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Projet de loi Programmation des finances publiques

31 octobre 2012 : Programmation des finances publiques ( rapport - première lecture )

Rapport n° 96 (2012-2013) de M. François MARC, fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 octobre 2012

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N° 96

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 octobre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017,

Par M. François MARC,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

234, 246 et T.A. 28

Sénat :

69, 73 et 97 (2012-2013)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Extrait du compte rendu de la réunion de la commission des finances du mercredi 31 octobre 2012, consacrée à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur, sur le projet de loi n° 69 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale, de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

La commission décide de rejeter le texte résultant de ses travaux par 23 voix contre, 18 voix pour et 1 abstention, après prise en compte des délégations de vote.

M. Philippe Marini, président. - A la suite du rejet du texte par la commission, je suggère d'autoriser la publication d'un rapport comportant l'analyse du dispositif par le rapporteur, avec un rappel de notre position finale, des commentaires d'articles détaillés comparant le droit existant et le dispositif proposé mais sans l'habituelle « position » du rapporteur, le compte-rendu de nos riches débats en commission et le tableau comparatif.

Il en est ainsi décidé.

I. LES PROGRAMMATIONS EXISTANTES

A. TROIS TYPES DE PROGRAMMATIONS, QUI N'ONT GLOBALEMENT PAS FONCTIONNÉ

1. Les trois types de programmations existants
a) Les programmes de stabilité

Les Etats doivent présenter leurs programmes de stabilité aux institutions de l'Union européenne. Depuis 2011, cette transmission doit avoir lieu au mois d'avril de chaque année (et non au mois de décembre comme précédemment), dans le cadre du « semestre européen ».

Les programmes de stabilité ont pour base juridique :

- l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), relatif à la coordination des politiques économiques ;

- le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

Le programme de stabilité porte au moins sur l'année couverte par la loi de finances de l'année et sur les trois années suivantes.

b) Les programmations pluriannuelles annexées aux projets de lois de finances

L'article 50 de la LOLF, introduit à l'initiative du Sénat, prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF) « présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ».

Ainsi, pour la première fois, un exercice de programmation pluriannuelle a été annexé au projet de loi de finances pour 2003, dans le rapport économique, social et financier.

c) Les lois de programmation des finances publiques (LPFP)

Comme les deux autres types de document, les lois de programmation des finances publiques (LPFP) sont également indicatives.

Elles ont pour base l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, qui dispose, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».

Deux LPFP ont été adoptées :

- la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (« LPFP 2009-2012 ») ;

- la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (« LPFP 2011-2014 »).

2. L'échec global des programmations, avec le décalage permanent de l'objectif de retour à l'équilibre

Le principal objectif de ces programmations était de permettre le retour des finances publiques à une situation proche de l'équilibre. Or, à l'exception des années 2010 et 2011, la trajectoire de retour à l'équilibre a régulièrement été repoussée, comme le montre le graphique ci-après, que la commission des finances actualise régulièrement dans ses rapports depuis 2006.

Le solde public : programmation et exécution

(en points de PIB)

Source : commission des finances, d'après les documents indiqués

On observe certes un progrès récent, la France ayant respecté sa trajectoire de solde en 2010 et en 2011. Toutefois ces deux années ont été marquées par des phénomènes exceptionnels (en particulier la fin du plan de relance).

a) La première cause de ce non respect : une hypothèse de croissance jusqu'à récemment systématiquement de 2,5 %

Une première cause de ce non respect des programmations en ce qui concerne le solde est l'optimisme systématique de l'hypothèse de croissance du PIB.

Ainsi, comme on le verra ci-après, à quelques exceptions près, les programmes de stabilité ont reposé :

- dans le cas de l'année couverte par la loi de finances, sur l'hypothèse de croissance associée au projet de loi de finances, soit la prévision du consensus des conjoncturistes accrue de 0,3 point en moyenne ;

- dans le cas des trois années suivantes, sur une hypothèse de croissance de 2,5 %, voire 3 % dans le cas des « scénarios hauts ».

La croissance du PIB n'a été supérieure ou égale à 2,5 % que deux fois depuis le début des années 2000 (en 2000 et en 2004). Elle n'a été supérieure ou égale à 3 % qu'une fois (en 2000).

b) La deuxième cause de ce non respect : des dépenses publiques qui jusqu'à récemment augmentaient de plus de 2 % par an en volume (au lieu d'environ 1 % selon les programmations)

La deuxième cause essentielle du non respect des trajectoires de solde et de dette publics des programmations est que, alors que celles-ci retiennent des hypothèses de croissance des dépenses publiques de l'ordre de 1 % par an en volume (en moyenne), l'exécution moyenne a été de plus de 2 % par an en volume depuis le début des années 2000.

La croissance des dépenses publiques en volume

(en %)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Moyenne 2000-2011

Administrations publiques

1,9

2,2

3,8

2,0

2,3

2,7

1,8

2,7

1,0

3,8

0,8

0,0

2,1

APUC

-0,7

2,7

4,1

-0,5

3,0

0,8

-3,2

2,4

0,9

2,2

7,2

-7,8

0,9

ASSO

1,8

3,3

3,8

3,4

3,4

3,2

1,3

3,7

0,1

4,6

2,1

1,1

2,6

APUL

5,7

0,8

4,7

3,9

7,3

3,7

4,4

5,7

1,7

3,2

-1,8

0,2

3,3

APUC : administrations publiques centrales ; ASSO : administrations de sécurité sociale ; APUL : administrations publiques locales.

Croissance des dépenses déflatée de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac.

Source : Insee, calculs de la commission des finances

La performance de l'année 2011 - avec une croissance des dépenses publiques en volume de 0 % - repose largement sur des phénomènes exceptionnels et non reproductibles.

B. UN BILAN DES DEUX PREMIÈRES LPFP

1. Deux logiques distinctes
a) La LPFP 2009-2012 : un engagement portant essentiellement sur les dépenses de l'Etat

La LPFP 2009-2012, comprenait 13 articles et un rapport annexé.

Le tableau ci-après indique l'objet de ses différents articles.

Les articles de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

Article

Objet

Portée juridiquement contraignante selon l'article 1er *

1

Objet de la programmation pluriannuelle des finances publiques

-

2

Objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques (trajectoires de solde et de dette)

 

3

Approbation du rapport annexé

 

4

Evolution des dépenses publiques de 1,1 % en moyenne annuelle

 

5

Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat

 

6

Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat

 

7

Evolution des prélèvements sur recettes et des crédits affectés aux collectivités territoriales

 

8

Norme annuelle d'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

 

9

Affectation des surplus des impositions de toute nature à la réduction du déficit du budget de l'Etat

 

10

Encadrement des mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale

 

11

Encadrement des « niches » fiscales et sociales

 

12

Suivi des niches fiscales et sociales

X

13

Bilan annuel et mesures correctives éventuelles

X

* Selon l'article 1er de la LPFP 2009-2012, « les articles 2 à 11 fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009-2012 ». Cela signifie que ces articles sont purement programmatiques.

Source : commission des finances

La trajectoire de solde effectif ne constituait pas un engagement, mais une simple prévision. Ainsi, selon l'article 2 de la LPFP 2009-2012, elle s'entendait - en conséquence d'un amendement adopté par le Sénat à l'initiative de sa commission des finances - « sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées ».

L'article 4, prévoyant une évolution des dépenses publiques de 1,1 % en moyenne annuelle, était lui aussi purement déclaratif. En particulier, une règle de dépenses exprimée non année par année, mais en moyenne sur une période, et dont il n'est par conséquent pas possible de déterminer, pour une année donnée, si elle est ou non respectée, ne peut être utilisée comme instrument de programmation.

Il n'y avait pas non plus d'engagement de prendre un certain montant de mesures sur les recettes. L'article 10 se contentait de prévoir que les mesures nouvelles ne pouvaient avoir pour effet de faire passer les recettes fiscales de l'Etat d'une part, les impôts et cotisations sociales des régimes obligatoires de base d'autre part, sous certains planchers annuels. Compte tenu de l'effondrement des recettes en 2009, cette disposition - qui était un simple engagement à ne pas aggraver le déficit par des allégements de recettes au-delà d'un certain seuil - s'est trouvée privée de toute portée.

b) La LPFP 2011-2014 : un engagement défini en termes d'effort structurel

La LPFP 2011-2014 n'exprimait pas non plus un engagement en termes de solde effectif. Ainsi, son article 3 prévoyait que la trajectoire de solde effectif ne s'entendait que « dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport annexé ».

Le véritable engagement était défini en termes d'effort structurel. Le texte initial fixait en effet un plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9), et à l'initiative de la commission des finances l'article 4, relatif aux dépenses des administrations publiques, a été exprimé non par un taux de croissance moyen sur la période de programmation, mais par des montants définis année par année, exprimés en milliards d'euros.

Toutefois l'effort structurel correspondant avait été sous-calibré par le Gouvernement, avec une hypothèse de croissance du PIB de 2,5 % par an.

Le tableau ci-après synthétise cette LPFP.

La LPFP 2011-2014

Article

Objet

Portée juridiquement contraignante selon l'article 1er *

1

Période de programmation

-

2

Approbation du rapport annexé

 

3

Trajectoire de solde et de dette

 

4

Dépenses des administrations publiques

 

5

Dépenses de l'Etat

 

6

Plafonds de crédits triennaux de l'Etat

 

7

Dotations de l'Etat aux collectivités territoriales

 

8

Dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (I) ; ONDAM (II) ; mise en réserve de dotations relevant de l'ONDAM (III)

 

9

Mesures nouvelles sur les PO (I)

 
 

Stabilisation en valeur des dépenses fiscales (II) et niches sociales (III)

 

10

Durée limitée à 4 ans des dépenses fiscales et niches sociales

 

11

Affectation à la réduction du déficit des surplus du produit des impositions de toute nature

 

12

Interdiction pour les ODAC d'emprunter à plus de 12 mois

X

13

Information du Parlement sur les dépenses fiscales et les niches sociales

X

14

Transmission du projet de programme de stabilité au Parlement

X

15

Possibilité de fongibilité entre dépenses et mesures nouvelles sur les PO (I)

X

 

Bilan de la LPFP (II)

 
 

Indication des modalités de mise en oeuvre des II et III de l'article 8 (III)

 
 

Chiffrage des mesures nouvelles sur les PO (IV)

 

16

Abrogation de la LPFP 2009-2012

X

* Selon l'article 1er de la LPFP 2009-2012, « les articles 2 à 11 fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ». Cela signifie que ces articles sont purement programmatiques.

Source : commission des finances

2. Un bilan de la LPFP 2009-2012
a) Un objectif de solde non atteint

La LPFP 2009-2012 a été critiquée, en particulier parce que les objectifs de solde et de dette figurant à son article 2 étaient manifestement caducs lorsqu'elle a été définitivement adoptée.

Sa discussion s'est en effet déroulée au plus fort de la crise financière de 2008-2009, alors que les incertitudes économiques et budgétaires étaient maximales. L'hypothèse de croissance associée au texte initial, de 1-1,5 %, a été ramenée lors de la discussion au Sénat à 0,2-0,5 %. Ces chiffres étaient manifestement dépassés lors de l'adoption définitive du texte en février 2009, alors que le consensus des conjoncturistes était de - 1 % dès le mois de janvier.

La discussion mouvementée de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 : programmation du solde public

(en points de PIB)

 

2008

2009

2010

2011

2012

Hypothèse de croissance pour 2009

Texte initial

-2,7

-2,7

-2

-1,2

-0,5

de 1 % à 1½ %

Texte AN

-2,7

-2,7

-2

-1,2

-0,5

de 1 % à 1½ %

Texte Sénat

-2,9

-3,1

-2,7

-1,9

-1,2

de 0,2 % à 0,5 %

Texte promulgué

-3,2

-4,4

-3,1

-2,3

-1,5

de  0,2 % à 0,5 %

Source : textes mentionnés

Cependant, ces objectifs de solde ne pouvaient, par nature, qu'avoir un rôle indicatif. Il aurait été économiquement dommageable de chercher à maintenir le déficit à 4,4 points de PIB en 2009.

Les seuls articles censés correspondre à des engagements (juridiques dans le cas des articles 12 et 13) étaient les articles 4 à 13, correspondant à ce qui dépendait en principe de l'action des pouvoirs publics.

b) Seulement la moitié des articles avaient une portée pratique

La mise en oeuvre de la LPFP 2009-2012 a été globalement décevante. Le rapport de la commission des finances du Sénat sur le projet de LPFP 2011-2014 la décompose de la manière suivante, dans le cas de l'année 2009 :

- 3 articles ont été effectivement respectés ;

- 4 n'ont pas été respectés ;

- 4 n'ont pas de portée pratique ;

- pour deux articles, la question de la mise en oeuvre est sans objet.

Les trois articles effectivement respectés étaient ceux relatifs aux plafonds de dépenses des missions du budget général de l'Etat, aux dotations aux collectivités territoriales, et au suivi des niches fiscales et sociales.

La mise en oeuvre en 2009 de la LPFP 2009-2012, selon notre collègue Philippe Marini

Article

Objet

Disposition mise en oeuvre

Remarques

Oui

Non

Disposition sans portée pratique

Sans objet

1

Objet de la programmation pluriannuelle des finances publiques

     

1

 

2

Objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques (trajectoires de solde et de dette)

   

1

 

Objectifs non atteints mais définis « sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées ».

3

Approbation du rapport annexé

   

1

   

4

Evolution des dépenses publiques de 1,1 % en moyenne annuelle (en volume)

   

1

 

Impossible à vérifier avant que soit connue l'exécution de 2012 (le rapport annexé considérant que la règle ne s'applique pas chaque année mais en moyenne sur la période). En 2009 les dépenses publiques ont augmenté de 3,8 % en valeur, soit, avec une inflation de 0,1 %, 3,7 % en volume.

5

Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat

 

1

   

Inflation de 0,1 % au lieu de 1,5 %.

6

Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat

1

     

Dépenses du budget général de 275,6 milliards d'euros, pour un plafond de 277,1 milliards d'euros, soit un écart de 1,5 milliard d'euros. Cependant les marges de manoeuvre résultant de l'évolution de la charge de pensions et de la charge de la dette, inférieures de 1 et 5,4 milliards d'euros aux plafonds, ont été utilisées pour apurer une partie de ses dettes à l'égard de la Sécurité sociale et pour financer des dépenses non prévues.

7

Evolution des prélèvements sur recettes et des crédits affectés aux collectivités territoriales (en 2009, 2 % en valeur)

1

     

Norme respectée.

8

Norme annuelle d'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (3,3 % en valeur chaque année à périmètre constant)

 

1

   

Croissance de 3,7 % (dépassement de 740 millions d'euros par rapport à l'objectif initial) [source : commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2010]

9

Affectation des surplus des impositions de toute nature à la réduction du déficit du budget de l'Etat

     

1

Le cas de figure ne s'est pas présenté (recettes fiscales nettes en retrait de plus de 17 % par rapport à la LFI)

10

Encadrement des mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale

   

1

 

Article sans portée pratique : selon le rapport annexé son application ne pourra être appréciée qu'une fois l'exécution 2012 connue.

11

Encadrement des « niches » fiscales et sociales

 

1

   

Mesure vidée de son sens par l'interprétation du Gouvernement (appréciation de l'impact des mesures en « régime de croisière »).

12

Suivi des niches fiscales et sociales

1

     

Disposition appliquée (informations figurant dans le tome II du fascicule « Voies et moyens » et dans l'annexe 5 des projets de loi de financement de la sécurité sociale)

13

Bilan annuel et mesures correctrices éventuelles

 

1

   

Bilan seulement partiel de la loi de programmation, par ailleurs « noyé » dans le rapport d'orientation des finances publiques pour 2010, et absence d'indication de mesures correctrices.

   

3

4

4

2

 

Source : Philippe Marini, rapport n° 78 (2010-2011), commission des finances du Sénat, 27 octobre 2010

3. La mise en oeuvre de la LPFP 2011-2014 : un bilan contrasté pour la première année d'application (2011)

L'article 15 de la LPFP 2011-2014 prévoit que « le Gouvernement établit et transmet chaque année au Parlement, avant le débat d'orientation des finances publiques, un bilan de la mise en oeuvre de la présente loi. Ce bilan (...) est présenté dans un document unique et rendu public. Il fait le point sur la mise en oeuvre de chacun des articles 3 à 12 et du II du présent article à compter de l'année 2011. Pour les articles 5, 6, 7 et 8, il indique en particulier les données d'exécution à périmètre constant ».

Le Gouvernement a transmis le document prévu à la commission des finances le 10 juillet 2012. Le tableau ci-après permet de comparer les bilans que le Gouvernement et la commission des finances font de la première - et dernière - année d'application de la LPFP 2011-2014.

Sur les dix articles dont la mise en oeuvre devait être indiquée dans le rapport du Gouvernement, quatre ont été totalement respectés, deux l'ont été partiellement, trois ne l'ont pas été et un ne peut voir son application évaluée, faute d'information disponible.

Les appréciations peuvent diverger à la marge. En effet, le plafond global de dépenses publiques, le plafond de dépenses de l'Etat hors pensions et charge d'intérêt et le plafond des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont chacun légèrement dépassés (de quelques dizaines ou centaines de millions d'euros), alors que le Gouvernement considère qu'ils sont respectés.

La LPFP 2011-2014 : les dispositions dont l'application doit être indiquée dans un rapport préalable au DOFP (en application de son article 15)

Article

Objet

Précision que le rapport doit indiquer l'exécution à périmètre constant

Objectif respecté, selon le Gouvernement*

Objectif respecté

3

Trajectoire de solde et de dette

 

Le Gouvernement ne se prononce pas

Solde : oui (5,2 points de PIB contre un objectif de 5,7)

     

Dette : oui (86 points de PIB, contre un objectif de 86,2)

4

Dépenses des administrations publiques

 

Oui

Non (1 118,4 Mds €, contre un objectif de 1 118,0 Mds €**)

5

Dépenses de l'Etat

Oui

Oui

« Zéro valeur » : non

« Zéro volume » : oui

6

Plafonds de crédits triennaux de l'Etat

Oui

Non (sur 31 missions1 au total, seulement 7 respectent leur plafond et 16 sont en dessous)

Non

7

Dotations de l'Etat aux collectivités territoriales

Oui

Oui

Non (prévision de 50,46 Mds €, réalisation de 50,60 Mds €)

8

Dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (I)

Oui

Probablement***

NC. Dans le cas du régime général, les charges ont augmenté de 3 % en valeur périmètre constant. A titre de comparaison, la LPFP prévoyait une augmentation de 3,4 % en valeur des dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

 

ONDAM (II)

 

Oui

Oui

 

Mise en réserve de dotations relevant de l'ONDAM (III)

 

Oui

Oui

9

Mesures nouvelles sur les PO de l'Etat et des régimes obligatoires de base d'au moins 11 Mds € en 2011 et 3 Mds € par an ensuite (I)

 

Oui

Oui

 

Stabilisation en valeur des dépenses fiscales (II) et niches sociales (III)*

 

Oui

Oui (rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012, page 33)

10

Durée limitée à 4 ans des dépenses fiscales et niches sociales

 

Selon le cas

Selon le cas

11

Affectation à la réduction du déficit des surplus du produit des impositions de toute nature

 

Le Gouvernement ne se prononce pas

Oui (la norme de dépenses en volume a été respectée et des mesures nouvelles positives ont été prises en cours d'exécution)

12

Interdiction pour les ODAC d'emprunter à plus de 12 mois

 

Oui

Oui

* Cf. document reproduit en annexe au rapport n° 658 (2011-2012) du 11 juillet 2012.

** Le plafond de dépenses est fixé aux dépenses de 2010 (1 095,6 Mds €) actualisées par la prévision d'inflation hors tabac associée au PLF 2011 (1,5 %), soit 1 112,0 Mds €, et augmentées de 6 Mds €, d'où un plafond de 1 118,0 Mds €.

*** « S'agissant de l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base, les données définitives ne sont pas encore connues. Néanmoins, il devrait être respecté pour 2011 ».

Source : commission des finances (François Marc, rapport n° 658 (2011-2012) du 11 juillet 2012)

Les deux principales dispositions de la LPFP 2011-2014 étaient ses articles 4 (plafond de dépenses) et 9 (plancher de mesures nouvelles sur les recettes). Dans les deux cas, le champ était l'ensemble constitué par l'Etat et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Ces deux articles correspondaient donc à un certain effort structurel (dont l'estimation dépendait de celle de la croissance potentielle).

Ce plafond de dépenses et ce plancher de mesures nouvelles sur les recettes avaient été déterminés en retenant des hypothèses de croissance optimistes, de 2,5 % par an. Par conséquent, si l'on s'était contenté des mesures nouvelles prévues par la LPFP 2011-2014, le déficit aurait été beaucoup plus élevé.

Le plancher de 3 milliards d'euros de mesures nouvelles par an à compter de 2012 paraît aujourd'hui décalé. Ainsi, l'effort structurel nécessaire ayant été sous-calibré, le fait que qu'il ait été réalisé (et même largement dépassé) ne présente qu'un intérêt limité.

La LPFP 2011-2014 dans le cas des mesures nouvelles
sur les recettes : prévision et exécution

(en points de PIB et en %)

 

2011

2012

2013

2014

Prévision (LPFP 2011-2014)

Croissance du PIB en volume (rapport annexé)

2,0 %

2,5 %

2,5 %

2,5 %

Plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9)

11

3

3

3

Exécution

Croissance du PIB en volume

1,7 %

0,1 %*

0,3 %*

-

Mesures nouvelles effectivement adoptées/décidées sur les recettes (rapport annexé au projet de LPFP 2012-2017)

21

20

30

5

* Consensus Forecasts, octobre 2012.

Source : commission des finances

II. LE CADRE JURIDIQUE DE LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 2012-2017

A. UN PROJET DE LOI QUI S'INSCRIT DANS LA NOUVELLE ARCHITECTURE DE LA POLITIQUE DE FINANCES PUBLIQUES

1. La norme supérieure : le TSCG
a) Le TSCG : une règle de solde structurel, moins contraignante et économiquement plus pertinente que le volet « correctif » du pacte de stabilité

L'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) instaure une règle de solde structurel. Le rapporteur ayant récemment présenté ce traité en détail dans son rapport sur le projet de loi autorisant sa ratification, on se contentera ici d'en rappeler les principaux points. L'article 3 précité est reproduit en annexe au présent rapport.

Concrètement, la France devra s'engager à respecter une trajectoire de solde structurel (c'est-à-dire corrigé des effets de la conjoncture), lui permettant d'atteindre en fin de période son « objectif à moyen terme » (OMT), qu'elle a choisi de définir comme correspondant à l'équilibre structurel des comptes publics.

Cette règle est plus souple et tient mieux compte des impératifs de la politique économique que le volet « correctif » du pacte de stabilité, parce qu'elle est entièrement définie en termes de solde structurel. Par ailleurs, le TSCG prévoit la possibilité de s'écarter temporairement de la trajectoire de solde structurel, pourvu que l'écart soit rapidement corrigé, et même, en cas de « circonstances exceptionnelles », de modifier ou de repousser l'OMT.

b) Une obligation de transposition en droit interne

Selon l'article 3 du TSCG, les règles qu'il prévoit « prennent effet dans le droit national des parties contractantes (...) au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Cette transposition doit être effective un an après l'entrée en vigueur du TSCG. Celle-ci devant avoir lieu le 1er janvier 2013 si douze Etats de la zone euro l'ont ratifié (à défaut, dès qu'ils l'auront fait), le délai limite de transposition devrait donc expirer au 1er janvier 2014.

L'article 8 du TSCG prévoit que la Cour de justice de l'Union européenne peut être saisie par un Etat sur le respect de l'obligation de transposition de son article 3.

c) L'interprétation souple par la Commission européenne de l'obligation de transposition
(1) Une interprétation souple de la notion de dispositions « contraignantes »

Bien que le texte du traité soit évidemment demeuré inchangé, son interprétation n'est aujourd'hui plus la même qu'il y a quelques mois, lorsqu'il pouvait être considéré que le TSCG impliquait de se doter de dispositions internes juridiquement contraignantes, et donc de réviser la Constitution.

Le 20 juin 2012, la Commission européenne a publié une communication, prévue par le TSCG, dans laquelle elle interprète la notion de « dispositions contraignantes » dans un sens beaucoup plus large, puisqu'il suffirait pour les Etats de respecter vis-à-vis de l'organisme indépendant qu'ils doivent mettre en place le principe « se conformer ou s'expliquer ».

(2) Une interprétation souple de la notion de dispositions « permanentes »

Selon le Gouvernement, la Commission européenne retient également une interprétation souple de la notion de normes « permanentes ».

Elle considérerait en effet que les lois de programmation des finances publiques - qui peuvent être modifiées par la loi ordinaire, et le seront en tout état de cause tous les deux ans pour actualiser les programmations triennales du budget de l'Etat - sont « permanentes » au sens du TSCG.

2. La transposition du TSCG en droit interne
a) La future loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques

La future loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques instaure une règle de solde structurel juridiquement non contraignante. En effet, comme le Conseil constitutionnel l'a souligné dans sa décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012, la loi organique ne peut fixer d'obligations relatives au « fond » des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale.

Comme le rapporteur l'a indiqué dans son rapport sur le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la future loi organique repose essentiellement sur les éléments suivants.

Conformément au TSCG, son article premier prévoit que la France doit se fixer un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, ainsi qu'une trajectoire de solde structurel permettant d'y aboutir. Alors que le TSCG indique explicitement que cet OMT ne peut correspondre à un déficit structurel de plus de 0,5 point de PIB (1 point de PIB quand la dette sera devenue inférieure à 60 points de PIB), la loi organique ne comprend aucune exigence chiffrée, permettant aux lois de programmation des finances publiques (LPFP) de fixer librement l'OMT (et, bien entendu, la trajectoire pour y parvenir). De même que le programme de stabilité d'avril 2012, le présent projet de LPFP retient comme OMT l'équilibre structurel.

Le respect de cette trajectoire de solde structurel sera apprécié par un Haut Conseil des finances publiques (HCFP) indépendant, constitué de onze membres et présidé par le premier président de la Cour des comptes. L'article 16 de la future loi organique prévoit que si, au printemps d'une année donnée, le HCFP considère que l'année précédente, le solde structurel a présenté un « écart important » par rapport à la trajectoire programmée (c'est-à-dire d'au moins 0,5 point de PIB sur un an ou 0,25 point de PIB en moyenne sur deux ans), le mécanisme de correction sera déclenché.

Le TSCG mentionne un mécanisme de correction à la fois « déclenché automatiquement » et respectant « pleinement les prérogatives des parlements nationaux ». Ce mécanisme est automatique au sens où la constatation d'un écart oblige le Gouvernement à présenter, dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année suivante, des mesures de correction, sans obligation en termes de montant.

Le tableau ci-après synthétise les différents avis - tous consultatifs - que devra rendre le HCFP.

Les avis consultatifs du futur Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

Articles du projet de loi organique

Textes concernés

Prévisions macroéconomiques

Trajectoire de solde structurel

Mesures de correction envisagées par le Gouvernement

9

LPFP

X

Prévision : cohérence avec les engagements européens de la France

 

10

PLF et PLFSS de l'année

X

Prévision : cohérence avec la trajectoire de solde structurel de la LPFP

 

11

PLFR et PLFRSS

Facultatif

   

12

PLF et PLFSS/révision des prévisions macroéconomiques en cours d'examen

Facultatif

   

13

Programmes de stabilité

X

   

16

Mécanisme de correction :

     
 

I. Avis préalable au dépôt du projet de loi de règlement pour l'année n*

 

Exécution : avis sur les éventuels « écarts importants »** de solde structurel de l'exécution de l'année n par rapport à la LPFP (et sur d'éventuelles « circonstances exceptionnelles »***)

 
 

III. PLF et PLFSS pour n+2 (si « écarts importants »** en n)

   

X

* Dans le texte adopté par l'Assemblée nationale. Dans le texte initial, il s'agissait d'un avis préalable au débat d'orientation des finances publiques pour l'année n+2.

** Selon le II de l'article 16 du projet de loi organique, « un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

*** Renvoi à la définition de l'article 3 du TSCG.

Source : commission des finances

Enfin, la loi organique prévoit le vote d'un article liminaire aux lois de finances, indiquant notamment le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques. Bien que dénué de portée juridique, cet article aurait une forte valeur symbolique.

b) L'anticipation de la mise en oeuvre de la loi organique 

La future loi organique doit entrer en vigueur à compter du 1er mars 2013 ou, si elle est plus tardive, un mois après l'entrée en vigueur du TSCG. Elle ne s'applique donc pas au présent projet de LPFP 2012-2017. Toutefois ce dernier se conforme par anticipation à l'entrée en vigueur des articles 1 à 5 de la future loi organique, relatifs au contenu des LPFP.

Ainsi, la future loi organique a, de fait, des implications pour près de la moitié des articles du présent projet de LPFP 2012-2017, comme le montre le tableau ci-après.

Les articles du présent projet de LPFP 2012-2017 concordance avec la future loi organique*

Article du présent projet de LPFP 2012-2017 (et objet)

Article correspondant de la future loi organique**

1

Approbation du rapport annexé

5

2

OMT et soldes effectif et structurel des administrations publiques

1

2 bis

Objectif d'effort structurel annuel

1

3

Dépenses publiques, PO et dette (en points de PIB)

1 (dette)

4

Mécanisme de correction

2 (5°)

5

Dépenses de l'Etat

2 (1°)

6

Stabilisation des effectifs de l'Etat et de ses opérateurs

-

7

Contribution des opérateurs de l'Etat au redressement des finances publiques

-

8

Contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques

-

9

Dépenses sociales

2 (2°)

10

Plafonds de crédits des missions

2 (4°)

11

Planchers de réduction des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat

-

12

Fixation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales

-

13

Planchers de mesures nouvelles sur les recettes

2 (3°)

14

Affectation des surplus de recettes des LFA et LFSSA à la réduction du déficit public

-

15

Durée limitée des créations ou extensions de niches fiscales ou sociales (devant figurer dans le texte qui les institue)

-

16

Evaluation socio-économique préalable des projets d'investissements civils (Etat, ses établissements publics, établissements publics de santé, structures de coopération sanitaire)

-

17

Evaluation annuelle des niches fiscales et sociales

-

18 (suppr.)

Annexion au PLFA d'un rapport sur les comptes publics

-

19

Bilan annuel de la mise en oeuvre de la LPFP

-

19 bis

Exécution des dépenses fiscales connue dès la loi de règlement

17 C

20

Rapport sur les taxes affectées aux opérateurs (avant le 30 juin 2013)

-

21

Abrogation de la LPFP 2011-2014 (sauf ses articles 12 et 14)

[sans objet]

* L'article 17 de la future loi organique prévoit que celui-ci n'entre en vigueur qu'à compter du 1er mars 2013 ou, si cette entrée en vigueur est plus tardive, un mois après l'entrée en vigueur du TSCG. La future loi organique ne s'applique donc pas au présent projet de LPFP 2012-2017. Toutefois celui-ci anticipe l'entrée en vigueur des articles 1 à 5, relatifs au contenu des LPFP.

** Hors septième alinéa de l'article 2 et article 4 de la future loi organique, définissant de manière générique les types de dispositions autres que celles explicitement mentionnées et susceptibles de figurer dans une LPFP.

Source : commission des finances

B. LES EVOLUTIONS PAR RAPPORT À LA LOI DE PROGRAMMATION 2011-2014

1. La continuité entre la construction de la LPFP 2011-2014 et celle du projet de loi organique et du projet de LPFP 2012-2017

L'ensemble constitué par le présent projet de loi organique et le projet de LPFP 2012-2017 reprend, en leur principe, la quasi-totalité de la structure de la LPFP 2011-2014, comme le montre le tableau ci-après.

La seule exception est l'absence de plafond de dépenses pour l'ensemble des administrations publiques (article 4 de la LPFP 2011-2014) et, corrélativement, de possibilité de fongibilité entre plafond de dépenses et plancher de mesures nouvelles sur les recettes (I de l'article 15 de la LPFP 2011-2014). Cela vient du fait que si la LPFP 2011-2014 retenait une règle définie en termes d'effort structurel, le présent projet de loi organique prévoit une règle définie en termes de solde structurel.

La reprise des dispositions de la LPFP 2011-2014 dans la nouvelles architecture de programmation des finances publiques

LPFP 2011-2014*

Ensemble projet de loi organique + projet de LPFP 2012-2017

Article de la LPFP 2011-2014 (et objet)

Article correspondant du présent projet de loi organique

Article correspondant du projet de LPFP 2012-2017

1

Référence à l'article 34 de la Constitution

1

-

2

Approbation du rapport annexé

Rapport annexé prévu par l'article 2

1

3

Trajectoire de solde effectif et de dette

Trajectoire de solde effectif, de solde structurel et de dette (article 1)

Trajectoire de solde effectif et de solde structurel (article 1) et de dette (article 2)

4

Plafond de dépenses pour l'ensemble des administrations publiques

-

-

5

Norme de dépenses de l'Etat (zéro volume et zéro valeur)

Principe d'une norme de dépenses de l'Etat (1° de l'article 2)

Article 5 (zéro volume et zéro valeur)

6

Plafonds des missions du budget général de l'Etat

4° de l'article 2

Article 10

7

Stabilisation en valeur des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales

-

Article 12 (diminution en valeur)

8

Dépenses sociales

I. Objectifs de dépenses des ROB

II. ONDAM

III. Mise en réserve (ONDAM)

2 (2°)

9

9

Planchers de mesures nouvelles sur les recettes

2 (3°)

13

10

Durée limitée à 4 ans des créations ou extensions de niches fiscales ou sociales

-

15 (mais la durée doit être précisée par le texte créant ou étendant la niche)

11

Affectation des surplus de recettes des LFA et LFSSA à la réduction du déficit public

-

14

12

Interdiction du recours à l'emprunt pour les opérateurs de l'Etat

-

L'un des deux seuls articles préservés de la LPFP 2011-2014 (article 21)

13

Evaluation des niches fiscales et sociales (notamment rapport devant être présenté avant le 30 juin 2011)

-

17 (évaluation annuelle de 20 % des niches fiscales et sociales)

14

Vote du Parlement sur les projets de programmes de stabilité

-

L'un des deux seuls articles préservés de la LPFP 2011-2014 (article 21)

15

Mise en oeuvre

   
 

I. Fongibilité du plafond de dépenses (article 4) et du plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9)

-

-

 

II. Bilan annuel

-

19

16

Abrogation de la LPFP 2009-2012

-

21 (abrogation de la LPFP 2011-2014, sauf ses articles 12 et 14)

* Que l'article 21 du projet de LPFP 2012-2017 prévoit d'abroger, sauf pour ses articles 12 (interdiction du recours à l'emprunt pour les opérateurs de l'Etat) et 14 (vote du Parlement sur les projets de programme de stabilité).

Source : commission des finances

2. Le passage d'une règle d'effort structurel minimal à une règle de solde structurel
a) La règle de solde structurel

Le projet de loi organique prévoit, dans son article 1er, une règle définie en termes de solde structurel :

- les LPFP devront fixer un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel (conformément au pacte de stabilité et au TSCG) ;

- elles devront également déterminer une trajectoire de solde structurel permettant d'atteindre cet objectif.

On pourrait penser a priori que le recours à la notion de solde structurel - imposé par le TSCG - est moins manipulable que la règle de la LPFP 2011-2014.

En effet, le solde structurel est à peu près indépendant de la croissance effective. Dans ces conditions, quel que soit l'optimisme des hypothèses de croissance, il faudra bien réaliser l'effort sur les dépenses et les recettes qui en découlent.

b) La trajectoire proposée : ramener le solde public à l'équilibre structurel en 2016

L'article 2 du présent projet de LPFP fixe la trajectoire de solde structurel des administrations publiques en 2012-2017.

Cette trajectoire constitue l'engagement du Gouvernement au titre du TSCG et donc de la future loi organique.

La trajectoire de solde structurel prévue par le présent projet de LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde public effectif (1+2+3)

-4,5

-3,0

-2,2

-1,3

-0,6

-0,3

Solde conjoncturel (1)

-0,8

-1,2

-1,0

-0,8

-0,5

-0,3

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

-0,1

-0,2

-0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)

-3,6

-1,6

-1,1

-0,5

0,0

0,0

Source : présent projet de LPFP 2012-2017

3. Les dispositions du présent projet de loi ne découlant pas du TSCG et de la future loi organique

Le présent projet de LPFP comprend également des évolutions par rapport à la LPFP 2011-2014 ne découlant pas du TSCG et de la future loi organique.

Ces évolutions sont indiquées par le tableau ci-après.

Les articles du présent projet de LPFP 2012-2017 ne correspondant pas à des dispositions prévues par le TSCG et la future loi organique*

Article du présent projet de LPFP 2012-2017

Objet

6

Stabilisation des effectifs de l'Etat et de ses opérateurs

7

Contribution des opérateurs de l'Etat au redressement des finances publiques

8

Contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques

9

Dépenses sociales

 

III. Mise en réserve (ONDAM)

11

Planchers de réduction des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat

12

Fixation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales

14

Affectation des surplus de recettes des LFA et LFSSA à la réduction du déficit public

15

Durée limitée des créations ou extensions de niches fiscales ou sociales (devant figurer dans le texte qui les institue)

16

Evaluation socio-économique préalable des projets d'investissements civils (Etat, ses établissements publics, établissements publics de santé, structures de coopération sanitaire)

17

Evaluation annuelle d'un cinquième des niches fiscales et sociales

18

Annexion au PLFA d'un rapport sur les comptes publics

19

Bilan annuel de la mise en oeuvre de la LPFP

19 bis

Exécution des dépenses fiscales connue dès la loi de règlement

20

Rapport sur les taxes affectées aux opérateurs (avant le 30 juin 2013)

21

Abrogation de la LPFP 2011-2014, sauf :

 

son article 12 (interdiction du recours à l'emprunt pour les opérateurs de l'Etat)

 

son article 14 (vote du Parlement sur les projets de programme de stabilité)

* L'article 17 du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit que celui-ci n'entre en vigueur qu'à compter du 1er mars 2013 ou, si cette entrée en vigueur est plus tardive, un mois après l'entrée en vigueur du TSCG. La future loi organique ne s'applique donc pas au présent projet de LPFP 2012-2017. Toutefois celui-ci anticipe l'entrée en vigueur des articles 1 à 5, relatifs au contenu des LPFP.

Source : commission des finances

C. DES ENGAGEMENTS DE PORTÉE VARIABLE

1. La distinction entre les dispositions programmatiques et les dispositions normatives

Les articles des lois de programmation des finances publiques n'ont pas tous le même statut juridique : les dispositions programmatiques ne sont pas juridiquement contraignantes tandis que les autres dispositions le sont.

Dans les deux LPFP adoptées jusqu'à présent, la liste des articles programmatiques est fixée par l'article 1er.

Ainsi, selon l'article 1er de la LPFP 2009-2012, « les articles 2 à 11 fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ». De même, selon l'article 1er de la LPFP 2009-2012, « les articles 2 à 11 fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009-2012 ». Cela signifie que ces articles ne sont pas juridiquement contraignants.

2. Seuls les articles 16 à 21 sont juridiquement contraignants

Le présent projet de LPFP ne comprend pas d'article fixant le statut juridique des différents articles.

Cela vient vraisemblablement du fait que le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques distingue, selon la nature des dispositions, celles qui sont juridiquement contraignantes de celles qui sont programmatiques.

Si l'on se réfère à l'intitulé des différents titres du projet de loi :

- les articles 1 à 15, relevant du titre Ier « Programmation 2012-2017 », ne sont pas juridiquement contraignants ;

- les articles 16 à 21, relevant du titre II « Dispositions permanentes » et du titre III « Autres dispositions », sont normatifs.

Les articles du projet de LPFP 2012-2017, si l'on applique le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (qui ne doit entrer en vigueur qu'au 1er mars 2013)

Article du présent projet de LPFP 2012-2017 (et objet)

Article concerné du projet de loi organique*

Dispositions juridiquement contraignantes

Titre Ier - Programmation 2012-2017

1

Approbation du rapport annexé

5

 

Chapitre Ier - Les objectifs généraux des finances publiques

2

OMT et soldes effectif et structurel des administrations publiques

1

 

2 bis

Objectif d'effort structurel annuel

1

 

3

Dépenses publiques, PO et dette (en points de PIB)

1 (dette)

 

4

Mécanisme de correction

2 (5°)

 

Chapitre II - L'évolution des dépenses publiques sur la période 2012-2017

5

Dépenses de l'Etat

2 (1°)

 

6

Stabilisation des effectifs de l'Etat et de ses opérateurs

2

 

7

Contribution des opérateurs de l'Etat au redressement des finances publiques

2

 

8

Contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques

2

 

9

Dépenses sociales

2 (2°)

 

Chapitre III - L'évolution des dépenses de l'État sur la période 2013-2015

10

Plafonds de crédits des missions

2 (4°)

 

11

Planchers de réduction des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat

2

 

12

Fixation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales

2

 

Chapitre IV - L'évolution des recettes publiques

13

Planchers de mesures nouvelles sur les recettes

2 (3°)

 

Chapitre V - Affectation des surplus de recettes

14

Affectation des surplus de recettes des LFA et LFSSA à la réduction du déficit public

2

 

Chapitre VI - Limitation de la durée des niches fiscales et sociales

15

Durée limitée des créations ou extensions de niches fiscales ou sociales (devant figurer dans le texte qui les institue)

2

 

Titre II - Dispositions permanentes

16

Evaluation socio-économique préalable des projets d'investissements civils (Etat, ses établissements publics, établissements publics de santé, structures de coopération sanitaire)

4

X

17

Evaluation annuelle des niches fiscales et sociales

X

18 (suppr.)

Annexion au PLFA d'un rapport sur les comptes publics

X

19

Bilan annuel de la mise en oeuvre de la LPFP

X

19 bis

Exécution des dépenses fiscales connue dès la loi de règlement

X

Titre III - Autres dispositions

20

Rapport sur les taxes affectées aux opérateurs (avant le 30 juin 2013)

-

X

21

Abrogation de la LPFP 2011-2014 (sauf ses articles 12 et 14)

[sans objet]

X

* Les articles de la loi organique indiqués en italiques correspondent à des dispositions qui ne font pas partie du domaine obligatoire des LPFP.

Source : commission des finances

3. L'enjeu de l'estimation du PIB potentiel

Les dispositions programmatiques relatives au solde structurel n'ont de sens seulement si l'évaluation de leur respect - ou au contraire des écarts à la trajectoire - est réalisée sur la base des hypothèses à partir desquelles elle a été construite, sans qu'il soit possible, en cours de programmation de modifier ces hypothèses. En effet, le solde structurel découle de l'estimation que l'on retient du PIB potentiel.

Les écarts constatés dans les estimations du solde structurel peuvent être importants, comme le montre le tableau ci-après.

Le solde public structurel de la France :
principales estimations disponibles (2011)

(en points de PIB)

 

2011

Précédent Gouvernement (1)

-3,7

FMI (2)

-3,8

OCDE (3) et Cour des comptes (4)

-3,9

Commission européenne (5)

-4,1

Gouvernement actuel (6)

-4,8

Sources : programme de stabilité d'avril 2012 (1) ; FMI, « Prévisions pour l'économie mondiale », juillet 2012 (2) ; OCDE, perspectives économiques de mai 2012 (3) ; Cour des comptes, « Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques », juillet 2012 (4) ; prévisions économiques de la Commission européenne de mai 2012 (5) ; présent projet de LPFP 2012-2017 (6)

Dès lors que les débats au Sénat sur le projet de loi organique ont fait apparaître que le montant des efforts en recettes et en dépenses (tel qu'il résulte notamment des articles 5, 6, 9, 10, 11 et 12 du présent projet de loi) n'était pas susceptible d'être remis en cause en cours de programmation puisque le principe doit être de se référer aux hypothèses de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques, ces montants peuvent être analysés comme des engagements politiques fermes, au même titre que la trajectoire de solde structurel.

Ils pourraient toutefois devoir être adaptés en cours de programmation, afin de préserver leur compatibilité avec la trajectoire de solde structurel qui, elle, doit être considérée comme intangible.

III. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA PROGRAMMATION 2012-2017

A. LES HYPOTHÈSES DE CROISSANCE

1. Une hypothèse de croissance qui ne présente pas d'écart inhabituel par rapport au consensus des conjoncturistes

Le présent projet de LPFP repose sur une hypothèse de croissance du PIB de 0,8 % en 2013.

Selon le consensus des conjoncturistes, la croissance serait en 2013 de 0,3 %. Sur les 24 organismes « suivis » par la revue Consensus Forecasts, seuls trois ont une prévision supérieure ou égale à celle du Gouvernement. La prévision la plus élevée est de 1,1 %, la plus basse de - 0,7 %.

La prévision du Gouvernement n'est cependant pas plus volontariste que celle des précédents projets de lois de finances. En effet, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2013, le consensus prévoyait une croissance de 0,4 %. L'hypothèse de croissance du Gouvernement pour 2013, de 0,8 %, présente donc l'écart « habituel » par rapport au consensus des conjoncturistes, comme le montre le graphique ci-après.

La croissance du PIB :
prévision à l'automne d'une année donnée pour l'année suivante et exécution

(en %)

(1) Commission des comptes de la Nation puis commission économique de la Nation.

Croissance du PIB en 2012 : Consensus Forecasts, octobre 2012.

Sources : Insee, rapports économiques, sociaux et financiers, commission économique de la Nation, calculs de la commission des finances

2. Une hypothèse de croissance de 2 % pour les années suivantes, comme dans le programme de stabilité d'avril 2012

Le présent projet de LPFP retient, pour les années 2014 à 2017, une hypothèse de croissance annuelle de 2 %.

La croissance potentielle étant évaluée à environ 1,5 %, cela correspond à une croissance supérieure d'environ 0,5 point au potentiel.

La croissance du PIB :
hypothèses associées aux programmations et exécution

PS : programme de stabilité. LPFP : loi de programmation des finances publiques. PJ LPFP : projet de loi de programmation des finances publiques. H : scénario haut ; B : scénario bas.

La croissance effective indiquée dans le cas de 2012 est celle prévue par le consensus des conjoncturistes (Consensus Forecasts, octobre 2012).

Sources : commission des finances, d'après l'Insee, Consensus Forecasts et les textes indiqués

3. Les hypothèses de croissance, un enjeu à relativiser dès lors que l'on retient une règle de solde structurel

Non seulement les prévisions de croissance ne vont pas au-delà du « volontarisme » habituel mais, de surcroît, l'enjeu des prévisions de croissance pour les années 2013 à 2017 doit être relativisé.

En effet, le TSCG et le projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoient une règle définie en termes d'effort structurel.

L'intérêt de cette notion est précisément d'éviter de réaliser un effort d'autant plus important que la croissance est faible, et d'être procyclique.

Des économistes préconisent d'interpréter le pacte de stabilité en termes de solde structurel. Dans un article publié le 5 février 2012 dans le Financial Times, Jean Pisani-Ferry écrit : « La Commission européenne devrait indiquer clairement que les Etats doivent s'engager sur des efforts budgétaires, pas sur le résultat. Quand la croissance ralentit, la bonne approche est de s'en tenir à un sentier de correction à moyen terme, pas d'empiler des mesures successives pour atteindre une cible donnée à court terme ».

B. LES GRANDS ÉQUILIBRES DE LA PROGRAMMATION 2012-2017

Les grands équilibres du présent projet de LPFP sont quasiment identiques à ceux présentés par le Gouvernement lors du débat d'orientation des finances publiques pour 2013. Le rapporteur, qui leur a consacré un rapport d'information, se contentera d'en rappeler ci-après les principaux éléments.

1. L'objectif à moyen terme : l'équilibre structurel en 2016

On rappelle que l'objectif à moyen terme est l'équilibre structurel en 2016.

La trajectoire de solde structurel correspondante, qui constitue l'engagement du Gouvernement au sens du TSCG et du projet de loi organique, est indiquée par le tableau ci-après.

La trajectoire de solde structurel prévue par le présent projet de LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde public effectif (1+2+3)

-4,5

-3,0

-2,2

-1,3

-0,6

-0,3

Solde conjoncturel (1)

-0,8

-1,2

-1,0

-0,8

-0,5

-0,3

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

-0,1

-0,2

-0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)

-3,6

-1,6

-1,1

-0,5

0,0

0,0

Source : présent projet de LPFP 2012-2017

La trajectoire de PIB potentiel peut être reconstituée à partir du tableau figurant à l'alinéa 19 du rapport annexé. Elle se traduit par un PIB potentiel plus faible en début de période que les principales estimations disponibles, et une croissance potentielle de 1,5 % en volume.

Les données du rapport annexé relatives au PIB potentiel

(en %)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

PIB

1,7

0,3

0,8

2,0

2,0

2,0

2,0

Déflateur de PIB

1,3

1,7

1,8

1,75

1,75

1,75

1,75

Croissance potentielle

1,1

1,3

1,4

1,5

1,5

1,6

1,6

Écart de production (% du PIB)

-0,8

-1,7

-2,3

-1,9

-1,4

-1,0

-0,6

Source : rapport annexé (extraits du tableau de l'alinéa 19)

2. Un effort légèrement plus important pour les dépenses que pour les recettes
a) Une croissance des dépenses de 0,75 % par an en volume

Le présent projet de LPFP repose sur un objectif de croissance des dépenses publiques de 0,75 % par an en volume en 2013-2017, ce qui représente une forte inflexion par rapport à la tendance historique (de 2,1 % en 2000-2011), comme le montre le tableau ci-après.

La croissance des dépenses publiques

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Moyenne 2000-2011

Taux de croissance de la dépense publique en volume

0,4%

0,9%

0,7%

0,7%

0,7%

0,8%

2,1%

Taux de croissance de la dépense publique en volume (hors dépenses militaires et recettes de fréquence hertzienne)

0,5%

0,5%

0,7%

0,7%

0,7%

0,8%

 

Inflation hors tabac

2,00%

1,75%

1,75%

1,75%

1,75%

1,75%

 

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP

La croissance « spontanée » des dépenses publiques pouvant être évaluée à environ 1,5 % par an en volume, l'objectif du présent projet de LPFP 2012-2017 - 0,75 % en volume en moyenne en 2012-2017 - est ambitieux.

Le tableau ci-après montre toutefois que les « efforts habituels » (croissance de l'ONDAM de 3 % en valeur + « zéro volume » pour l'Etat) permettent déjà de ramener la croissance des dépenses à moins de 1 % en volume.

La croissance spontanée des dépenses publiques en volume :
quelques ordres de grandeur

(en %)

 

Croissance spontanée des dépenses, selon l'IGF1

Croissance effective des dépenses en résultant, avec les « efforts habituels »2

Etat

1,3

0,0

Organismes divers d'administration centrale

2,3

2,3

Administrations publiques locales

1,03

1,0

Administrations de sécurité sociale

1,754

1,4

Toutes administrations publiques

1,5

< 1,0

1 Inspection générale des finances, rapport n° 2012-M-008-03 de mai 2012 sur la maîtrise des dépenses de l'Etat.

2 Croissance spontanée des dépenses + « zéro volume » pour l'Etat et croissance de l'ONDAM de 3 % en valeur (calculs de la commission des finances).

3 La lecture du rapport de l'IGF suggère que ce taux pourrait être sous-estimé.

4 Dont 1,9 % pour la branche vieillesse, 0,35 % pour la branche famille, 2,3 % pour la branche maladie et 0 % pour l'Unedic.

Sources : inspection générale des finances, calculs de la commission des finances

Le « scénario tendanciel » et le « scénario à pratique budgétaire inchangée » présentés dans le rapport annexé

Le tableau ci-après, issu du rapport annexé, permet de confirmer ces ordres de grandeur.

1. Le « scénario tendanciel »

Le scénario tendanciel décrit ce qui se passerait si aucune mesure n'était prise pour infléchir les tendances spontanées.

Le déficit passerait spontanément de 4,5 points de PIB en 2012 à 3 points de PIB en 2017. Comme le rapport annexé indique par ailleurs que l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est égale à 1, cela suggère que cette diminution spontanée du déficit viendrait du fait que la croissance spontanée des dépenses serait légèrement inférieure à celle du PIB.

Sur la période 2014-2017, la croissance du PIB serait de 2 %, et le déficit diminuerait spontanément d'un point de PIB, soit 0,25 point de PIB par an en moyenne. Si on considère que ce dernier chiffre correspond à la diminution du ratio dépenses tendancielles/PIB, cela implique une croissance tendancielle des dépenses de 1,5 % en volume, identique aux estimations précitées de l'inspection générale des finances.

2. Les « mesures en dépenses » et le « scénario à pratique budgétaire inchangée »

La correction du « scénario tendanciel » par la prise en compte des « mesures en dépenses » correspond au « scénario à pratique budgétaire inchangée » au sens de la directive du 8 novembre 2011 sur les cadres budgétaires des États membres.

Les « mesures en dépenses » du tableau correspondent quasiment aux « efforts habituels » sur les dépenses tels qu'évalués ci-avant par la commission des finances. Elles sont de 0,3 point de PIB par an en moyenne de 2014 à 2017, soit environ 0,6 point de dépenses par an. Le Gouvernement intègre toutefois dans ces mesures une croissance de l'ONDAM de 2,6 % par an (et non 3 %, comme dans les « efforts habituels » de la commission des finances).

Le fait que la somme de l'impact de l'inflexion de l'ONDAM par rapport à 4,1 % et d celui de l'inflexion des dépenses de l'Etat (qui seraient stabilisées en volume) soit égale à celui de la totalité des mesures en dépenses montre que, selon le Gouvernement, il ne serait pas nécessaire de prendre d'autres mesures pour ramener la croissance des dépenses à 0,75 % en volume.

3. Les mesures sur les recettes des PLF et PLFSS 2013

Le « scénario à pratique budgétaire inchangée », c'est-à-dire prenant en compte les seules mesures sur les dépenses, ne permettrait pourtant pas de respecter la trajectoire de solde de la programmation.

Le différentiel est comblé par des mesures sur les recettes, de 0,9 point de PIB en 2013. Ce montant ne prend pas en compte les mesures déjà votées, ce qui explique qu'il soit inférieur aux 30 milliards d'euros (1,5 point de PIB) indiqués ci-avant.

Le tableau ci-après indique la croissance des dépenses des différentes catégories d'administrations publiques. Le supplément d'effort par rapport aux « efforts habituels » serait réparti entre chacune d'elles :

- l'Etat et les organismes divers d'administration centrale (qui constituent les administrations publiques centrales) iraient au-delà de leurs « efforts habituels », qui aboutissent à une légère progression des dépenses en volume, et devraient parvenir à les faire légèrement diminuer ;

- les administrations publiques locales contribueraient à l'effort en limitant à 0,7 % en volume l'augmentation annuelle moyenne de leurs dépenses, alors qu'elles tendent spontanément à augmenter de 1 % par an en volume selon l'IGF ;

- dans le cas des administrations de sécurité sociale, il faudrait également aller plus loin que les « efforts habituels », c'est-à-dire que la seule maîtrise de l'ONDAM, qui ne permet de ramener la croissance de l'ensemble des dépenses qu'à 1,4 % en volume, afin de ramener cette croissance à seulement 1,1 %.

Evolution des dépenses publiques en volume, transferts compris

(en %)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2014-2017*

Toutes dépenses

Administrations publiques

0,4

0,9

0,7

0,7

0,7

0,8

0,7

Administrations publiques centrales

-0,5

0,3

-0,1

0,1

-0,1

-0,1

-0,1

Administrations publiques locales (APUL)

0,4

0,8

0,5

0,2

0,8

1,4

0,7

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

0,8

1,1

1,1

1,1

1,0

1,2

1,1

               

Hors dépenses militaires, recettes de fréquence hertzienne

Administrations publiques

0,5

0,5

0,7

0,7

0,7

0,8

0,7

Administrations publiques centrales

-0,4

-0,5

-0,1

0,1

-0,1

-0,1

-0,1

Administrations publiques locales (APUL)

0,4

0,8

0,5

0,2

0,8

1,4

0,7

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

0,8

1,1

1,1

1,1

1,0

1,2

1,1

* Moyenne des progressions annuelles.

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP

b) Des mesures nouvelles sur les recettes de l'ordre de 30 milliards d'euros, concentrées sur l'année 2013

Dans le cas des prélèvements obligatoires, sur la période 2013-2017 les mesures nouvelles seraient de l'ordre de 30 milliards d'euros, concentrées sur l'année 2013. Le présent projet de LPFP prévoit même des allégements de prélèvements obligatoires en fin de période.

Les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

21

20

30

5

3

-1

-6

Dont mesures nouvelles au sens du compteur LPFP

0

7

24

0

-1

-3

-7

Dont contentieux

1

-3

-3

3

2

0

0

Dont autres

20

16

9

1

2

2

1

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP

NB : la ligne « Autres » comprend les effets à compter de 2013 de mesures votées avant l'élection du Président de la République.

c) Un effort structurel légèrement plus important pour les dépenses que pour les recettes, sur la période de programmation

Le rapporteur soulignait, dans son rapport d'information précité préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2013, que, selon ses calculs, la programmation du Gouvernement correspondait à un effort structurel équilibré entre les recettes et les dépenses sur la période de programmation.

Le tableau ci-après, issu du rapport annexé au présent projet de LPFP, renforce cette analyse. L'effort sur la dépense serait même légèrement supérieur à l'effort sur les recettes.

L'effort structurel prévu par le présent projet de LPFP

(en points de PIB potentiel)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2013-2017*

Solde public

-5,2

-4,5

-3,0

-2,2

-1,3

-0,6

-0,3

 

Solde structurel

-4,8

-3,6

-1,6

-1,1

-0,5

0,0

0,0

 

Variation du solde structurel

1,5

1,2

2,0

0,6

0,6

0,5

0,1

3,8

Dont effort structurel

1,2

1,4

1,9

0,5

0,5

0,4

0,1

3,4

Mesures nouvelles en PO

1,0

1,1

1,6

0,1

0,1

0,0

-0,3

1,5

Effort en dépenses

0,2

0,3

0,3

0,4

0,4

0,4

0,4

1,9

Dont composante non discrétionnaire

0,4

-0,3

0,1

0,1

0,1

0,1

0,0

0,4

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP, sauf (*) calculs de la commission des finances

De 2013 à 2017, le déficit structurel diminuerait de 3,8 points de PIB. Cette diminution correspondrait pour 3,4 points de PIB à l'effort structurel :

- les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires seraient de 1,5 point de PIB (soit environ 30 milliards d'euros), on l'a vu concentrées sur 2013 ;

- l'effort structurel sur les dépenses (c'est-à-dire la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel) serait quant à lui de 1,9 point de PIB sur la période. Cela s'explique de manière logique : si les dépenses augmentent de 0,75 % en volume, alors que la croissance potentielle est de 1,5 % en volume, si l'on prend en compte le fait que les dépenses représentent environ la moitié du PIB, le ratio dépenses/PIB potentiel diminue d'environ 0,4 point de PIB par an, soit 2 points de PIB sur cinq ans.

d) Réduction du déficit par la maîtrise des dépenses ou par l'augmentation des recettes : un débat économique récurrent

Les opinions sur la question de savoir s'il vaut mieux réduire le déficit en augmentant les recettes ou en réduisant les dépenses sont souvent tranchées. En réalité, les résultats empiriques sont nuancés.

En particulier, la théorie de la « consolidation budgétaire expansionniste », qui a pu être soutenue dans les années 1990 par certains auteurs, est toujours restée minoritaire, et a été récemment remise en cause, en particulier par le FMI, comme l'indique l'encadré ci-après.

Vaut-il mieux réduire le déficit en augmentant les recettes
ou en diminuant les dépenses ?

L'approche « keynésienne » : une réduction du déficit de 1 point de PIB réduit le PIB de 1 à 1,5 point dans le cas des dépenses et de 0,5 à 1 point dans celui des recettes

Les approches « keynésiennes » s'appuient sur des modèles mettant l'accent sur l'impact des consolidations budgétaires sur la demande. La plupart des estimations de l'impact des consolidations budgétaires reposent sur une telle approche. Comme les dépenses publiques sont, par définition, totalement dépensées, alors que les augmentations d'impôts peuvent se traduire par une simple modification du taux d'épargne des ménages, le multiplicateur budgétaire serait plus élevé dans le cas des dépenses que dans celui des recettes.

Ainsi, en 2009, synthétisant leur « revue » des principales études disponibles, les services du FMI écrivaient : « Une règle simple est un multiplicateur ([...] supposant un taux d'intérêt constant) de 1,5 à 1 pour les multiplicateurs de dépenses dans les grands pays, de 1 à 0,5 pour les petits de taille moyenne, et 0,5 ou moins pour les petits pays ouverts. Des multiplicateurs plus petits (environ la moitié des valeurs ci-dessus) sont vraisemblables pour les recettes et les transferts alors que des multiplicateurs légèrement plus grands pourraient être attendus des dépenses d'investissement. Des multiplicateurs négatifs sont possibles, en particulier si le stimulus budgétaire affaiblit (ou est perçu comme affaiblissant) la soutenabilité budgétaire ».

Ce dernier point - la possibilité de multiplicateurs négatifs - est selon cette approche considéré comme un cas exceptionnel, correspondant à des situations atypiques.

La théorie de la « consolidation budgétaire expansionniste » : la réduction du déficit par la réduction des dépenses augmente la croissance

Selon une approche plus récente, ces idées, relativement consensuelles parmi les économistes, seraient doublement fausses. En effet, les consolidations budgétaires augmenteraient la croissance quand l'ajustement porte majoritairement sur les dépenses : c'est ce qu'on appelle la théorie de la « contraction (ou consolidation) budgétaire expansionniste ».

Cette idée a en particulier été exprimée en 1996 par Alberto Alesina et Roberto Perotti dans un document de travail du National Bureau of Economic Research.

Les auteurs examinent, sur un échantillon de 20 Etats de l'OCDE, les 62 consolidations budgétaires les plus importantes en 1960-1994, identifiées par l'évolution du solde public primaire structurel. Parmi ces 62 consolidations, 16 sont considérées comme des succès, et 46 comme des échecs. Les succès ont en moyenne porté pour les deux tiers sur les dépenses, alors que les échecs ont en moyenne légèrement plus porté sur les recettes que sur les dépenses. Ce succès peut notamment s'expliquer par le fait qu'un gouvernement faisant porter l'essentiel de l'effort sur la dépense est vraisemblablement plus décidé qu'un autre à réduire le déficit.

En ce qui concerne l'impact sur le PIB, les auteurs indiquent que, sur leur échantillon, les Etats dont la consolidation budgétaire a été un succès ont eu une croissance plus élevée (pendant et après la consolidation) que ceux pour lesquels elle a échoué. Cependant, comme ils le soulignent, ce simple constat statistique est « loin d'être concluant » (ce qui ne les empêche pas d'émettre des hypothèses pour l'expliquer). On peut en particulier s'interroger sur la vraisemblance de mécanismes économiques censés entraîner des conséquences aussi importantes pour des différences relativement mineures de politique budgétaire.

Des études analogues ont été faites ultérieurement, parvenant à des résultats comparables.

Une théorie réfutée par le FMI et divers économistes, qui considèrent toutefois qu'une réduction du déficit par la baisse des dépenses peut inciter la banque centrale à baisser ses taux d'intérêt (ce qui ne s'applique pas au contexte actuel de la zone euro)

La théorie de la « contraction budgétaire expansionniste » a été explicitement réfutée en 2010 par le FMI, puis en 2011 par trois économistes.

Le principal reproche fait à cette théorie est de reposer sur une définition excessivement simplificatrice de la consolidation budgétaire. En effet, le solde structurel primaire peut s'améliorer spontanément si les recettes tendent à augmenter plus rapidement que le PIB, ou s'effondrer dans le cas inverse. Par ailleurs, certaines améliorations du solde sont purement optiques (par exemple quand un Etat réalise une dépense exceptionnelle une année donnée, qui disparaît l'année suivante). Pour utiliser une notion souvent utilisée en France, la consolidation budgétaire correspond à l'effort structurel (corrigé de l'évolution de la charge d'intérêts et des dépenses et recettes exceptionnelles), pas à l'amélioration du solde structurel.

En prenant en compte ces phénomènes, le FMI et l'étude précitée de 2011 retrouvent les ordres de grandeur des modèles « keynésiens » habituels. En particulier, une réduction du déficit s'accompagne bien d'une réduction du PIB. Ainsi, selon le FMI, « un rééquilibrage budgétaire égal à 1 % du PIB entraîne normalement une baisse du PIB d'environ 0,5 % après deux ans » (après prise en compte de la baisse des taux d'intérêt par la banque centrale, alors de l'ordre de 0,2 point).

Ces deux études concluent certes, contrairement aux approches « keynésiennes » habituelles, qu'une réduction de dépenses a un impact sur le PIB moins négatif qu'une augmentation de recettes.

Toutefois elles précisent que ce phénomène vient du fait que si l'effort porte sur les dépenses, la banque centrale tend à davantage réduire ses taux d'intérêt, parce qu'elle juge la volonté de réduire le déficit plus crédible, alors que l'augmentation de la fiscalité indirecte accroît l'inflation. Or, dans le contexte actuel de crise de la zone euro, la BCE ne baissera pas davantage ses taux si la France fait porter l'effort sur les dépenses plutôt que sur les recettes, d'abord parce que ses taux sont déjà très bas, ensuite parce que la France n'est au sein de la zone euro qu'un Etat parmi dix-sept.

3. Une programmation conforme aux engagements européens de la France

Les lois financières pour 2013 ont été construites dans le but de permettre à la France de respecter en 2013 l'objectif qui lui a été assigné par le Conseil au titre du volet « correctif » du pacte de stabilité, c'est-à-dire un solde effectif des administrations publiques inférieur ou égal à 3 % du PIB. Il conviendra toutefois d'être attentif à l'évolution de la conjoncture en France et dans la zone euro.

Le présent projet de LPFP respecte également, si l'on se fonde sur une hypothèse de croissance potentielle d'environ 1,5 %,  l'exigence du pacte de stabilité de réduire le déficit structurel d'au moins 0,5 point de PIB par an, et de réaliser un effort structurel analogue, tant que l'objectif à moyen terme n'est pas atteint.

L'évolution du solde structurel et l'effort structurel
prévus par le présent projet de LPFP

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2013-2017*

Variation du solde structurel

1,5

1,2

2,0

0,6

0,6

0,5

0,1

3,8

Effort structurel

1,2

1,4

1,9

0,5

0,5

0,4

0,1

3,4

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP, sauf (*) calculs de la commission des finances

En ce qui concerne l'évolution du ratio dette/PIB, on rappelle que son excédent par rapport au seuil de 60 points de PIB devra diminuer de 5 % par an à partir de 2017. Cette règle a été inscrite dans le volet « correctif » du pacte de stabilité par le two-pack de novembre 2011, puis a été reprise par l'article 4 du TSCG.

Avec une dette d'environ 80 points de PIB en fin de période, le ratio dette/PIB devra diminuer d'au moins (80-60) × 5 % = 1 point de PIB. Or, la diminution du ratio dette/PIB serait de près de 3 points de PIB en 2017.

La dette publique

(en points de PIB)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Ratio d'endettement au sens de Maastricht

86

89,9

91,3

90,5

88,5

85,8

82,9

Ratio d'endettement hors soutien financier à la zone euro

85,3

87,4

88,4

87,3

85,4

82,9

80,1

Variation du ratio d'endettement

3,7

3,9

1,5

-0,8

-2

-2,7

-2,9

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP

Les conditions du respect de cette règle résident dans le taux de croissance du PIB effectivement constaté. Lorsque la croissance est plus faible, le dénominateur du ratio (le PIB) augmente moins vite. Par ailleurs, le déficit à ajouter à la dette de l'année antérieure est plus important.

Comme votre rapporteur l'a souligné dans son rapport sur le projet de loi autorisant la ratification du TSCG, cette règle devrait cependant être respectée dès lors que le déficit effectif n'est pas supérieur à 1 point de PIB.

IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lors de l'examen du texte par la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté cinquante amendements du rapporteur, dont neuf modifient le fond du dispositif.

Trois amendements tirent les conséquences de modifications apportées par l'Assemblée nationale au projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques :

- l'article 2 bis « remonte » du rapport annexé au corps du texte l'objectif d'effort structurel (en conséquence de la modification en ce sens apportée à l'article 1er du projet de loi organique) ;

- une modification à l'article 4, relatif au mécanisme de correction, indique que le Gouvernement doit s'expliquer en cas d'« écart important » non lors de la présentation du rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques, mais lors de l'examen du projet de loi de règlement (en conséquence de la modification en ce sens apportée à l'article 16 du projet de loi organique) ;

- enfin, l'article 18, prévoyant l'annexion au projet de loi de finances de l'année d'un rapport sur les comptes publics, a été supprimé, cette disposition ayant été « remontée » dans l'article 17 B du projet de loi organique, inséré par l'Assemblée nationale.

Les six autres modifications de « fond » apportées par la commission des finances de l'Assemblée nationale sont les suivantes :

- l'article 4 précise que les mesures de correction que le Gouvernement doit prendre dans les plus prochains PLF et PLFSS sont présentées dans le rapport économique, social et financier annexé au PLF ;

- l'article 5 précise que dans le cas des dépenses de l'Etat, les dépenses du budget général s'entendent hors remboursements et dégrèvements ; et, dans celui de l'objectif nationale de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), que le taux de mise en réserve sur le titre 3 « Dépenses de fonctionnement » peut être modulé en fonction de la nature des dépenses supportées par les organismes bénéficiant d'une subvention pour charge de service public ;

- à l'article 7, le périmètre des opérateurs de l'Etat devant contribuer au redressement des finances publiques a été élargi ;

- l'article 13, instaurant un plancher de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires, prévoit la stabilisation en valeur des dépenses fiscales à leur niveau de 2013 ;

- l'article 19 bis, inséré par l'Assemblée nationale, et s'inspirant de l'article 13 de la LPFP 2011-2014, prévoit la transmission de diverses informations relatives aux dépenses fiscales, et en particulier à l'exécution de l'année précédente (de manière en partie redondante avec l'article 17 C du projet de loi organique, inséré par l'Assemblée nationale, inscrivant dans la LOLF que le montant des dépenses fiscales réalisées doit être connu dès le dépôt du projet de loi de règlement).

L'Assemblée nationale a également adopté deux amendements de précision en séance publique, à l'initiative de nos collègues députés Marie-Françoise Bechtel, Jean-Luc Laurent et Christian Hutin :

- à l'article 2, un amendement renvoyant au lexique du rapport annexé, définissant, de manière très générale, la notion de solde structurel ;

- à l'article 4, un amendement précisant que les obligations du Gouvernement dans le cadre du mécanisme de correction s'entendent « conformément à ses engagements tels qu'ils résultent du [TSCG] ».

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER - PROGRAMMATION 2012-2017

ARTICLE PREMIER - Approbation du rapport annexé

Commentaire : le présent article approuve le rapport annexé au présent projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP).

La LPFP 2009-2012 et la LPFP 2011-2014 comprennent chacune un rapport annexé de plusieurs dizaines de pages.

Des informations importantes y figurent. En particulier, les hypothèses économiques et l'évolution du solde structurel se trouvent non dans les articles, mais dans le rapport annexé.

Le présent article prévoit qu'« est approuvé le rapport annexé à la présente loi, précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période 2012-2017 ».

A l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel au présent article.

Le rapport annexé au présent projet de LPFP anticipe la mise en oeuvre du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. En effet, il se conforme à son article 5, relatif au contenu des rapports annexés aux LPFP.

Il comprend donc les informations exigées par ce projet de loi organique, comme le montre le tableau ci-après.

L'anticipation de la mise en oeuvre de l'article 5 du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP

CHAPITRE PREMIER - LES OBJECTIFS GÉNÉRAUX DES FINANCES PUBLIQUES

ARTICLE 2 - Objectifs de soldes publics

Commentaire : le présent article fixe les objectifs de soldes publics pour la période 2012-2017.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article anticipe l'entrée en vigueur de l'article 1er du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui fixe certaines dispositions devant obligatoirement figurer dans une LPFP.

Ainsi, son premier alinéa prévoit que l'objectif à moyen terme est « l'équilibre structurel des finances publiques ».

Son deuxième alinéa indique que les trajectoires prévues par les alinéas suivants s'entendent « dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport » annexé. Cette disposition, analogue à celle insérée dans la LPFP 2009-2012 à l'initiative de la commission des finances du Sénat, et reprise dans la LPFP 2011-2014, signifie en particulier que la trajectoire de solde effectif, qui dépend de la conjoncture, ne constitue pas un engagement du Gouvernement. Le 1° du présent article fixe, notamment, la trajectoire de solde structurel des administrations publiques en 2012-2017.

C'est cette trajectoire (et non celle de solde effectif, dépendante de la conjoncture) qui constitue l'engagement au titre du TSCG.

La trajectoire de solde structurel prévue par le présent projet de LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde public effectif (1+2+3)

-4,5

-3,0

-2,2

-1,3

-0,6

-0,3

Solde conjoncturel (1)

-0,8

-1,2

-1,0

-0,8

-0,5

-0,3

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

-0,1

-0,2

-0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)

-3,6

-1,6

-1,1

-0,5

0,0

0,0

Source : projet de LPFP 2012-2017

Le 2° du présent article ventile le scénario de solde effectif entre catégories d'administrations publiques, conformément au tableau ci-après.

La ventilation du scénario de solde effectif entre sous-secteurs

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde public effectif

-4,5

-3

-2,2

-1,3

-0,6

-0,3

Dont :

           

- administrations publiques centrales

-3,9

-2,7

-2,1

-1,6

-1,2

-1,1

- administrations publiques locales

-0,1

-0,1

-0,1

0,0

0,1

0,1

- administrations de sécurité sociale

-0,5

-0,2

0,0

0,3

0,6

0,8

La trajectoire de retour à l'équilibre effectif en 2017 (en réalité un déficit de 0,3 point PIB) repose notamment sur l'hypothèse d'un excédent des administrations sociales de 0,8 point de PIB, et ce alors que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 prévoit qu'en 2017 les régimes obligatoires de base et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) auront un déficit de l'ordre de 0,4 point de PIB.

Le solde des administrations de sécurité sociale prévu par le présent projet de LPFP

(en points de PIB)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Administrations de sécurité sociale

-0,6

-0,5

-0,2

0,0

0,3

0,6

0,8

Dont :

             

Solde hors CADES-FRR

-1,2

-1,0

-0,8

-0,5

-0,3

0,0

0,2

Solde CADES-FRR*

0,6

0,5

0,6

0,5

0,6

0,6

0,6

Régimes obligatoires de base+FSV (PLFSS 2013)**

-1,1

-0,9

-0,7

-0,7

-0,6

-0,5

-0,4

FSV : Fonds de solidarité vieillesse. CADES : caisse d'amortissement de la dette sociale. FRR : Fonds de réserve des retraites.

Les excédents de la CADES viennent du fait que les remboursements de dette ne sont pas considérés comme des dépenses en comptabilité nationale.

* Calculé par la commission des finances.

** Selon le PLFSS pour 2013 et ses concepts, qui diffèrent de ceux de la comptabilité nationale utilisés par ailleurs dans le tableau.

Sources : rapport annexé au présent projet de LPFP, sauf (*) calculs de la commission des finances et (**) PLFSS 2013

L'écart, de 1,2 point de PIB en 2017, entre le solde des administrations de sécurité sociale (au sens de la comptabilité nationale) et celui des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (au sens du PLFSS), paraît se décomposer de la manière suivante :

- 0,6 point de PIB correspondant au solde positif de la CADES et du FRR, venant du fait que les remboursements de dette ne sont pas considérés comme des dépenses en comptabilité nationale ;

- 0,1 ou 0,2 point de PIB correspondant aux économies qui, selon les estimations usuelles, résulteraient de la diminution du taux de chômage permise par une croissance du PIB de 2 % par an ;

- le reste, soit environ 0,5 point de PIB, viendrait d'un phénomène optique, venant d'une incompatibilité des hypothèses retenues pour construire le présent projet de LPFP et le PLFSS. En effet, le PLFSS a été construit sur la base d'une estimation « fine » de l'élasticité des recettes sociales au PIB, de l'ordre de 0,9. Dans le cas du présent projet de LPFP en revanche, l'élasticité des recettes au PIB a été fixée par convention à 1 pour chaque catégorie d'administrations publiques. Cela ne fausse pas le solde global des administrations publiques en 2017, mais conduit vraisemblablement à surestimer celui des administrations de sécurité sociale, et à sous-estimer celui de l'Etat.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de son rapporteur général, notre collègue député Christian Eckert, la commission des finances a adopté trois amendements rédactionnels.

A l'initiative de nos collègues députés Marie-Françoise Bechtel, Jean-Luc Laurent et Christian Hutin, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement précisant que le solde structurel s'entend « tel que défini à l'annexe 2 au rapport annexé à la présente loi ». Cette annexe 2, qui est un lexique, donne une définition générale de la notion de solde structurel.

La définition du solde structurel par l'annexe 2 du rapport annexé au présent projet de LPFP

« Afin de se prémunir des effets du cycle économique, et d'éviter les effets procycliques d'un pilotage par le solde public nominal (c'est-à-dire d'éviter une politique budgétaire expansionniste lorsque la conjoncture est favorable et que les recettes fiscales sont dynamiques, et inversement une politique restrictive en bas de cycle), les États contractants mettent en place des règles ancrées sur le solde structurel, qui correspond au solde public ajusté des effets directs du cycle économique, à savoir les effets de la conjoncture économique qu'elle soit bonne ou mauvaise. Sont notamment retirés du solde public les effets du cycle sur les assiettes fiscales et sociales (masse salariale, consommation et revenu des ménages, bénéfice des entreprises etc.) et les évolutions conjoncturelles des prestations chômage.

« Il reste néanmoins des éléments dans le solde structurel qui ne sont pas sous le contrôle direct du Gouvernement et du Parlement : par exemple, les sur-réactions des recettes à l'évolution du PIB ou encore les évolutions des recettes non fiscales, comme les dividendes perçus par les administrations publiques. »

ARTICLE 2 bis - Objectifs d'effort structurel

Commentaire : le présent article « remonte » dans un article du texte les éléments du rapport annexé relatifs à l'effort structurel.

L'effort structurel se définit (en points de PIB) comme la somme des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires et de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel. Ainsi, il s'agit de l'augmentation du solde structurel, corrigée des fluctuations de l'élasticité des recettes au PIB. L'effort structurel correspond donc à la part de l'évolution du déficit dépendant de l'action du Gouvernement.

La notion n'est pas reconnue en tant que telle par le droit français. Cependant, la LPFP 2011-2014 fixe, pour l'ensemble constitué par l'Etat et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, un plafond de dépenses (article 4) et un plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9), ce qui définit, de fait, un effort structurel minimal.

Le présent article, inséré par la commission des finances de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur général, notre collègue député Christian Eckert, reprend les éléments du rapport annexé relatifs à l'effort structurel, figurant notamment à l'alinéa 106.

L'effort structurel prévu par le présent article

(en points de PIB potentiel*)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Effort structurel

1,4

1,9

0,5

0,5

0,4

0,1

Dont :

           

Mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

1,1

1,6

0,1

0,1

0

-0,3

Effort en dépenses

0,3

0,3

0,4

0,4

0,4

0,4

* Le présent article indique que l'unité est le point de PIB, ce qui ne correspond pas à la convention retenue dans le présent projet de loi.

Il s'agit d'anticiper la mise en oeuvre d'une modification apportée par l'Assemblée nationale à l'article 1er du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, prévoyant que les LPFP indiquent l'effort structurel dans un article (et non dans le rapport annexé, comme le prévoyait le texte initial).

ARTICLE 3 - Objectifs de dépense publique, de prélèvements obligatoires et d'endettement

Commentaire : le présent article fixe les objectifs de dépense publique, de prélèvements obligatoires et d'endettement de 2012 à 2017.

Le présent article, auquel l'Assemblée nationale a apporté une modification rédactionnelle, fixe les objectifs d'évolution de la dépense publique, du taux de prélèvements obligatoires et de la dette publique s'établissent conformément au tableau ci-après.

Le présent article précise que ces chiffres s'entendent « dans le contexte macroéconomique mentionné à l'article 2 », c'est-à-dire dans le rapport annexé. Cela signifie que ces objectifs, indicatifs au demeurant, n'ont de sens que si, notamment, le PIB évolue conformément aux prévisions. En effet, le ratio dépenses/PIB dépend par construction de l'évolution de son dénominateur (le PIB) et les dépenses accélèrent ou ralentissent selon que la croissance est inférieure ou supérieure à son potentiel, en raison de l'évolution du taux de chômage. En outre, l'évolution du ratio dette/PIB dépend de celle de la dette en milliards d'euros, c'est-à-dire essentiellement du déficit, mais aussi de l'évolution du dénominateur, c'est-à-dire le PIB.

Les objectifs de dépense, de prélèvements obligatoires et de dette
prévus par l'article 3

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Dépense publique

56,3

56,3

55,6

54,9

54,2

53,6

Taux de prélèvements obligatoires

44,9

46,3

46,5

46,7

46,6

46,3

Dette des administrations publiques

89,9

91,3

90,5

88,5

85,8

82,9

Dette des administrations publiques, hors soutien financier à la zone euro

87,4

88,4

87,3

85,4

82,9

80,1

Si les conditions économiques prévues dans le rapport annexé étaient remplies, le ratio dépenses/PIB serait en 2017 inférieur de 2,7 points de PIB à son niveau de 2012, le ratio recettes/PIB étant supérieur de 1,4 point de PIB tandis que le ratio dette/PIB reculerait de 7 points de PIB.

ARTICLE 4 - Mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel

Commentaire : le présent article précise les caractéristiques du mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE EN COURS DE DISCUSSION

Le présent article anticipe l'entrée en vigueur du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui prévoit, dans son article 16, un mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel.

Le 5° de l'article 2 du projet de loi organique précité prévoit que les LPFP comprennent « l'indication de l'ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en oeuvre en cas d'écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel, au sens du II de l'article 16 de la présente loi organique, ainsi que les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité ».

B. LE PACTE DE STABILITÉ ET LE TSCG NE PRÉCISENT PAS SI LES CRITÈRES DE SOLDE STRUCTUREL ET D'EFFORT STRUCTUREL SONT CUMULATIFS

1. Le pacte de stabilité

L'article 5 du règlement 1466/7 prévoit que « pour déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme, une évaluation globale est effectuée en prenant pour référence le solde structurel et en y intégrant une analyse » d'effort structurel.

Cette rédaction ne précise pas si les deux critères d'évolution du solde structurel et d'effort structurel sont ou non cumulatifs.

Article 5 du règlement n° 1466/97 résultant du règlement (UE) n° 1175/2011
du 16 novembre 2011

« Pour déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme, une évaluation globale est effectuée en prenant pour référence le solde structurel et en y intégrant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes. À cette fin, le Conseil et la Commission évaluent si la trajectoire d'accroissement des dépenses publiques, combinée avec les effets des mesures prises ou prévues en matière de recettes, respecte les conditions suivantes:

« a) pour les Etats membres qui ont atteint leur objectif budgétaire à moyen terme, l'augmentation annuelle des dépenses ne dépasse pas un taux de référence [=estimation de la croissance potentielle à MT : cf. plus bas] pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme, sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes;

« b) pour les Etats membres qui n'ont pas encore atteint leur objectif budgétaire à moyen terme, l'augmentation annuelle des dépenses ne dépasse pas un taux inférieur à un taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme, sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes. La différence entre le taux de croissance des dépenses publiques et un taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme est telle qu'elle garantit une progression appropriée en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme;

« c) pour les Etats membres qui n'ont pas encore atteint leur objectif budgétaire à moyen terme, les réductions discrétionnaires des éléments de recettes publiques sont compensées, soit par des réductions des dépenses, soit par des augmentations discrétionnaires d'autres recettes publiques, soit par les deux à la fois.

« Les dépenses globales n'incluent pas les dépenses d'intérêt, les dépenses liées aux programmes de l'Union qui sont intégralement couvertes par des recettes provenant de fonds de l'Union et les modifications non discrétionnaires intervenant dans les dépenses liées aux indemnités de chômage.

« Le surcroît de hausse des dépenses par rapport au taux de référence à moyen terme n'est pas considéré comme un dépassement de la référence dans la mesure où il est intégralement compensé par une augmentation des recettes imposée par des mesures législatives.

« Le taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme est fixé sur la base de projections dans une approche prospective ou d'estimations dans une approche rétrospective. Les projections sont périodiquement actualisées. La Commission rend publique la méthode de calcul de ces projections ainsi que le taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme qui en résulte. »

2. Le TSCG

L'article 3 du TSCG comprend une disposition analogue, prévoyant que « les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l'objet d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé ».

Là encore, il n'est pas précisé si les deux critères doivent nécessairement être satisfaits en même temps.

C. L'ANTICIPATION, PAR LE PRÉSENT ARTICLE, DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Anticipant l'entrée en vigueur de l'article 16 du projet de loi organique, le présent article reprend les dispositions de l'article 16 précité relatives aux obligations du Gouvernement, tout en apportant les précisions prévues par le 5° de l'article 2 du projet de loi organique.

Tout d'abord, il est précisé que, lorsque le Gouvernement explique les raisons d'« écarts importants » lors de l'examen du projet de loi de règlement, « ces écarts sont appréciés dans le cadre d'une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l'effort structurel sous-jacent défini dans le rapport [annexé] ».

Ensuite, il est prévu que les mesures de correction « permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel (...) dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les écarts ont été constatés ». Selon le Gouvernement, cela implique concrètement qu'un dérapage une année n, constaté en n+1, peut subsister en n+2 et en n+3.

Le tableau ci-après permet de comparer les deux textes. Comme votre rapporteur l'a indiqué dans son rapport sur le projet de loi organique précité, la définition de l'« écart important » figurant au II de l'article 16 du projet de loi organique et au I du présent article (écart de 0,5 point de PIB une année ou 0,25 point de PIB en moyenne deux années consécutives) reprend celle du volet « préventif » du pacte de stabilité relative au solde structurel.

Comparaison de l'article 16 du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et du présent article

 

Article 16 du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques*

Présent article*

Avis du Haut Conseil constatant des « écarts importants »

I. - En vue du dépôt du projet de loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants, au sens du II, que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Cet avis est rendu public par le Haut Conseil des finances publiques et joint au projet de loi de règlement. Il tient compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité, de nature à justifier les écarts constatés.

 

Réaction du Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de règlement

Lorsque l'avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le Gouvernement expose les raisons de ces écarts lors de l'examen de la loi de règlement par chaque assemblée. Il présente les mesures de correction envisagées dans le rapport mentionné à l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée.

II. - Un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives.

I. - Lorsque des écarts importants entre l'exécution de l'année écoulée et la trajectoire de solde structurel mentionnée à l'article 2, c'est-à-dire des écarts représentant au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives, sont constatés, le Gouvernement, conformément à ses engagements tels qu'ils résultent du traité, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, précité :

1° Explique les raisons de ces écarts lors de l'examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Ces écarts sont appréciés dans le cadre d'une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l'effort structurel sous-jacent défini dans le rapport mentionné à l'article 1er ;

Mesures annoncées dans le rapport économique, social et financier annexé au PLF et mises en oeuvre dans le PLF et le PLFSS

III. - Le Gouvernement tient compte d'un écart important au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l'année ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année.

Un rapport annexé au prochain projet de loi de finances de l'année et au prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année analyse les mesures de correction envisagées, qui peuvent porter sur l'ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, en vue de retourner aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques. Le cas échéant, ce rapport justifie les différences apparaissant, dans l'ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques en application du 5° de l'article 2.

2° Propose des mesures de correction dans le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques mentionné à l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dont il est tenu compte dans le prochain projet de loi de finances de l'année ou projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année.

Ces mesures de correction, qui peuvent porter sur l'ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel mentionnée à l'article 2 dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les écarts ont été constatés.

Avis du Haut Conseil des finances publiques sur les mesures de correction du PLF et du PLFSS

L'avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné à l'article 10 comporte une appréciation de ces mesures de correction et, le cas échéant, de ces différences.

 

Prise en compte, par le Gouvernement, des circonstances exceptionnelles

 

II. - Les obligations prévues au 2° du I ne s'appliquent pas en cas de circonstances exceptionnelles de nature à justifier les écarts constatés, telles que définies à l'article 3 du traité, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, précité.

III. - Lorsque les circonstances exceptionnelles ont disparu, le Gouvernement présente un projet de loi de programmation des finances publiques en cohérence avec les obligations européennes de la France, au plus tard lors de l'examen du prochain projet de loi de finances de l'année.

Les passages soulignés indiquent les principales précisions apportées par rapport à l'article 16 du projet de loi organique précité.

* Rédactions issues des travaux de l'Assemblée nationale.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté onze amendements au présent article - pris en compte dans la rédaction indiquée ci-avant.

A l'initiative de son rapporteur, notre collègue Christian Eckert, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté dix amendements :

- l'un indique que le Gouvernement doit s'expliquer en cas d'« écart important » non lors de la présentation du rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques, mais lors de l'examen du projet de loi de règlement (en conséquence de la modification en ce sens apportée par l'Assemblée nationale à l'article 16 du projet de loi organique) ;

- un autre précise que les mesures de correction que le Gouvernement doit prendre dans les plus prochains PLF et PLFSS sont présentées dans le rapport économique, social et financier annexé au PLF ;

- la commission des finances de l'Assemblée nationale a en outre adopté huit amendements rédactionnels ou de précision.

A l'initiative de nos collègues députés Marie-Françoise Bechtel, Jean-Luc Laurent et Christian Hutin, l'Assemblée nationale a également adopté, en séance publique, un amendement précisant que les obligations du Gouvernement dans le cadre du mécanisme de correction s'entendent « conformément à ses engagements tels qu'ils résultent du [TSCG] ». Selon l'exposé sommaire de l'amendement, il s'agissait de « protéger » le Gouvernement des obligations, plus contraignantes, résultant du pacte de stabilité. Toutefois celles-ci s'appliquent indépendamment des dispositions nationales et, sauf dans des circonstances très particulières, le Conseil constitutionnel ne vérifie pas la conformité de la loi au droit communautaire. Cet amendement ne semble donc pas avoir de portée juridique.

CHAPITRE II - L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2012-2017

ARTICLE 5 - Normes annuelles d'évolution des dépenses de l'État

Commentaire : le présent article fixe les normes annuelles d'évolution des dépenses de l'Etat jusqu'en 2017.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'évolution des dépenses de l'Etat obéit à une norme de progression qui englobe les dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales et de l'Union européenne, ainsi que les éventuelles taxes affectées venant en substitution de crédits budgétaires.

L'introduction de normes budgétaires ne se limite pas au périmètre de l'Etat. De telles règles existaient déjà pour les administrations publiques locales (avec la « règle d'or ») et ont été mises en place dans le champ de la sécurité sociale, avec l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

Une double norme de dépenses a été appliquée jusqu'à présent, en application notamment des lois de programmation des finances publiques :

1) les dépenses de l'Etat au sens large englobent les dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes et les taxes affectées en substitution de crédits budgétaires ; elle ne comprend pas les dotations au Mécanisme européen de stabilité (soit 6,5 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013) et à la Banque européenne d'investissement (1,6 milliard d'euros) ; comme les précédentes lois de programmation des finances publiques, le présent article prévoit que ces dépenses totales ne progressent pas, à périmètre constant, plus vite que l'inflation. Il s'agit de la norme dite « zéro volume » ;

2) au sein de ces dépenses « élargies », les dépenses hors charges de la dette et hors dépenses de pension sont stabilisées en valeur. Il s'agit de la norme « zéro valeur », mise en oeuvre dans le cadre de la loi de programmation pour les finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Sur le champ des dépenses entrant dans la norme, quelques changements sont proposés au présent article par rapport à la deuxième loi de programmation des finances publiques :

- la compensation de la réforme de la taxe professionnelle est désormais incluse dans la norme, à hauteur de 3,8 milliards d'euros sur l'ensemble de la période de programmation ; ces dépenses n'avaient auparavant pas été intégrées dans la norme en raison de leur volatilité ;

- de même, le plafond des impositions et ressources affectées aux opérateurs et organismes divers chargés de mission de service public est inclus dans la norme de dépense (soit 4,4 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013). Ces dépenses sont incluses tant dans le périmètre de la norme « zéro volume » que dans celui de la norme « zéro valeur ». Une augmentation de ces dépenses doit ainsi être gagée à due concurrence par des économies sur d'autres postes de dépenses.

Le I du présent article reprend le principe de la norme « zéro volume ». L'agrégat auquel s'applique cette norme ne peut, à périmètre constant, excéder 369,8 milliards d'euros, pour chacune des années 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017 en euros constants de 2012.

Ce montant est actualisé en fonction de la prévision d'évolution des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour chacune des années en cause, soit les évolutions figurant dans le tableau ci-après, en retenant une hypothèse d'inflation stable de 1,75 % par an sur l'ensemble de la période 2013-2017.

Progression maximale des dépenses de l'Etat sous la norme « zéro volume »

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Taux prévisionnel d'inflation

 

1,75 %

1,75 %

1,75 %

1,75 %

1,75 %

Plafond « zéro volume »

369,8

376,3

382,9

389,6

396,4

403,3

Evolution en valeur par rapport à l'année précédente

 

+ 6,5

+ 6,6

+ 6,7

+ 6,8

+ 6,9

Source : commission des finances

Il s'agit de plafonds de dépenses, les dispositions des articles 10 à 12 du présent projet de loi de finances tendant à une progression des dépenses en volume en dessous de cette limite au cours du budget triennal 2013-2015, comme détaillé dans le tableau ci-dessous.

Prévision d'évolution des dépenses au cours de la période 2013-2015

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

Plafond « zéro volume »

369,8

376,3

382,9

389,6

Prévision triennale des dépenses

 

370,9

373,5

377,9

Evolution des dépenses en valeur

 

0,30 %

0,70 %

1,18 %

Evolution des dépenses en volume

 

- 1,45 %

- 1,05 %

- 0,57 %

Economie
par rapport au plafond annuel

 

- 5,4

- 9,4

- 11,7

Source : commission des finances

Le II du présent article reprend le principe de la norme « zéro valeur ». Les dépenses figurant dans cet agrégat sont, à périmètre constant et jusqu'en 2017, stabilisées en valeur au niveau figurant dans la loi de finances initiale pour 2012, soit 278,742 milliards d'euros au format du projet de loi de finances pour 2013.

Jusqu'à présent, les comparaisons à périmètre constant s'effectuaient en retraitant le projet de loi de finances de l'année n + 1 au format de la loi de finances initiale de l'année n. Dans le projet de loi de finances pour 2013, il semble désormais que ce soit la loi de finances initiale de l'année n qui a vocation à être présentée au format du projet de loi de finances de l'année n + 1 pour mesurer les évolutions d'une année sur l'autre.

Enfin, le III du présent article fixe les règles relatives à la mise en réserve de crédits du budget général, dont le gel pour faire face à des aléas nouveaux en gestion constitue un instrument traditionnel de régulation budgétaire. Il est proposé que « au moins 0,5 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel, et au moins 5 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur les autres titres ».

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté dix amendements rédactionnels, de précision ou de clarification au présent article, sur l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général.

Concernant la norme « zéro volume », deux amendements au I ont précisé, respectivement, que les remboursements et dégrèvements sont exclus du périmètre, et que le taux d'inflation retenu est celui associé au projet de loi de finances initial de l'année.

Au II, un amendement a inscrit le montant de la loi de finances initiale pour 2012, au périmètre du projet de loi de finances pour 2013, soit « 278,742 milliards d'euros », comme référence pour l'application de la norme « zéro valeur ».

Au III, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que l'application du taux de mise en réserve des crédits hors titre 2 (au minimum 5 %) peut être modulée pour tenir compte de la spécificité des crédits attribués aux opérateurs de l'Etat bénéficiant d'une subvention pour charge de service public. En effet, cette subvention relève en effet des dépenses de fonctionnement du titre 3, alors même qu'elle finance en partie des dépenses de personnel, auxquelles le taux de 0,5 % a vocation à continuer de s'appliquer.

ARTICLE 6 - Stabilisation des effectifs de l'État et de ses opérateurs sur la période de programmation

Commentaire : le présent article vise à stabiliser les effectifs de l'Etat et de ses opérateurs sur la durée de la période de programmation.

Le présent article vise à stabiliser les effectifs non seulement de l'Etat, mais aussi de ses opérateurs, sur la période de programmation au niveau autorisé par la loi de finances pour 2012, en prenant comme référence la date du 15 mai 2012 - après l'élection présidentielle.

Aucun chiffre d'effectif n'est donné, les mesures de périmètre et de transfert impliquant des retraitements chaque année pour neutraliser ces évolutions. En 2012, les effectifs de l'Etat devraient s'élever à 1 910 020 ETPT.

Cette stabilisation s'entend sur l'ensemble de la période de programmation, alors que la seconde loi de finances rectificative pour 2012 a créé 4 278 postes. Avant ce terme, le solde des créations et des suppressions d'emplois par rapport aux années antérieures peut être temporairement positif ou négatif.

L'inclusion des opérateurs dans la norme d'évolution des emplois est une novation. Sur la période 2007-2012, les emplois des opérateurs ont augmenté de 417 296 à 442 830 emplois (ETP), soit une hausse globale de 6,12 % sur cinq ans et en moyenne de 1,2 % par an.

Pour tenir compte des créations d'emplois opérées notamment par la seconde loi de finances rectificative pour 2012, un amendement de réécriture du présent article, adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale sur l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, a précisé que la référence à la stabilisation des effectifs de l'Etat s'applique au « plafond d'emplois » figurant dans la loi de finances initiale pour 2012, à la date du 1er janvier 2012.

ARTICLE 7 - Contribution des opérateurs de l'État à l'effort de redressement des finances publiques

Commentaire : le présent article pose le principe que les objectifs de maîtrise des comptes publics s'appliquent également aux opérateurs de l'Etat, tant en recettes qu'en dépenses.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Un rapport de l'Inspection générale des finances, publié en mars 2012, a souligné la part qu'occupent les opérateurs dans le budget général de l'Etat : ils représentent 20 % du budget général et des emplois de l'Etat, soit près de 50 milliards d'euros et des effectifs s'élevant à 442 830 emplois en 2012.

Cette part est croissante. Selon ce même rapport, entre 2007 et 2012 :

- leurs effectifs ont progressé de 6,1 % (durant la même période, ceux de l'Etat ont diminué de 6 %),

- leurs moyens budgétaires - constitués de crédits du budget général de l'Etat et de taxes affectées (à hauteur de près de 10 milliards d'euros en 2012) - ont progressé de 15 %, soit une croissance quatre fois plus rapide que celle des dépenses du budget général de l'Etat. Cette évolution s'explique notamment par la dynamique des taxes affectées aux opérateurs (+ 4,5 % par an).

Le présent article vise à encadrer l'évolution, non seulement des dépenses, mais aussi des ressources des opérateurs de l'Etat :

- pour les dépenses, un principe général est posé (« les opérateurs de l'Etat contribuent à l'effort de redressement des finances publiques par la maîtrise de leurs dépenses ») ; les règles d'évolution générale des crédits et des emplois publics devraient ainsi s'étendre aux opérateurs ;

- s'agissant des ressources, il est notamment fait référence au plafonnement des taxes qui leur sont affectées (« Ils contribuent également [à l'effort de redressement des finances publiques] par la maîtrise de leurs ressources, notamment par la diminution progressive de la part qui leur est affectée et du produit des impositions de toute nature mentionnées à l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 »).

L'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 a introduit un mécanisme de plafonnement et d'écrêtement des ressources fiscales affectées à 21 opérateurs de l'Etat et 10 autres organismes, pour un produit évalué à 3 milliards d'euros. D'après l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013, le dispositif devrait rapporter 79,4 millions d'euros en 2012.

Ces opérateurs bénéficient d'un financement assuré majoritairement par l'Etat, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, et placées sous un contrôle direct de l'Etat, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais relève de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s'accompagne ou non de la participation au conseil d'administration.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement réécrivant largement le présent article.

Le champ d'application de l'article retient une définition plus large des opérateurs de l'Etat, en visant « tous les organismes concourant à une mission de service public » autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale, « bénéficiaires de crédits budgétaires ou d'une imposition de toutes natures ».

Plutôt que de mentionner comme objectif « l'effort de redressement des finances publiques », la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale « mentionne la réalisation de l'objectif à moyen terme fixé à l'article 2 », relatif aux objectifs de soldes publics.

Les moyens mis en oeuvre sont plus précis, en évoquant la possibilité soit d'une baisse des taxes affectées, soit d'« une diminution progressive des crédits qui leur sont attribués ».

ARTICLE 8 - Contribution des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques

Commentaire : le présent article prévoit l'association des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, pose deux principes touchant les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Le premier est celui de la contribution des collectivités territoriales à l'effort de redressement. Déjà actée dès la première loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, la participation des collectivités prend une ampleur nouvelle.

La première loi de programmation avait prévu l'indexation, sur l'inflation prévisionnelle de 2009 à 2012 au plus, des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ; la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 fixait le principe d'une stabilisation en volume des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales ; le présent projet de loi entérine une réduction des mêmes concours de 1,5 milliard entre 2013 et 2015.

Le second principe est celui de l'association des mêmes collectivités à la définition des modalités de leur contribution (les collectivités contribuent « selon des modalités à l'élaboration desquelles elles sont associées »).

ARTICLE 9 - Normes annuelles d'évolution des dépenses de sécurité sociale

Commentaire : le présent article fixe des normes annuelles d'évolution des dépenses de sécurité sociale pour la période 2012-2017.

I. LE DROIT ACTUEL ET ENVISAGÉ

A. LE DROIT ACTUEL 

1. Des dépenses qui font depuis longtemps l'objet de programmations pluriannuelles

L'existence d'une programmation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) et des dépenses du régime général de sécurité sociale est déjà relativement ancienne.

a) Depuis 2006, une programmation pluriannuelle en annexe aux lois de financement de la sécurité sociale

Ainsi, l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale, inséré par la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, prévoit :

« Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. »

Si les dépenses du régime général ou des régimes obligatoires de base sont depuis longtemps exprimées par des montants en milliards d'euros, indiqués pour chaque année de la programmation, l'ONDAM n'a jusqu'à la LFSS pour 2010 été exprimé, au-delà de l'année couverte par la LFSS, que sous la forme d'un taux de croissance moyen sur une période, empêchant toute comparaison de la programmation et de l'exécution.

b) L'apport des LPFP

Les LPFP 2009-2012 et 2011-2014 ont permis des avancées significatives dans le cas de l'ONDAM :

- la LPFP 2009-2012 indiquait un taux de croissance non en moyenne sur une période, mais par an, rendant possible une comparaison entre prévision et exécution ;

- la LPFP 2011-2014 (comme le présent projet de LPFP 2012-2017) indique quant à elle des montants annuels en milliards d'euros, ce qui évite de reconduire les dérapages d'une année sur l'autre.

Par ailleurs, la LPFP 2011-2014 (comme le présent projet de LPFP 2012-2017) indique l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, en milliards d'euros. Cette programmation figure sous une forme analogue dans les LFSS.

Ainsi, l'article 8 de la LPFP 2011-2014 fixe, à périmètre constant et en euros courants, pour les années 2010 à 2014 :

- l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ;

- l'ONDAM de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

Par ailleurs, il prévoit qu'une partie des dotations relevant de l'ONDAM est mise en réserve au début de chaque exercice, son montant ne pouvant être inférieur à 0,3 % de l'ONDAM.

B. LES CONSÉQUENCES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIVE À LA PROGRAMMATION ET À LA GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES

Élevant la pratique des deux premières LPFP au niveau organique, le projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, auquel le présent projet de LPFP 2012-2017 se conforme par anticipation, prévoit, dans le 2° de son article 2, que les LPFP indiquent « l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble de ces régimes ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, que l'Assemblée nationale a modifié par deux amendements rédactionnels, n'est pas différent de celui figurant dans la LPFP 2011-2014, dont il se contente d'actualiser les chiffres.

Son I et son II fixent, respectivement, l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et l'ONDAM de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, conformément au tableau ci-après.

Le III du présent article prévoit qu'une partie des dotations relevant de l'ONDAM, représentant au moins 0,3 % de cet objectif, est mise en réserve au début de chaque exercice.

Ce montant est identique à celui prévu par l'article 8 de la LPFP 2011-2014.

Les objectifs de dépenses de sécurité sociale prévus par le présent article (à périmètre constant)

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base

454,7

469,6

484,2

499,2

514,4

530,5

ONDAM des régimes obligatoires de base

170,8

175,4

180,0

184,5

189,1

193,8

Pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, les dispositions du présent article conduiraient à une augmentation en valeur légèrement supérieure à 3 % par an en 2012-2017, conformément à sa tendance historique.

Les dépenses des régimes obligatoires de base : prévision et exécution

(en %)

Source : lois de financement de la sécurité sociale, PLFSS 2013, LPFP 2009-2012, LPFP 2011-2014 et présent projet de LPFP 2012-2017

La croissance de l'ONDAM passerait de 4 % par an en 1997-2011 à 2,5 % par an, comme le montre le graphique ci-après. Par rapport à cette tendance historique, l'économie annuelle serait de l'ordre de 2,5 milliards d'euros, soit 0,25 point de dépenses publiques.

La croissance de l'ONDAM en valeur : prévision et exécution

(en %)

NB : jusqu'à la LFSS 2008 incluse, la programmation est indiquée en taux de croissance moyen sur la période. La LFSS 2007 indique même un scénario bas et un scénario haut (on a fait ici une moyenne). La LFSS 2009 indique un taux de croissance par an pour 2009 et 2010 et moyen pour 2011 et 2012. La LPFP 2009-2012 indique un taux de croissance par an. La LPFP 2011-2014 et le présent projet de LPFP 2012-2017 indiquent des montants annuels en milliards d'euros (convertis ici en augmentation en % pour permettre la comparaison), ce qui évite de reconduire les dérapages d'une année sur l'autre.

Source : commission des finances du Sénat, d'après la commission des comptes de la sécurité sociale et les textes indiqués

CHAPITRE III - L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L'ETAT SUR LA PÉRIODE 2013-2015

ARTICLE 10 - Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'État

Commentaire : le présent article fixe la programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat pour la période 2013-2015.

Suivant la démarche de programmation pluriannuelle des finances publiques adoptée par les précédentes lois de programmation, le présent article fixe les plafonds des crédits de paiement des missions du budget général de l'Etat, à périmètre constant, qui entrent dans le périmètre de la norme « zéro valeur » - c'est-à-dire hors remboursements et dégrèvements, charges de la dette et contributions au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

Les crédits proposés par mission et par année figurent dans le tableau ci-après, avec en référence les crédits de la loi de finances initiale pour 2012 au format du projet de loi de finances pour 2013.

Les priorités accordées à certaines missions du budget général se traduisent par des économies à due concurrence sur les crédits des autres missions.

Sur l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de précision, afin notamment de mentionner que la charge de la dette et les remboursements et dégrèvements ne figurent pas dans le champ d'application du dispositif proposé (qui porte uniquement sur les crédits relevant de la norme « zéro valeur »).

Programmation triennale des crédits de paiement des missions du budget général de l'Etat (hors remboursements et dégrèvement, charge de la dette,
et contributions au CAS « Pensions »

(en milliards d'euros)

Mission

LFI 2012 format 2013

2013

2014

2015

Evolution 2012-2015

Action extérieure de l'Etat

2,79

2,83

2,81

2,81

+ 0,7 %

Administration générale et territoriale de l'Etat

2,22

1,96

2,19

1,95

- 12,2 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3,47

3,10

3,00

2,92

- 15,9 %

Aide publique au développement

3,30

3,10

3,07

3,07

- 7,0 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3,12

3,04

2,95

2,83

- 9,3 %

Conseil et contrôle de l'Etat

0,48

0,49

0,50

0,50

+ 4,2 %

Culture

2,54

2,43

2,38

2,35

- 7,5 %

Défense

30,35

30,15

30,15

30,15

- 0,7 %

Direction de l'action du Gouvernement

1,10

1,10

1,08

1,08

- 1,8 %

Ecologie, développement et aménagement durables

8,00

7,64

7,28

7,08

- 11,5 %

Economie

1,59

1,56

1,53

1,52

- 4,4 %

Egalité des territoires, logement et ville

8,20

7,77

7,73

7,73

- 5,7 %

Engagements financiers de l'Etat

1,15

1,11

1,04

0,98

- 14,8 %

Enseignement scolaire

45,40

45,70

46,10

46,58

+ 2,6 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

9,08

8,91

8,83

8,66

- 4,6 %

Immigration, asile et intégration

0,59

0,67

0,66

0,64

+ 8,5 %

Justice

6,02

6,20

6,30

6,32

+ 5,0 %

Médias, livre et industries culturelles

1,41

1,22

1,09

0,97

- 31,2 %

Outre-mer

1,90

1,99

2,07

2,14

+ 12,6 %

Politique des territoires

0,34

0,32

0,31

0,30

- 11,8 %

Provisions

0,15

0,16

0,21

0,16

+ 6,7 %

Recherche et enseignement supérieur

25,12

25,64

25,74

25,86

+ 2,9 %

Régimes sociaux et de retraite

6,37

6,54

6,75

6,84

+ 7,4 %

Relations avec les collectivités territoriales

2,56

2,61

2,57

2,56

0,0 %

Santé

1,41

1,29

1,30

1,30

- 7,8 %

Sécurité

11,58

11,61

11,78

11,96

+ 3,3 %

Sécurité civile

0,39

0,39

0,40

0,41

+ 5,1 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

12,53

13,17

13,48

13,74

+ 9,7 %

Sport, jeunesse et vie associative

0,49

0,46

0,48

0,56

+ 14,3 %

Travail et emploi

9,95

10,12

9,68

9,74

- 2,1 %

Pour mémoire : Pouvoirs publics

1,00

0,99

0,99

0,99

- 1,0 %

Source : commission des finances, d'après le projet de loi de programmation

ARTICLE 11 - Réduction du plafond de certaines impositions de toute nature affectées à des organismes concourant à une mission de service public

Commentaire : le présent article pose le principe que les objectifs de maîtrise des comptes publics s'appliquent également aux opérateurs de l'Etat, tant en recettes qu'en dépenses.

Le présent article tend à préciser les conditions dans lesquelles les opérateurs de l'Etat contribuent au redressement des finances publiques, dont le principe est posé à l'article 7 du présent projet de loi.

Dans ce cadre, il fixe des objectifs minimum de diminution du produit des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat par rapport au montant figurant à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 :

- 126 millions d'euros en 2013, pour un plafond d'imposition des taxes affectées de 4,4 milliards d'euros (dont 1,5 milliard d'euros de taxes entrant dans le champ du plafonnement en 2013) ;

- 200 millions d'euros en 2014 ;

- 400 millions d'euros en 2015.

Le plafond de référence est celui en vigueur en 1er janvier 2012, en application de la loi de finances initiale pour 2012.

Ce plafond est intégré au périmètre de la norme de dépenses « zéro valeur », examiné à l'article 5 du présent projet de loi.

Sur l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel au présent article.

ARTICLE 12 - Norme annuelle d'évolution des concours de l'État en faveur des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article prévoit la stabilisation en 2013 puis la diminution en 2014 et en 2015 de l'enveloppe des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

L'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales est actuellement régie par l'article 7 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, qui définit le périmètre de l'enveloppe et sa norme d'évolution.

L'article 7 s'applique à l'ensemble constitué par :

- les prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales, à l'exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;

- la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;

- les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT).

- Les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, qui sont hors enveloppe, correspondent à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), à la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et à la dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés. 

D'autre part, ne sont pas pris en compte dans ce périmètre, au titre de la mission RCT, les crédits de la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) et les subventions pour travaux divers d'intérêt local (TDIL).

Sont également hors enveloppe les subventions de fonctionnement et d'équipement aux collectivités des autres ministères, les dégrèvements législatifs, le produit des amendes de police de la circulation et des radars et les reversements aux régions du compte d'affectation spéciale (CAS) « Financement national de développement et de modernisation de l'apprentissage ».

Le même article 7 prévoit l'application à cette enveloppe de la norme « zéro valeur ». En d'autres termes, son montant est gelé, en euros courants. Cette norme « zéro valeur » a succédé en 2011 à la norme « zéro volume », mise en place en 2008 par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le périmètre de l'enveloppe des concours financiers de l'Etat reste identique à celui de la précédente loi de programmation des finances publiques.

Le seul changement dans la rédaction concerne la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle, pour laquelle il n'est plus précisé qu'elle est inscrite sur la mission « Travail et emploi », dans la mesure où elle est désormais financée en partie à partir de cette même mission et en partie à partir du CAS « Financement national de développement et de modernisation de l'apprentissage ».

Le présent projet de loi prévoit une stabilisation de l'enveloppe normée, en valeur, en 2013.

Son montant diminue ensuite de 750 millions d'euros en 2014 et en 2015, soit une baisse de 1,5 milliard d'euros en deux ans. Cette minoration représente une diminution de 1,5 % de l'enveloppe chacune de ces deux années.

Montant de l'enveloppe normée

(en milliards d'euros)

2012

2013

2014

2015

50,53

50,53

49,78

49,03

Source : Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

CHAPITRE IV - L'ÉVOLUTION DES RECETTES PUBLIQUES

ARTICLE 13 - Incidence budgétaire annuelle des mesures adoptées par le Parlement ou le Gouvernement en matière de prélèvements obligatoires

Commentaire : le présent article fixe des planchers de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires.

I. LE DROIT ACTUEL

La seule programmation de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires actuellement en vigueur est celle de l'article 9 de la LPFP 2011-2014.

Les mesures nouvelles effectivement prises ou envisagées ont été supérieures aux planchers, comme le montre le tableau ci-après.

La LPFP 2011-2014 dans le cas des mesures nouvelles sur les recettes : prévision et exécution

(en points de PIB et en %)

 

2011

2012

2013

2014

Prévision (LPFP 2011-2014)

Croissance du PIB (rapport annexé)

2,0 %

2,5 %

2,5 %

2,5 %

Plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9)

11

3

3

3

Exécution

Croissance du PIB

1,7 %

0,1 %*

0,3 %*

-

Mesures nouvelles effectivement adoptées/décidées sur les recettes (rapport annexé au présent projet de LPFP 2012-2017, alinéa 47)

21

20

30

5

* Consensus Forecasts, octobre 2012.

Source : commission des finances

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article comprenait, dans sa rédaction initiale, un unique paragraphe, prévoyant que « l'incidence des mesures afférentes aux prélèvements obligatoires, adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2012, ne peut être inférieure » aux montants indiqués par la ligne grisée du tableau ci-après.

Les planchers de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires prévus par l'article 13

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

21

20

30

5

3

-1

-6

Dont mesures nouvelles prévues par le présent article = adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2012) (« mesures nouvelles au sens du compteur LPFP »)

0

7

24

0

-1

-3

-7

Dont contentieux

1

-3

-3

3

2

0

0

Dont autres

20

16

9

1

2

2

1

Source : présent projet de LPFP 2012-2017 (article 13 ; rapport annexé, alinéa 47)

Le tableau, issu du rapport annexé, montre que les mesures nouvelles prévues par le présent article ne représentent qu'une partie des mesures nouvelles totales. Cela vient du fait :

- que le « compteur » du présent article ne prend en compte que les mesures nouvelles décidées à compter du 1er juillet 2012 (soit sous l'actuelle législature) ;

- de manière plus marginale, qu'il ne prend en compte que les mesures nouvelles adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, ce qui ne comprend pas en compte les contentieux et les augmentations de taux des collectivités territoriales.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de son rapporteur général, notre collègue député Christian Eckert, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement prévoyant qu' « à compter de l'année 2013, le montant annuel des dépenses fiscales ne peut excéder 70,8 milliards d'euros. En vue de l'appréciation du respect de cette orientation pluriannuelle, le calcul de la variation de ce montant d'une année sur l'autre comprend exclusivement l'incidence de la croissance spontanée et des créations, modifications et suppressions des dépenses mentionnées à la première phrase ».

Le montant de 70,8 milliards d'euros est celui de la somme des dépenses fiscales figurant dans le tome II du fascicule des « Voies et moyens » dans le cas de l'année 2013. La seconde phrase signifie que cette règle s'entend à périmètre constant, c'est-à-dire hors changements de classification de mesures.

CHAPITRE V - AFFECTATION DES SURPLUS DE RECETTES

ARTICLE 14 - Affectation des surplus de recettes

Commentaire : le présent article prévoit que les surplus de recettes par rapport aux prévisions de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale sont affectés à la réduction du déficit.

L'article 11 de la LPFP 2011-2014 prévoit que « les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année ou de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat ou des cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public ».

Il s'agit de préciser dans la loi de programmation les conditions dans lesquelles doit être appliqué le 10° de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui dispose que la première partie de la loi de finances « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat. »

Le présent article prévoit, dans une formulation identique, que « les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année ou de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l'État ou des cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public ».

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

CHAPITRE VI - LIMITATION DE LA DURÉE DES NICHES FISCALES ET SOCIALES

ARTICLE 15 - Limitation de la durée des dépenses fiscales et des niches sociales

Commentaire : le présent article prévoit que les créations ou extensions de dépenses fiscales ou de niches sociales sont applicables seulement pour une durée limitée, précisée par le texte qui les institue.

I. LA RÈGLE DE « DURÉE LIMITÉE DES CRÉATIONS OU EXTENSIONS DE NICHES » FIGURANT DANS LES LPFP

Le II de l'article 11 de la LPFP 2009-2012 prévoit que « chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I [c'est-à-dire une création ou extension de niche fiscale ou sociale] instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur ».

Ce II résulte d'un amendement de la commission des finances du Sénat, s'inspirant lui-même des travaux de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les niches fiscales (2008).

Alors que le Gouvernement ne prévoyait pas de reprendre cette disposition, l'article 10 de la LPFP 2011-2014, inséré par la commission des finances de l'Assemblée nationale à l'initiative de Jérôme Cahuzac, alors son président, l'a prorogée.

A l'initiative de la commission des finances du Sénat, cet article précise qu'il s'applique non seulement aux mesures prises en 2011-2014, mais aussi, comme précédemment, à celles prises à compter du 1er janvier 2009.

Aucune de ces deux dispositions n'est juridiquement contraignante.

En effet, l'article concerné fait partie de ceux dont l'article 1er de la LPFP concernée indique qu'ils sont pris sur la base de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, relatif aux dispositions non normatives des LPFP.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit de reprendre l'article 10 de la LPFP 2011-2014, sous une forme légèrement différente puisque désormais chaque disposition législative tendant à la création d'une « niche » serait tenue de préciser la période pour laquelle elle s'applique (qui ne serait donc plus nécessairement de quatre ans).

Le tableau ci-après permet de comparer les trois textes.

La règle de « durée limitée des niches »

II de l'article 11 de la LPFP 2009-2012

(abrogé)

Article 10 de la LPFP 2011-2014

(en vigueur)

Article 15 du présent projet de LPFP 2012-2017

II. Chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur.

Nonobstant les dispositions de l'article 1er, les créations ou extensions de dépenses fiscales, d'une part, et les créations ou extensions de réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2009, ne sont applicables qu'au titre des quatre années qui suivent celle de leur entrée en vigueur.

Les créations ou extensions de dépenses fiscales, d'une part, et les créations ou extensions de réductions, exonérations ou abattement d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2013, ne sont applicables que pour une durée limitée, précisée par le texte qui les institue.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

TITRE II - DISPOSITIONS PERMANENTES

ARTICLE 16 - Évaluation préalable de certains investissements publics

Commentaire : le présent article propose d'introduire une nouvelle procédure d'évaluation et de contre-expertise de certains investissements publics.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ENSEMBLE DES INVESTISSEMENTS DE L'ETAT S'ÉLÈVENT À 13,3 MILLIARDS D'EUROS EN 2012 (HORS INVESTISSEMENTS D'AVENIR)

1. Les investissements de l'Etat correspondent, au deux-tiers, à des investissements militaires

Les dépenses d'investissement sont retracées au titre 5 du budget général de l'Etat. Elles s'élevaient à 13,3 milliards d'euros en 2012, soit environ 3,5 % des dépenses de l'Etat, et se décomposaient comme suit :

- 9,4 milliards d'euros d'investissements militaires (soit 71 % de l'enveloppe globale). Il s'agit essentiellement de programmes d'armement et d'équipement militaire ;

- 3,9 milliards d'euros d'investissements civils (soit 29 % de l'enveloppe globale). Ces derniers recouvrent des dépenses immobilières (construction d'établissements pénitentiaires, casernes de gendarmerie, monuments historiques), des dépenses en infrastructures de transport et des dépenses informatiques et de télécommunication.

Les investissements civils - hors transports - sont principalement concentrés sur les missions « Justice », « Culture », « Recherche et enseignement supérieur » (au profit des universités principalement), « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Sécurité ».

Répartition des investissements de l'Etat en 2012

(en millions d'euros)

 

LFI 2012 - format 2013

Investissements civils

3 897

Subvention d'investissement versée à l'AFITF

1 030

Justice

480

Culture

486

Recherche et enseignement supérieur

478

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

387

Sécurité

309

Autres missions du budget général

727

Investissements militaires

9 361

Total

13 258

Source : ministère chargé du budget

Les établissements publics de l'Etat financent également des investissements à partir de leur subvention pour charge de service public (dépenses de titre 3) ou de leurs dotations en fonds propres (dépenses de titre 7). Le montant des investissements des opérateurs de l'Etat s'élevait ainsi à 7,8 milliards d'euros en 2012, dont 2,2 milliards d'euros pour l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), 977 millions d'euros pour le Centre national d'études spatiales (CNES), 484 millions d'euros pour le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et 243 millions d'euros pour Voies navigables de France (VNF).

Quant aux établissements de santé, sous l'impulsion notamment du plan « Hôpital 2007 », leur investissement annuel a doublé, passant de 3,1 milliards d'euros en 2002 à 6,4 milliards en 2010, selon le récent rapport de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale de la commission des affaires sociales du Sénat sur le financement des établissements de santé.

2. Les investissements de l'Etat ont été contenus depuis 2007, mais se sont accrus si l'on tient compte du Programme d'investissement d'avenir

Sur les cinq dernières années, les dépenses d'investissement de l'Etat (hors investissements d'avenir) ont été comprises entre 10 et 15 milliards d'euros par an. Après avoir connu une hausse globale jusqu'en 2009, elles ont baissé à partir de 2010 (cf. tableau ci-après).

Il convient néanmoins de rappeler qu'une enveloppe de 35 milliards d'euros a été dédiée, selon une procédure spécifique, au programme d'investissements d'avenir (PIA), dans le cadre de la loi de finances rectificative de mars 2010.

La nature des IA est néanmoins très différente de celle des investissements de l'Etat. Ainsi aucune de ces dépenses ne relève de la catégorie des « dépenses d'investissement » (titre 5) au sens de la LOLF, qui correspond aux immobilisations corporelles et incorporelles de l'Etat. Ces dépenses sont, en effet, financées par le biais d'opérateurs : pour l'Etat, il s'agit donc principalement de dépenses d'intervention (titre 6) ou d'opérations financières (prêts ou dotations en capital), voire de dépenses de fonctionnement.

Par ailleurs, si l' « emprunt national » a accru le déficit de l'Etat au sens de la comptabilité budgétaire en 2010, il convient cependant de souligner que les 35 milliards d'euros ainsi ouverts par la LFR n'ont pas été directement injectés dans l'économie, mais ont été attribués à divers opérateurs, chargés de les reverser progressivement aux lauréats des procédures de sélection.

Enfin, il convient de relever que ces 35 milliards d'euros sont composés de 19,6 milliards d'euros de dotations consommables (subventions, avances remboursables, prêts, prise de participation et dotations en fonds de garantie) et de 15 milliards d'euros de dotations non consommables déposées sur les comptes du Trésor dont seuls les produits d'intérêt sont versés aux bénéficiaires.

Sur le détail de ce programme, votre rapporteur renvoie aux travaux de la commission des finances sur la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.

Evolution des dépenses d'investissement

(en milliards d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

Taux de croissance annuel moyen hors IA

Investissement civil

4,6

4,0

4,4

3,7

3,2

- 8,8 %

Investissement militaire

9,1

9,8

10,8

9,2

8,3

- 2,4 %

Investissement d'avenir (IA)

-

-

-

34,6

-

-

Total y compris les IA

13

13,6

14,3

47,5

11,1

- 4,0 %

Poids dans les dépenses de l'Etat

Investissement civil

1,4 %

1,2 %

1,2 %

0,9 %

0,9 %

-

Investissement militaire

2,7 %

2,8 %

2,9 %

2,2 %

2,3 %

-

Investissement d'avenir (IA)

     

8,1 %

 

-

Total y compris les IA

3,9 %

3,9 %

3,9 %

11,2 %

3,0 %

-

Part dans le PIB

Investissement civil

0,2 %

0,2 %

0,2 %

0,2 %

0,2 %

-

Investissement militaire

0,5 %

0,5 %

0,6 %

0,5 %

0,4 %

-

Investissement d'avenir (IA)

-

-

-

1,8 %

-

-

Total y compris les IA

0,7 %

0,7%

0,8 %

2,5 %

0,6 %

-

Source : ministère chargé du budget

B. LES PROCÉDURES D'ÉVALUATION ACTUELLES

Plusieurs procédures ont récemment été mises en place pour évaluer les investissements publics, notamment afin de pallier certains dérives qui avaient pu être constatées. Ces procédures demeurent néanmoins « sectorielles ».

En matière de transports, par exemple, la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 31 décembre 1982 prévoit que « les choix relatifs aux infrastructures, aux équipements et aux matériels de transport dont la réalisation repose, en totalité ou en partie, sur un financement public, sont fondés sur l'efficacité économique et sociale de l'opération ». L'instruction cadre du 25 mars 2004 précise les méthodes d'évaluation économique de ces grands projets.

Dans le domaine militaire, une démarche d'ingénierie globale des opérations d'armement été mise en place en 2010, afin de pallier les dérives de coût constatées pour certains programmes.

Le ministère de la culture et de la communication a créé, la même année, l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) et une commission interministérielle des projets immobiliers (CIPM), destinée à assurer le pilotage et le contrôle du respect des objectifs, des coûts et des délais des grands projets immobiliers du ministère.

Enfin, en matière informatique, a été mise en place une direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) pour améliorer la prise de décision en matière d'investissements dans les systèmes d'information et de communication.

La Cour des comptes, dans son rapport de juillet 2012 sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui consacre une partie de ses travaux aux investissements publics : « les méthodes pratiquées dans ces domaines, outre qu'elles sont insuffisamment transparentes, ne guident pas toujours efficacement les décisions. Les évaluations a priori sont trop souvent réalisés par les maître d'ouvrage, sans contre expertise indépendante ». La Cour des comptes relève aussi qu' « une vigilance particulière est nécessaire sur l'effet des partenariats public privé qui reportent la charge de l'investissement sur les dépenses de fonctionnement et sur de longues durées en rigidifiant ainsi les budgets concernés sans que leur soutenabilité pour les finances publiques ait toujours été examinée sur cette période. »

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, auquel l'Assemblée nationale a apporté quatre modifications rédactionnelles, propose la mise en place d'une nouvelle procédure transversale d'évaluation préalable et de contre-expertise de certains investissements publics.

A la différence de certaines orientations prévues par le présent projet de loi, cette disposition revêt une portée normative.

A. LES INVESTISSEMENTS EN CAUSE

Sont visés par cette nouvelle procédure tous « les projets d'investissements civils financés par l'Etat, ses établissements publics, les établissements publics de santé et les structures de coopération sanitaire. »

La notion de projet d'investissements civils - qui ne vaut que pour les investissements de l'Etat - doit être entendue comme toutes les dépenses de titre 5 du budget général, hors mission « Défense ». Les investissements militaires, ainsi que les hôpitaux militaires financés par le service de santé des armées qui relève de la mission « Défense », sont donc exclus du champ de la mesure.

Quant aux établissements publics de santé et aux structures de coopération sanitaire visés, il s'agit respectivement des établissements mentionnés à l'article L. 6141-1 du code de la santé publique et des structures mentionnées à l'article L. 6148-1 du même code, soit notamment les groupements mentionnés à l'article L. 6133-1 du même code. A noter que ces groupements peuvent avoir le statut de personne morale de droit public ou de droit privé.

B. UNE PROCÉDURE EN DEUX TEMPS

L'évaluation de ces projets reposera sur une procédure en deux temps qui sera précisée par décret :


· Une évaluation socio-économique préalable, dans un premier temps, qui concernera tous les projets d'investissement présentés ci-dessus.

Ce type d'évaluation, qui ne fait pas l'objet d'une définition précise, renvoie à une méthode développée par les économistes destinée à mesurer l'efficacité d'un projet en déterminant sa contribution à la création de valeur pour la collectivité. Elle procède à une comparaison des bénéfices et des coûts apportés par un projet. Selon les données recueillies par votre rapporteur général, cette première évaluation sera effectuée par le maître d'ouvrage de l'investissement considéré.


· Une contre-expertise indépendante, dans un second temps, pour les seuls projets dont le montant total et la part du financement public dépassent des seuils fixés par décret.

Selon les données transmises à votre rapporteur général, ces seuils devraient être fixés à 50 millions d'euros s'agissant du montant total de l'investissement et à 20 % s'agissant du niveau de co-financement public. Ces données ne sont cependant pas définitivement arrêtées.

Cette évaluation sera assurée soit par le commissariat général à l'investissement (CGI) lui-même, soit sous sa coordination. Si le CGI est aujourd'hui chargé de l'évaluation des seuls investissements d'avenir, le décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010 prévoit qu'il a une compétence générale s'agissant des investissements de l'Etat.


· Le présent article prévoit que les évaluations et les contre-expertises indépendantes sont transmises au Parlement.

ARTICLE 17 -Évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales

Commentaire : le présent article prévoit que chaque année, 20 % des dépenses fiscales et des niches sociales seront évaluées.

Le présent article dispose (dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale) :

« Les dépenses fiscales, d'une part, et les réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, font l'objet d'une évaluation annuelle de leur efficience et de leur efficacité.

« Ces évaluations sont réalisées chaque année par cinquième des dépenses fiscales, réductions, exonérations ou abattements d'assiette et sur l'ensemble de ceux qui, aux termes du texte qui les a institués, cesseront de s'appliquer dans les douze mois.

« Ces évaluations sont transmises au Parlement. »

Contrairement aux articles du titre I du présent projet de LPFP, il a une valeur juridiquement contraignante. Sa base juridique est en effet l'article 4, précité, du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

A l'initiative de son rapporteur général, notre collègue député Christian Eckert, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels.

ARTICLE 18 (supprimé) - Rapport sur les comptes publics

Commentaire : le présent article prévoyait un rapport sur les comptes publics.

Le présent article était ainsi rédigé :

« Est joint au projet de loi de finances de l'année un rapport sur les comptes publics, comportant notamment les prévisions d'évolution des prélèvements obligatoires et des dépenses de l'ensemble des administrations publiques.

« Ce rapport présente les projections d'évolution des comptes des administrations publiques notamment celles ne relevant ni du champ des lois de finances ni de celui des lois de financement de la sécurité sociale. »

A l'initiative de son rapporteur général, notre collègue député Christian Eckert, la commission des finances de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.

En effet, ses dispositions ont été « remontées », sous une forme plus précise, dans l'article 17 B du projet de loi organique, inséré par l'Assemblée nationale.

ARTICLE 19 - Bilan de la mise en oeuvre de la future loi de programmation des finances publiques

Commentaire : le présent article prévoit un bilan de la mise en oeuvre du présent projet de LPFP.

Le présent article (dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale) est ainsi rédigé :

« Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, après consultation du comité des finances locales et avant le débat d'orientation des finances publiques, un bilan de la mise en oeuvre de la présente loi. Ce bilan présente également une justification des éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne et les prévisions de la présente loi.

« Ce bilan est rendu public et présenté dans un document unique, auquel est joint l'avis du comité des finances locales ».

A l'initiative de son rapporteur général, notre collègue député Christian Eckert, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

ARTICLE 19 bis - Information du Parlement en matière de dépense fiscale

Commentaire : le présent article prévoit diverses dispositions relatives à l'information du Parlement sur les dépenses fiscales.

A l'initiative de son rapporteur général, notre collègue député Christian Eckert, la commission des finances de l'Assemblée nationale a inséré le présent article.

Dans son I, celui-ci prévoit que le Gouvernement présente chaque année au Parlement : avant le 1er juin, le montant de dépenses fiscales constaté pour le dernier exercice clos ; avant le premier mardi d'octobre, la prévision annuelle de coût retenue pour les dépenses fiscales de l'exercice à venir et de l'exercice en cours ; avant le 15 octobre, la prévision annuelle de coût retenue pour l'exercice à venir et l'exercice en cours des niches sociales, ainsi que le montant de leur coût constaté pour le dernier exercice clos.

Le II du présent article précise que, lorsque le Gouvernement présente ces deux dernières prévisions, il transmet au Parlement un bilan des créations, modifications et suppressions de dépenses fiscales ou de niches sociales adoptées dans les douze mois qui précèdent et prévues par le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale afférents à l'année suivante.

TITRE III - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 20 - Évaluation des taxes affectées à des personnes autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale

Commentaire : le présent article propose la remise au Parlement, avant le 30 juin 2013, d'un rapport évaluant les taxes affectées à des personnes tierces autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

Le présent article, auquel l'Assemblée nationale a apporté une modification rédactionnelle, prévoit que, avant le 30 juin 2013, le Gouvernement présente un rapport au Parlement procédant à une évaluation de l'ensemble des impositions de toute nature affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Cette évaluation porte sur le rendement, la pertinence de l'affectation de ces impositions et l'opportunité de réintégrer la ressource correspondante au sein du budget général de l'Etat.

Le champ de ce rapport serait plus large que les seuls opérateurs de l'Etat, dont l'article 7 du présent projet de loi prévoit qu'ils contribuent au redressement des finances publiques. Il inclut également les organismes divers d'administration centrale (ODAC), qui sont des organismes auxquels l'Etat a donné une compétence fonctionnelle spécialisée au niveau national, qui sont contrôlés et financés majoritairement par l'Etat et ont une activité principalement non marchande. Il s'agit par exemple du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), du Commissariat à l'énergie atomique (CEA), de Pôle Emploi, de Météo France, du Fonds national d'aide au logement (FNAL) et de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm).

ARTICLE 21- Abrogation des dispositions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur

Commentaire : le présent article abroge la LPFP 2011-2014.

Le présent article abroge la LPFP 2011-2014, à l'exception on l'a vu de deux dispositions :

- son article 12 (interdiction du recours à l'emprunt pour les opérateurs de l'Etat) ;

- son article 14 (vote du Parlement sur les projets de programme de stabilité).

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 31 octobre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur, sur le projet de loi n° 69 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale, de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

EXAMEN DU RAPPORT

M. François Marc, rapporteur. - Après le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) puis la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, nous descendons encore d'un cran dans la hiérarchie des normes avec ce projet de loi de programmation des finances publiques, qui fixe des objectifs chiffrés en anticipant sur l'entrée en vigueur, le 1er mars 2013, de la loi organique.

Nous avons, jusqu'à présent, utilisé trois types de programmation. Nous connaissons les programmes de stabilité depuis la fin des années 1990 et le pacte de stabilité. Puis, pour assurer leur cohérence avec nos budgets, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a prévu qu'une annexe aux lois de finances présente une programmation pluriannuelle. Enfin, les lois de programmation ont été créées pour concourir à la réalisation de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques inscrit à l'article 34 de la Constitution lors de la révision constitutionnelle de 2008. Nous examinons la troisième. Ces lois de programmation, étant des lois ordinaires, ne sont pas de rang supérieur aux lois de finances, qui n'ont pas obligation de s'y conformer.

M. Philippe Marini, président. - La loi de programmation n'est pas, en effet, une loi de finances, et c'est pourquoi le ministre participera à nos travaux qui visent à établir un texte pour la séance publique.

M. François Marc, rapporteur. - Vous connaissez le graphique « en Iroquois » sur l'exécution des programmations : jusqu'en 2010, elles n'ont jamais été respectées. 1999 fut un temps béni où l'on pouvait espérer un retour à l'équilibre...

M. Philippe Marini, président. - M. Fabius...

M. François Marc, rapporteur. - Puis il y a eu un changement de gouvernement !

M. Philippe Marini, président. - C'est une interprétation.

M. François Marc, rapporteur. - La programmation actuelle, qui court sur la période 2012-2017, engage une démarche vertueuse visant à approcher l'équilibre. Observons qu'elle est en continuité avec celle qu'avait engagée le gouvernement précédent, ce qui devrait satisfaire nos collègues de l'opposition. Grâce au TSCG, la trajectoire structurelle est désormais placée sous tutorat, de sorte que tout écart donnerait lieu à une correction.

M. Philippe Marini, président. - Après intervention de notre cher Haut Conseil...

M. François Trucy. - ... paritaire.

M. François Marc, rapporteur. - Pourquoi les programmations n'ont-elles jamais été respectées ?

M. Jean Arthuis. - Pas de chance...

M. François Marc, rapporteur. - Parce que les hypothèses de croissance et d'évolution des dépenses en volume qui les sous-tendaient ont toujours été trop optimistes - cela appelle à la modestie ceux qui, dans l'ex-majorité, estiment que le Gouvernement n'en fait pas assez.

Pour la période 2012-2017, s'ajoute aux lois organiques relatives à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale, une loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques. La loi de programmation en tiendra compte : il s'agit bien d'anticiper en visant un objectif de moyen terme et une trajectoire du solde structurel.

Si les objectifs fixés par la loi de programmation ne sont pas, conformément à l'article 34 de la Constitution, juridiquement contraignants (articles 1 à 15), la contrainte politique est de plus en plus forte. Il est également possible, de faire figurer dans la loi de programmation des dispositions normatives sur la gouvernance des finances publiques (articles 16 à 21).

J'en viens aux grands équilibres sur lesquels est fondée cette programmation. La loi met en oeuvre les règles du TSCG en définissant une trajectoire de solde structurel à moyen terme. Pour approcher l'équilibre dès fin 2015, plus de la moitié de l'effort portera sur l'année prochaine, pour une réduction de deux points du solde structurel sur les 3,6 points prévus d'ici 2016.

La question de l'hypothèse de croissance potentielle nous a largement retenus lors de la discussion de la loi organique. Une hypothèse trop optimiste entraînerait une sous-estimation de l'effort à réaliser. D'où la nécessité du Haut Conseil, qui exprimera son avis sur son réalisme. L'une des conséquences de la crise de la zone euro est que l'on ne peut plus raisonner sur des hypothèses fantaisistes.

Le scénario retenu repose sur une estimation de la croissance potentielle qui semble réaliste, autour de 1,5 %. Il est vrai que la Commission européenne retient pour la France le chiffre de 1,1 %, mais sa méthode ne s'abstrait pas de considérations conjoncturelles. Il faudra songer à une harmonisation des méthodes de travail en Europe si l'on veut un jour pouvoir se fonder sur une règle commune fiable.

Le mécanisme de correction automatique fonctionne en deux temps. Si le Haut Conseil constate un écart en exécution par rapport à la trajectoire de solde structurel, le projet de loi de règlement est l'occasion pour le gouvernement d'en expliciter les raisons, avant que le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques n'expose les mesures correctives qu'il entend prendre. Une loi de finances rectificative peut ainsi intervenir avant l'été pour en tirer les conséquences. Le traité précise que le mécanisme de correction est à la fois automatique et pleinement respectueux des prérogatives des parlements nationaux.

La trajectoire de solde effectif repose sur deux échéances. La première fixe à 2013 un objectif de 3 % de déficit. S'il est atteint, la France ne sera plus soumise au volet correctif du pacte de stabilité, pour basculer vers le volet préventif, dans lequel il convient de s'inscrire au plus vite pour éviter de lourdes sanctions. La deuxième échéance est fixée à 2017, avec un retour, ou presque, à l'équilibre.

L'article 2 du projet de loi répartit cette trajectoire par catégorie d'administrations publiques. L'État ramène ainsi son déficit de 3,9 % à 1,1 %, tandis que les collectivités locales restent autour de l'équilibre et que les administrations de sécurité sociale passent d'un déficit de 0,5 point à un excédent de 0,8 point.

Cette programmation repose sur deux hypothèses de croissance : pour 2013, 0,8 % ; pour les années 2014 à 2017, 2 % par an. L'écart avec le consensus des conjoncturistes est du même ordre qu'habituellement. Depuis la fin des années 1990, la prévision n'a été inférieure à ce consensus qu'en 2000 et en 2010 ; les autres années, elle lui a été supérieure.

M. Joël Bourdin. - Cela continue !

M. Philippe Marini, président. - En 2011, nous avons fait un peu plus que le consensus, mais moins que la prévision associée au projet de loi de finances.

M. François Marc, rapporteur. - Oui, le consensus était à 1,5 %, la prévision à 2 % et nous avons fait 1,7 %.

M. Philippe Marini, président. - C'est une situation intermédiaire, peu éloignée de la vertu.

M. François Marc, rapporteur. - La prévision de 2 % ne diffère pas de celle du programme de stabilité du gouvernement Fillon adressé à Bruxelles en avril 2012, qui avait été examiné par les sénateurs, mais pas par les députés alors en campagne... Nicole Bricq avait félicité le Gouvernement d'avoir rompu avec la prévision de 2,5 % et de s'être rapproché de la prudence.

L'hypothèse de croissance des dépenses, de 0,7 % en volume en moyenne, impose une discipline exigeante. Les dépenses de l'Etat et de ses opérateurs augmenteront moins que l'inflation. La croissance des dépenses des administrations locales est alignée sur cet objectif global de 0,7 % en volume, celle des dépenses sociales limitée à 1,1 % en volume. Pour comprendre la portée contraignante de ces taux, il faut les comparer à l'évolution tendancielle des différentes catégories de dépenses, évaluée dans sa dynamique spontanée, selon le rapport achevé par l'Inspection générale des finances juste avant l'élection présidentielle, mais aussi à l'aune des règles habituelles de maîtrise des dépenses. La tendance spontanée est évaluée à 1,5 % en volume et à moins de 1 % en volume selon les efforts habituels, ce qui n'est guère éloigné de l'objectif de programmation. Cela est rassurant quant à notre capacité à le tenir. C'est une démarche vertueuse qui est engagée, et non une révolution subite qui s'annonce.

L'article 13 sur les recettes comprend, pour 2013, des mesures nouvelles de 24 milliards d'euros sur les prélèvements obligatoires, auxquels il faut ajouter les 7 milliards du collectif de juillet 2012 : les hausses d'impôts imputables à la nouvelle majorité en 2012 et 2013 s'élèvent donc à 31 milliards d'euros, à comparer aux 36 milliards votés par l'ancienne majorité entre 2011 et 2012.

Après les hausses d'impôts en 2012 et 2013, le Gouvernement prévoit une stabilisation en 2014, puis une baisse des prélèvements obligatoires en 2015, 2016 et 2017, pour une raison arithmétique. La trajectoire a été conçue pour que les effets de l'évolution des dépenses et des recettes soient répartis et équilibrés sur la période. L'effort est linéaire sur la période s'agissant des dépenses. Afin de respecter l'objectif de 3 % en 2013, il est nécessaire de produire un effort important sur les recettes en une seule année. Les années suivantes, les efforts en recettes seront ajustés en fonction des résultats attendus de la maîtrise des dépenses.

L'effort structurel tient compte de la conjoncture, en neutralisant l'incidence de l'élasticité des recettes. Le président de la République s'est engagé à équilibrer l'effort entre recettes et dépenses.

M. Francis Delattre. - En 2017.

M. François Marc, rapporteur. - Sur la période ! L'effort structurel penche tout de même un peu plus vers les dépenses, puisqu'il porte pour 1,9 point de PIB sur les dépenses et pour 1,5 point de PIB sur les recettes. Sur la période de programmation, le ratio des dépenses dans le PIB diminuerait de 2,7 points alors que le taux de prélèvements obligatoires augmenterait de 1,4 point par rapport au PIB et que le ratio de dette par rapport au PIB diminuerait de 7 points.

M. Jean-Paul Emorine. - C'est formidable !

M. François Marc, rapporteur. - Pour la programmation budgétaire de l'Etat et de ses opérateurs, la norme de dépense élargie (regroupant crédits budgétaires et prélèvements sur recettes) est conservée, mais étendue aux taxes affectées aux opérateurs entrant dans le champ du plafonnement. J'attire l'attention des rapporteurs spéciaux sur la conséquence : il faudra gager toute augmentation des plafonds des taxes affectées par des économies de dépenses ailleurs.

Les opérateurs participeront au respect de la trajectoire, par la diminution des taxes qui leur sont affectées ou des subventions qu'ils reçoivent. Les rapporteurs spéciaux noteront que le plafond d'emploi est stabilisé sur la période de programmation. Cela signifie que toutes les créations d'emplois dans les secteurs prioritaires seront compensées par des diminutions à due concurrence ailleurs.

Les collectivités territoriales sont associées au respect de l'objectif de moyen terme. Les concours financiers de l'Etat diminueront en 2014 et 2015. Les modalités seront fixées par la loi : le Parlement décidera comment faire, à l'issue d'un processus s'inscrivant dans le cadre de l'engagement du président de la République, qui a annoncé la création d'un Haut Conseil des collectivités territoriales. Le Sénat est bien informé des vertus des Hauts Conseils...

M. Philippe Marini, président. - Nous les ferons dialoguer entre eux...

M. François Marc, rapporteur. - Le comité des finances locales n'est pas ignoré, puisqu'il donnera son avis sur le bilan de la programmation.

M. Jean Arthuis. - C'est très bien...

M. François Marc, rapporteur. - Les règles de gouvernance, enfin. Les niches fiscales seraient stabilisées en valeur, ce qui figurait déjà dans la précédente loi de programmation, à l'initiative de l'Assemblée nationale...

M. Philippe Marini, président. - Un amendement dû à Gilles Carrez.

M. François Marc, rapporteur. - La règle de durée limitée des niches, même si elle n'est pas contraignante, aura des effets positifs. L'évaluation annuelle d'un cinquième des niches fiscales et sociales systématise la démarche du rapport Guillaume. Cependant cette règle très exigeante n'empêchera-t-elle pas un examen approfondi et, inversement, l'évaluation ne devrait-elle pas concerner l'ensemble des dispositifs dérogatoires, en y incluant les modalités de calcul de l'impôt ?

L'article 19 bis confirme l'obligation de transmettre en juin au Parlement, et non en septembre ou en octobre, le chiffrage du coût des dépenses fiscales l'année précédente. Cela lèvera une difficulté à laquelle nous étions régulièrement confrontés lors de l'examen des lois de règlement.

Les procédures existantes d'évaluation des projets d'investissements de l'Etat seront renforcées.

Plusieurs points techniques devront néanmoins être précisés : quelle articulation avec les instances déjà compétentes ? Quelles conséquences tirer des contre-expertises ? Quand les nouvelles procédures seront-elles lancées ?

Enfin, le projet conserve à juste titre deux articles de la précédente loi de programmation, dont l'un, sur la transmission du programme de stabilité au Parlement en vue d'un vote préalable à son envoi aux autorités européennes, issu d'un amendement du Sénat.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour cette présentation très claire et objective.

Vous considérez comme juridiquement contraignants les articles 16 et 17. La liste des projets d'investissement sera-t-elle contraignante pour les budgets de fonctionnement ? En quoi l'évaluation annuelle des niches fiscales et sociales peut-elle l'être ?

Vous soulignez à juste titre l'importance de l'hypothèse de croissance potentielle. Le débat sur la loi organique a montré qu'un document donnant des éclaircissements sur les notions de PIB potentiel, de solde structurel et d'effort structurel serait utile.

Le tableau d'évolution tendancielle des dépenses fait apparaître que le secteur connaissant la plus forte croissance spontanée des dépenses, selon l'Inspection générale des finances, tout comme la plus forte croissance effective, selon les efforts habituels (« zéro volume » pour l'Etat et 3% en valeur pour l'ONDAM) est celui des organismes divers d'administrations centrale (ODAC) : même s'il doit être relativisé compte tenu de la masse des dépenses en cause, un taux de 2,3 % apparaît très important. Pouvez-vous commenter ce chiffre ? Peut-on agir sur les dépenses des ODAC, que j'avais à l'esprit à propos du principe de participation des opérateurs au respect de la trajectoire de solde structurel, posé à l'article 7 ? Quelle discipline le Centre national de la cinématographie (CNC) serait-il susceptible d'accepter en cette période financière rigoureuse ?

M. François Trucy. - Perseverare...

M. Philippe Marini, président. - La stabilisation en valeur des niches fiscales énoncée à l'article 13 reprend une disposition de la loi de programmation précédente. Comment est-elle appliquée et où en est-on ?

M. Jean-Paul Emorine. - Vous faites valoir que ce projet trace des perspectives. Le passé démontre que tout le monde s'est trompé, moi le premier. Vous avez répété l'épithète « vertueux ». Je tiens que la vertu se vérifie au fil des ans. Aussi suis-je très réservé sur vos hypothèses de croissance. Nous savons l'état de l'économie, nationale comme mondiale. Oh, bien sûr, les experts se trompent aussi. Certains d'entre eux prédisent qu'il n'y aura pas de croissance dans les années à venir et les bulletins de conjoncture en provenance des Etats-Unis, d'Inde ou de Chine, affichant tous des taux de croissance en baisse, ne les démentent pas. Tant qu'on a un peu de croissance, on peut créer des emplois. Les chiffres que vous nous présentez n'empêcheront pas notre taux de chômage de continuer à croître, au-dessus de la moyenne européenne.

Au risque de me répéter - si je ne détiens pas la vérité, au moins ai-je une ligne de conduite -, j'observe que la marge de réduction du personnel de l'Etat nous laisse peu d'espoir. En effet, nous avons cinq millions de fonctionnaires de l'Etat, soit 22 % des actifs, contre 11 % en Allemagne. En maintenant leurs effectifs et leur masse salariale, vous ne réalisez aucune économie sur ce poste ! La RGPP, elle, avait dégagé des économies et, comme la moitié a servi à augmenter la rémunération des agents, en cinq ans les fonctionnaires de l'Etat ont été augmentés de 10 %. La Cour des comptes a déclaré que cela réduisait l'utilité du dispositif. Mais vous vous refusez à toute économie, puisque vous annoncez une baisse de 1 000 fonctionnaires : sur cinq millions, ce sera invisible, en raison du glissement vieillesse-technicité.

Vous ne remettez pas en cause non plus le système des retraites, alors que l'âge de départ en France est très inférieur à celui des autres pays européens : nous en sommes à 60 ans et 9 mois, quant ils en sont à 65 ou 66 ans.

Quant aux recettes, vous vous fondez sur une hypothèse de croissance faible, mais comment pourrait-il y avoir croissance, alors que nos entreprises sont accablées de charges et que leur compétitivité n'est pas à la hauteur de leurs concurrentes européennes ?

Sur l'association des collectivités territoriales, méfions-nous des étreintes qui annoncent la rigueur... La diminution des concours de l'Etat ébranlera encore davantage leurs budgets déjà déstabilisés par l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et le revenu de solidarité active (RSA).

Pour toutes ces raisons, je ne pourrai pas voter une telle loi de programmation.

Mme Michèle André. - C'est étonnant.

M. Joël Bourdin. - Je remercie le rapporteur pour son travail, qui n'est pas aisé. Je me réjouis que nous ayons voté la création d'un Haut Conseil des finances publiques. Aujourd'hui, nous voilà réunis, à l'image de ses membres, pour examiner des hypothèses de croissance qui ont probablement été surestimées pour 2013, afin, bien sûr, d'équilibrer le budget. Le consensus des économistes se situe à 0,3 %. J'aurais souhaité que le texte soit ajusté en fonction de ce que nous connaissons aujourd'hui. Les tableaux qui nous sont présentés sont inexacts. Je doute que nous puissions respecter ces prévisions. Il y a des hypothèses sous-jacentes : le Gouvernement a choisi de régler le déficit par la hausse des impôts plutôt que par la baisse des dépenses. Les études économétriques - avec leurs avantages et leurs inconvénients - montreraient pourtant que l'on a plus de chances de revenir à l'équilibre en jouant sur les dépenses que sur les recettes.

Je doute que l'année 2017 soit aussi enchantée. L'intéressant concept de croissance potentielle résulte d'évaluations qui concernent l'évolution de la consommation mais aussi de l'investissement. Celui-ci n'est guère brillant et l'on voit mal comment les entreprises se mettraient subitement à investir, avec les mesures qui sont concoctées à leur attention... La productivité des facteurs est un élément très important.

J'aurais aimé que vous nous présentiez des estimations justifiées. L'évolution de la croissance potentielle dépend de celle de la productivité, qui n'a cessé de baisser ces dernières années. Je souhaiterais savoir pourquoi.

Mme Marie-France Beaufils. - Cette loi de programmation se situe dans la droite ligne de la loi organique dont nous avons beaucoup débattu. Vous connaissez le point de vue de mon groupe sur celle-ci ; évidemment, celle-là ne peut recueillir notre assentiment. Nous voterons donc contre les articles et contre l'ensemble du projet de loi. L'hypothèse de réduction du déficit public se caractérise par une ampleur et une vitesse telles qu'elle risque d'entraîner des effets contre-productifs sur la croissance, qu'il s'agit pourtant de redresser.

A entendre MM. Emorine et Bourdin, je m'étonne qu'ils regrettent qu'on n'aille pas beaucoup plus loin dans la baisse des dépenses : le gouvernement précédent a tant ponctionné les recettes de l'Etat qu'une bonne partie des difficultés actuelles est due à la réduction de la participation des sociétés et des ménages les plus fortunés. Pourquoi continuer dans cette voie ? Je suis très sceptique sur l'ensemble des hypothèses présentées. Nous ne prenons pas le sujet par le bon bout. Je suis loin d'être optimiste sur la participation des collectivités territoriales. Faut-il rappeler que leur part dans le déficit public est très modeste ?

M M. Joël Bourdin, Jean-Paul Emorine et François Trucy. - Oui.

M. Philippe Marini, président. - Elle n'est que de 0,1 point de PIB !

Mme Marie-France Beaufils. - Il appartiendra au rapporteur de le confirmer. La réduction de leurs dépenses affectera directement l'économie, tant notre action territoriale est facteur de croissance ou de maintien des activités économiques, notamment dans le bâtiment et les travaux publics. Il faut en prendre conscience.

M. Edmond Hervé. - L'exécution des programmations révèle une « courbe en Iroquois ». Reconnaissons la prééminence constitutionnelle du pouvoir exécutif, mais veillons au respect des pouvoirs qui sont les nôtres. Je suis favorable à la création d'un Haut Conseil, mais comme Pierre Joxe, quand il siégeait au Conseil constitutionnel, je suis favorable à l'expression plurielle des dissidences qui font partie de la démocratie.

Le rapport spécial de M. Emorine sur le Conseil constitutionnel montre que nous ne sommes plus tout à fait dans le cadre de l'autorité judiciaire chère à la Constitution de 1958 ; à considérer le rôle du Conseil constitutionnel, du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, nous nous acheminons vers un véritable pouvoir judiciaire. Le droit et la loi ne coïncident plus.

Le dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales est une priorité indispensable à la réalisation des objectifs fixés. Nous sommes dans une conjoncture nouvelle, totalement différente de celle que nous avons connue. Je ne suis pas sûr que les élus locaux l'aient bien compris.

M. Philippe Dominati. - Je partage l'objectivité de votre analyse, mais pas votre appréciation des moyens nécessaires pour atteindre les objectifs. A partir de 2014, la croissance fait plus que doubler, de 0,8 % à 2 %. Les moyens que vous vous donnez pour y parvenir contredisent votre optimisme. Je ne reviendrai pas sur la suppression des heures supplémentaires, ni sur la stigmatisation du monde de l'entreprise, qui augurent mal d'un tel doublement de la croissance !

Votre trajectoire de déficit effectif fait apparaître un solde positif des administrations de sécurité sociale et un faible déficit des collectivités territoriales, grâce aux compensations versées par l'Etat. Le précédent gouvernement avait lancé une réforme de grande ampleur des collectivités territoriales. Rien n'est prévu à ce sujet dans votre programmation, alors que la réforme que vous vous êtes contentés d'abroger sans rien proposer entraînait une déflation de l'ordre du tiers du nombre des élus territoriaux.

Vous maintenez l'emploi public, ce qui rendra difficile l'accomplissement de votre objectif.

Les prélèvements obligatoires ont fait un bond en avant, en effet, sans doute à cause de la crise économique, qui a empêché de tenir les objectifs. Vous matraquez tout de suite mais, si l'on additionne les prélèvements obligatoires et les dépenses publiques, on s'aperçoit que vous remettez l'essentiel de l'effort à plus tard, après 2015.

Vous vous situez dans la logique de votre introduction : vos promesses ne seront pas tenues.

M. Jean Arthuis. - N'abusons pas des Hauts Conseils : en créer un des collectivités territoriales, c'est faire insulte au Sénat.

J'attache du prix au souhait exprimé par le président de regrouper en un tableau le PIB effectif, le PIB potentiel, l'effort structurel et le solde structurel.

Voici une programmation très plaisante : en 2017, elle abolit le déficit !

Je vous remercie de faire apparaître la courbe « en Iroquois », qui montre comment nous nous sommes constamment raconté des histoires, à propos de décisions qui n'étaient pas faciles à accepter par l'opinion publique ou certains intérêts catégoriels.

Comment respecter cette trajectoire sans réforme structurelle ? Nous avons perdu des activités et des emplois. Je viens de faire le point sur les gîtes ruraux de mon département : en 2009, on y comptait 1 % de Polonais, en 2011, 23 % ! Le phénomène de prestation de service par des agents de divers pays de l'Union européenne et de Turquie, se substituant à nos propres emplois, s'accentue. Faute de réformes structurelles, nous continuerons à perdre entre 50 000 et 60 000 emplois tous les mois et le chômage ne cessera de croître. Ces belles prévisions sont excellentes, mais impossibles !

Je ne vois pas comment maîtriser la dépense publique. On a beaucoup parlé des 35 heures dans le secteur privé, mais le vrai problème se pose dans la sphère publique, où elles coûtent 25 milliards d'euros !

M. Yann Gaillard. - Très bien !

M. Jean Arthuis. - J'inaugurais dimanche dernier les vestiaires d'un terrain de football avec pour l'arbitre un local aux normes pour les personnes handicapées. C'est par ce niveau absurde de normes que l'on active la dépense publique.

Quant aux collectivités territoriales, le compte n'y est pas. Comment le Gouvernement pourra-t-il se contenter de baisser les dotations de 1,5 milliard d'euros, alors que le PLFSS pour 2013 instaure de nouvelles cotisations à la charge des collectivités ?

Sans un minimum d'indications sur les réformes structurelles indispensables, cette projection est un exercice plaisant de réalité virtuelle.

M. Pierre Jarlier. - 1,5 milliard ne suffisent pas, dites-vous : de grâce, évitons des prélèvements trop importants sur les collectivités territoriales ! Le pacte de confiance sera sévère. Les collectivités participent grandement à la croissance dans nos territoires, notamment par l'investissement, et cette dynamique serait affaiblie au détriment de l'activité des territoires. D'ores et déjà, certaines dotations diminuent, en raison du recensement et de l'intercommunalité. L'an dernier, nous avions eu ici un vif débat sur la réduction de 200 millions d'euros des dotations aux collectivités. J'ai fait partie de ceux qui s'y sont opposés, je ne changerai pas d'avis.

M. Philippe Marini, président. - Nous pouvons retrouver des citations. 

M. Pierre Jarlier. - Absolument ! M. Emorine a justement souligné que les collectivités supportent des charges nouvelles, en raison de l'APA, du RSA, mais aussi de nouvelles normes.

Comment prélèvera-t-on 750 millions d'euros supplémentaires par an, alors que les recettes de certaines collectivités baissent ? On ne peut envisager une telle ponction sans tenir compte de la capacité des collectivités à l'assumer. Un euro ne vaut pas la même chose pour une collectivité riche ou pour une pauvre.

M. Jean-Pierre Caffet. - Je serai moins sévère ! Ce projet de loi incarne une stratégie courageuse de rétablissement des comptes, après le mouvement engagé un peu tard, comme l'a reconnu le président de notre commission, en 2011 ; stratégie douloureuse, pour les prélèvements obligatoires comme pour la baisse des dépenses publiques, mais indispensable. Elle repose sur le retour à un déficit structurel nul en 2016. Alors que la récente étude italienne qu'a évoquée M. Bourdin est controversée, un consensus se dégage sur l'efficacité à court terme de l'augmentation des prélèvements obligatoires, même s'il vaut mieux, à moyen et long termes, diminuer les dépenses publiques.

M. Joël Bourdin. - Nous sommes dans le moyen terme !

M. Jean-Pierre Caffet. - François Marc a rappelé le choix du Gouvernement : au début, relever les prélèvements obligatoires, tout en soutenant, à long terme, l'effort sur les dépenses publiques tout au long de la période. Cette stratégie est efficace. Il semble beaucoup plus intéressant d'intervenir d'abord sur les prélèvements obligatoires, quitte à les baisser ensuite.

La question de la crédibilité des hypothèses de croissance du PIB potentiel se pose évidemment. Je considère que le Gouvernement n'a pas chargé la barque...

M. Jean-Paul Emorine. - Voire...

M. Jean-Pierre Caffet. - La productivité du travail entre en ligne de compte...

M. Joël Bourdin. - Et la productivité des facteurs ?

M. Jean-Pierre Caffet. - Celle du capital aussi ! De deux choses l'une : soit on trouve les moyens d'investir, pour les entreprises, soit on ne les trouve pas. On peut discuter à l'infini de l'hypothèse de croissance. Je suis le premier à dire que rien n'est moins sûr. Mais si la trajectoire de 2 % n'est pas atteinte entre 2014 et 2017, la France ne sera pas isolée. Le problème se posera au niveau européen : comment favoriser la croissance au-delà du pacte engrangé cet été ? Le rythme de réduction des déficits concernera mécaniquement nombre de nos partenaires européens.

Cette stratégie claire et bien ciblée dans le temps repose sur des hypothèses que l'on peut considérer comme optimistes, mais si elle n'est pas atteinte, elle hissera le problème au niveau européen.

M. Philippe Marini, président. - Après cette défense bien structurée, la parole est au procureur...

M. Francis Delattre. - Toute la programmation repose sur des bases inexactes. Le montant de 24 milliards de prélèvements pour l'année en cours ignore les décisions prises par les collectifs de 2012 : ce sont au total entre 31 et 33 milliards d'euros de prélèvements supplémentaires en 2013, soit 1,5 % du PIB. Aucun schéma économique ne peut assurer une croissance de 0,8 % avec un prélèvement de cette ampleur, qui, en général, absorbe la croissance potentielle. Celle-ci est à peu près juste, mais elle sera annihilée par le prélèvement global sur le PIB.

On ne peut comparer des outils fiscaux de nature différente. Lorsque nous avons mis 13 milliards d'euros sur la TVA dite sociale, nous nous sommes engagés pour la compétitivité des entreprises ; en augmentant les impôts sur les sociétés, vous faites chuter drastiquement les possibilités d'investissement des PME comme des grands groupes.

Je ne vois pas comment, dans ces conditions, atteindre l'équilibre en 2017, sauf à engager, dès le départ, de vraies réformes de structure. Je suis rapporteur spécial de la mission « Pensions ». La petite mesure qui a été prise sur les dates des retraites présente un coût significatif pour l'Etat. Alors que le système aurait pu parvenir à l'équilibre en 2017 ou 2018, le problème se posera dès 2015.

Faute de réformes tendant à rendre notre économie plus compétitive, vous n'aurez pas 0,8 % de croissance et vous devrez affronter des difficultés. Sans vraie réforme, votre schéma restera virtuel.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je ne retrouve pas dans votre texte l'annulation de l'ensemble des mesures prises par la précédente majorité, qu'il s'agisse des retraites, du non-remplacement des départs en retraite de fonctionnaires... au total, ce sont 20 milliards d'euros sur cinq ans.

J'ai écouté M. Caffet, mais nos lectures divergent. Le vrai débat est de nature économique : doit-on baisser les dépenses publiques ou relever les prélèvements obligatoires ? Evidemment, la première voie est infiniment plus difficile, et je peux comprendre que la majorité veuille nous faire croire qu'elle serait plus récessive que l'augmentation des prélèvements obligatoires. Je n'en crois rien, et l'avenir le montrera. Nous sommes au coeur d'un choix économique qui engage les finances de notre pays pour les cinq années à venir. Personne n'a de certitudes ; ce qui peut faire la différence, c'est la perspective dans laquelle on s'inscrit : vise-t-on le court, le moyen ou le long terme ? Pour ma part, je préconise la baisse des dépenses publiques.

M. Jean-Vincent Placé. - La perspective des 3 % fait débat. Le président de l'Assemblée nationale, Claude Bartolone, a déjà qualifié l'objectif d'intenable et même d'absurde. En fidèle soutien du Gouvernement, je n'irai pas jusque là, mais beaucoup s'interrogent, y compris le premier secrétaire du parti socialiste, Harlem Désir. Les réalités économiques sont-elles bien prises en compte ? Pour ma part, je doute qu'on atteigne les 0,8 % de croissance en 2013 et 2 % au-delà. En revanche, les impôts augmentent moins que le précédent gouvernement ne les avait baissés.

Autre sujet d'inquiétude : d'après la trajectoire triennale, le budget de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables perdrait 11,5 %. La culture, le logement, le travail et l'emploi ne sont pas mieux lotis avec des baisses respectives de 7,5 %, 5,7 % et 4,8 %. La réalité de ces 3 % va nous apparaître bien vite, dès l'été 2013...

M. Philippe Marini, président. - Dès le printemps !

M. Jean-Vincent Placé. - Enfin, je m'interroge sur la pertinence de la baisse des dépenses publiques de ce budget : sans être de rigueur, il est bien austère et rigoureux...

M. François Marc, rapporteur. - Beaucoup de nos collègues s'expriment en fonction de leurs convictions. Ce document est d'orientation, il définit une ambition et une stratégie. Toutefois, il s'agit d'une loi ordinaire dont les mesures d'application seront prises en loi de finances chaque année. Le point sur lequel tout le monde s'accorde, c'est la difficulté de l'exercice. Chacun en a conscience, c'est bel et bien une succession d'étapes de montagne qui attend ceux qui nous gouvernent.

A ceux qui mettent en doute l'équilibre de la répartition des efforts dans le temps, prétendant que par souci de facilité, on se livrerait dans un premier temps à une sorte de matraquage, pour remettre à plus tard les efforts sur les dépenses, je rappelle que nous sommes guidés, d'une part, par l'exigence européenne des 3 %, et, d'autre part, par la volonté d'éviter un politique trop restrictive à court terme. Dans les cercles autorisés, on évoque de nouveau beaucoup les théories keynésiennes, selon lesquelles la dépense publique aurait des effets moins récessifs.

M. le Président, ce n'est pas moi qui juge juridiquement contraignantes les dispositions des articles 16 et 17 : c'est le dispositif du projet de loi qui est conçu ainsi. Ils entraînent effectivement une obligation de faire pour le gouvernement, bien que les sanctions en cas de non-respect soient en effet limitées.

Les questions techniques sur le solde réel, structurel, conjoncturel, la production et le PIB potentiel seront explicitées dans un document auquel nous travaillons.

Le président évoque, non sans malice, le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). La règle du plafonnement, qui s'applique globalement aux taxes affectées, n'interdit pas de traiter mieux certains opérateurs que d'autres : il s'agit d'un arbitrage gouvernemental sur lequel le Parlement sera appelé à se prononcer.

La stabilisation en valeur des niches a un intérêt limité du point de vue du pilotage des finances publiques : c'est le montant global des mesures nouvelles sur les recettes qui importe, qu'elles proviennent des niches ou pas. En revanche, la lutte contre les niches est intéressante du point de vue de la justice fiscale et, en ce sens, des investigations complémentaires seraient bienvenues.

Quelques éléments sur le solde structurel. L'écart entre le PIB potentiel et le PIB effectif est l'écart de production. Sachant que la dépense publique représente à peu près la moitié du PIB, on obtient le solde conjoncturel en multipliant cet écart par environ 0,5. Le solde structurel s'en déduit aisément.

Jean-Paul Emorine a évoqué les collectivités territoriales : je m'étonne des points de vue diamétralement opposés qui se sont exprimés au sein de l'UMP. Certains déplorent qu'elles ne soient pas suffisamment touchées par les mesures d'économie...

M. Philippe Marini, président. - Les expressions sont plus ou moins décomplexées.

M. François Marc, rapporteur. - ... d'autres nous reprochent de trop prélever sur leur ressources. Les échanges à venir s'annoncent serrés, notamment sur les 750 millions d'euros évoqués par Pierre Jarlier.

M. Francis Delattre. - Ce qui est sûr, c'est que la somme dépasse 200 millions.

M. François Marc, rapporteur. - Pour les dépenses de personnel, nous ne raisonnons plus en termes d'effectifs mais de masse salariale de l'Etat : celle-ci s'élève dans le projet de loi de finances pour 2013 à 80,6 milliards d'euros, en hausse de seulement 0,2 milliard d'euros par rapport à 2012. C'est très peu. Sur l'ensemble de la programmation, elle ne progresse pas de plus de 1 % par an. Comment parvenons-nous à cette maîtrise des dépenses salariales ?

Mme Fabienne Keller. - C'est magique.

M. François Marc, rapporteur. - Grâce à une stabilisation des effectifs, par un moindre niveau des mesures catégorielles, et à l'amélioration du glissement vieillesse-technicité, le GVT. Enfin, les plafonds d'emplois des opérateurs de l'Etat prévoient une maîtrise de leurs effectifs, qui avaient crû de 6,1 % entre 2007 et 2012 : nous ne pouvons continuer sur cette tendance.

Joël Bourdin nous reproche de surestimer la croissance : avec le TSCG, ce débat perd de son intérêt puisque désormais nous sommes jugés sur la trajectoire du solde structurel.

M. Jean Arthuis. - Si les trois millions de chômeurs trouvent du travail...

M. François Marc, rapporteur. - Marie-France Beaufils exprime des réticences sur la loi de programmation. Nous avons l'obligation juridique de ramener notre déficit public sous le seuil des 3 %. Si nous ne le faisons pas, nous nous exposons non seulement à des sanctions, mais à une perte de crédibilité de notre politique de finances publiques. Qu'elle se rassure : ses préoccupations de justice fiscale sont prises en compte dans le projet de loi de finances.

Edmond Hervé évoque le Conseil constitutionnel : le Parlement prendra ses responsabilités, mais je partage son point de vue sur la nécessité d'un dialogue.

Philippe Dominati revient sur la compétitivité : c'est la préoccupation première du Gouvernement. Un débat de fond se prépare, avec des projets à la clé. 

Jean Arthuis réclame des réformes structurelles : le débat va s'ouvrir ici même avec M. Gallois que nous auditionnerons le 7 novembre prochain ; il se poursuivra en avril dans le cadre du programme national de réforme, que nous examinerons en même temps que le programme de stabilité. Quant aux dépenses, leur évolution en volume a été ramenée depuis plusieurs années de 1,3 % par an à 0 %, grâce au « zéro volume ». Ne soyons pas défaitistes : notre trajectoire porte ses fruits, il s'agit maintenant d'aller plus loin et plus fort. Dans ces conditions, je ne doute pas de son soutien actif à la démarche que nous avons engagée.

L'anxiété de Pierre Jarlier est partagée par plusieurs collègues. Je remercie Jean-Pierre Caffet de son soutien. Il ne s'agit ici, ni plus ni moins, que d'honorer l'engagement précis de François Hollande de redresser les finances publiques.

Notre collègue Delattre a cité des chiffres : en 2013, il y a 30 milliards de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires, en tenant compte des effets en 2013 des mesures votées par la majorité précédente.

M. Francis Delattre. - Ce n'est pas 24 milliards.

M. François Marc, rapporteur. - C'est 30 milliards.

Madame Des Esgaulx, toutes les mesures coûteuses en recettes et en dépenses sont compensées et au-delà : les chiffres présentés aujourd'hui sont nets. On ne peut pas dire qu'il n'y a pas d'effort sur les dépenses : 0,4 point de PIB par an sur la période à l'échelle de l'ensemble des administrations publiques, soit 8 milliards par an en moyenne, voilà un effort très lourd.

Enfin, j'invite notre collègue Placé à faire état de ses inquiétudes dans les discussions à venir.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué chargé du budget. - L'excellence du propos du rapporteur me dispense de tout commentaire.

EXAMEN DES ARTICLES ET DES AMENDEMENTS

M. Philippe Marini, président. - L'adoption des amendements de caractère technique présentés par le rapporteur ne préjuge pas du vote sur l'ensemble du texte.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 2 à l'article premier est rédactionnel.

M. Philippe Marini, président. - Est-il usuel dans un texte juridique d'indiquer un sigle, en l'occurrence, « PIB » ? Nos grands anciens ne seraient-ils pas choqués ?

M. François Marc, rapporteur. - Il figurera uniquement dans un tableau du rapport annexé.

M. Philippe Marini, président. - Les grands anciens sont saufs !

L'amendement rédactionnel n° 2 à l'article premier est adopté.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 3 à l'article 2 complète l'effort rédactionnel de l'Assemblée nationale en précisant le mode de calcul du solde structurel.

M. Jérôme Cahuzac. - Avis favorable.

L'amendement n° 3 à l'article 2 est adopté.

L'amendement de coordination n° 4 à l'article 2 bis est adopté, de même que l'amendement de précision n° 5 au même article.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 8 à l'article 19 est de précision.

M. Philippe Marini, président. - Cette précision semble-t-elle acceptable au ministre ?

M. Jérôme Cahuzac. - Indispensable !

L'amendement n° 8 à l'article 19 est adopté.

M. Philippe Marini, président. - Monsieur le rapporteur, vous préconisez l'adoption du texte.

M. François Marc, rapporteur. - Je propose que la commission des finances adopte le projet de loi modifié par les amendements qui viennent d'être adoptés.

La commission décide de rejeter le texte résultant de ses travaux par 23 voix contre, 18 voix pour et 1 abstention, après prise en compte des délégations de vote.

M. Philippe Marini, président. - A la suite du rejet du texte par la commission, je suggère d'autoriser la publication d'un rapport comportant l'analyse du dispositif par le rapporteur, avec un rappel de notre position finale, des commentaires d'articles détaillés comparant le droit existant et le dispositif proposé mais sans l'habituelle « position » du rapporteur, le compte-rendu de nos riches débats en commission et le tableau comparatif.

Il en est ainsi décidé.

ANNEXES

I. LEXIQUE

Croissance potentielle

Croissance de long terme de l'économie, résultant de l'évolution de la population active, de l'investissement et de la productivité globale des facteurs.

Débat d'orientation des finances publiques

Débat parlementaire (facultatif), généralement tenu en juillet, sur le rapport du Gouvernement sur les orientations des finances publiques pour l'année suivante (article 48 de la LOLF).

Déficit excessif

Dans le cadre du pacte de stabilité, cette procédure désigne un déficit ne respectant pas son volet « correctif », c'est-à-dire supérieur à 3 points de PIB ou ne permettant pas de respecter la règle de dette.

Déficit public structurel

Déficit public partiellement corrigé des effets de la conjoncture (mais pas des fluctuations de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB).

DOFP

Voir Débat d'orientation des finances publiques.

Ecart de production

Ecart entre le PIB effectif et le PIB potentiel (en anglais, output gap).

Effort structurel

Evolution du déficit dépendant de l'action du Gouvernement (mesures nouvelles sur les recettes + diminution du ratio dépenses/PIB potentiel).

Elasticité des prélèvements obligatoires au PIB

Rapport entre la croissance spontanée des prélèvements obligatoires et la croissance du PIB en valeur.

LF

Loi de finances. LFA : loi de finances de l'année.

LFR

Loi de finances rectificative

LFSS

Loi de financement de la sécurité sociale. LFSSA : LFSS de l'année.

Loi de programmation des finances publiques

Loi, de même niveau dans la hiérarchie des normes que les lois ordinaires, ayant pour fondement l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, et déterminant une programmation indicative des finances publiques. Il y en a eu deux : la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

LOLF

Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

LPFP

Voir Loi de programmation des finances publiques.

Mesure nouvelle

Mesure législative ou réglementaire tendant à augmenter ou à réduire les recettes publiques. L'expression « mesure nouvelle » implique que l'impact de la disposition concernée est toujours exprimé pour une année donnée, et par rapport au droit de l'année précédente.

OMT (au sens du pacte de stabilité)

Objectif à moyen terme. Il s'agit de l'objectif de solde structurel que les Etats doivent inscrire dans leurs programmes de stabilité.

ONDAM

Objectif national de dépenses d'assurance maladie.

Pacte de stabilité

Règles de politique budgétaire fixées par le droit communautaire (TFUE, protocole n°12 et droit dérivé). Le pacte de stabilité comprend deux volets :

- un volet « préventif », selon lequel les Etats doivent s'engager dans leurs programmes de stabilité à respecter une certaine trajectoire, et qui depuis novembre 2011 permet des sanctions en cas d'écart par rapport à la trajectoire de solde structurel ;

- un volet « correctif », interdisant aux Etats d'avoir un déficit public ou une dette publique de plus de respectivement 3 et 60 points de PIB.

PIB potentiel

PIB maximal sans tensions inflationnistes.

PLFA

Projet de loi de finances de l'année.

PLF

Projet de loi de finances.

PLFR

Projet de loi de finances rectificative.

PLFSSA

PLFSS de l'année.

PLFSS

Projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Programmation pluriannuelle des finances publiques

Programmation (succincte) des finances publiques prévue par l'article 50 de la LOLF, et annexée aux projets de lois de finances.

Programme de stabilité

Document (reposant sur l'article 121 du TFUE et le règlement CE n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997) que les Etats membres de la zone euro ont obligation de transmettre annuellement à la Commission européenne, et qui constitue la programmation à moyen terme de leurs finances publiques. Depuis 2011 la transmission de ce document a lieu en avril (et non en décembre), dans le cadre du « semestre européen ».

Six-pack

Six textes de droit communautaire dérivé, adoptés en novembre 2011, dont quatre - trois règlements et une directive - concernent le pacte de stabilité, les deux autres (deux règlements) concernant les « déséquilibres macroéconomiques excessifs ». Ces textes renforcent le pacte de stabilité, notamment par un mécanisme de sanctions à la « majorité qualifiée inversée ».

TFUE

Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

TSCG

Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé le 2 mars 2012 par 25 Etats de l'Union européenne. Il s'agit d'un traité intergouvernemental. Il ne fait pas partie du pacte de stabilité.

TUE

Traité sur l'Union européenne.

Two-pack

Deux propositions de règlement, actuellement en cours de discussion, présentées par la Commission européenne le 30 novembre 2011.

II. L'ARTICLE 3 DU TRAITÉ SUR LA STABILITÉ, LA COORDINATION ET LA GOUVERNANCE AU SEIN DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE

1. Outre leurs obligations au titre du droit de l'Union européenne et sans préjudice de celles-ci, les parties contractantes appliquent les règles énoncées au présent paragraphe :

a) la situation budgétaire des administrations publiques d'une partie contractante est en équilibre ou en excédent ;

b) la règle énoncée au point a) est considérée comme respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l'objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut aux prix du marché. Les parties contractantes veillent à assurer une convergence rapide vers leur objectif à moyen terme respectif. Le calendrier de cette convergence sera proposé par la Commission européenne, compte tenu des risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques de chaque pays. Les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l'objet d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé ;

c) les parties contractantes ne peuvent s'écarter temporairement de leur objectif respectif à moyen terme ou de la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation qu'en cas de circonstances exceptionnelles, telles que définies au paragraphe 3, point b) ;

d) lorsque le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut aux prix du marché est sensiblement inférieur à 60 % et lorsque les risques pour la soutenabililité à long terme des finances publiques sont faibles, la limite inférieure de l'objectif à moyen terme telle que définie au point b) peut être relevée pour atteindre un déficit structurel d'au maximum 1,0 % du produit intérieur brut aux prix du marché ;

e) un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation. Ce mécanisme comporte l'obligation pour la partie contractante concernée de mettre en oeuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période déterminée.

2. Les règles énoncées au paragraphe 1 prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent traité, au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon. Les parties contractantes mettent en place, au niveau national, le mécanisme de correction visé au paragraphe 1, point e), sur la base de principes communs proposés par la Commission européenne et concernant en particulier la nature, l'ampleur et le calendrier des mesures correctives à mettre en oeuvre, y compris en cas de circonstances exceptionnelles, ainsi que le rôle et l'indépendance des institutions chargées, au niveau national, de vérifier le respect des règles énoncées au paragraphe 1. Ce mécanisme de correction respecte pleinement les prérogatives des parlements nationaux.

3. Aux fins du présent article, les définitions énoncées à l'article 2 du protocole (n° 12) sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités de l'Union européenne, sont applicables.

Par ailleurs, les définitions suivantes sont également applicables aux fins du présent article :

a) le « solde structurel annuel des administrations publiques » signifie le solde annuel corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires ;

b) les « circonstances exceptionnelles » font référence à des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l'écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril sa soutenabililité budgétaire à moyen terme.

III. L'INTERPRÉTATION DE L'OBLIGATION DE TRANSPOSITION PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE (20 JUIN 2012)

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