protection sociale, du régime général ;


· pour les navires battant pavillon d'un autre État membre de l'Union Européenne
, le droit du travail est un droit dérivé, mêlant normes internes de l'État du pavillon et directives européennes, dont l'application est contrôlée (a minima) au titre de l'application du Mémorandum de Paris ;


· enfin, pour les navires battant pavillon non communautaire, le droit social relève de l'État du pavillon, sans aucun contrôle obligatoire à ce jour36(*).

Les conditions de l'État d'accueil définies par le décret n° 99-195 du 16 mars 1999 concernent, quant à elles, les navires effectuant du cabotage avec les îles (voir le commentaire de l'article 1er).

III. La position de votre commission

Votre rapporteure a considéré que cet article était une conséquence directe de l'article 3 : dès lors que les navires des quatre services maritimes identifiés à l'article 3 sont obligatoirement immatriculés au premier registre français, les conditions d'emploi y sont celles du droit français.

Dans ces conditions, votre rapporteure a proposé à la commission de réserver à cet article le même sort que l'article 3.

Votre commission a supprimé cet article.


* 11 L'article 1er du décret n°99-195 du 16 mars 1999 relatif à l'application des conditions de l'Etat d'accueil conformément au règlement (CEE) du Conseil n° 3577/92 du 7 décembre 1992 concernant l'application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l'intérieur des Etats membres (cabotage maritime) est ainsi rédigé : « Tout service de cabotage visé à l'article 3 du règlement (CEE) du Conseil n° 3577/92 du 7 décembre 1992 doit respecter l'article 1er dudit règlement ainsi que les modalités définies à l'article 2 du présent décret. »

* 12 Règlement (CEE) du Conseil n° 3577/92 du 7 décembre 1992 concernant l'application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l'intérieur des Etats membres (cabotage maritime).

* 13 V. Marc Fallon : « Le contentieux de la libre prestation de services maritimes et aériens devant la Cour de justice » in L'Europe des transports, 2004.

* 14 CJCE 5 oct. 1994 n° C-381/93, Commission c/France ; CJCE 14 nov. 2002, n° C-435/00, Geha Naftikiaki et a.

* 15 CJCE 17 mai 1994 n° C-18/93 Corsica Ferries Italia : une différence dans la taxe de pilotage selon que le navire bat ou non pavillon national ne saurait être nécessaire à un objectif - même légitime - de sécurité et de protection de l'environnement.

* 16 La Cour de justice sanctionne les abus de procédure, lorsque le voyage suivant ou précédent n'a manifestement pas d'autre objet que d'échapper aux obligations du cabotage avec les îles (CJCE 6 avril 2006 n°456/04 Agip Petroli c/ Capitaneria di porto di Siracusa)

* 17 Directive 94/58/CE du Conseil, du 22 novembre 1994, concernant le niveau minimal de formation des gens de mer.

* 18 L'article 8 de cette directive, auquel le décret renvoie, établit de manière très complète différents critères pour assurer « à tout moment, une bonne communication orale entre tous les membres de l'équipage du navire, en matière de sécurité et assurant notamment que les messages et instructions sont reçus à temps et correctement compris ».

* 19 Livre VII du code du travail et articles 24 à 30 du code du travail maritime, auxquels s'ajoutent, pour les navires de plus de 250 tonneaux, les conventions collectives étendues.

* 20 Déterminé, pour les navires de plus de 500 tonneaux, par la convention SOLAS de 1974 et, pour les navires plus petits, par les articles 24, 25 et 26-1 du code du travail maritime.

* 21 La formulation de la première partie de cet article peut surprendre : l'article 2 du règlement européen - qui définit le champ d'application du cabotage - n'a pas besoin d'une loi nationale pour entretenir un lien effectif avec l'article 1er du même règlement européen - qui pose le principe de la liberté de prestation du service de cabotage maritime.

* 22 Décret n° 2006-462 du 21 avril 2006.

* 23 La convention sur le droit de la mer de Montego Bay dispose que « chaque Etat fixe les conditions auxquelles il soumet l'attribution de sa nationalité aux navires, les conditions d'immatriculation des navires sur son territoire et les conditions requises pour qu'ils aient le droit de battre son pavillon ».

* 24 Si la francisation n'est pas la même opération juridique que l'immatriculation, l'obligation faite aux navires battant pavillon étranger de s'immatriculer au premier registre du pavillon français revient à... les franciser : les deux opérations sont jointes, sauf à redéfinir pour la France les règles internationales de l'immatriculation des navires.

* 25 UE + EEE.

* 26 Loi n°2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports.

* 27 Loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français (RIF).

* 28 Pour le cabotage avec les îles, le règlement de 1992 ajoute la condition que le navire soit admis au cabotage dans son État d'immatriculation, ce qui interdit aux navires du RIF de faire du cabotage dans d'autres États membres, alors que d'autres États membres encouragent leurs navires de registres « bis » à faire des services de cabotage.

* 29 Les quatre catégories concernées sont plus larges que celles définies à l'article 3 puisque la condition d'être « basé dans un port français » ne figure pas à cet article 4.

* 30 Décret n°84-810 du 30 août 1984 relatif à la sauvegarde de la vie humaine, à l'habitabilité à bord des navires et à la prévention de la pollution.

* 31 Directive 2009/16/CE du Parlement européen et du conseil du 23 avril 2009 relative au contrôle par l'Etat du port.

* 32 Le Mémorandum, qui joue encore un rôle moteur dans les procédures de partage d'information, compte aujourd'hui les 27 Etats suivants : Allemagne, Belgique, Bulgarie, Canada, Croatie, Chypre, Danemark, Espagne, Estonie, Fédération de Russie, Finlande, France, Grèce, Islande, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Malte, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, Slovénie, Suède.

* 33 The Hybrid European Targeting and Inspection System

* 34 Directive 1999/63/CE du Conseil, du 21 juin 1999, concernant l'accord relatif à l'organisation du temps de travail des gens de mer, conclu par l'Association des armateurs de la Communauté européenne (ECSA) et la Fédération des syndicats des transports dans l'Union européenne (FST)

* 35 Directive 2009/13/CE du Conseil du 16 février 2009 portant mise en oeuvre de l'accord conclu par les Associations des armateurs de la Communauté européenne (ECSA) et la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) concernant la convention du travail maritime de 2006.

* 36 La convention de l'OIT relative à la protection sociale minimale (C 165) n'ayant pas été ratifiée, l'État du port n'a pas d'assise juridique pour contrôler le droit social sur les navires non communautaires. La convention internationale du travail, en autorisant les États du port à contrôler tous les navires, y compris ceux de pavillon dont l'État n'est pas signataire de la convention, donnera une assise au contrôle universel.