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Projet de loi autorisant la ratification de la convention relative à l'Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagascar (ASECNA)

24 octobre 2012 : Agence pour la sécurité de la navigation aérienne ( rapport - première lecture )

B. LA PRÉSENTE CONVENTION INTÈGRE LES RÉVISIONS EFFECTUÉES AU STATUT DE L'AGENCE DEPUIS 1974

Le ministère français des affaires étrangères précise que :

« La révision de la Convention a été entreprise dans un contexte international de renforcement de la sécurité en Afrique, notamment à l'initiative de l'OACI qui en a fait une priorité majeure. Dans ce cadre, il importait d'assurer une mise en conformité avec certaines obligations essentielles de l'OACI, en particulier la séparation opérateur/régulateur, non respectée dans les Etats membres et difficile tant à financer qu'à organiser sur le plan technique et des ressources humaines dans le domaine de la navigation aérienne.

Après avoir envisagé différentes possibilités, en particulier dans le cadre de la Convention de Dakar, c'est finalement une nouvelle organisation, les Autorités africaines et malgaches de l'Aviation civile (AAMAC), qui devra assurer les tâches techniques de certification et de surveillance de l'ASECNA. Le Traité relatif à la création des AAMAC a été signé le 20 janvier 2012 à Ndjamena. Dans l'attente de la mise en application effective de ce Traité, le Comité des ministres de l'ASECNA a créé le 12 janvier 2010 une Commission de vérification de la sécurité de l'ASECNA qui a pour mission d'assister le Conseil d'administration de l'ASECNA dans ses attributions relatives à la sécurité et est chargée, à ce titre, de suivre la mise en place et le bon fonctionnement d'un système de gestion de la sécurité conformes aux règles de l'OACI.

Par ailleurs, la situation juridique qui prévalait depuis 1974 n'était pas satisfaisante : outre les lacunes juridiques concernant la gouvernance de l'Agence, les Etats membres étaient potentiellement soumis à un risque d'appel en garantie en cas d'accident d'aéronef et pouvaient être considérés comme solidaires des dettes de l'Agence (article 13 du cahier des charges).

Pour limiter les risques liés à cette position, il est apparu nécessaire d'engager une révision de la Convention de Dakar avec pour principaux objectifs : mettre en place les conditions d'une meilleure gouvernance et mettre fin à la responsabilité financière des Etats en cas de défaillance de l'Agence, en particulier en introduisant une obligation pour l'Agence de contracter une assurance à un niveau suffisant pour couvrir les accidents d'aéronefs imputable aux services de la navigation aérienne.

Le Comité des ministres de tutelle s'est engagé dans cette révision en juillet 2006.

A la suite de cette décision, un Comité ad hoc, composé de cinq administrateurs de l'Agence dont l'administrateur de la France, a été mis en place pour piloter la révision selon les orientations définies par le Comité des ministres. Le Comité ad hoc a été accompagné dans cette tâche par le groupement de consultants Sofreavia/Emergence consult.

L'annonce en 2007 d'un retrait du Sénégal et de Madagascar, qui n'a pas été finalement mis en oeuvre, a entraîné un report des travaux.

Le processus d'intégration des conclusions du rapport et de finalisation du texte s'est prolongé jusqu'en 2009 et s'est achevé le 12 janvier 2010 avec l'adoption du texte final de la Convention révisée à Ouagadougou (Burkina Faso) lors de la 50e réunion du Comité des Ministres. »

Les principales évolutions contenues dans le présent texte au regard de l'accord initial sont les suivantes :

La convention révisée contient une nouvelle annexe (Annexe I) relative au statut international de l'ASECNA et destinée à protéger les intérêts de l'Agence en cas de contentieux dans les différents Etats parties. Elaboré sur la base de l'acquis des accords de siège et d'établissement conclus entre l'Agence et les Etats membres, tel celui du 6 décembre 2004 conclu avec la France, ce statut international donne à l'ASECNA les moyens juridiques d'exercer ses missions dans les meilleures conditions. En outre, l'article 17 de la nouvelle Annexe détermine la responsabilité de l'Agence en cas de dommage et l'oblige à s'assurer « auprès de compagnies d'assurance notoirement reconnues internationalement comme solvables contre les risques de recours des tiers notamment en cas d'accident aérien ». Enfin, les dispositions de la Convention de 1974 relatives au régime douanier, ont été intégrées dans cette nouvelle Annexe.

En matière de gouvernance, les responsabilités des différents organes statutaires ont été précisées et complétées. Dans la convention révisée (article 3) , le Comité des ministres a été désigné « organe suprême de l'Agence » , il définit « la stratégie de l'Agence et s'assure de sa mise en oeuvre », il veille « aux exigences de sécurité des services fournis par l'Agence » ; de plus, il adopte les amendements aux annexes à la convention à l'exception de celle relative au Statut international de l'Agence (procédure de ratification par les Etats), ce qui renforce la sécurité juridique de l'instrument.

Différentes dispositions de la convention ont été amendées afin de clarifier l'intervention de l'ASECNA, notamment en matière de coopération technique (article 8), lorsque des Etats membres souhaitent confier la gestion de services nationaux à l'Agence (article 10), ou pour apporter un concours financier aux Etats membres pour leurs services d'alerte et de sauvetage, de péril aviaire et d'enquêtes accidents, ces services n'étant pas assurés par l'Agence (article 14).

Le régime de comptabilité publique de l'Agence, qualifiée « d'établissement public international » est désormais inscrit dans la Convention (article 15).

Les nouveaux statuts de l'Agence (Annexe V) modifient la durée du mandat du Directeur général, désormais fixée à quatre ans, le mandat pouvant être renouvelé une fois, contre un mandat de six ans non renouvelable précédemment. De plus, le Directeur général recevra, à l'avenir, lors de son entrée en fonction, une lettre de mission pluriannuelle (article 19).

Le Conseil d'administration est dorénavant assisté par une Commission, officialisant ainsi la commission budgétaire actuelle destinée à préparer les travaux du Conseil ayant une incidence financière (article 12).

Le régime des biens de l'Agence a été complété afin de les sécuriser (article 3 et suivants). En particulier, il a été demandé aux Etats membres de prendre les dispositions législatives et réglementaires permettant à l'Agence de conserver la propriété des biens financés sur les ressources communautaires et situés sur le domaine public de ces Etats (article 3).

De plus, en cas de retrait d'un Etat membre de l'ASECNA, le sort du patrimoine immobilier utilisé par l'Agence a été précisé (article 5).

Enfin, une clarification du régime financier de l'Agence ainsi que du rôle du contrôleur financier a été effectuée, pour assurer une gestion efficace et transparente par une séparation claire de l'ordonnateur et du comptable, et pour définir les responsabilités de l'agent comptable et du contrôleur financier, et favoriser les contrôles au niveau adéquat pour une organisation internationale (article 24 et suivants).