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Projet de loi de finances pour 2013 : Les conditions générales de l'équililbre financier (première partie de la loi de finances)

22 novembre 2012 : Budget - Les conditions générales de l'équililbre financier (première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

Rapport général n° 148 (2012-2013) de M. François MARC, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2012

Disponible au format PDF (1,7 Moctet)


N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 1

LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

(Première partie de la loi de finances)

Volume 1 : Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

PREMIÈRE PARTIE CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. - IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A. - Autorisation de perception des impôts et produits

ARTICLE PREMIER - Autorisation de percevoir les impôts existants

Commentaire : le présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l'Etat et précise les modalités d'entrée en vigueur des dispositions fiscales la loi de finances.

Traduction du principe de consentement à l'impôt, l'article 1er met en application l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), selon lequel la loi de finances de l'année « autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ».

Aux termes du présent article, et sauf dispositions particulières, les dispositions fiscales de la loi de finances s'appliquent :

1) à l'impôt sur le revenu dû au titre de 2012 et des années suivantes, en raison du décalage d'un an caractérisant la perception des revenus et leur assujettissement ;

2) à l'impôt dû par les sociétés sur leurs résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2012, ce qui, pour un grand nombre d'entre elles, se traduit par une imposition sur des activités antérieures à l'année en question ;

3) à compter du 1er janvier 2013 pour les autres dispositions fiscales.

L'analyse des recettes fiscales prévues pour 2013 fait l'objet d'une analyse détaillée au sein du tome I du présent rapport.

B. - Mesures fiscales

ARTICLE 2 (Art. 197, 1414 A et 1417 du code général des impôts) - Revalorisation de la décote et des seuils d'exonération et des abattements en matière de fiscalité directe locale au bénéfice des ménages modestes

Commentaire : le présent article prévoit de revaloriser de 41 euros (de 439 euros à 480 euros), soit 9 %, le montant du plafond de la décote et de 2 % les seuils d'exonération et d'abattement en matière de fiscalité directe locale.

I. LE DROIT EXISTANT : LE GEL DES BARÈMES D'IMPOSITION DES REVENUS DE 2011 ET 2012 ET DES SEUILS INDEXÉS

A. LA NON INDEXATION DU BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU SUR L'INDICE DES PRIX

A la suite de l'annonce faite par le précédent Gouvernement, le 7 novembre 2011 dans le cadre de la présentation du plan pluriannuel d'équilibre des finances publiques, de geler le barème de l'impôt sur le revenu (IR) pour l'imposition des revenus perçus en 2011 et 2012, l'article 16 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a expressément stipulé que le barème prévu à l'article 197 du code général des impôts pour l'imposition des revenus de 2010 s'appliquerait pour l'imposition des revenus de 2011 et des années suivantes.

L'ensemble des seuils et limites du barème de l'IR applicables aux revenus de 2010, au titre de la loi de finances pour 2011, préexistants au projet de loi de finances pour 2012 qui prévoyait initialement un relèvement de ces seuils sur la base de l'évolution des prix hors tabacs (soit 2,1 % en 2011) ont donc été maintenus, sans revalorisation, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Désindexation des limites des tranches du barème de l'IR
(
1. du I de l'article 197 du code général des impôts)

(en euros)

Taux marginaux d'imposition

LFI 2011

Tranches actuelles de revenus

PLF 2012

Tranches proposées de revenus

PLFR 2011

Retour aux tranches
de revenus de la LFI 2011

0 %

Jusqu'à 5 963

Jusqu'à 6 087

Jusqu'à 5 963

5,5 %

De 5 964 à 11 896

De 6 088 à 12 146

De 5 964 à 11 896

14 %

De 11 897 à 26 420

De 12 146 à 26 975

De 11 897 à 26 420

30 %

De 26 421 à 70 830

De 26 975 à 72 317

De 26 421 à 70 830

41 %

Plus de 70 830

Plus de 72 317

Plus de 70 830

Les plafonds et limites suivants ont également fait l'objet d'un maintien à leurs niveaux antérieurs au vote des dispositions du projet de loi de finances pour 2012.

Désindexation des autres limites et seuils associés au calcul de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

LFI 2011

Pour les revenus de 2010

PLF 2012

Pour les revenus de 2011

PLFR 2011

Pour les revenus de 2011

Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial (2. du I de l'article 197 du CGI)

2 336

2 385

2 336

Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants (2. du I de l'article 197 du CGI)

4 040

4 125

4 040

Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement (2. du I de l'article 197 du CGI)

897

916

897

Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement. (2. du I de l'article 197 du CGI)

661

675

661

Plafond de la décote (4. du I de l'article 197 du CGI)

439

448

439

Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille (article 196 B du CGI)

5 698

5 817

5 698

Il en est de même pour les autres plafonds ou limites qui évoluent de droit comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

La revalorisation annuelle du barème de l'impôt sur le revenu a pour objet d'élever les taux marginaux des tranches de l'impôt sur le revenu dans les mêmes proportions que l'inflation prévisionnelle pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus. Concrètement, lorsque le barème de l'impôt sur le revenu est indexé sur l'inflation, l'effet mécanique de cette indexation permet aux contribuables dont les traitements, salaires ou revenus de remplacement suivent l'évolution de l'indice de prix de ne pas être redevables de l'impôt sur le revenu au titre d'une tranche d'imposition supérieure du seul fait de l'augmentation de leurs revenus. L'absence de revalorisation du barème conduit donc à augmenter le poids des prélèvements.

Suivant ce principe, l'économie annuelle attendue était estimée à 1 752 millions d'euros, pour 2012 puis 2013.

Dans la mesure où l'indexation du barème de l'IR produit également des effets sur le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), sur le plafonnement de la taxe d'habitation, les dégrèvement et abattements à la taxe foncière et aux droits de succession et de donation, le gain fiscal total attendu était ainsi réparti.

Evaluation du gain de recettes fiscales engendré par le gel du barème de l'impôt
sur le revenu en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Recettes

2012

2013
(cumul 2012 et 2013)

Impôt sur le revenu

1 584

3 168

Impôt de solidarité sur la fortune

44

88

Droits de mutation à titre gratuit

42

84

Taxe foncière

9

18

Taxe d'habitation

73

146

TOTAL

1 752

3 504

Source : projet de loi de finances pour 2011 (évaluations préalables)

B. LES EFFETS INDUITS DE LA DÉSINDEXATION SUR LES CONTRIBUABLES

L'absence de revalorisation du barème de l'IR emporte, par principe, deux effets distincts, qui peuvent aussi se cumuler :

- une augmentation de l'impôt des ménages dont les revenus ont augmenté avec l'inflation et un assujettissement à l'IR de contribuables qui n'étaient pas imposables l'année précédente ;

- une remise en cause des dispositifs d'exonération de fiscalité locale et de contributions sociales qui sont placé sous condition de ressources elles-mêmes indexées sur le barème de l'IR ou sous condition de paiement de l'IR.

1. Un ressaut d'imposition pour tous les contribuables

Le gel du barème a eu des incidences pour l'ensemble des contribuables redevables de l'impôt sur le revenu, soit plus de 19 millions de foyers, que ces derniers basculent ou non dans une nouvelle tranche.

En 2011, à situation constante, le surcoût d'imposition engendré par le gel du barème n'était pas chiffré quant à ses effets par déciles de revenus. Le tableau suivant, présentait le surcoût d'imposition de l'absence d'indexation pour un célibataire en fonction de plusieurs hypothèses de revenus.

Calcul du surcoût d'imposition du fait de la non indexation du barème de l'IR
pour un célibataire

(en euros)

Source : DLF - simulation sur les revenus de 2010

Pour un salarié dont le revenu imposable annuel s'élevait à 12 200 euros, le surcoût d'imposition, ou la perte pour le foyer, devait représenter 81 % du montant de l'impôt qui aurait été payé dans le cadre d'un barème indexé. Cet effet était donc particulièrement sensible, en proportion, pour les ménages modestes.

En outre, il ne faut pas perdre de vue le fait que le gel du barème a pour effet de rendre des foyers fiscaux imposables ou de les faire entrer dans une tranche supérieure d'imposition.

Le Gouvernement a transmis une évaluation de l'augmentation de l'impôt dû par décile de revenu :

2. Des « effets secondaires » non chiffrés sur les seuils d'exonération et d'allègement en matière de fiscalité directe locale et de prélèvements sociaux

L'absence d'indexation produit également des effets collatéraux sur les impôts indexés sur le barème de l'IR (l'impôt de solidarité sur la fortune, les donations et les successions) et sur des impositions locales dont les critères d'exonérations sont alignés sur le revenu fiscal de référence dans lequel est pris en compte le revenu net imposable. A ce titre, les articles 1414 A et 1417 du code général des impôts prévoient un dégrèvement d'office ou une exonération de taxe d'habitation (TH) ou de taxe foncière (TF) pour les foyers fiscaux dont les revenus sont inférieurs à certains seuils ou répondent à des conditions particulières.

Les contribuables titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (APA) ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité bénéficient d'un dégrèvement total de TH et de TF et ne sont pas concernés par le gel du barème de l'IR.

En revanche, sont concernés par la condition de ressources définie au I de l'article 1417 précité, si le revenu fiscal de référence ne dépasse pas 10 024 euros par part de quotient familial et 2 676 euros par demi-part supplémentaire les exonérations et abattements de TH et TF suivants :

- l'exonération de TH pour les titulaires de l'allocation adulte handicapé, les personnes de plus de 60 ans, les veufs quel que soit leur âge et les personnes atteintes d'une invalidité ou d'une infirmité les empêchant de subvenir par leur travail à leurs besoins ;

- les abattements de valeur locative au titre de la TH pour les personnes à revenus modestes ou accueillant leurs ascendants de plus de 70 ans ou infirmes à faibles revenus ;

- les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) afférente à l'habitation principale, ou de taxe annuelle due sur les résidences mobiles, pour les personnes âgées de plus de 75 ans et les titulaires de l'allocation adultes handicapés ;

- les dégrèvements de TFPB pour les personnes âgées de plus de 65 ans si elles ne sont pas par ailleurs exonérées, les redevables à revenus modestes, les personnes en EHPAD ou en établissement de soins de longue durée ;

- les dégrèvements de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) correspondant aux dispositifs précités d'exonération de TH.

En l'absence de revalorisation de ces seuils, les contribuables dont les revenus les auront franchis en raison d'une augmentation liée à la seule évolution de l'indice des prix perdent alors le bénéfice de ces exonérations de TH et TF.

Enfin, il convient de souligner que le bénéfice de l'exonération totale de CSG pour les titulaires de pensions de retraite ou d'invalidité et d'allocations de chômage dépend des même seuils prévus en matière de fiscalité directe locale à l'article 1417. Il est apprécié en tenant compote des revenus de l'année qui précède l'année d'imposition. Lorsque les revenus excèdent ces seuils, le taux réduit de CSG de 3,8 %, au lieu de 6,6 %, est applicable lorsque le montant de la cotisation d'impôt est inférieur au seuil de mise en recouvrement de l'IR fixé à 61 euros. La somme globale des prélèvements sociaux est donc fonction de l'évolution des seuils définis par le barème de l'IR.

Le Gouvernement précédent n'avait pas présenté, à l'appui de son dispositif, d'étude d'impact précise sur ces « effets secondaires ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE ATTÉNUATION DU RESSAUT D'IMPOSITION EN FAVEUR DES MÉNAGES MODESTES

Afin de corriger les deux effets induits, précédemment exposés, de la non indexation du barème de l'IR, le présent article propose de préserver le pouvoir d'achat des ménages modestes en procédant à deux ajustements correctifs :

- un relèvement du montant de la décote destiné à neutraliser les effets de la désindexation du barème pour une population ciblée de foyers fiscaux ;

- une revalorisation de 2 % des plafonds de revenus pris en compte dans les dispositifs spécifiques d'exonération et d'allègement de fiscalité directe locale et de prélèvements sociaux.

A. UN RELÈVEMENT DU MONTANT DE LA DÉCOTE DE 41 EUROS POUR NEUTRALISER LES EFFETS DE LA DÉSINDEXATION DU BARÈME SUR LES MÉNAGES MODESTES

1. Un rappel du mécanisme de la décote

Le mécanisme de la décote est un procédé permettant d'atténuer les effets de l'entrée dans la première tranche de revenus imposables (5,5 %) du barème progressif de l'IR. Jusqu'à l'imposition des revenus de l'année 2011, le montant du plafond de la décote avait évolué chaque année en fonction de l'indexation du barème de l'IR sur l'indice des prix. Le gel de la décote a donc figé les seuils d'imposition permettant aux contribuables modestes d'annuler ou de minimiser leur cotisation d'impôt (cf. encadré ci-après).

Le mécanisme de la décote

Le mécanisme de la décote s'applique par foyer fiscal, indépendamment du nombre de personnes composant le foyer. Son calcul s'effectue sur la base du montant de l'impôt brut qui résulte, après déduction des charges et abattements, de la confrontation des trois paramètres que sont le revenu net imposable (RNI), le quotient familial (N) et le barème progressif (BP).

Une fois déterminé l'impôt brut [IR brut = (RNI/N x BP) x N], le foyer fiscal bénéficie d'une décote qui est égale à la différence entre 439 euros (montant du mécanisme de la décote en vigueur depuis l'imposition des revenus de 2010) et la moitié du montant de la cotisation d'impôt brut.

Ce mécanisme emporte deux effets :

- il minore l'impôt des contribuables dont le montant d'impôt brut, avant application des éventuelles réductions d'impôt, est inférieur à 878 euros. En effet, lorsque l'impôt brut est égal à 878 euros, la décote est égale 439 euros - (878 euros / 2), soit zéro euro : la cotisation d'IR n'est donc pas minorée. En revanche, si l'impôt brut est égal à 600 euros, la décote est égale à 439 euros - (600 euros / 2), soit 139 euros : la cotisation d'IR est donc minorée de 139 euros et s'établit à 461 euros ;

- il conduit à exonérer les contribuables dont l'impôt brut n'excède pas 332 euros, en tenant compte du seuil de recouvrement de 61 euros. En effet, pour 332 euros de cotisations d'impôt, la décote s'établit à 439 euros - (332 euros/2) = 273 euros. Soit un impôt net de 59 euros non recouvré car inférieur à 61 euros (332 - 273 = 59).

Au final, plus le plafond de la décote est élevé, plus grand est le nombre de contribuable bénéficiant d'une minoration ou d'une exonération d'impôt.

Pour un foyer dont les revenus n'auraient pas augmenté, l'incidence du gel du barème de l'IR est neutre pour le calcul de la cotisation d'impôt sur le revenu ; la perte de pouvoir d'achat résulte dans ce cas de l'inflation.

En revanche, le foyer dont les revenus auraient progressé en 2012 de 2 %, suivant l'évolution de l'indice des prix, sera exposé à une cotisation d'impôt avant décote supérieure et donc à un montant de décote mécaniquement inférieur. Dans le dernier exemple figurant dans l'encadré qui précède, cela se traduirait par un impôt net égal ou supérieur au montant minimal de recouvrement ; la perte de pouvoir d'achat résulte alors directement du gel combiné du barème et de la décote.

En pratique, un relèvement du plafond de la décote a pour effet économique de cibler l'avantage sur les contribuables aux revenus modestes se situant à l'entrée et dans la tranche à 5,5 % comprise entre 5 964 et 11 896 euros pour s'éteindre en sifflet dans la tranche d'imposition à 14 %.

2. Le dispositif proposé

Le I du présent article propose de revaloriser le montant de 41 euros la décote applicable à l'IR de 41 euros en le portant de 439 euros à 480 euros, soit une augmentation de 9 %.

Ce faisant, le but poursuivi est de neutraliser toute perte de pouvoir d'achat du fait du gel du barème pour les foyers modestes dont les revenus ont évolué avec l'inflation dans la limite correspondant au plafond de la tranche d'imposition taxée à 5,5 % pour un contribuable célibataire. Le calcul est le suivant :

- porté à 480 euros, le plafond de la décote bénéficie aux contribuables dont l'impôt brut est inférieur à 960 euros, au lieu de 878 euros ;

- il entraîne également une exonération de recouvrement de l'IR pour tous les contribuables dont la cotisation d'impôt brut serait inférieure à 360 euros, au lieu de 332 euros avant revalorisation. La décote s'établit à 480 euros - (360 euros/2) = 300 euros, soit un impôt net de 60 euros non recouvré car inférieur à 61 euros (360 - 300 = 60).

Au total, cette revalorisation, dont le coût budgétaire est estimé à 295 millions d'euros, concernerait 7 386 120 foyers fiscaux pour lesquels le bénéfice moyen de l'atténuation de leur cotisation d'impôt est de 40 euros. En application des calculs précédemment exposés, 306 100 foyers deviendraient non imposables et 7 079 740 foyers imposables bénéficieraient d'un allègement d'impôt.

Les redevables percevant des revenus correspondant au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) bénéficient d'une variation d'impôt net de 41 euros en leur faveur.

Cas de redevables percevant des revenus correspondant au SMIC

Plus largement, les ménages qui bénéficient de la revalorisation de la décote ont un revenu imposable appartenant aux trois tranches à 0 %, 5,5 % et 14 %. En effet, le dernier revenu net imposable bénéficiant d'un allègement d'impôt du fait de la décote est de 25 983 euros pour un célibataire (cf. le tableau ci-dessous), soit un revenu compris dans la tranche à 14 %.

Source : DLF

La mesure est configurée pour produire un gain de pouvoir d'achat uniformément réparti par déciles de revenus dans la distribution des 7,4 millions de bénéficiaires.

Répartition par déciles des gagnants de la mesure d'augmentation de la décote

Source : DLF

B. UNE REVALORISATION DE 2 % DES PLAFONDS DE REVENUS PRIS EN COMPTE PAR LES DISPOSITIFS D'EXONÉRATION ET D'ALLÈGEMENT DE FISCALITÉ DIRECTE LOCALE

De plus, le II du présent article procède à une revalorisation de 2 % des montants des abattements prévus à l'article 1414 A et 1417 du code général des impôts portant ainsi les conditions de ressources définies au I de l'article 1417 précité de 10 024 euros à 10 224 euros par part de quotient familial et de 2 676 euros par demi-part supplémentaire à 2 730 euros.

Le nombre de bénéficiaires de cette revalorisation des plafonds par type d'imposition relative à la fiscalité locale et aux prélèvements sociaux n'a pu être évalué. Mais le coût global du dispositif, tel qu'indiqué dans l'évaluation préalable, est estimé à :

- 50 millions d'euros de perte de recettes pour les collectivités territoriales dès 2013 (41 millions d'euros au titre de la TH et 9 millions d'euros pour la TF) ;

- 165 millions d'euros de perte de recettes de CSG pour les organismes de sécurité sociale à partir de 2014.

Au total, le coût global du dispositif, dans l'ensemble de ses composantes IR, fiscalité locale et CSG, est évalué à 345 millions d'euros pour 2013 et 510 millions d'euros pour 2014.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances, présenté par notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, tendant à relever de 2 % les plafonds de revenus ouvrant droit à l'affranchissement de l'IR prévu au 2° bis de l'article 5 du code général des impôts, soit 8 610 euros par foyer fiscal au lieu de 8 440 euros, et 9 410 euros au lieu de 9 220 euros pour les contribuables âgés de plus de 65 ans.

En revanche, le second volet de cet amendement concernant la revalorisation des déductions et plafonds de revenus prévues à l'article 157 bis du même code pour les contribuables âgés de 65 ans dont les revenus sont inférieurs à 22 930 euros, a été supprimé par un sous-amendement du Gouvernement, celui-ci considérant que le relèvement de la décote permettait de compenser le gel de ces plafonds.

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Dans le contexte actuel de redressement des comptes publics, le présent article propose de corriger les effets les plus négatifs du gel du barème de l'impôt sur le revenu, en recherchant la justice fiscale et l'amélioration de la progressivité de l'impôt.

Pour minorer l'impact du gel du barème pour les ménages modestes, la solution consistant à indexer à 2 % les premières tranches du barème (passage du seuil d'entrée dans la tranche à 5,5 % de 5 963 euros à 6 082 euros et du seuil de 11 896 euros à 12 134 euros pour la tranche à 14 %) aurait présenté un coût budgétaire estimé à 852 millions d'euros, soit un montant supérieur de 557 millions d'euros à celui prévu pour la revalorisation ciblée de la décote.

Le gain en pouvoir d'achat serait concentré sur les contribuables de la troisième tranche (14 %) mais, comme pour une indexation générale du barème, profiterait aussi aux tranches d'imposition supérieures.

Ventilation des gagnants par tranche du barème
pour une indexation des deux premières tranches

Par définition, toute indexation partielle des premières tranches du barème aurait nécessairement un effet plus fort sur les tranches supérieures du fait de la progressivité de l'impôt. Même dans le cas d'une indexation de la seule première tranche (passage du seuil d'entrée dans la tranche à 5,5 % de 5 963 euros à 6 082 euros) dont le coût serait de l'ordre de 300 à 350 millions d'euros, il faudrait admettre qu'une partie de cette somme servirait à minorer l'imposition des contribuables aux revenus les plus élevés.

Aussi, on peut considérer que le dispositif proposé par le Gouvernement permet de cibler la neutralisation des effets du gel du barème sur les ménages les plus modestes. En effet, l'intégralité du coût de la mesure est orientée vers les foyers fiscaux relevant des trois premières tranches d'impositions (0 %, 5,5 % et 14 %).

Toutefois, ce dispositif peut encore être amélioré pour mieux tenir compte de la situation des personnes de plus de 65 ans et des invalides, qui bénéficient d'abattements spécifiques selon leur niveau de revenu et dans la limite de plafonds fixés par l'article 157 bis du code général des impôts. L'article 2 ne propose pas d'indexer le montant des abattements et des plafonds.

Compte tenu du niveau de revenu des personnes en cause, ainsi que de l'importance des effets de seuil liés au franchissement des plafonds, il serait utile de les revaloriser du niveau prévisionnel de l'inflation, soit 2 %. Ce dispositif compléterait ainsi les dispositions de l'article 2 visant à préserver la situation des ménages modestes1(*) pour un coût estimé à une dizaine de millions d'euros.

Votre commission a adopté un amendement en ce sens.

ARTICLE 3 (Art. 197 du code général des impôts) - Création d'une tranche supplémentaire au barème progressif de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article crée une tranche supplémentaire au barème de l'impôt sur le revenu au taux de 45 % pour la fraction de revenus supérieure à 150 000 euros.

I. LE DROIT EXISTANT 

Les réformes successives du barème de l'impôt sur le revenu (IR) ont fait évoluer son nombre de tranches et ses taux d'imposition : il y avait treize tranches jusqu'en 1993, puis sept jusqu'en 2006 et cinq depuis cette date. Le taux de la dernière tranche, dit taux marginal supérieur, était de 56,8 % en 1990, de 54 % en 1998, de 40 % en 2009 et de 41 % pour 2011.

Depuis 2006, date de la réforme du barème de l'impôt sur le revenu2(*), les taux applicables n'ont été modifiés qu'une seule fois, par une majoration de 1 % la tranche supérieure de l'impôt sur le revenu, intervenu en loi de finances pour 2011 afin de contribuer au financement de la réforme des retraites. La tranche d'imposition, au taux marginal le plus élevé, était passée de 40 % à 41 %.

Tranches du barème de l'IR
(
1. du I de l'article 197 du CGI)

Taux marginaux d'imposition

Tranches actuelles de revenus non revalorisées depuis la LFI 2011

0 %

Jusqu'à 5 963

5,5 %

De 5 964 à 11 896

14 %

De 11 897 à 26 420

30 %

De 26 421 à 70 830

41 %

Plus de 70 830

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article complète le barème de l'impôt sur le revenu prévu à l'article 197 du code général des impôts par une tranche d'imposition à 45 % pour la fraction des revenus supérieure à 150 000 euros par part de quotient familial.

Cette mesure a pour but de renforcer la progressivité de l'impôt par un accroissement de la contribution des foyers disposant des revenus les plus élevés. Selon l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances, l'incidence de ce nouveau taux est neutre pour les ménages dont le revenu net imposable est inférieur à 150 000 euros par part de quotient familial, soit 99,8 % des foyers fiscaux. La création de la tranche à 45 % devrait concerner environ 50 000 foyers sur 19,9 millions d'euros foyers imposables.

Le gain escompté de la mesure est estimé à 320 millions d'euros répartis suivant une hausse moyenne d'imposition de 6 410 euros par contribuable concerné.

Exemples d'incidence de la création d'une tranche à 45 %

Exemples

Cotisation d'IR
avant réforme

Après réforme

Effet

Célibataire sans enfants dont le revenu net imposable est de 200 000 euros

68 642 euros

70 642 euros

Soit une augmentation de 2 000 euros (3 %)

Couple marié sans enfant dont le revenu net imposable (et le revenu fiscal de référence) est de 1,5  million d'euros

588 285 euros

636 285 euros

Soit une augmentation de 48 000 euros (8 %)

Source : évaluation préalable annexé au PLF 2013

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

A. LE CONSTAT D'UNE DIMINUTION DE LA PROGRESSIVITÉ DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

La question de la diminution de la progressivité et de l'augmentation de la concentration de l'impôt sur le revenu a fait l'objet d'un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) publié le 5 mai 2011, en réponse à une saisine conjointe des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale, intitulé « Progressivité et effets redistributifs des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages en France ».

1. Une moindre progressivité de l'IR s'agissant des hauts revenus

L'impôt sur le revenu est devenu moins progressif du fait des réformes successives du barème, de l'application du quotient familial et des nombreuses dérogations qui régissent son mécanisme de liquidation

Ses recettes d'environ 50 milliards d'euros stagnent depuis 20 ans et plusieurs raisons principales éloignent cet impôt des objectifs qui lui sont assignés :

- la réduction du nombre de tranches et l'abaissement des taux depuis la réforme de 2006 ;

- le taux marginal de 41 % est désormais inférieur à ceux en vigueur dans nombre de pays comparables, dont l'Allemagne (45 % pour les revenus supérieurs à 250 000 euros) ou le Royaume-Uni (50 % pour les revenus supérieurs à 150 000 livres sterling depuis 2010, puis ramené à 45 % pour 2012) ;

- la somme des dispositifs fiscaux dérogatoires applicables à l'IR ;

- enfin, les différents modes de taxation à des taux forfaitaires ou proportionnels inférieurs au barème applicables aux revenus de capitaux mobiliers ou du patrimoine, contrairement aux revenus du travail, ont un effet dégressif au sommet de la distribution des revenus dont, précisément, l'objet du présent projet de loi de finances est de remédier.

2. Les réductions d'impôt exercent un effet globalement régressif

Ainsi, le CPO a établi que les réductions et crédits d'impôt amputent de près de 17 milliards d'euros l'impôt issu du barème. Les crédits d'impôts (hors prime pour l'emploi) ont un impact régressif par rapport au revenu :

- les foyers appartenant aux six premiers déciles de revenus bruts déclarés concentrent seulement 6 % des crédits d'impôt ;

- les foyers du septième décile en concentrent 6 % ;

- ceux du huitième décile 9 % ;

- ceux du neuvième décile 17 % ;

- enfin les foyers appartenant au décile déclarant les revenus bruts les plus élevés concentrent 62 % des crédits d'impôts.

B. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LA PROGRESSIVITÉ DU BARÈME SUR LES HAUTS REVENUS

Le CPO a mis en évidence que parmi les sept étapes du calcul de l'IR, trois réduisent les inégalités et quatre les accroissent : l'application des déductions et abattements au revenu brut global, celle du quotient familial, les réductions d'impôts et les crédits d'impôts (hors PPE) ont un effet régressif. Le barème joue le rôle le plus essentiel dans la redistribution issue de l'impôt sur le revenu ainsi que l'illustre le graphique ci-dessous.

Contribution de chaque étape de liquidation à la réduction des inégalités (PPE isolée des autres crédits d'impôts)

Source : CPO - calculs de la DGFiP sur les revenus de 2009

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, le Sénat avait adopté un amendement tendant à créer une tranche supérieure de l'impôt sur le revenu, taxée au taux de 45 %, à compter de 100 000 euros par part, et non de 150 000 euros comme dans le dispositif aujourd'hui proposé.

La création d'une tranche supplémentaire d'imposition au barème proposée par le présent article rejoint donc pleinement les préoccupations exprimées au Sénat. Elle permettra de renforcer la progressivité de l'IR mais aussi de réduire les inégalités en faisant contribuer plus fortement et de façon pérenne les revenus du sommet de la distribution.

ARTICLE 4 (Art. 197 du code général des impôts) - Abaissement du plafond de l'avantage procuré par le quotient familial

Commentaire : le présent article abaisse de 2 336 euros à 2 000 euros le plafonnement général des effets du quotient familial pour chaque demi-part accordée pour charge de famille.

I. LE DROIT EXISTANT

Le principe de l'imposition annuelle des revenus des personnes physiques, désignée sous l'appellation d'impôt sur le revenu (IR), se caractérise par l'application d'un barème progressif, précédemment examiné à l'article 3 du présent projet de loi de finances, dont les effets sont atténués en fonction de la situation et des charges de famille du contribuable. Le caractère familial de l'IR se matérialise par la notion de foyer fiscal. Chaque contribuable y est imposable sur ses revenus personnels, ceux de son conjoint lorsqu'il est marié ou pacsé, et ceux des personnes fiscalement à charge. Dans un but de redistribution horizontale3(*), le calcul de l'impôt prend en compte un certain nombre de parts (quotient familial) lié au nombre de personnes composant le foyer.

Le calcul de l'impôt brut résulte de la confrontation de trois paramètres que sont le revenu net imposable, le quotient familial et le barème progressif. L'objet du quotient familial est d'atténuer la progressivité du barème de l'IR en fonction du nombre de personnes composant le foyer fiscal exprimé en nombre de part de quotient familial.

Le mécanisme du quotient familial

Le mécanisme du quotient familial consiste à diviser le revenu imposable de chaque foyer en un certain nombre de parts qui est fonction de sa situation de famille (célibataire, marié, pacsé, séparé, divorcé, veuf) et du nombre de personnes à charge (enfants invalides). Il résulte de ce système destiné à proportionner l'impôt dû aux facultés contributives de chaque situation familiale. Ainsi, un foyer disposant de 40 000 euros de revenu net imposable et d'un quotient de 4 parts (un couple avec 3 enfants) sera imposé sur la base de quatre fois 10 000 euros de revenus au lieu de une fois 40 000 euros. L'avantage retiré réside dans le fait que la tranche d'imposition marginale applicable à un revenu de 10 000 euros (5,5 %) est inférieure à celle applicable à un revenu de 40 000 euros (30 %).

Sans prise en compte du quotient familial, un revenu de 40 000 euros pour une seule part serait imposé à hauteur de 5 234 euros.

Avec prise en compte du quotient (4 parts), un revenu de 10 000 euros donne lieu à une cotisation d'IR de 167 euros. Le calcul de l'impôt dû réintroduit le nombre de part (167 x 4) et s'élève donc à 668 euros, soit un montant inférieur à celui calculé sans prise en compte du quotient.

L'avantage retiré de ce mécanisme est néanmoins plafonné en fonction des diverses catégories de demi-part de quotient familial. Ainsi, l'avantage fiscal résultant de l'application du quotient est limité pour chaque demi-part supplémentaire qui s'ajoute au nombre de part du droit commun. Pour l'imposition des revenus de 2011, le plafond de l'avantage en impôt est fixé à 2 336 euros par enfant à charge.

Des plafonds spécifiques sont également prévus pour les situations suivantes :

- 4 672 euros pour les veufs en cas d'enfant à charge ;

- 4 040 euros pour la demi-part attribuée aux parents isolés ;

- 897 euros pour la demi-part attribué aux « vieux parents » qui ont élevé seul un enfant pendant au moins cinq ans ;

- 2 997 euros pour la demi-part afférente aux anciens combattants, invalides et enfants ou personnes à charge invalides.

Outre la demi-part de droit commun attribuée pour chaque enfant, qui concerne 7,6 millions de foyers et dont le coût est estimé à 11,8 milliards d'euros4(*) au titre des revenus de 2010, l'ensemble de ces dispositifs représente une perte de recette prévisionnelle de 4,47 milliards d'euros.

Liste des dépenses fiscales afférentes à une demi-part supplémentaire
(hors demi-part de droit commun)

Source : fascicule « Voies et moyens - dépenses fiscales » annexé au PLF 2013

Le plafonnement concerne donc les contribuables dont le niveau de revenu est tel que, à défaut du plafonnement, l'avantage en impôt afférent aux majorations de quotient familial dépasserait la limite maximale de l'avantage fiscal. Le mécanisme du plafonnement consiste à calculer deux fois l'impôt. Une première fois en fonction du nombre de parts, sans plafonnement. Une seconde fois, en calculant l'impôt sans prendre en compte le nombre de parts additionnelles et en diminuant le résultat obtenu par le montant des plafonds correspondant à chaque attribution de demi-part supplémentaire. Si le premier résultat est inférieur au second, cela signifie que le plafonnement est applicable et que l'impôt à acquitter est celui issu du second calcul.

Exemple de plafonnement du quotient familial

Pour un couple ayant la charge de 5 enfants dont l'un est invalide, le quotient familial est de 6,5 parts correspondant 1 part par adulte et 9 demi-parts additionnelles.

1er calcul sans plafonnement : pour un revenu imposable de 182 000 euros, l'impôt dû en prenant en compte un quotient de 6,5 parts s'établit à 18 419 euros.

2nd calcul avec plafonnement des parts : pour le même revenu, l'impôt dû avec un quotient de 2 (le couple uniquement) est de 47 905 euros duquel est retranchée la somme des plafonds spécifiques (2 336 x 8 + 2 997 = 21 685 euros), soit un impôt dû de 26 220 euros.

L'impôt à retenir est donc celui résultant du second calcul, soit 26 220 euros, car dans le premier cas l'avantage fiscal retiré du quotient est supérieur à la somme des plafonds.

Source : Francis Lefebvre fiscal 2012

En l'espèce, pour les revenus élevés, le mécanisme du plafonnement est l'équivalent d'un dispositif de réduction d'impôt. Actuellement, 772 000 foyers fiscaux sont plafonnés au titre de leurs revenus imposables, lesquels augmentent avec le nombre d'enfants ou de personnes à charge. Le seuil de revenu imposable à partir duquel le plafonnement de 2 336 euros s'applique est de :

- 69 584 euros (un couple avec un enfant, soit 2,5 parts) ;

- 81 042 euros (un couple avec 2 enfants, soit 3 parts) ;

- 103 955 euros (un couple avec 3 enfants, soit 4 parts) ;

- 126 835 euros (un couple avec 4 enfants, soit 5 parts) ;

- 149 781 euros (un couple avec 5 enfants, soit 6 parts).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ABAISSEMENT DU PLAFOND DE L'AVANTAGE PROCURÉ PAR LA DEMI-PART DE DROIT COMMUN

Afin de renforcer la progressivité de l'impôt sur le revenu, le présent article vise à réduire l'avantage en impôt maximal résultant de l'application du quotient familial au titre de la demi-part de droit commun pour enfants à charge.

Pour ce faire, le 1° du présent article prévoit que le montant du plafond mentionné au I de l'article 197 du code général des impôts est ramené de 2 336 euros par demi-part, ou la moitié de cette somme par quart de part, à 2 000 euros.

Cette nouvelle limite a pour effet d'accroître le nombre de foyers affectés par le plafonnement (862 000 contribuables au lieu de 772 000) et de réaliser un gain budgétaire de 490 millions d'euros, soit une perte moyenne par contribuable de 555 euros.

Il en résultera un abaissement du seuil de revenus imposables soumis au plafond illustré par le tableau ci-après.

Revenus imposables à partir desquels s'applique le plafond du quotient familial

(en euros)

 

2,5 parts

(1 enfant)

3 parts

(2 enfants)

4 parts

(3 enfants)

5 parts

(4 enfants)

6 parts

(5 enfants)

Avant réforme

69 584

81 042

103 955

126 835

149 781

Après réforme

67 953

77 193

95 171

114 149

132 627

Source DGFiP

Les foyers dont les revenus sont inférieurs à une fourchette allant de 5 à 10 SMIC, selon le nombre de parts de quotient familial, continueront donc à ne pas être assujettis au plafonnement. Par ailleurs, si le dispositif proposé affecte 862 000 foyers, soit 4,3 % des foyers imposables, il convient de relever que seuls 90 000 d'entre eux n'était pas soumis au plafond avant la réforme.

La répartition des perdants par déciles et par tranche d'imposition (cf. tableaux ci-dessous) confirme que le dispositif proposé touche davantage les revenus du haut de la distribution et renforce donc la progressivité de l'IR.

Répartition des foyers fiscaux perdants par tranche d'imposition

Tranches d'imposition

Nombre de foyers fiscaux perdants

Gain budgétaires (en millions d'euros)

Perte moyenne par contribuable (en euros)

0 %

0

0

0

5,5 %

0

0

0

14 %

118 626

39

328

30 %

598 430

323

539

41 %

141 381

108

763

45 %

24 164

20

827

Ensemble

862 600

490

555

Source : DLF

B. LES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT : LE MAINTIEN DES PLAFONDS SPÉCIFIQUES

Comme l'abaissement du plafonnement du quotient familial se répercute sur le calcul de certains plafonds spécifiques pour les veufs et les demi-parts attribuées aux anciens combattants, invalides et enfants ou personnes à charge invalides, les 2° et 3° du présent article prévoient, à titre de mesure d'accompagnement, de :

- rehausser la réduction d'impôt complémentaire de 661 euros à 997 euros pour maintenir le plafond au niveau actuel de 2 997 euros pour les anciens combattants, invalides et enfants ou personnes à charge invalides ;

- créer une réduction d'impôt de 672 euros pour la part supplémentaire attribuée aux veufs ayant des enfants à charge.

Il en ressort également que ne sont pas non plus concernés par l'abaissement du plafond du quotient familial les parents isolés et les « vieux parents » qui n'ont pas d'enfants à charge mais qui ont élevé seuls un enfant pendant au moins cinq ans, ainsi que l'expose le tableau de synthèse ci-après.

Tableau comparatif avant et après réforme des plafonds
des différentes catégories de demi-part du quotient familial

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article en lui apportant une modification rédactionnelle suggérée par la commission des finances.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

L'idée, parfois avancée pour contester le dispositif proposé par le présent article, selon laquelle l'abaissement du plafond du quotient familial de 2 336 euros à 2 000 euros constituerait une remise en cause de la politique familiale, est sans fondement.

Sur le principe, le présent article ne modifie pas le caractère familial de l'IR. Au contraire, le mécanisme du quotient familial est confirmé et l'abaissement de son plafond relève, comme pour l'ensemble des seuils et limites de l'imposition des revenus, d'une appréciation du juste niveau des avantages fiscaux accordés au regard de la capacité contributive de chaque foyer.

En l'espèce, c'est seulement à partir d'un revenu de près de 68 000 euros qu'un couple avec un enfant serait affecté par le plafond. Sachant que le revenu net moyen selon l'INSEE est de 2082 euros mensuel, soit 25 000 euros annuel pour un salarié, donc 50 000 euros pour un couple avec deux salaires moyens, seuls les deux déciles de revenus les plus élevés sont concernés5(*).

Le rendement de la mesure, 490 millions d'euros, doit être rapproché du coût global des demi-parts du quotient familial qui représente plus de 16 milliards d'euros.

Au total, le dispositif proposé, qui maintient l'ensemble des plafonds spécifiques relatifs aux demi-parts accordées en raison des circonstances familiales (veufs, parents isolés, « vieux parents ») ou de la vie (anciens combattants, invalides), doit s'analyser comme une mesure de justice fiscale, au travers d'une amélioration de la progressivité de l'impôt sur le revenu.

ARTICLE 4 bis (nouveau) (Art. 83 du code général des impôts) - Abaissement du plafond de l'abattement de 10 % sur le revenu pour frais professionnels

Commentaire : le présent article vise à ramener le plafond de la déduction forfaitaire des frais professionnels de 14 157 euros à 12 000 euros.

I. LE DROIT EXISTANT 

Les frais professionnels, qui sont des frais inhérents à l'exercice d'une profession dont les revenus sont imposables au titre des traitements et salaires, sont déductibles du montant brut des rémunérations perçues. L'administration opère d'office une déduction forfaitaire de 10 % représentative des dépenses professionnelles courantes. Toutefois, chaque membre du foyer peut, s'il estime que les frais exposés dépassent le montant de la déduction forfaitaire, opter pour la déduction des frais réels à condition d'en justifier.

En application de l'article 83 du code général des impôts, le montant de la déduction forfaitaire s'applique distinctement aux revenus de chaque membre du foyer fiscal dans une fourchette comprise entre un minimum de 421 euros, ou à 924 euros pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d'emploi depuis plus d'un an, sans pouvoir excéder le montant brut des traitements et salaires, et un plafond de 14 157 euros. Ainsi, la déduction à effectuer du chef des frais professionnels est une modalité générale de calcul de l'impôt établie forfaitairement en fonction du revenu brut.

En pratique, le choix à exercer lors de la déclaration de revenus nécessite que le contribuable calcule son salaire net imposable selon deux méthodes : celle de la déduction forfaitaire ou celle de la déduction aux frais réels.

Le tableau ci-dessous présente schématiquement les données du calcul permettant d'opter de manière éclairée pour l'un ou l'autre régime.

Exemple de calcul du revenu net imposable déduction faite des frais professionnels

Déduction forfaitaire de 10 %

Déduction aux frais réels

Pour un salaire imposable de 40 000 euros :

la déduction forfaitaire (10 %) s'établit à 4 000 euros,



soit un salaire net imposable de 36 000 euros.

Pour le même salaire imposable :

si les frais de déplacements (4 000 km avec un véhicule de 5 CV soit 2 144 euros) et de repas (253 repas à 4,25 euros soit 1 075 euros) s'élèvent au total à 3 219 euros,

soit un salaire net imposable de 36 781 euros (40 000 - 3 219) supérieur à celui obtenu au titre de la déduction forfaitaire.

Le contribuable n'a pas d'intérêt à opter pour les frais réels.

Pour le même salaire imposable :

si les frais de déplacements (25 000 km avec un véhicule de 5 CV soit 8 975 euros) et de repas (253 repas à 4,25 euros soit 1 075 euros) s'élèvent au total à 10 050 euros,

soit un salaire net imposable de 29 950 euros (40 000 - 10 050) inférieur à celui obtenu au titre de la déduction forfaitaire.

Le contribuable a tout intérêt à opter pour les frais réels.

Un second motif, tenant au plafond de la déduction forfaitaire, peut également conduire un contribuable à opter pour le régime des frais réels, si son salaire annuel imposable excède 141 570 euros. En effet, au-delà de ce niveau de revenus, la déduction forfaitaire ne peut excéder 14 157 euros. Aussi, en cas de frais professionnels plus élevés que ce montant, une option pour la déduction aux frais réels, qui n'est pas plafonnée, peut apparaître plus avantageuse à condition de pouvoir en justifier.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue Christian Eckert, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'abaissement du plafond de la déduction forfaitaire pour frais professionnels de 14 157 euros à 12 000 euros afin de réduire le montant de l'abattement pratiqué sur les hauts revenus, tout en laissant aux contribuables la faculté d'opter pour la déclaration des dépenses professionnelles au frais réels.

Cette mesure est destinée à contribuer au gage, par une recette supplémentaire, du coût induit par l'introduction, au sein de l'article 15 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 en cours d'examen, d'un abattement de 8 points sur l'assiette des cotisations patronales versées par les particuliers employeurs en contrepartie de la suppression de la déclaration forfaitaire égale au montant du salaire minimum de croissance des employés à domicile.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le gain attendu du dispositif adopté par l'Assemblée nationale est évalué à 75 millions d'euros pour près de 112 000 contribuables concernés. En théorie, ce rendement pourrait être inférieur en raison d'un effet de report sur la déclaration des frais professionnels selon le mode réel pour les contribuables dont le montant des frais réels était compris entre 12 000 euros et 14 157 euros.

Malgré l'incertitude liée aux éventuels changements de comportement des contribuables - qui, par construction, n'est pas chiffrable - les données communiquées à votre rapporteur général (cf. tableau ci-dessous) montrent que l'impact de la mesure augmente, en termes de perte pour le contribuable, avec le niveau de déciles de revenu net global imposable (RNGI).

Effets de l'abaissement du plafond de l'abattement forfaitaire pour frais professionnel

Source : DLF - données statistiques issues des revenus 2010

L'abaissement du plafond de l'abattement forfaitaire pour frais professionnel contribue ainsi à renforcer la progressivité de l'impôt sur le revenu.

ARTICLE 4 ter (nouveau) (Art. 83 du code général des impôts) - Plafonnement du barème kilométrique indicatif pour l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article vise à plafonner à six chevaux fiscaux le barème kilométrique retenu pour l'évaluation des frais de déplacements professionnels au titre de la déduction selon le régime des frais réels.

I. LE DROIT EXISTANT 

Dans le cadre du régime de déduction des frais réels, pour lequel tout contribuable peut opter en renonçant à la déduction forfaitaire de 10 %, en application de l'article 83 du code général des impôts, les salariés qui utilisent à des fins professionnelles6(*) une automobile ou une motocyclette peuvent soit déduire les dépenses réellement engagées, à condition d'être en mesure d'en justifier, soit déduire les coûts qui résultent de l'application des barèmes kilométriques publiés chaque année par l'administration.

Ce barème prend en compte les éléments de dépense relatifs à la dépréciation du véhicule, des frais de réparation et d'entretien, de pneumatiques, de carburant et d'assurance. Les frais de parking et de péage autoroutiers s'ajoutent, sous réserve des justifications nécessaires au montant calculé en fonction du barème kilométrique.

Pour l'imposition des revenus de l'année 2011, ce barème a été fixé par une instruction du 20 février 2012, laquelle fait apparaître trois tranches de calcul différentes selon le kilométrage effectué7(*) :

- les tranches relatives à des distances professionnelles parcourues inférieures à 5 000 km et supérieures à 20 000 km permettent la lecture directe du coût kilométrique ;

- la tranche intermédiaire met en oeuvre une formule de calcul simple à appliquer au kilométrage professionnel effectué.

En outre, le barème applicable aux automobiles prend en compte la puissance fiscale des véhicules pour déterminer le montant de la déduction pour frais professionnel, celle-ci étant plus importante à due proportion de la puissance de l'automobile, de 3 chevaux fiscaux (CV) à plus de 13 CV, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Barème applicable aux automobiles sur les revenus de l'année 2011

Source : DGFiP

A titre d'exemple, ce barème peut être ainsi appliqué :

- pour 4 000 km parcourus à titre professionnel avec un véhicule de 6 CV, le contribuable peut faire état d'un montant de frais réels égal à 4 000 x 0,561, soit 2 244 euros ;

- pour 6 000 km parcourus avec un véhicule de 5 CV, 6 000 x 0,3 + 1 180, soit 2 980 euros ;

- pour 22 000 km parcourus avec un véhicule de 7 CV, 22 000 x 0,396, soit 8 712 euros.

Pour un kilométrage identique, un véhicule de puissance supérieure engendre une déduction plus importante. Ainsi dans le dernier exemple, un véhicule de 13 CV et plus donnerait droit à une déduction de 11 330 euros (22 000 x 0,515).

Enfin, il convient de préciser que les éléments qui figurent dans le barème sont bien indicatif. Les contribuables peuvent faire état de frais plus élevés, à condition, bien entendu, d'apporter les justifications nécessaires.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Christian Eckert, rapporteur général, et Jean Launay, l'Assemblée nationale a adopté le principe d'un plafonnement du barème kilométrique considérant que celui-ci, en permettant des déductions plus avantageuses avec l'augmentation de la puissance fiscale des véhicules, est peu vertueux sur le plan écologique.

Le dispositif adopté est issu d'un amendement du Gouvernement qui plafonne plus rigoureusement le barème à partir de 6 CV, au lieu de 7 CV tel que proposé par nos collègues Christian Eckert et Jean Launay. En outre, il est prévu que la limite maximale ainsi instaurée, dont le montant résulte de la distance annuelle parcourue et de la puissance fiscale, s'applique également au calcul des frais réels déductibles. Cette disposition a pour objet d'empêcher tout contournement du barème en instaurant un plafonnement des frais réels, lesquels ne pouvant plus excéder le montant qui aurait été calculé en application de la puissance maximale dudit barème kilométrique.

Les frais de péage, de garage ou de parking et d'intérêts annuels afférents à l'achat à crédit du véhicule utilisé continueraient à bénéficier de la déductibilité, hors barème, au titre des frais professionnels.

Cette mesure est destinée à contribuer au gage, par une recette supplémentaire, du coût induit par l'introduction, au sein de l'article 15 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 en cours d'examen, d'un abattement de 8 points sur l'assiette des cotisations patronales versées par les particuliers employeurs en contrepartie de la suppression de la déclaration forfaitaire égale au montant du salaire minimum de croissance des employés à domicile.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le dispositif de plafonnement adopté par l'Assemblée nationale présente un double intérêt budgétaire et environnemental.

En premier lieu, la limitation à 6 CV du barème kilométrique entraîne mécaniquement un gain fiscal pour l'Etat, les frais relatifs à tous les véhicules de puissances supérieures, de 7 CV à 13 CV et plus, étant alors rapportés aux formules de calcul applicables à des véhicules plus économiques. Ainsi, pour reprendre un des exemples précités, la déduction de 11 330 euros (22 000 x 0,515) pour 22 000 kilomètres parcourus par un véhicule de 13 CV serait ramenée à 8 294 euros (22 000 x 0,377).

En second lieu, le « verdissement » du barème kilométrique a pour objectif de mettre fin à une forme de course à la puissance automobile et de cantonner strictement l'objet de la déduction pour frais à son objectif un professionnel.

A cet égard, le plafonnement à 6 CV fiscaux du barème remplit cet objectif sans « brider », outre mesure, l'aspiration légitime des salariés et dirigeants d'entreprises à se véhiculer, pour des raisons personnelles ou professionnelles, avec confort ou à transporter une famille nombreuse. De nombreux arguments ont été avancés selon lesquels la plupart des berlines françaises ou étrangères, ainsi que les véhicules permettant le transport de sept passagers, appartiendraient à des catégories fiscales supérieures à 6 CV. Or, le marché automobile français offre une large gamme de produits8(*), y compris dans les segments de gamme supérieurs fabriqués sur le territoire national mais aussi européen, qui correspondent à la limite supérieure du nouveau barème : dans le segment « M1 » relatif aux « monospaces » compacts à sept places (Citroën C4 Picasso, Peugeot 5008, Renault Scénic, Opel Zafira, Volkswagen Touran, etc.) ;  dans le segment « M2 » correspondant aux voitures « familiales » ou « intermédiaires » (Citroën C5 ou DS5, Peugeot 508, Renault Laguna, Audi A4, BMW série 3, Volkswagen Passat, etc.).

La mesure proposée affecte les catégories fiscales inférieures ou égales à 6 CV dans lesquelles sont représentés des véhicules de marque étrangère comme française9(*). Parmi les véhicules de marque hexagonale précités, hormis l'un d'entre eux, tous sont assemblés en France10(*).

Ce plafonnement remplit un objectif budgétaire car il faut conserver à l'esprit, à titre d'ordre de grandeur, que le coût du barème kilométrique, en législation actuelle, s'établit à 2,1 milliards d'euros. La fixation à 6 CV de sa limite maximale minimiserait donc ce coût de quelque 125 millions d'euros, soit autant de recettes nouvelles, sans possibilité de report vers les frais réels. Le tableau suivant montre que la répartition du rendement impactera principalement les déciles de revenu les plus élevés.

Répartition par déciles de revenus du gain fiscal

(source : DLF)

ARTICLE 4 quater (nouveau) (Art. 200 quater A du code général des impôts) - Crédit d'impôt pour les dépenses prescrites par un plan de prévention des risques technologiques (PPRT)

Commentaire : le présent article vise à augmenter de 30 % à 40 % le taux du crédit d'impôt pour les dépenses prescrites par un PPRT, pour une période limitée.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES (PPRT)

Aux termes de l'article L. 515-15 du code de l'environnement, l'Etat élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques dont le but est de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur une liste précise et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par la pollution du milieu.

Ces plans délimitent notamment un périmètre d'exposition aux risques en tenant compte, d'une part, de la nature et de l'intensité des risques technologiques décrits dans des études de danger et, d'autre part, des mesures de prévention mises en oeuvre.

Par ailleurs, aux termes du IV de l'article L. 515-6 du code précité, les PPRT peuvent, en fonction du type de risques, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique « prescrire les mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d'approbation du plan, et qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais que le plan détermine ».

B. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR LES DÉPENSES PRESCRITES PAR UN PPRT

Le crédit d'impôt pour les dépenses prescrites par un plan de prévention des risques technologiques est régi par l'article 200 quater A du code général des impôts (CGI). Il s'applique aux dépenses payées entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2011, dans la limite d'un plafond global sur cinq ans, de 10 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, et de 20 000 euros pour un couple marié soumis à une imposition commune. Par ailleurs, cette somme est majorée de 400 euros par personne à charge au sens des articles 196 et 196 B du CGI. Enfin, le taux du crédit d'impôt est de 30 %.

L'article 99 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 avait étendu ce dispositif aux propriétaires bailleurs, réduit le taux du crédit d'impôt de 40 % à 30 % et fortement abaissé le plafond des dépenses éligibles au crédit d'impôt (10 000 euros pour un couple, contre 30 000 euros auparavant).

C. UN DISPOSITIF QUI A FAIT L'OBJET D'INITIATIVES RÉCURRENTES DANS LE CADRE DES DERNIÈRES LOIS DE FINANCES

La situation issue du dispositif du projet de loi de finances pour 2011 posait de grands problèmes aux propriétaires concernés. En effet, les travaux prescrits par les PPRT, obligatoires dans la limite de 10 % de la valeur du bien, sont à la charge des propriétaires. Or, bien souvent, ces personnes sont des ménages aux revenus modestes et non imposables, qui rencontrent de grandes difficultés pour financer les travaux, au détriment de leur sécurité.

C'est pourquoi la loi de finances pour 2012 avait relevé le plafond de ce crédit d'impôt de 5 000 euros à 10 000 euros pour un contribuable célibataire, et de 10 000 euros à 20 000 euros pour un couple. Selon notre collègue député Gilles Carrez, alors rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, cette mesure permettait de remédier, dans 95 % des cas, aux difficultés évoquées, accélérées par l'abaissement trop brutal du plafond des dépenses éligibles en loi de finances pour 2011.

De surcroît, le Sénat avait adopté un amendement en première lecture du projet de loi de finances pour 2012, à l'initiative de la commission des finances et du groupe socialiste, visant à revenir au taux de 40 % au lieu de 30 %, dispositif qui avait été supprimé par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Enfin, le débat avait de nouveau eu lieu dans le cadre du collectif de fin d'année 2011, mais le dispositif adopté en loi de finances pour 2012 n'avait pas été modifié.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LE RELÈVEMENT DU TAUX DE 30 % À 40 %

Cet article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances. Il a pour objet de relever le taux du crédit d'impôt relatif aux dépenses prescrites par un plan de prévention des risques technologiques de 30 % à 40 %, soit le taux qu'il avait atteint avec le Grenelle de l'environnement.

L'application de ce taux serait toutefois limitée à une période de deux ans, du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2014, c'est-à-dire jusqu'à l'échéance du dispositif prévu à l'article 200 quater A du CGI.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, le coût de cette mesure serait inférieur à 3 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Cet article reprend un dispositif adopté par le Sénat en loi de finances pour 2012. Il permettra de couvrir la très grande majorité des ménages modestes devant effectuer des dépenses prescrites par un PPRT. Il conviendra néanmoins d'envisager l'évaluation du coût réel et de l'efficacité de ce crédit d'impôt « majoré », avant d'envisager l'éventuelle prolongation du dispositif au-delà du 31 décembre 2014.

Au-delà de la majoration du taux demandée de longue date par le Sénat, les conditions d'application du crédit d'impôt « PPRT » aux propriétaires-bailleurs mériteraient d'être précisées de manière à améliorer le fonctionnement du dispositif applicable à ceux-ci, en assurant la sécurité juridique des contribuables tout en évitant le cumul de plusieurs avantages fiscaux sur une même dépense.

Votre commission des finances a donc adopté un amendement qui :

- précise le point de départ de l'engagement de location du contribuable prévu par le 1 de l'article 200 quater A ;

- introduit une mesure de cohérence en alignant les conditions d'application de ce crédit d'impôt sur celles du crédit d'impôt développement durable (CIDD) au regard des charges de propriété déductibles en matière de revenus fonciers ;

- stipule que le crédit d'impôt PPRT ne peut être cumulé avec le CIDD pour une même dépense.

ARTICLE 4 quinquies (nouveau) (Art. 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, Art. 200 du code général des impôts) - Limitation des dons aux partis politiques

Commentaire : le présent article limite à 7 500 euros le montant total des dons pouvant être fait par une personne physique aux partis politiques.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans son article 4, la Constitution du 4 octobre 1958 reconnaît l'existence et la place des partis politiques: « Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement (...) ».

La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique a, en particulier, encadré le financement des partis. Son article 11-4 fixe un plafond pour les dons des personnes physiques à un même parti, ces dons ne pouvant excéder 7 500 euros par an.

Pour la personne physique concernée, ces dons ouvrent droit à « une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % de leur montant (...) dans la limite de 20 % du revenu imposable » aux termes de l'article 200 du code général des impôts (CGI).

Le montant total des dons et des cotisations versées aux partis politiques et ouvrant droit à réduction d'impôt est limité à 15 000 euros par le même article du CGI.

Par ailleurs, « les personnes morales à l'exception des partis ou groupements politiques ne peuvent contribuer au financement des partis ou groupements politiques, ni en consentant des dons, sous quelque forme que ce soit, à leurs associations de financement ou à leurs mandataires financiers, ni en leur fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis défavorable du Gouvernement et un avis de sagesse donné par le rapporteur général de la commission des finances, un amendement de la commission des finances visant à limiter à 7 500 euros le montant total des dons pouvant être faits par une personne physique aux partis politiques.

L'Assemblée nationale a également adopté, avec les mêmes avis du Gouvernement et du rapporteur général de la commission des finances, un sous-amendement rédactionnel de notre collègue député François de Rugy.

Le I du présent article modifie la loi de 1988 sur le financement des partis politiques pour plafonner à 7 500 euros le montant total des dons non plus à un seul parti politique, mais à l'ensemble des partis politiques.

Le II du présent article transpose ce plafond au 3 de l'article 200 du code général des impôts, relatif au régime fiscal des dons faits par les particuliers.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le présent article n'a pas pour effet de limiter le nombre de partis politiques pouvant bénéficier d'un don de la part d'une même personne physique. Celle-ci a toujours la liberté d'apporter une contribution financière à plusieurs partis. En revanche, le montant total de ses dons ne pourra plus excéder 7 500 euros. Si la liberté de don reste donc le principe, elle doit désormais se concilier avec un avantage fiscal plafonné.

En l'état actuel du droit, une personne physique peut multiplier les dons, jusqu'à 7 500 euros chacun, en faveur d'autant de partis politiques qu'elle souhaite. Corrélativement, elle bénéficiera de l'avantage fiscal prévu par l'article 200 du CGI dans les limites exposées supra : la réduction fiscale ne peut dépasser 20 % du revenu imposable et le montant total des dons et cotisations versées ouvrant droit à cette réduction ne peut aller au-delà de 15 000 euros.

Selon les auteurs de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, « la multiplication des dons de 7 500 euros par un citoyen, sans encadrement, a pour conséquence la multiplication de l'avoir fiscal (...). Cela crée ainsi une nouvelle niche fiscale, qu'il convient d'encadrer ».

La pratique de la multiplication des dons, sans plafonnement de leur montant cumulé, peut également être considérée comme un facteur encourageant la création de partis politiques. Dans son rapport d'activité pour 2011, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), indiquait qu'« au titre de l'exercice 2010, 297 formations politiques au total étaient initialement tenues de déposer des comptes ». Elle ajoutait qu'« au cours de l'année 2011, 30 nouvelles formations politiques sont entrées dans le champ de la loi et seront donc tenues de déposer des comptes 2011 au plus tard le 30 juin 2012 ».

Dans son rapport d'activité pour 2010, la CNCCFP consacrait des développements aux micro-partis et à leurs flux financiers.

Les micros-partis et le financement de la vie politique

« Il est possible d'observer que les ressources des « micro-partis » sont globalement limitées puisqu'un quart des formations politiques reçoit 98,4 % des recettes totales. Il n'est pas non plus prouvé que ces formations, hors celles ayant pour particularité de bénéficier de l'aide publique pour la rétrocéder à d'autres formations, refinancent les grands partis nationaux. A l'inverse un certain nombre de « micro-partis » reçoivent des fonds non négligeables provenant des grandes formations politiques. On rappellera également que l'absence de limitation du nombre des partis pouvant recevoir d'une même personne physique, chaque année, des dons pouvant atteindre pour chacun d'eux 7 500 euros et assortis de l'avantage fiscal, favorise certainement la constitution de nombreuses petites formations.

« D'autres remarques peuvent être faites. Ainsi, un groupe de personnes, élues ou non, qui envisage de participer à une échéance électorale locale n'a pas forcément besoin de disposer de moyens financiers très importants compte tenu du plafonnement des dépenses électorales. De ce point de vue, la création d'une structure politique qui se soumettra à la loi sur la transparence financière puis contribuera au financement d'une campagne électorale n'apparait pas être une démarche contraire à l'esprit de la loi. En revanche, faire entrer dans le champ de la loi une structure qui n'interviendra jamais dans le financement d'une campagne électorale, tout en faisant bénéficier ses membres de l'avantage fiscal, peut paraître moins légitime.

« Enfin, n'est-il pas préférable de constater l'existence de partis qui se soumettent à la loi sur la transparence financière et dont les comptes sont publiés et certifiés par des commissaires aux comptes plutôt que de formations à vocation politique exclues du champ d'application de la loi et dont les modalités de financement et d'utilisation de leurs ressources ne font l'objet d'aucune exigence particulière ? Il convient en effet de rappeler que la Constitution, en son article 4, garantit la liberté de formation et d'activité des partis et groupements politiques, sous la seule réserve du respect des principes de la souveraineté et de la démocratie. ».

Source : rapport d'activité 2010 de la CNCCFP

Le dispositif proposé peut s'interpréter comme une volonté de freiner la multiplication des micros-partis et d'avancer encore dans la transparence du financement de l'activité politique, sans revenir sur les principes fondamentaux ayant guidé le législateur lors de l'adoption de la loi précitée du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

Le dispositif proposé aurait pour effet de limiter le montant de la dépense fiscale liée au financement des partis politiques, sans que le gain attendu ait pu être chiffré.

Lors de la discussion à l'Assemblée nationale, tant le rapporteur général du budget que le ministre délégué chargé du budget ont considéré que ces dispositions ne relevaient pourtant pas du domaine des lois de finances.

Le rapporteur général a en outre estimé qu'il vaudrait peut être mieux « attendre les conclusions des travaux entamés par la commission Jospin » afin de se déterminer sur la question de fond et assurer une meilleure sécurité juridique à la solution qui pourrait alors ressortir de la réflexion. Toutefois le rapport de la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, remis au Président de la République le 9 novembre 2012, n'aborde pas la question du financement des partis politiques.

Extrait du compte rendu des débats de l'Assemblée nationale,
lors de la troisième séance du jeudi 18 octobre 2012

M. Christian Eckert, rapporteur général. Mes chers collègues, votre amendement a trait à deux sujets. L'un concerne la vie politique et le droit d'un particulier à donner à un ou plusieurs partis un montant qui peut être de 7 500 euros. L'autre - sujet, lui, vraiment relatif à nos travaux - porte sur le montant de la déduction fiscale dont les donateurs peuvent bénéficier.

Lorsque notre assemblée a abordé la question, elle a souvent été confrontée à cette problématique : peut-on traiter dans une loi de finances une question qui concerne le financement de la vie politique ? Sur ce point, mon analyse, mon cher collègue, est qu'il s'agirait là d'un cavalier législatif, puisque nous ne pouvons pas, dans une loi de finances, traiter d'autre chose que de la question fiscale.

Il en va différemment de la seconde partie de votre amendement, ce qui a d'ailleurs suscité son adoption en commission. Cette dernière a en effet bien compris qu'il s'agissait de limiter l'avantage fiscal que l'on peut retirer du financement d'un ou plusieurs partis, qu'ils soient micro ou macro d'ailleurs. On pourrait tout à fait imaginer en effet qu'un même individu décide de financer plusieurs grands partis connus et reconnus : c'est matériellement possible.

Puisqu'il s'agit là de deux sujets différents, je m'en remettrai donc plutôt à la sagesse concernant le vote sur l'amendement et le sous-amendement. Ne faudrait-il pas mieux attendre en effet la conclusion des travaux entamés par la commission Jospin ? J'avoue que je ne sais pas - étant entendu que je suis en la matière complètement désintéressé en tant qu'à la fois membre d'un parti et cotisant

M. le président. La parole est à M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Le Gouvernement confirme l'analyse juridique du rapporteur général. Cet amendement a, au moins en partie, toutes les raisons d'être censuré par le Conseil constitutionnel, car à l'évidence c'est un cavalier budgétaire.

Au-delà de l'aspect juridique, je crois qu'il faut veiller à ce que toute modification du droit existant se fasse non pas de manière partisane, mais de manière consensuelle. J'en veux pour preuve ce qui s'est passé sous la précédente mandature : le droit qui prévaut aujourd'hui est un droit qui fut élaboré à la suite d'un travail conjoint entre la majorité et l'opposition de l'époque, puisque l'amendement qui a fini par être adopté par notre assemblée était cosigné par Aurélie Filippetti et par Marc Le Fur, si ma mémoire est bonne. Je pense que c'est la bonne démarche. Je ne crois pas qu'il puisse y avoir en la matière de bonne législation qui ne soit acceptée et consentie par, sinon toutes les forces politiques, du moins une représentation très nettement majoritaire de celles-ci au sein du Parlement.

C'est la raison pour laquelle, madame et monsieur les députés, il serait sage que vous retiriez cet amendement. À défaut, le Gouvernement ne fera pas, lui, appel à la sagesse, mais demandera à l'Assemblée de voter contre, parce qu'il n'est pas possible dans une loi de finances d'adopter délibérément des mesures qui sont des cavaliers, parce qu'en la matière il faut légiférer de manière consensuelle sinon unanime, enfin parce que le Gouvernement a confié à la commission Jospin le soin de réfléchir à ces sujets-là et qu'il ne serait pas acceptable de légiférer alors que ses conclusions ne sont pas encore rendues.

Dans ces conditions, vous comprendrez aisément pourquoi le Gouvernement invite l'Assemblée à rejeter l'amendement s'il était maintenu.

ARTICLE 5 (Art. 54 sexies, 117 quater, 119 bis, 125-0 A, 125 A, 125 B, 125 C, 125 D, 154 quinquies, 158, 170, 193, 242 ter, 242 quater, 1391 B ter, 1417, 1671 C et 1678 quater du code général des impôts, art. L. 16 du livre des procédures fiscales, art. L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale) - Imposition au barème progressif de l'impôt sur le revenu des dividendes et des produits de placement à revenu fixe

Commentaire : cet article tend à imposer au barème progressif de l'impôt sur le revenu les dividendes et les produits de placement à taux fixe en supprimant la possibilité d'opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire pour ces revenus.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE OPTION POSSIBLE POUR DES PRÉLÈVEMENTS FORFAITAIRES LIBÉRATOIRES

Bien que présentant des nuances sur certaines modalités, l'imposition des dividendes et des intérêts repose actuellement sur le principe d'un choix du contribuable entre imposition au barème progressif de l'impôt sur le revenu (IR) ou prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) au moment de l'encaissement des revenus.

A. L'IMPOSITION DES DIVIDENDES

L'imposition « de droit commun » des dividendes se fait au barème de l'impôt sur le revenu (IR). Simplement, aux termes du 2° du 3 de l'article 158 du code général des impôts, leur montant est réduit, pour le calcul de l'impôt, d'un abattement11(*) égal à 40 % de leur montant brut perçu12(*). De plus, un abattement fixe, de 1525 euros pour une personne seule et 3050 euros pour un couple (marié, pacsé ou soumis à l'imposition commune) s'applique.

Cependant, l'article 117 quater du code général des impôts, créé par la loi de finances pour 2008 (loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007), permet aux personnes physiques fiscalement domiciliées en France qui bénéficient de dividendes13(*) d'opter pour leur assujettissement à un prélèvement, qui libère les revenus auxquels il s'applique de l'impôt sur le revenu.

Le taux de ce prélèvement, initialement fixé à 18 %, a été porté à 19 % en 2011 puis à 21 % en 2012.

B. L'IMPOSITION DES INTÉRÊTS

1. Le volet fiscal

De même, en l'absence d'option pour un prélèvement forfaitaire libératoire, les produits de placement à taux fixe relèvent du barème de l'impôt sur le revenu.

Mais, là aussi (et de manière beaucoup plus ancienne que pour les dividendes), le contribuable peut choisir de subir sur ses revenus un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) - dont le taux « de droit commun » a été porté à 24 % en 2012.

C'est l'article 125 A du code général des impôts qui prévoit un tel principe « lorsque la personne qui assure le paiement de ces revenus est établie en France ». Ce prélèvement, au taux de 24 %, s'applique également lorsque la personne qui assure le paiement des revenus est établie dans un Etat de l'Union européenne ou dans un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE), ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale (article 125 D du même code).

Cependant, le paragraphe III bis de l'article 125 A précité fixe à 50 % le taux du PFL pour l'imposition des produits de placement à revenu fixe lorsque ces produits de source française sont payés dans des Etats et territoires non coopératifs (ETNC)14(*).

2. Le volet social

Les dividendes et les produits de placement à taux fixe sont en outre soumis à diverses contributions sociales :

- la contribution sociale généralisée (CSG), au taux de 8,2 % (articles L. 136-7 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), au taux de 0,5 % (ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale et articles 1600-0 I, 1600-0 J et 1600-0 L du code général des impôts) ;

- le prélèvement social, au taux de 5,4 % (article L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale et article 1600-0 F bis du code général des impôts) ;

- la contribution solidarité autonomie au taux de 0,3 % (article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles) ;

- enfin, le prélèvement destinée au financement du revenu de solidarité active (RSA) au taux de1,1 % (III de l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles).

Le total de ces prélèvements s'élève donc actuellement à 15,5 %.

Il est à noter qu'aux termes du II de l'article 154 quinquies du code général des impôts, la CSG acquittée sur les revenus du patrimoine des bases d'imposition à l'IR lorsque ces revenus sont soumis au barème progressif de l'IR est partiellement déductible (à hauteur de 5,8 points).

3. Un alourdissement régulier dans la logique de l'imposition forfaitaire de ces revenus

L'imposition des revenus patrimoniaux a régulièrement crû ces dernières années, tant sur le volet fiscal que sur le volet social.

Le tableau suivant récapitule ces augmentations depuis huit ans, tant pour les dividendes que pour les produits de placement à taux fixe.

Evolution des taux d'imposition des dividendes et des produits de placement à taux fixe depuis 2004

Année

Taux des PFL

Taux global des prélèvements sociaux

Taux total des prélèvements fiscaux et sociaux

Dividendes

Intérêts

Dividendes

Intérêts

2004

16 %

16 %

10,3 %

26,3 %

26,3 %

2005

16 %

16 %

11 %

27 %

27 %

2008

18 %

18 %

11 %

29 %

29 %

2009

18 %

18 %

12,1 %

30,1 %

30,1 %

Janvier 2011

19 %

19 %

12,3 %

31, 3 %

31,3 %

Octobre 2011

19 %

19 %

13,5 %

32,5 %

32,5 %

Janvier 2012

21 %

24 %

13,5 %

34,5 %

37,5 %

Juillet 2012

21 %

24 %

15,5 %

36,5 %

39,5 %

Source : commission des finances

Au total, les hausses d'imposition ont été sensibles, tout spécialement ces deux dernières années. Pour autant, la logique même de l'imposition forfaitaire n'a jamais été remise en cause par les précédents gouvernements.

Cette logique est d'ailleurs tellement prégnante que de nombreux contribuables ignorent même que les dividendes et plus encore les intérêts peuvent être acquittés au barème de l'IR. En témoigne le nombre très conséquent de contribuables des classes moyennes et populaires (souvent de petits épargnants) optant pour le PFL, alors même qu'ils n'y ont pas intérêt.

Ainsi, comme l'a relevé l'année dernière15(*) notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale de votre commission des finances, en se fondant sur des données transmises par la direction générale des finances publiques, plus de 5,6 millions de foyers sur les quelque 7,3 millions ayant opté pour le PFL sur les intérêts l'ont fait à tort et gagneraient à l'imposition systématique de ces revenus au barème. De même, plus de 43 000 foyers sur les 63 000 ayant choisi un prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes auraient gagné financièrement à être imposés selon le barème de l'IR. Selon les données publiées par notre collègue député Christian Eckert dans son rapport général16(*) sur le présent projet de loi de finances, ce nombre approcherait désormais les 60 000, soit la très grande majorité des intéressés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, conformément au quatorzième engagement pris par François Hollande devant les Français lors de la campagne présidentielle, d'imposer les revenus du capital comme ceux du travail en supprimant les PFL sur les dividendes et les intérêts - et donc à les imposer selon le barème progressif de l'IR.

Il vise également à préserver les recettes de l'Etat au cours de la période de transition entre le régime actuel et le droit proposé, en instaurant un acompte pour les Français percevant un montant significatif de produits patrimoniaux.

A. L'IMPOSITION AU BARÈME DES DIVIDENDES ET DES INTÉRÊTS

1. Les dividendes

Le B du I propose une nouvelle rédaction de l'article 117 quater du code général des impôts supprimant le caractère libératoire du prélèvement forfaitaire sur les dividendes. Comme cela sera détaillé ci-après, il s'agit de transformer ce prélèvement en acompte.

En outre, le 1° du H du I vise à en tirer les conséquences au sens de l'article 158 du même code : les revenus ayant subi le prélèvement visé à l'article 117 quater auraient désormais à subir l'impôt sur le revenu.

Le présent article propose en revanche de maintenir l'abattement de 40 % applicable à ces produits. A l'inverse toutefois, les abattements forfaitaires de 1 525 euros (pour une personne seule) ou 3 050 euros (en cas d'imposition commune) seraient supprimés.

2. Les intérêts

De même, le 1° du E du I propose de revoir la rédaction du I de l'article 125 A du même code afin de supprimer le caractère libératoire du prélèvement que subiraient, dans le droit commun, les personnes physiques bénéficiant « d'intérêts, arrérages et produits de toute nature de fonds d'Etat, obligations, titres participatifs, bons et autres titres de créances, dépôts, cautionnements et comptes courants, ainsi que d'intérêts versés au titre des sommes mises à la disposition de la société dont elles sont associées ou actionnaires et portées sur un compte bloqué individuel ».

En parallèle, le 1° du H du I inclut, au sein du 3 de l'article 158 du CGI, les revenus ayant subi le prélèvement visé à l'article 125 A seraient soumis à l'IR au barème progressif, comme les dividendes.

3. Les exceptions au principe de passage au barème

Diverses exceptions sont cependant prévues à ces principes généraux, tenant soit à la nature des revenus, soit aux personnes qui les perçoivent.

a) Les bons ou contrats de capitalisation (assurance-vie)

Tout d'abord, la fiscalité particulière des bons ou contrats de capitalisation, régime dont relèvent en particulier les contrats d'assurance-vie, serait maintenue. Le D du I propose d'adapter à cet effet la rédaction de l'article 125-0 A du code général des impôts.

En conséquence, dans le cas général, lors du rachat total ou partiel du contrat, le contribuable aurait toujours le choix entre une imposition des produits du placement au barème de l'impôt sur le revenu ou à un taux forfaitaire qui est dégressif selon la durée de détention17(*).

b) Les produits d'épargne donnés dans le cadre d'un mécanisme solidaire de versement automatique

Le et le i du 5° du E du I ont pour objet de maintenir le régime applicable aux revenus des produits d'épargne18(*) qui prévoient un versement automatique au profit d'organismes d'intérêt général19(*).

Ainsi, comme actuellement, ces produits subiraient un prélèvement forfaitaire libératoire au taux réduit de 5 %.

c) Les produits taxés dans une logique de lutte contre l'évasion ou la fraude fiscale

D'autres produits restent imposés via un prélèvement forfaitaire libératoire, mais dans une optique radicalement inverse de ce qui précède. Il s'agit, en effet, d'appliquer des taux plus sévères à ces revenus qu'à ceux relevant du barème, dans une optique de lutte contre la fraude ou l'évasion fiscale. Il s'agit des bons anonymes et des intérêts versés vers un Etat ou territoire non coopératif (ETNC).

(1) Les bons anonymes

Les e et h du E du I visent ainsi à revoir les taux du PFL sur les produits des bons et titres dont le bénéficiaire des intérêts n'autorise pas l'établissement payeur à communiquer son identité et son domicile fiscal à l'administration lors du payement, tout en conservant le principe d'un tel prélèvement.

Ceux-ci passeraient de 42 % pour les bons émis entre 1980 et 1983 et de 60 % pour les bons postérieurs à 75 % pour l'ensemble de ces revenus. De cette façon, un écart significatif serait maintenu avec le taux marginal de la dernière tranche du barème de l'impôt sur le revenu, soit 45 %.

(2) Les intérêts versés vers un ETNC

S'agissant des intérêts versés vers un ETNC, le 4° du E du I, dans sa version initiale, procédait à un ajustement rédactionnel au sein du III de l'article 125 A du CGI visant à maintenir le principe d'imposition actuel, à savoir la soumission de ces revenus à un prélèvement forfaitaire libératoire au taux de 50 %.

d) Le cas particulier des foyers dont le montant des intérêts perçus au cours d'une année ne dépasse pas 2 000 euros

D'autre part, le présent article entend préserver, par souci de simplicité, une possibilité d'option pour un PFL à des contribuables percevant un montant modique d'intérêts ou de revenus assimilés.

A cet effet, le 2° du E du I propose de créer un I bis au sein de l'article 125 A du CGI précité aux termes duquel, dans sa version initiale, les personnes physiques appartenant à un foyer fiscal dont le montant de tels revenus n'excède pas, au titre d'une année, 2 000 euros, pourraient opter pour leur assujettissement à l'impôt sur le revenu, à raison de ces mêmes revenus, à un taux forfaitaire de 24 %, comme actuellement. Selon les éléments transmis par la direction générale des finances publiques, cette option concernerait 1,8 million de contribuables.

Il est précisé que l'option serait exercée lors du dépôt de la déclaration d'ensemble des revenus perçus au titre de la même année.

B. LA MISE EN PLACE D'UN ACOMPTE AFIN DE PRÉSERVER LA TRÉSORERIE DE L'ETAT

Comme indiqué supra, les dividendes ainsi que les intérêts et les produits assimilés devront, avant d'être en principe soumis au barème de l'IR, subir un prélèvement, qui constituera en fait un acompte sur l'impôt dû. Ce prélèvement sera en effet imputé sur l'impôt sur le revenu payé l'année suivante et, en cas d'excédent, ce dernier sera restituable.

Il s'agit d'éviter que l'Etat ne subisse, l'année de mise en route du dispositif, un « trou » de trésorerie du fait du décalage entre la réalisation du revenu (et l'acquittement, à l'heure actuelle, d'un PFL) et le règlement, l'année suivante, de l'impôt sur le revenu. Lors des débats budgétaires de la fin de l'année 2011 au Sénat, le gouvernement de l'époque avait estimé un tel trou à 4 milliards d'euros pour l'ensemble des revenus patrimoniaux, ce qui n'est évidemment pas envisageable dans le contexte budgétaire actuel.

1. Le principe de l'acompte

a) Les dividendes

Le B du I vise à modifier la rédaction de l'article 117 quater du code général des impôts, qui régit actuellement le prélèvement forfaitaire libératoire, afin de le transformer en un prélèvement obligatoire (sauf exceptions, voir infra) et non libératoire.

Il est à noter que le présent article élargit, du fait du changement de nature du prélèvement, son champ d'application. Ainsi, seraient désormais concernés non plus seulement les revenus éligibles à l'abattement de 40 %, c'est-à-dire pour l'essentiel les dividendes des sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés, mais également l'ensemble des revenus distribués imposés à l'impôt sur le revenu20(*).

Néanmoins, il est proposé d'exclure du prélèvement :

- d'une part, les revenus pris en compte pour la détermination du bénéfice imposable d'une entreprise industrielle, commerciale, artisanale ou agricole ou d'une profession non commerciale, c'est-à-dire les dividendes perçus par un entrepreneur individuel ou par un professionnel libéral qui sont imposés, selon le cas, comme des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices agricoles (BA) ou des bénéfices non commerciaux (BNC) ;

- d'autre part, les revenus afférents à des titres détenus dans un plan d'épargne en actions (PEA), ceux-ci étant, sous conditions, exonérés de l'impôt sur le revenu.

b) Les intérêts et revenus assimilés

De même, les E et F du I tendent à procéder aux adaptations rédactionnelles des articles 125 A et 125 D21(*) du code général des impôts afin de transformer l'actuel prélèvement libératoire (optionnel) défini à ces articles en un acompte qui devient obligatoire - sauf exceptions visés infra.

Il est proposé que le taux du prélèvement versé à titre d'acompte de l'impôt sur le revenu soit de 24 %, c'est à dire le taux de l'actuel prélèvement forfaitaire libératoire. Entreraient dans le champ de cet acompte :

- les intérêts, arrérages et produits de toute nature de fonds d'Etat, obligations, titres participatifs, bons et autres titres de créances, dépôts, cautionnements et comptes courants, ainsi que d'intérêts versés au titre des sommes mises à la disposition de la société dont elles sont associées ou actionnaires et portées sur un compte bloqué individuel (I de l'article 125 A du CGI dans la rédaction proposée par le 1° du E du I du présent article) ;

- les produits des obligations négociables et des titres participatifs, ainsi que les intérêts des fonds salariaux et des plans d'épargne-logement non exonérés, c'est-à-dire de plus de douze ans (1° du III bis du même article 125 A) ;

- les produits des titres de créances négociables sur un marché réglementé et non susceptibles d'être cotés (1° bis du III bis du même article 125 A) ;

- les produits des bons du Trésor, des autres bons de caisse et des autres placements (2° et premier alinéa du 9° du III bis du même article 125 A). Les différents taux applicables variant selon la date d'émission des bons (de 33,3 % à 45 %) sont unifiés à 24 %, ce qui permet d'abroger les 3° et 5° à 7° du III bis ;

- les produits des autres bons et titres, lorsque le bénéficiaire des intérêts autorise l'établissement payeur à communiquer son identité et son domicile fiscal à l'administration (premier alinéa du 4° du III bis du même article 125 A ;

- les produits de parts émises par des fonds communs de créances (FCC) et les bonis de liquidation répartis par ces fonds (8° du III bis du même article 125 A).

Seraient en revanche exonérés de l'acompte l'ensemble des produits de placement actuellement exonérés d'impôt sur le revenu. Il s'agit notamment des livrets d'épargne réglementés et des produits d'épargne contractuelle dont l'exonération, prévue à l'article 158 du code général des impôts, est étendue au nouveau prélèvement obligatoire par le 6° du E du I. Cela concerne en particulier les livrets A, les livrets jeunes, les livrets de développement durable (LDD), les livrets d'épargne-entreprise (LEE), les livrets et plans d'épargne populaire (LEP et PEP) et les comptes et plans d'épargne logement (CEL et PEL).

2. L'exception des contribuables dont le revenu fiscal de référence est inférieur à un certain seuil

En outre, qu'il s'agisse des dividendes ou des intérêts, il est proposé de donner aux contribuables membres d'un foyer fiscal dont le revenu fiscal de référence (RFR) de l'avant-dernière année est inférieur à 50 000 euros la faculté de demander à ne pas verser d'acompte.

Le L du I du présent article propose, à cet effet, de rétablir un article 242 quater au sein du code général des impôts, aux termes duquel ces personnes devraient demander à être dispensées du prélèvement auprès de l'établissement payeur des intérêts avant le 31 octobre de l'année précédant le payement. Elles devront présenter leur dernier avis d'imposition.

C. LES MESURES DE COORDINATION

Le présent article propose également de multiples dispositions de pure coordination. Cela concerne :

- l'article 54 sexies du code général des impôts (A du I) ;

- l'article 119 bis de ce code (C du I) ;

- les articles 125 B et 125 C du même code, abrogés par le Q du I, les revenus auxquels ils font référence étant désormais visés au sein du I de l'article 125 A ;

- le IV de l'article 125 D (a du 4° du F du I), relatif aux intérêts versés par une personne établie hors de France. A cet égard, il convient de préciser qu'actuellement l'option pour le prélèvement forfaitaire libératoire existe seulement lorsque le payeur est établi dans un Etat membre de l'Union européenne ainsi qu'à ceux parties à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale. Le prélèvement devenant obligatoire, il convient de prévoir une procédure pour les établissements situés ailleurs. Dans ce cas, le prélèvement devrait être acquitté par le contribuable lui-même ;

- l'article 170 du CGI (I du I) ;

- l'article 193 du même code (J du I) ;

- l'article 242 ter de ce code (K du I) ;

- l'article 1391 B ter de ce code (M du I)

- l'article 1417 du même code (N du I) ;

- l'article 1671 C du code général des impôts (O du I) ;

- l'article 1678 quater du même code (P du I). Ces deux derniers articles suivent la même logique. Dès lors que les prélèvements sur les dividendes et les intérêts ne sont plus optionnels mais correspondent à un acompte d'IR, il convient d'étendre aux établissements situés à l'étranger le régime de sanctions actuellement prévus pour les versements effectués par les seuls établissements français ;

- l'article L. 16 du livre des procédures fiscales (II du présent article) ;

- l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale (III du présent article).

D. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU NOUVEAU DISPOSITIF

Les IV à VI du présent article visent à régir l'entrée en vigueur de l'ensemble de ces dispositions.

Il est, en particulier, prévu que le caractère libératoire de l'impôt sur le revenu des actuels prélèvements forfaitaires soit supprimé pour les revenus de placement perçus en 2012. Les personnes ayant opté à raison des revenus de capitaux mobiliers perçus en 2012 pour des impositions à des PFL, dont le caractère libératoire de l'impôt serait ainsi supprimé pour l'année 2012, bénéficieraient d'un crédit d'impôt égal au montant de ces prélèvements pour l'établissement de l'impôt sur le revenu au titre de cette même année 2012.

Le Gouvernement, que votre rapporteur général a interrogé sur ce point, considère que cette mesure n'a pas de caractère rétroactif dès lors que l'actuel prélèvement forfaitaire pouvait être regardé comme libératoire de l'impôt sur le revenu seulement lorsque ce dernier devenait lui-même exigible, soit au 31 décembre 2012.

S'agissant enfin de la déclaration qu'ont à faire les contribuables dont le RFR est inférieur à 50 000 euros afin de ne pas avoir à verser d'acompte, le délai d'option pour les revenus 2013 serait décalé au 31 mars 2013 (la date « normale » du 31 octobre 2012 étant déjà dépassée alors que le présent texte n'est pas entré en vigueur). La dispense de prélèvement s'appliquerait à compter de la date d'exercice de l'option.

E. LE RENDEMENT ATTENDU

Selon l'étude d'impact annexé au présent projet de loi de finances, le rendement des mesures proposées s'élèverait, pour le budget de l'Etat à :

- 400 millions d'euros par an de manière pérenne (années 2014 et suivantes)

- et 2 milliards d'euros en 2013. En effet, au gain permanent s'ajouterait alors un gain ponctuel de 1,6 milliard d'euros en 2013 résultant de l'augmentation des montants perçus au titre de l'acompte obligatoirement versé sur les dividendes par rapport à l'ancien PFL.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté sept amendements de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général du budget.

Outre quatre amendements rédactionnels ou de précision, ceux-ci avaient pour objet :

- de clarifier et de simplifier les modalités de dispense du paiement des prélèvements à titre d'acompte (avec l'avis favorable du Gouvernement). Le contribuable aurait ainsi à formuler sa demande de dispense sous sa propre responsabilité, en fournissant une attestation sur l'honneur qu'il remplit les conditions pour en bénéficier. L'établissement payeur devra être en mesure de présenter à l'administration fiscale cette attestation pour justifier l'absence de prélèvement à titre d'acompte. Les sanctions applicables aux contribuables ayant fourni irrégulièrement une attestation à leur établissement payeur afin d'être dispensés du paiement des prélèvements à titre d'acompte et aux établissements payeurs n'ayant pas conservé cette attestation seraient également prévues (amende de 10 % du montant des prélèvements dispensés à tort) ;

- de revoir les montants de revenu fiscal de référence en-dessous duquel les contribuables peuvent demander à être dispensés du montant de l'acompte. Au lieu d'un montant unique, il est proposé d'instaurer quatre seuils : 25 000 euros pour les célibataires et 50 000 euros pour les couples percevant des intérêts, et 50 000 euros pour les célibataires et de 75 000 euros pour les couples percevant des dividendes. Il s'agit d'éviter que des contribuables, dont le taux marginal d'imposition est de 30 %, bénéficient d'une dispense d'acompte alors même qu'ils auront, par définition, à acquitter un impôt supérieur à l'acompte (ce qui pouvait être le cas pour un célibataire ayant un RFR de 50 000 euros, le seuil étant de 26 420 euros pour cette tranche d'imposition). La différence entre ces deux types de revenu s'explique par la différence du taux d'imposition réel, les dividendes subissant un abattement de 40 %. Le Gouvernement avait émis un avis de sagesse ;

- enfin, de passer à 75 % (au lieu de 50 % ou 55 % actuellement selon les produits) les taux des prélèvements à la source applicables au titre des revenus versés dans un ETNC ou payés à une personne physique ou morale dont le domicile fiscal ou le siège social est situé dans un ETNC. Il s'agit de maintenir un différentiel de taxation dissuasif entre ce taux et le taux marginal d'imposition. Le Gouvernement a approuvé cet amendement.

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le dispositif proposé par le présent article est à la fois puissant dans ses effets budgétaires (en particulier en 2013) et beaucoup plus juste que le système actuel.

Cette logique est celle que François Hollande a défendue devant les Français lors de la campagne présidentielle. C'est également celle que le Sénat a soutenue l'année dernière en insérant un article 3 bis B au sein du projet de loi de finances pour 2012 (supprimé par la suite par l'Assemblée nationale) visant à abroger la possibilité d'opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes, à l'initiative de notre ancienne collègue Nicole Bricq, au nom de votre commission des finances22(*).

La puissance du dispositif est illustrée par le rendement, déjà évoqué plus haut : 2 milliards d'euros en 2013 puis 400 millions d'euros de manière pérenne les années suivantes.

Sa justice est, elle aussi, évidente. En effet, au lieu de procéder, comme le précédent gouvernement, à des augmentations régulières des taux des prélèvements proportionnels, qui s'appliquaient indistinctement à tous les épargnants, petits et grands, il est beaucoup plus juste de passer ces revenus au barème, chacun payant alors réellement l'impôt « en raison de ses facultés ».

Il faut également souligner que les revenus visés au présent article présentent un caractère récurrent, voire relativement régulier. En outre, la réforme posée paraît peu susceptible d'entraîner des exils fiscaux tant pour les intérêts que pour les dividendes (la tranche maximale d'imposition de 45 % correspondant, après abattement, à un taux réel de 27 % tout à fait en ligne avec la pratique de nos voisins).

ARTICLE 6 (Art. 13, art. 150 quinquies, art. 150 sexies, art. 150 nonies, art. 150 decies, art. 150-0 D, art. 150-0 D bis, art. 150-0 F, art. 154 quinquies, art. 158, art. 163 bis G, art. 163 quinquies C, art. 167 bis, art. 170, art. 200 A, art. 244 bis  et art. 1417 du code général des impôts, art. L. 136-6 du code de la sécurité sociale et art. 29 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005) - Imposition au barème progressif de l'impôt sur le revenu des gains de cession de valeur mobilières et de droits sociaux des particuliers

Commentaire : Cet article tend à imposer au barème progressif de l'impôt sur le revenu les plus-values mobilières des particuliers, tout en instaurant une exception à ce principe pour les créateurs d'entreprises et en prévoyant un mécanisme d'abattements pour durée de détention des titres cédés.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE IMPOSITION FORFAITAIRE

A l'inverse des dividendes et des intérêts, dont traite l'article 5 du présent projet de loi de finances, les plus-values mobilières relèvent strictement d'un régime d'imposition forfaitaire, sans possibilité d'être imposées au barème de l'impôt sur le revenu (IR), et ce depuis plus de trente-cinq ans.

Depuis les années 2000, ces plus-values relèvent même d'un régime unique, codifié aux articles 150-0 A à 150-0 F du code général des impôts. Le taux d'imposition de droit commun s'élève actuellement à 19 %.

Ces modalités d'imposition concernent les plus-values réalisées par des personnes physiques, dans le cadre de la gestion de leur patrimoine privé, à l'occasion de la cession à titre onéreux d'actions, de droits de souscription ou d'achat d'actions, de certificats d'investissement, d'obligations, de titres participatifs, de parts sociales, de titres de sociétés immobilières non cotées passibles de l'impôt sur les sociétés ou de titres de sociétés d'investissement à capital variable (SICAV) et de fonds communs de placement (FCP). Certaines plus-values relèvent toutefois d'un autre régime (bénéfices non commerciaux et plus-values professionnelles relatives aux cessions de titres de sociétés soumises à l'impôt sur le revenu dans lesquelles le cédant exerce son activité professionnelle).

Tout comme pour les autres revenus patrimoniaux, il convient d'ajouter les contributions sociales, dont le taux global est le même que pour les intérêts et dividendes, soit 15,5 %.

Le tableau suivant récapitule l'évolution du niveau de la taxation professionnelle depuis 2004.

Evolution des taux d'imposition des plus-values mobilières depuis 2004

Année

Taux du PFL

Taux global des prélèvements sociaux

Taux total des prélèvements fiscaux et sociaux

2004

16 %

10,3 %

26,3 %

2005

16 %

11 %

27 %

2008

18 %

11 %

29 %

2009

18 %

12,1 %

30,1 %

Janvier 2011

19 %

12,3 %

31,3 %

Octobre 2011

19 %

13,5 %

32,5 %

Juillet 2012

19 %

15,5 %

34,5 %

Source : commission des finances

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article s'inscrit dans le même esprit que l'article 5, à savoir le respect de l'engagement présidentiel d'imposer les revenus du capital comme les revenus du travail. Il s'agit cette fois de passer les plus-values mobilières au barème progressif de l'impôt sur le revenu, en abandonnant la logique de l'imposition proportionnelle.

Au vu de la réécriture de cet article à laquelle a procédé l'Assemblée nationale, l'analyse de la version initiale sera relativement succincte et limitée à ses grands principes, au profit d'une étude plus détaillée de l'article tel qu'il a été voté par les députés.

A. L'ASSIMILATION DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES À DES REVENUS IMPOSABLES À L'IR

Tout d'abord, le A du I propose de modifier l'article 13 du code général des impôts afin d'intégrer les plus-values de cession à titre onéreux de valeurs mobilières, droits sociaux et titres assimilés dans le revenu global net servant de base à l'impôt sur le revenu.

De ce fait, un nouveau revenu net catégoriel afférent aux plus-values mobilières est défini au travers de l'insertion d'un 6 bis au sein de l'article 158 du même code général (J du I). Toutes les plus-values mobilières sont prises en compte au titre de ce revenu net catégoriel qui entre dans la composition du revenu net global soumis au barème. De même, le M du I tend à modifier l'article 163 quinquies C de ce code, qui régit les plus-values de cession de titres distribuées par les sociétés de capital-risque (SCR) afin de prévoir leur imposition au barème lorsque l'actionnaire est une personne physique fiscalement domiciliée en France. Néanmoins, si la cession d'actions de SCR devait intervenir après une période de conservation de cinq ans, la plus-value resterait exonérée d'impôt, comme actuellement, en application du 1 bis du III de l'article 150-0 A du CGI.

En outre, dans sa version initiale, le présent article prévoyait le passage au barème de l'IR des « carried interest »23(*) perçus par les gestionnaires de fonds de capital investissement. Actuellement, ces revenus relèvent très majoritairement d'une imposition forfaitaire24(*) au taux de 19 %.

Une imposition forfaitaire maintenue lorsque le cédant n'est pas domicilié fiscalement en France, mais à un taux sensiblement augmenté

Actuellement, les plus-values de cession de droits sociaux émis par une société soumise à l'impôt sur les sociétés et ayant son siège en France qui est détenue à hauteur de 25 % de ses bénéfices par le cédant ou son cercle familial sont imposées, lorsque le cédant n'est pas domicilié fiscalement en France, dans les conditions prévues par l'article 244 bis B du code général des impôts aux taux forfaitaires de 19 %, ou de 50 % si le cédant est domicilié dans un ETNC.

Le présent article (par le O du I) propose de conserver ce principe tout en portant le taux forfaitaire de droit commun de 19 % à 45 %, soit le taux de la tranche supérieure de l'IR, avec la possibilité de se faire rembourser l'excédent d'imposition si le barème de l'impôt sur le revenu était plus favorable.

B. L'INCITATION À LA DÉTENTION LONGUE PAR LE BIAIS D'ABATTEMENTS

1. Les abattements de droit commun

Pour encourager la détention longue des parts ou actions de société, le présent article prévoyait, dès sa version initiale, un système d'abattements. Ces abattements étaient de :

- 5 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de deux ans et moins de quatre ans à la date de la cession ;

- 10 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de quatre ans et moins de sept ans à la date de la cession ;

- 15 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de sept ans et moins de huit ans à la date de la cession ;

- 20 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de huit ans et moins de neuf ans à la date de la cession ;

- 25 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de neuf ans et moins de dix ans à la date de la cession ;

- 30 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de dix ans et moins de onze ans à la date de la cession ;

- 35 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de onze ans et moins de douze ans à la date de la cession ;

- et 40 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de douze ans à la date de la cession.

2. Le cas particulier des dirigeants de PME partant à la retraite

Par ailleurs, il convient de rappeler que la loi de finances rectificative pour 2005 a institué un abattement pour durée de détention spécifique sur les plus-values réalisées par les dirigeants de PME qui cèdent leurs titres lors de leur départ à la retraite.

Cet abattement est égal à un tiers par année de détention au-delà de la cinquième année, ce qui aboutit à une exonération totale de la plus-value au-delà de huit ans (article 150-0 D ter du code général des impôts)25(*).

Aux termes du XVIII de l'article 29 de la loi de finances rectificative pour 2005, ce régime est applicable aux cessions de titres réalisées entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2013.

Le IV du présent article (devenu son III dans la version adoptée par l'Assemblée nationale) propose de le proroger jusqu'en 2017. Il continuerait donc de s'appliquer et pourrait annuler l'impact de la barémisation des plus-values mobilières pour les dirigeants concernés.

C. LES EXCEPTIONS À LA BARÉMISATION PRÉVUES DÈS L'ORIGINE

Outre les personnes domiciliées fiscalement hors de France, deux exceptions étaient prévues au principe de barémisation.

1. Les bons de souscription de parts de créateur d'entreprise

La première exception concernait les cessions de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE), créés en 1998 afin de permettre aux jeunes sociétés d'attirer des salariés qu'elles n'auraient pas les moyens de s'offrir au travers d'un intéressement à leur capital.

Le L du I propose d'ajuster la rédaction de l'article 163 bis G du code général des impôts, qui définit le régime fiscal des BSPCE, de façon à laisser inchangé le droit en vigueur. Le gain net réalisé lors de la cession de BSPCE resterait donc taxé à 19 %, ou par dérogation à 30 % si le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans à la date de la cession.

L'objectif recherché consiste à maintenir une incitation fiscale forte en faveur de cette catégorie de placements concernant les salariés (y compris les dirigeants salariés) de PME innovantes.

2. Les plus-values réalisées dans le cadre d'un plan d'épargne en actions

De même, il est proposé de maintenir le régime favorable des plans d'épargne en actions (PEA), au prix d'une simple coordination rédactionnelle (P du I).

Les plus-values réalisées dans le cadre d'un PEA resteraient donc exonérées de l'impôt sur le revenu à la condition que le plan ne soit pas liquidé moins de cinq ans après le premier versement26(*).

Compte tenu du plafond de versement sur le PEA fixé à 132 000 euros, les contribuables modestes qui investissent en actions ne verront pas leur imposition augmenter. Selon les statistiques de la Banque de France, ces dispositions concernent environ 15 % des placements en actions des ménages, pour lesquels le passage au barème ne devait donc pas avoir d'incidence.

D. LE RENDEMENT DES MESURES PROPOSÉES

Selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi de finances, le rendement des mesures proposées dans la version initiale du présent article devait s'élever, pour le budget de l'Etat à 1 milliard d'euros.

Il faut néanmoins souligner que ce chiffrage a été réalisé à comportement inchangé, ce qui est de nature à relativiser cette estimation, les plus-values résultant, par définition, d'actions volontaires des détenteurs de valeurs mobilières. Le volume global des cessions peut donc, plus que pour d'autres assiettes fiscales, être affecté par l'évolution de la fiscalité.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de réécriture complète du présent article, à l'initiative du Gouvernement et moyennant l'adoption de sous-amendements de nos collègues députés Christian Eckert, Pierre-Alain Muet et Jean-Christophe Fromantin.

Il s'agissait de procéder à diverses adaptations de l'article afin de mieux prendre en compte la situation des créateurs d'entreprises et d'encourager davantage la détention longue d'actions. Ces aménagements ont ainsi répondu à la forte préoccupation exprimée par des entrepreneurs quant aux conséquences d'une barémisation sans nuance des plus-values mobilières en termes d'investissement dans les parts ou actions de sociétés françaises.

Si le principe d'une imposition des plus-values au barème progressif de l'IR demeure, ont ainsi été introduits :

- le maintien d'une imposition forfaitaire pour les créateurs d'entreprises, définis par des critères reposant essentiellement sur des seuils de détention ;

- une amélioration des dispositions de reports d'imposition déjà existantes en cas de remploi d'une fraction de la plus-value de cession ;

- et un renforcement des abattements au titre de la durée de détention des parts ou actions d'entreprises.

A. LE MAINTIEN DU PRINCIPE D'UNE IMPOSITION DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES AU BARÈME DE L'IR

Tout d'abord, le présent article, tel qu'adopté, maintient (A et I du I) le principe nouveau d'une imposition des plus-values mobilières au barème progressif de l'impôt sur le revenu.

Comme dans la version initiale, il est proposé de modifier à cet effet les articles 13 et 158 du code général des impôts.

B. LA CONSERVATION D'UNE IMPOSITION FORFAITAIRE POUR CERTAINES CESSIONS

1. Les créateurs d'entreprises

Cependant, outre les cas particuliers, étudiés ci-avant, des BSPCE et des plus-values enregistrées sur des PEA, il est proposé d'introduire un cas supplémentaire de maintien d'une imposition proportionnelle des plus-values au taux de 19 % pour les créateurs d'entreprises. L'appréciation de ce critère reposerait pour l'essentiel sur le respect de certaines conditions de détention et d'activité.

A cet effet, le 2° du N du I vise à introduire un 2 bis au sein de l'article 200 A du code général des impôts, aux termes duquel ces modalités d'imposition pourraient être, sur option du contribuable (et non plus obligatoirement comme aujourd'hui), lorsque les conditions suivantes sont remplies :

- la société dont les titres ou droits sont cédés exerce une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, à l'exclusion des activités procurant des revenus garantis en raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat de la production, des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier et des activités immobilières. Il s'agit de la même logique que la condition d'activité permettant de bénéficier des réductions d'impôts dites « Madelin » (pour l'IR) ou « ISF-PME ». Cette condition s'apprécierait de manière continue pendant les dix années précédant la cession ;

- les titres ou droits détenus par le cédant, directement ou par personne interposée ou par l'intermédiaire du conjoint, de leurs ascendants et descendants ou de leurs frères et soeurs, doivent avoir été détenus de manière continue au cours des cinq années précédant la cession ;

- les titres ou droits détenus par le cédant, directement ou par personne interposée ou par l'intermédiaire du conjoint, de leurs ascendants et descendants ou de leurs frères et soeurs, doivent avoir représenté, de manière continue pendant au moins deux ans au cours des dix années précédant la cession des titres ou droits, au moins 10 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société dont les titres ou droits sont cédés ;

- ces mêmes titres et droits doivent représenter au moins 2 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société dont les titres ou droits sont cédés à la date de la cession ;

- enfin, le contribuable doit avoir exercé au sein de la société dont les titres ou droits sont cédés, de manière continue au cours des cinq années précédant la cession en tant que, soit gérant nommé conformément aux statuts d'une société à responsabilité limitée ou en commandite par actions, soit associé en nom d'une société de personnes, soit président, directeur général, président du conseil de surveillance ou membre du directoire d'une société par actions 27(*). Ce contribuable pourrait également avoir exercé une activité salariée au sein de la société dont les titres ou droits sont cédés.

2. Le « carried interest » des gestionnaires de fonds de capital investissement

De plus, le présent article ne vise plus le « carried interest » des gestionnaires de fonds de capital investissement. Il n'est donc plus proposé d'abroger le 8 du II de l'article 150-0 A du CGI ni de modifier l'article 80 quindecies du même code.

En conséquence, ces revenus ne seraient pas assimilés à des traitements et salaires mais resteraient traités comme des plus-values mobilières, c'est-à-dire, dans le nouveau régime, au barème de l'IR sous le bénéfice du système d'abattements décrit ci-après.

C. UNE AMÉLIORATION DU REPORT D'IMPOSITION SOUS CONDITION DE RÉINVESTISSEMENT

Outre cet élargissement des conditions permettant de demeurer à une imposition proportionnelle, le présent article (en son F du I) propose d'assouplir les conditions permettant de bénéficier d'un report d'imposition sur les plus-values si celles-ci sont réinvesties au capital d'une société, conformément à l'article 150-0 D bis du code général des impôts.

Les principales caractéristiques du report d'imposition de plus-values
en cas de réinvestissement

Ce régime a été créé à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, alors rapporteur général du budget, au sein de la loi de finances pour 2012 afin de se substituer au système d'abattement par tiers des plus-values mobilières par année de détention au-delà de la cinquième qu'avait instauré la loi de finances rectificative pour 2005 (qui, du fait de ses effets budgétaires trop puissants, ne sera donc jamais entré en vigueur).

Il permet, depuis 2012, au cédant de titres ou droits d'une société qui possédait au moins 10 % du capital ou des droits de vote de la société cédée de bénéficier d'un report d'imposition sur les plus-values sous condition de réinvestissement.

Le produit de la cession des titres ou droits doit être investi, dans un délai de trente-six mois et à hauteur de 80 % du montant de la plus-value net des prélèvements sociaux, dans la souscription en numéraire au capital initial ou dans l'augmentation de capital en numéraire d'une société. En outre, les titres représentatifs de l'apport doivent représenter au moins 5 % des droits de vote et des droits dans les bénéfices sociaux de la société. Ils doivent également être détenus directement et en pleine propriété par le contribuable pendant au moins cinq ans. Au bout de ce délai, la plus-value en report d'imposition est définitivement exonérée.

Source : commission des finances

Le présent article propose d'aménager ce soutien fiscal en assouplissant la condition portant sur la part de la plus-value devant être réinvestie afin de bénéficier du report d'imposition.

Désormais, le cédant devrait prendre « l'engagement d'investir le produit de la cession des titres ou droits, dans un délai de vingt-quatre mois et à hauteur d'au moins 50 % du montant de la plus-value net des prélèvements sociaux, dans la souscription en numéraire dans une ou plusieurs sociétés ». Le délai de réinvestissement est donc raccourci mais la proportion de la plus-value à réinvestir est amoindrie.

En parallèle, il est proposé d'insérer un II bis au sein de l'article 150-0 D bis selon lequel lorsque le cédant effectue son réinvestissement conformément à son engagement, la plus-value en report d'imposition n'est imposable qu'à hauteur du montant de la plus-value net des prélèvements sociaux qui n'a pas fait l'objet d'un réinvestissement dans les vingt-quatre mois suivant la cession. L'impôt sur la plus-value exigible dans ces conditions est accompagné de l'intérêt de retard prévu à l'article 1727, décompté à partir de la date à laquelle cet impôt aurait dû être acquitté. La fraction de plus-value réinvestie reste en report d'imposition. Ce n'est donc pas l'ensemble de la plus-value mais seulement sa fraction réinvestie qui resterait en report (avant d'être exonérée au bout de cinq ans).

Enfin, il serait précisé, au sein du III bis de ce même article du CGI, que si les titres faisaient l'objet d'une transmission, d'un rachat ou d'une annulation ou si le contribuable transférait son domicile fiscal hors de France avant la fin du délai de cinq ans, le report d'imposition serait remis en cause l'exigibilité de l'impôt sur la plus-value étant alors immédiate.

D. DES ABATTEMENTS RENFORCÉS AU TITRE DE LA DURÉE DE DÉTENTION

Enfin, la rédaction du E du I a été revue afin de renforcer l'encouragement à la détention longue d'actions ou parts de sociétés via une amélioration du régime d'abattement pour les plus-values imposées selon le barème progressif de l'IR.

L'abattement serait égal à :

- 20 % du montant des plus-values imposables lorsque les actions, parts, droits ou titres sont détenus depuis au moins deux ans et moins de quatre ans à la date de la cession ;

- 30 % de leur montant entre quatre ans et six ans ;

- et 40 % de leur montant à partir de six ans.

De plus, ces dispositions s'appliqueraient immédiatement alors que, dans la version initiale du présent article, les valeurs détenues avant le 1er janvier 2013 étaient réputées l'être, pour l'application des abattements, à compter de cette date.

Le calcul de la durée de détention des titres s'effectuerait dans les mêmes conditions que pour le régime de report d'imposition de l'article 150-0 D bis du CGI précité.

Un calcul spécifique est toutefois prévu pour les distributions d'une fraction des actifs d'un fonds commun de placement à risques (FCPR) à ses souscripteurs ou à l'équipe de gestion (« carried interest ») et pour les distributions de plus-values par une SCR à ces mêmes parties prenantes ainsi que pour les plus-values distribuées par un fonds de placement immobilier. La durée de détention serait alors décomptée à partir de la date d'acquisition ou de souscription des titres, laquelle serait « la plus récente entre celle de l'acquisition ou de la souscription des titres du fonds ou de la société de capital-risque par le contribuable et celle de l'acquisition ou de la souscription des titres cédés par le fonds ou la société ».

E. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION

Le présent article contient de nombreuses dispositions de coordination. Celles-ci concernent :

- les profits nets réalisés en France sur les marchés à terme, sur les marchés d'options négociables et sur les opérations de bons d'option, qui sont aujourd'hui soumis au taux forfaitaire des plus-values mobilières, et qui seront désormais soumis au barème. Il est donc proposé de modifier en ce sens les articles 150 quinquies, 150 sexies, 150 nonies et 150 decies du code général des impôts (B, C et D du I) ;

- les plus-values de cession d'actifs distribuées par un fonds de placement immobilier (FPI), qui seront également passées au barème. Le G du I propose d'adapter à cet effet l'article 150-0 F du même code ;

- l'article 154 quinquies de ce code, relatif à la déductibilité de la CSG des revenus patrimoniaux imposés selon le barème progressif de l'IR (H du I) ;

- le calcul de l'impôt sur le revenu afférent aux plus-values latentes des contribuables transférant leur domicile fiscal hors de France (« exit tax »). Le L du I propose de modifier l'article 167 bis du code général des impôts, qui fait actuellement application du taux forfaitaire de 19 %, en prévoyant la taxation des plus-values selon le barème progressif de l'impôt sur le revenu. Le montant de l'« exit tax » sera égal à la différence entre, d'une part, ce qu'aurait rapporté l'impôt sur le revenu calculé sur tous les revenus taxables en intégrant les plus-values latentes et, d'autre part, l'impôt sur le revenu réellement dû. Le I du I vise à modifier selon cette même logique l'article 158 du CGI pour définir un nouveau revenu net catégoriel afférent aux plus-values latentes ;

- l'article 170 du CGI, relatif à la déclaration des revenus imposables (M du I) ;

- l'article 1417 du même code, qui prévoit la réintégration de certains abattements pour le calcul du revenu fiscal de référence. Le P du I prévoit donc la réintégration de l'abattement précité pour durée de détention au titre des plus-values de cession d'actions ;

- l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, relatif à l'assiette des contributions sociales des revenus du capital (II du présent article). Il est à noter que l'assiette sociale ne tenant pas compte des différents abattements applicables à l'impôt sur le revenu, le nouvel abattement pour durée de détention au titre des plus-values de cession d'actions en serait expressément exclu.

F. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Le V du présent article prévoit une application de ces mesures aux gains nets et profits réalisés à compter du 1er janvier 2013, aux distributions perçues à compter du 1er janvier 2013 et aux transferts de domicile fiscal hors de France qui interviendront à compter du 1er janvier 2013.

Cependant, les K et O du I s'appliqueraient aux gains réalisés et aux distributions perçues à compter du 1er janvier 2012. Ces dispositions assurent que ces gains, lorsqu'ils sont réalisés par des non-résidents, resteront imposés une dernière fois au taux de 19 % en 2012 (au lieu de passer à 24 %), avant qu'un prélèvement au taux de 45 % s'applique aux produits perçus à compter du 1er janvier 2013.

D'autre part, le IV propose la mise en place d'un régime transitoire pour les gains réalisés au titre de l'année 2012. Ainsi les plus-values de cession de valeurs mobilières, les distributions d'un FPI, les profits réalisés en France sur les marchés à terme, sur les marchés d'options négociables et sur les opérations de bons d'option, ainsi que les distributions effectuées par une SCR au profit d'un actionnaire personne physique fiscalement domiciliée en France seraient imposables au taux forfaitaire de 24 %28(*). Il en irait de même pour l'« exit tax » trouvant à s'appliquer à l'occasion de transferts de domicile fiscal hors de France intervenus entre le 28 septembre 2012 (date de l'adoption du présent projet de loi de finances en Conseil des ministres) et le 31 décembre 2012.

G. UN RENDEMENT REVU À LA BAISSE

Le rendement du présent article a été révisé à la suite des modifications auxquelles a procédé l'Assemblée nationale : celui-ci est passé d'un milliard d'euros à 250 millions d'euros.

Selon les éléments transmis par le ministère de l'économie et des finances, le coût pour l'année 2013 a été établi en appliquant à une assiette de plus-values mobilières estimée à 5,4 milliards d'euros une hypothèse de 10 % de plus-values de cessions imposées à 19 % et de 90 % de plus-values frappées par le taux provisoire de 24 %.

Il est à noter que le financement de ces aménagements est assuré par l'article 18 quinquies du présent projet de loi de finances, introduit par l'Assemblée nationale, qui prévoit la reconduction, pour deux années, de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés instaurée par la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011 (voir infra le commentaire de cet article). Cette mesure permettra de majorer les recettes de 800 millions d'euros en 2013, de 900 millions d'euros en 2014 et de 100 millions d'euros en 2015.

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le présent article a trouvé un bon point d'équilibre à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale.

En effet, il est légitime de considérer comme des revenus « normaux » les gains obtenus par un contribuable dans le cadre d'une gestion dynamique de son portefeuille financier, avec de fréquents achats et cessions de titres réalisés dans une optique spéculative. Or, les plus-values mobilières constituent une part particulièrement importante des revenus totaux perçus par les ménages les plus aisés. L'étude d'impact annexée à ce projet de loi de finances le montre bien, en faisant apparaître que les revenus des mille foyers disposant des plus hauts revenus sont composés à 78 % de plus-values mobilières actuellement taxées à taux proportionnel. A un tel niveau, on ne peut généralement plus parler de revenu exceptionnel mais du résultat de la gestion d'un patrimoine.

Pour autant, il est clair que la mise en oeuvre du principe de justice fiscale que constitue le passage au barème des plus-values mobilières ne doit se traduire, ni par le découragement de l'initiative économique, ni par une désincitation à l'épargne longue en actions.

Les aménagements auxquels ont procédé les députés apparaissent pertinents de ce point de vue.

S'agissant des créateurs d'entreprises, réalisant une plus-value après avoir développé leur société au terme de plusieurs années d'activité, ils ont vocation à rester imposés au taux forfaitaire de 19 %. Ils ne seront donc aucunement pénalisés par l'entrée en vigueur du présent dispositif.

D'autre part, l'assouplissement du régime de report d'imposition visé à l'article 150-0 D bis du CGI constitue un encouragement fort au réinvestissement des gains que des investisseurs significatifs peuvent tirer de la cession d'une société (qui devaient représenter 10 % du capital ou des droits de vote). En réinvestissant au moins la moitié de la plus-value, ils pourront, sous conditions et au bout de cinq ans, bénéficier d'une exonération d'impôt sur la part réinvestie.

Enfin, l'abattement prévu pour le cas général avant l'application du barème progressif de l'IR encourage clairement l'épargne longue en actions. A cet égard, il faut souligner qu'au bout de six ans, le taux « réel » de l'impôt sur le revenu trouvant à s'appliquer à un contribuable situé dans la tranche marginale de 45 % s'élève à 27 %, après application de l'abattement de 40 % ; un contribuable situé juste en-dessous, dans la tranche marginale de 30 %, sera imposé à 18 %, soit moins qu'aujourd'hui ; et les « petits épargnants » des classes moyennes et populaires, seront évidemment gagnants de la réforme. Contrairement à ce que voudraient faire croire certains, tous les épargnants ne seront donc pas imposés à 45 % sur les plus-values dans le nouveau régime, loin de là - et notamment pas tous les dirigeants de PME ayant investi dans leur outil de travail.

Les tableaux suivants, tirés d'une étude comparative que votre rapporteur général a obtenue du ministère de l'économie et des finances, rendent compte des pratiques de nos principaux voisins en la matière.

L'imposition des plus-values sur cessions de valeurs mobilières
(actions et obligations)
réalisées à titre non professionnel par les personnes physiques résidentes

Comparaison européenne

 

Régime général

Exonérations particulières et abattements

Régime des opérations à caractère habituel, spéculatif ou des cessions importantes

Allemagne

Retenue à la source libératoire de 26,37 % sur les plus-values > 600 € si titres acquis après le 01/01/09 sauf cessions de participations supérieures à 1 %29(*).

- Exonération des plus-values de cession < 600 €

- Abattement de 801 € sur l'ensemble des revenus d'épargne (intérêts, dividendes et plus-values), montant doublé pour un couple marié.

Pour les plus-values de cessions provenant de participations > 1 % détenues directement ou indirectement au cours de l'année de cession ou de l'une des 5 années précédentes : abattement de 40 % puis application du barème de l'IR (taux maxi de 47,47 %).

Belgique

Exonération sauf opérations à caractère spéculatif et cessions par des résidents à des personnes morales non résidentes de l'Espace économique européen d'actions de parts de sociétés résidentes tirées de participations substantielles30(*).

Non

- Opérations à caractère spéculatif : opérations dépassant la gestion normale d'un patrimoine privé (ayant un caractère répétitif). Taux spécial de 33 % et impôts locaux facultatifs.

- Cession d'actions ou de parts de sociétés résidentes à des personnes morales non résidentes de l'EEE, si le cédant, seul ou avec sa proche famille, a détenu à un moment quelconque, au cours des 5 ans précédents, plus de 25 % des droits sociaux. Taux spécial de 16,5 % et impôts locaux facultatifs.

Danemark

Les dividendes et plus-values sont taxés aux taux de 27 % jusqu'à 48 300 CD (6 479 €) par personne et par an, et de 42 % au-delà.

Ces plus-values sont additionnées avec les dividendes pour appliquer les taux précités.

Non31(*)

Non

Espagne

Années 2012 et 2013 :

Retenue à la source non libératoire de l'IR au taux de 21 %.

Imposition des plus-values aux taux de 21 % (19 % + surtaxe 2 %) jusqu'àe 6 000 €, entre 6 000 et 24 000 € : imposition au taux de 25 % (21 % + surtaxe 4 %) ; au-delà de 24 000 € : taux de 27 % (21 % + surtaxe 6 %) ; imputation de la retenue à la source.

Les seuils de 6 000 € et 24 000 € sont communs aux différents revenus du patrimoine (dividendes, intérêts, plus--values)32(*).

Entre le 1er janvier 2010 et le 31/12/2010 (et en principe à compter de 2014) :

Retenue à la source non libératoire de l'IR au taux de 19 %.

Imposition des plus-values aux taux de 19 % jusqu'àe 6 000 €, 21 % au-delà, imputation de la retenue à la source.

Le seuil de 6 000 € est commun aux différents revenus du patrimoine (dividendes, intérêts, plus-values).

Non

Non

Finlande

Imposition des plus-values nettes aux taux de 30 % jusqu'àe 50 000 € de revenus et de 32 % au-delà (taux applicables par ailleurs aux revenus du capital au titre de l'impôt sur le revenu). Le prix d'acquisition peut être estimé à 20 % de celui de cession (ou à 40 % si les titres sont détenus au moins 10 ans).

Exonération des plus-values si le montant des cessions annuelles n'excède pas 1 000 €.

Non

Irlande

Imposition des plus-values selon un taux spécifique de 30 % (à compter du 7/12/2012, 25 % auparavant).

Abattement de 1 270 €, doublé pour un couple marié33(*).

Exonération des plus-values :

- de cession des parts d''OPCVM ;

- de cession des obligations émises par l'Etat et certaines collectivités publiques.

Non

Italie

Retenue à la source libératoire de 20 % sauf cessions tirées de participations substantielles.

- Abattement de 50,28 % sur les plus-values de cessions de participations substantielles détenues au moins 12 mois dans des sociétés résidentes d'Etats à fiscalité non privilégiée.

- Exonération des plus-values de cession d''actions détenues plus de 3 ans si plus-values réinvesties dans une autre société italienne de capitaux ou de personnes opérant dans le même secteur dans les 2 ans suivant la cession.

Imposition à l'impôt sur revenu de droit commun des cessions de participations substantielles, à savoir :

- si la participation représente plus de 2 % des droits de vote ou de 5 % du capital des sociétés cotées ;

- si la participation représente plus de 20 % des droits de vote ou de 25 % du capital des sociétés non cotées.

Pays-Bas

Il n'est pas tenu compte des plus et moins-values effectivement réalisées. Un revenu fictif égal à 4 % de la valeur du patrimoine global privé mobilier34(*) et immobilier est imposé au taux de 30 % sauf cessions tirées de participations substantielles.

Abattement égal à 21 139 € sur la valeur du patrimoine global (montant doublé pour un couple).

Par exception, les plus-values liées à une participation substantielle (supérieure à 5 %) sont imposées à l'IR au taux spécifique de 25 %.

Portugal

Imposition au taux spécifique de 25 % des plus-values de cession > 500 €35(*).

- Exonération des plus-values de cession < 500 € ;

- Exonération à hauteur de 50 % des plus-values sur cession de titres de micro et petites sociétés36(*)

Non

Royaume-Uni

Exonération des plus-values ne dépassant pas 10 600 £ par an et par personne.

Au delà, imposition des plus--values au taux spécifique :

- de 18% si le RI (y compris plus-values) est inférieur à 34 370  £ ;

- de 28 % si le RI (y compris plus-values) est supérieur à 34 370 £.

* Exonération des plus-values sur cession :

- d'actions cotées ou de parts d'OPCVM souscrites dans le cadre d'un plan d'épargne en actions Personal Equity Plan (PEP) et Individual Savings Account (ISA) ;

- de titres émis par certains organismes publics ;

- d'actions non cotées détenues depuis au moins trois ans dans un plan d'épargne Enterprise Investment Scheme (EIS) ;

- des parts des fonds communs de placements à risque Venture Capital Trusts (VCT) investis en titres de sociétés non cotées pour au moins 70 % de leur portefeuille ;

- d'actions détenues depuis au moins 3 ans dans un plan d'intéressement salarial ;

- de titres et obligations d'Etat ;

- de certaines obligations qualifiying corporate bonds (QCB) ;

* Exonération de la plus-value de cession si réinvestissement de la plus-value dans l'achat d'actions de plan Enterprise Investment Scheme (EIS) dans les trois ans qui suivent la réalisation de la plus-value

* Exonération de la plus-value de cession de parts de (SEIS) Seed Enterprise Investment Scheme37(*).

« entrepreneur relief » : les détenteurs d'au moins 5 % des actions d'une société (ainsi que les personnes physiques qui détiennent tout ou partie d'une entreprise) bénéficient d'une imposition limitée à 10 % lors de la cession à hauteur de 10 millions £ (dix millions de £ cumulés tout au long de leur activité professionnelle).

Suède

Imposition des plus-values nettes au taux proportionnel de 30 % (applicable aux revenus du capital au titre de l'impôt sur le revenu).

Sur option, le prix d'achat des actions et des obligations cotées peut être fixé à 20 % du prix de cession.

Non

Non

Source : Direction de la législation fiscale

Du point de vue formel, une précision devrait être apportée, concernant la cohérence entre le régime fiscal des gains de levée d'options sur titres et des attributions d'actions gratuites et le régime de déductibilité qui leur est applicable.

Ainsi, votre commission des finances a adopté un amendement précisant que les gains de levée d'options sur titres et attributions d'actions gratuites intervenus avant le 28 septembre 2012, qui resteront soumis au prélèvement forfaitaire libératoire, se verront appliquer le régime de CSG non déductible. En revanche, pour les gains et attributions postérieures à cette date, la soumission au barème de l'impôt sur le revenu impliquera la déductibilité de la CSG.

ARTICLE 7 (Art. 80 bis, 80 quaterdecies, 182 A ter, 200 A, 163 bis C du code général des impôts, art. L. 136-2, L. 136-5, L. 136-6, L. 137-14, L. 242-1 du code de la sécurité sociale, art. L. 221-31 du code monétaire et financier) - Imposition au barème progressif de l'impôt sur le revenu des gains de levée d'options sur actions et d'attribution d'actions gratuites

Commentaire : le présent article vise à imposer au barème progressif de l'impôt sur le revenu les gains de nature salariale constatés en matière d'actionnariat salarié.

I. LE DROIT EXISTANT

Les stock-options et les attributions gratuites d'actions permettent à une entreprise de réserver à certains salariés ou dirigeants des actions de l'entreprise à un prix préférentiel fixé par avance (stock-options) ou gratuitement (actions gratuites).

A. LE RÉGIME JURIDIQUE DES STOCK-OPTIONS ET DES ATTRIBUTIONS GRATUITES D'ACTIONS

1. Le régime juridique des stock-options

Le régime juridique des attributions d'options de souscription ou d'achat d'actions est déterminé par les articles L. 225-177 à L. 225-186-1 du code de commerce.

a) Les publics concernés

Les plans d'options sur titres peuvent être attribués par des sociétés par actions (sociétés anonymes ou sociétés anonymes simplifiées) au profit :

- des membres du personnel salarié de l'entreprise ou certaines catégories d'entre eux ;

- des dirigeants sociaux (président-directeur général, directeur général, membres du directoire, gérants) de cette société attributrice ;

- des membres du personnel salarié des sociétés liées à la société attributrice (mère, soeur ou filiales).

Les bénéficiaires des options ne peuvent détenir plus de 10 % du capital social.

b) Le calendrier d'acquisition et de cession

Dans le dispositif des stock-options, trois étapes sont à distinguer :

1) l'attribution des options : soit la décision d'offrir à certains bénéficiaires la possibilité d'acquérir un nombre d'actions dans un certain délai et à un certain prix. Ce prix ne peut être inférieur à 80 % de la moyenne des derniers cours si les actions sont cotées ;

2) la levée d'option : soit l'achat des actions. Les bénéficiaires levant l'option peuvent acquérir un nombre d'actions inférieur ou égal à celui auquel ils peuvent prétendre. En pratique, la levée n'intervient que si le cours des actions est supérieur au prix auquel les bénéficiaires sont autorisés à les acquérir ;

3) la cession des titres.

c) Les gains potentiels pour les bénéficiaires

Concrètement, à chacune de ces trois étapes, les gains des bénéficiaires de plans d'options sur titre se décomposent ainsi :

- un gain éventuel (le « rabais ») lié à la différence entre le prix de souscription des options et leur valeur à la date de leur distribution. Ce rabais est dit « excédentaire » s'il est compris entre 5 % et 20 % ;

- un gain lié à la différence, au moment de la levée de l'option, entre la valeur réelle du titre et le prix de souscription, c'est-à-dire la « plus-value d'acquisition » ou le gain de levée d'option ;

- un gain lié à la différence entre la valeur de cession des titres et leur valeur d'acquisition, c'est-à-dire la « plus-value de cession ».

2. Le régime juridique des actions gratuites

Le régime juridique des distributions d'actions gratuites est déterminé, quant à lui, par les articles L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code de commerce.

a) Un public identique à celui des bénéficiaires potentiels des stock-options

Les publics concernés par l'attribution gratuite d'actions sont les mêmes que ceux pouvant bénéficier des stock-options, soit :

- les membres du personnel salarié de l'entreprise ou certaines catégories d'entre eux ;

- les dirigeants sociaux (président-directeur général, directeur général, membres du directoire, gérants) de cette société attributrice ;

- les membres du personnel salarié des sociétés liées à la société attributrice (mère, soeur ou filiales).

Le pourcentage d'actions pouvant être attribué gratuitement ne peut dépasser 10 % du capital social.

b) Des délais d'acquisition et de conservation contraints

Alors que les stock-options permettent à une entreprise de réserver à certains salariés ou dirigeants des actions de l'entreprise à un prix préférentiel fixé par avance, l'attribution gratuite d'actions permet aux sociétés d'attribuer gracieusement à leurs salariés et mandataires sociaux des actions sous réserve du respect de certaines conditions.

En particulier, l'article L. 225-197-1 du code de commerce prévoit que l'attribution des actions est définitive au terme d'une période d'acquisition dont la durée minimale, qui ne peut être inférieure à deux ans, est déterminée par l'assemblée générale extraordinaire.

S'ajoute à cette durée une durée minimale de conservation des titres par les bénéficiaires, qui ne peut elle-même être inférieure à deux ans.

B. LE RÉGIME SOCIAL ET FISCAL DES STOCK-OPTIONS ET DES ACTIONS GRATUITES

1. Le régime social et fiscal des stock-options 

a) Des exemptions d'assiette de cotisations sociales

Les gains de bénéficiaires de plans d'options sur titre ou stock-options sont, pour une grande part, - alors qu'ils représentent des compléments de rémunération - exclus de l'assiette des cotisations sociales.

Sont ainsi exclus de l'assiette des cotisations sociales :

- le rabais consenti lors de l'attribution des options s'il est inférieur à 5 %. Le rabais dit excédentaire (part du rabais comprise entre 5 % et 20 %) est, en revanche, assujetti comme du salaire aux cotisations sociales dès la levée de l'option ;

la plus-value d'acquisition (soit la plus-value de l'action entre la date d'attribution et la date d'exercice de l'option), si le délai d'indisponibilité, fixé par la loi à quatre ans à compter de la date d'attribution de l'option, est respecté. Dans le cas contraire, elle est assujettie comme du salaire ;

- la plus-value de cession (soit la plus-value entre la date d'exercice de l'option et la date de la cession).

Le code général des impôts prévoit par ailleurs que certaines opérations d'échange de titres à la suite d'offres publiques ne sont pas considérées comme des cessions. L'imposition n'intervient alors qu'à la cession des titres reçus à la suite de l'échange. On parle d'opérations intercalaires.

b) Mais un assujettissement à certains prélèvements sociaux

Cependant, selon les différentes étapes du processus - attribution d'option, acquisition et cession -, les « gains » des bénéficiaires sont soumis à certains prélèvements sociaux :

1) les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine (15,5 %) qui sont acquittés sur la plus-value d'acquisition et la plus-value de cession, par le bénéficiaire ;

2) les contributions spécifiques introduites par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et applicables à toutes les attributions de stock-options effectuées depuis le 16 octobre 2007. Ces contributions comprennent deux « volets » :

une contribution patronale dont le taux a été porté à 30 % par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (contre 14 % auparavant) : cette contribution est acquittée « à l'entrée » du dispositif de manière libératoire et s'applique, au choix de l'employeur, soit sur une assiette égale à la juste valeur des options telle qu'estimée pour l'établissement des comptes consolidés pour les sociétés appliquant les normes comptables internationales, soit à 25 % de la valeur des actions à la date de la décision d'attribution ;

une contribution à la charge du bénéficiaire au taux de 10 % depuis la deuxième loi de finance rectificative pour 2012 (contre 8 % initialement) : cette contribution est établie, recouvrée et contrôlée comme la contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine au moment de la cession de l'action sur la plus-value d'acquisition.

c) Le régime fiscal des stock-options

Par ailleurs, les bénéficiaires de stock-options peuvent, en matière fiscale, être soumis à des prélèvements lors des trois étapes précédemment décrites (rabais, levée de l'option et cession de titres).


· Là aussi, au moment de l'attribution de l'option, le rabais est exonéré s'il est inférieur ou égal à 5 %. Dans le cas inverse, le surplus est imposé dans la catégorie des traitements et salaires au titre de l'année au cours de laquelle l'option est levée (II de l'article 80 bis du code général des impôts).


· Au moment de la levée des options, il convient de distinguer trois cas :

- si la durée écoulée depuis l'attribution de l'option est inférieure à quatre années, la plus-value d'acquisition est imposée comme les traitements et salaires (II de l'article 163 bis C du code général des impôts) ;

- si cette durée est comprise entre quatre et six ans, et sauf option du bénéficiaire en faveur de l'imposition au barème de l'impôt sur le revenu, la plus-value d'acquisition est imposée au taux de 30 % à concurrence de la fraction annuelle qui n'excède pas 152 500 euros et à 41 % au-delà (premier alinéa du 6 de l'article 200 A du même code) ;

- si cette durée est supérieure à six ans, ces taux sont réduits à respectivement 18 % et 30 % (troisième alinéa du 6 de l'article 200 A du même code).


· Par la suite, l'éventuelle plus-value de cession des actions est imposée selon les conditions normales, au taux forfaitaire de 19 %.

Le tableau suivant synthétise le régime social et fiscal des stock-options à chacune de ces trois étapes.

Régime fiscal et social des stock-options

 

Régime fiscal

Régime social

Attribution des options

   

1° Employeur

 

Contribution sociale patronale spécifique de

30 %

2° Bénéficiaire : Rabais

= 5 % : zéro imposition

Rabais excédentaire : régime fiscal des traitements et salaires

Charges sociales + contributions sociales

Plus-value d'acquisition

   

Cession ou conversion au porteur avant l'expiration de la période d'indisponibilité fiscale de 4 ans

Imposition à l'IR, catégorie traitements et salaires

Charges sociales + contributions sociales

Cession après l'expiration de la période d'indisponibilité fiscale et avant l'expiration du délai de portage de deux ans

- Si PVA < 152 500 euros, imposition sur PV mobilières au taux de 30 %

- Si PVA > taux = 41 %

Prélèvements sociaux (15,5 %)

Contribution salariale (10 %)

Total = 25,5 %

Cession après l'expiration de la période d'indisponibilité fiscale et après l'expiration du délai de portage de deux ans

- Si PVA < 152 500 euros, imposition sur PV mobilières au taux de 18 %

- Si PVA > taux = 30 %

Prélèvements sociaux (15,5 %)

Contribution salariale (10 %)

Total : 25,5 %

Plus-value de cession

Prélèvement forfaitaire libératoire (19 %)

Prélèvements sociaux (15,5 %)

Source : commission des finances

2. Le régime social et fiscal des actions gratuites 

a) Une exemption d'assiette de cotisations sociales sous certaines conditions

L'avantage résultant de l'attribution gratuite est également exclu de l'assiette des cotisations sociales à condition que l'attribution gratuite d'actions respecte les conditions prévues par les articles L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code de commerce qui concernent :

- le délai pendant lequel le conseil d'administration est autorisé par l'assemblée générale extraordinaire à procéder à des attributions gratuites d'actions qui ne peut excéder 38 mois ;

- le pourcentage maximal d'actions pouvant être attribué gratuitement (plafond égal à 10 % du capital social) ;

- la période d'acquisition au terme de laquelle l'attribution des actions à leurs bénéficiaires est définitive. Cette période ne peut être inférieure à deux ans ;

- la durée minimale de l'obligation de conservation des actions par leurs bénéficiaires. Cette durée ne peut être inférieure à deux ans (ce délai courant à compter de l'attribution définitive des actions).

Par ailleurs, l'exclusion d'assiette est acquise seulement si l'employeur notifie à son organisme de recouvrement l'identité de ses salariés ou mandataires sociaux auxquels des actions gratuites ont été attribuées définitivement au cours de l'année civile précédente, ainsi que le nombre et la valeur des actions attribuées à chacun d'entre eux.

b) Un assujettissement à des prélèvements sociaux spécifiques

Néanmoins, comme pour les stock-options, il convient de noter que les gains des bénéficiaires des actions gratuites sont soumis à certains prélèvements sociaux :

1) les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine (15,5 %), acquittés par le bénéficiaire sur la valeur des « actions gratuites » à leur date d'acquisition et le produit de cession ;

2) les contributions spécifiques introduites par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 qui recouvrent, comme pour les stock-options :

une contribution patronale qui s'applique, à l'entrée du dispositif, au choix de l'employeur, soit sur une assiette égale à la juste valeur des options telle qu'estimée pour l'établissement des comptes consolidés pour les sociétés appliquant les normes comptables internationales, soit à 100 % de la valeur des actions à la date de la décision d'attribution (dans le cas des stock-options, ce taux est de 25 %) ;

une contribution à la charge du bénéficiaire, due au titre de l'année de la cession des titres sur l'assiette définie aux 6 et 6 bis de l'article 200 A du code général des impôts (soit la valeur des « actions gratuites » à leur date d'acquisition). Elle est établie, recouvrée et contrôlée comme la contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine.

Comme pour les stock-options, la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 a prévu l'augmentation des taux de ces contributions patronale et salariale (hausse respective de 14 à 30 % et de 8 à 10 %).

c) Le régime fiscal

Aux termes des articles 80 quaterdecies et 200 A (6 bis) du code général des impôts, sauf option pour le barème de l'impôt sur le revenu, l'avantage correspondant à la valeur des « actions gratuites » à leur date d'acquisition est imposé au taux de 30 % à condition d'avoir été détenues pendant au moins deux ans38(*).

Par la suite, l'éventuelle plus-value de cession des actions est imposée selon les conditions normales, au taux forfaitaire de 19 %.

Enfin, comme pour les stock-options, le code général des impôts prévoit des cas d'opérations intercalaires.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Conformément aux engagements du Président de la République, l'article 7 du projet de loi de finances pour 2013 s'inscrit dans le cadre de l'alignement de la taxation des revenus du capital sur les revenus du travail.

Le présent article ayant été substantiellement réécrit par l'Assemblée nationale, seule une présentation succincte des principes sur lesquels reposait la version initiale sera présentée dans cette partie. Il s'agissait :

- d'imposer au barème progressif de l'impôt sur le revenu (IR) les gains de nature salariale constatés en matière d'actionnariat salarié - y compris les gains de levée d'options attribuées avant le 20 juin 2007 -, impliquant la suppression des taux d'imposition forfaitaire actuellement applicables pour les gains réalisés lors de la levée d'options sur titre et de l'acquisition d'actions gratuites ;

- d'appliquer à ces revenus salariaux le système du quotient de droit commun, afin d'atténuer la progressivité de l'impôt sur ces gains présentant souvent un caractère exceptionnel, d'un montant significatif, et ce sans condition de montant mais au bénéfice des seuls titres détenus depuis plus de quatre ans39(*) afin d'inciter à la conservation des titres ;

- de supprimer la possibilité d'imputer une éventuelle moins-value de cession des options sur titres et actions gratuites sur le gain de levée d'option ou d'acquisition d'actions gratuites correspondant ;

- de prévoir diverses mesures de coordination relatives au rabais excédentaire et au dispositif de retenue à la source applicable en cas de cession réalisée par un non-résident.

Enfin, ce nouveau dispositif prévoyait une entrée en vigueur pour les dispositions, cessions, conversions aux porteurs ou mises en location des titres intervenues à compter du 1er janvier 2012, soit de manière rétroactive.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif initial proposé par le Gouvernement a été substantiellement remanié lors de son examen à l'Assemblée nationale. En effet, sensible aux préoccupations exprimées par un certain nombre d'entrepreneurs, le Gouvernement a modifié le dispositif des articles 640(*) et 7, en déposant des amendements destinés à prendre en compte ces préoccupations et à améliorer les mesures proposées41(*).

Le principe central de l'imposition au barème progressif de l'impôt sur le revenu des gains de nature salariale constatés en matière d'actionnariat salarié demeure.

Les modifications introduites par le Gouvernement visent principalement à revenir sur la rétroactivité du dispositif et à considérer les cessions de stock-options ou d'actions gratuites comme une cession de valeurs mobilières, les soumettant en conséquence au régime de l'imposition sur les revenus, avec l'application d'abattements pour durée de détention, tel que prévu par l'article 6 du présent projet loi de finances

A. LES MODIFICATIONS DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS (CGI)

1. La soumission au barème progressif de l'IR des gains de levée d'option et des plus-values de cession

S'agissant du volet fiscal du régime applicable aux stock-options, l'article 7 remanié procède à une réécriture des dispositions contenues dans les articles 80 bis, 163 bis C et 200 A du code général des impôts (A du I). Le régime fiscal des stock-options relèvera désormais de l'article 80 bis modifié par cet article et de l'article 150-0 A du code général des impôts, tandis que l'article 163 bis C et le 6 de l'article 200 A du CGI sont abrogés (D et E du I du présent article).

Le a) du 1° du A du I du présent article prévoit tout d'abord que la plus-value d'acquisition sera désormais imposée dans la catégorie des traitements et salaires, et non plus comme des revenus de capitaux mobiliers.

Le b) du 1° du A du I reprend, au I de l'article 80 bis du CGI, la condition figurant actuellement à l'article 200 A, qui dispose que « le prix d'acquisition des actions acquises avant le 1er janvier 1990 est égal à la valeur de l'action à la date de la levée d'option ».

Le 2° du A du I de l'article 7 précise à quel moment est dû l'impôt. Deux cas se distinguent. De façon générale, la plus-value d'acquisition sera imposée au titre de l'année de disposition, de cession, de conversion au porteur ou de mise en location des titres correspondants. En revanche, en cas d'échange d'opération intercalaire, l'impôt sera dû au titre de l'année de disposition, de cession, de conversion au porteur ou de mise en location des actions reçues en échange.

Le 4° du A du I procède à des coordinations, en complétant le III de l'article 80 bis pour préciser que les dispositions des I à II bis s'appliquent aussi lorsque l'option est accordée, dans les mêmes conditions, par une société dont le siège est situé à l'étranger et qui est mère ou filiale de l'entreprise dans laquelle le bénéficiaire exerce son activité. Dans ce cas, les obligations déclaratives incomberont à la filiale ou à la société mère française.

Le 5° du A du I prévoit la soumission au barème de l'impôt sur le revenu de la plus-value de cession des stock-options, augmentée, le cas échéant, de la plus-value d'acquisition, dans les conditions prévues à l'article 150-0-A tel que modifié par le présent projet de loi de finances. Les abattements pour durée de détention prévus par l'article 6 s'appliqueraient donc à ces plus-values42(*). De plus, le 5° du A du I rétablit la possibilité d'imputer une éventuelle moins value de cession des options sur titres sur le gain de levée d'option correspondante, qui était supprimée dans l'article initial du Gouvernement.

2. La soumission au barème progressif de l'IR des gains d'acquisition des actions gratuites et des plus-values de cession

S'agissant du volet fiscal du régime applicable aux actions gratuites, l'article 7 remanié procède à une réécriture de l'article 80 quaterdecies (B du I), par parallélisme avec le nouvel article 80 bis relatif aux stock-options. Le régime fiscal des actions gratuites relèvera désormais de l'article 80 quaterdecies modifié par l'article 7 du PLF 2013, et de l'article 150-0 A du code général des impôts, tandis que le 6 bis de l'article 200 A du CGI est abrogé (D du I du présent article).

Aux termes de l'article 80 quaterdecies tel que réécrit par le B du I du présent article, le gain d'acquisition des actions gratuites sera imposé dans la catégorie des traitements et salaires, alors que jusqu'à présent, il s'agissait d'une simple possibilité (6 bis de l'article 200 A).

De plus, comme pour les stock-options, deux cas se distinguent concernant le moment auquel est dû l'impôt sur ce gain d'acquisition. De façon générale, l'impôt devra être acquitté au titre de l'année au cours de laquelle le bénéficiaire a disposé de ses actions, les a cédées, converties au porteur ou mises en location. En revanche, en cas d'opérations intercalaires, l'impôt sera dû au titre de l'année de disposition, de cession, de conversion au porteur ou de mise en location des actions reçues en échange.

Il en sera de même en cas d'opérations d'apport d'actions à une société ou à un fonds commun de placement dont l'actif est exclusivement composé de titres de capital ou donnant accès au capital émis par la société, par une personne détenant moins de 10 % du capital de la société émettrice lorsque l'attribution a été réalisée au profit de l'ensemble des salariés de l'entreprise et que la société bénéficiaire de l'apport détient moins de 40 % du capital et des droits de vote de la société émettrice.

De surcroît, comme pour les stock-options, les dispositions précitées (I et II du nouvel article 80 quaterdecies) s'appliqueront en cas d'attribution effectuée dans les mêmes conditions, par une société dont le siège social est situé à l'étranger et qui est mère ou filiale de l'entreprise dans laquelle l'attributaire exerce son activité. Dans ce cas, les obligations déclaratives incomberont à la filiale ou à la mère française.

Le IV du nouvel article 80 quaterdecies prévoit la soumission au barème de l'impôt sur le revenu de la plus-value de cession des actions gratuites, dans les conditions prévues à l'article 150-0-A tel que modifié par l'Assemblée nationale. Ces plus-values bénéficieraient donc des abattements pour durée de détention prévus par l'article 6 du projet de loi de finances pour 2013. De plus, le IV précité rétablit la possibilité d'imputer une éventuelle moins-value de cession des actions gratuites sur le gain d'acquisition d'action gratuite correspondant, qui était supprimée dans l'article initial du Gouvernement.

Enfin, le III de l'article procède à une coordination en remplaçant, à la première phrase du 2° de l'article L. 221-31 du code monétaire et financier, la référence « I bis de l'article 163 bis C » par la référence « II bis de l'article 80 bis ».

3. Les dispositions de coordination relatives à la retenue à la source

Le C du I procède à diverses mesures de coordination relatives au dispositif de retenue à la source applicable en cas de cession réalisée par un non-résident. Ces dispositions n'ont pas évolué entre l'article initial du Gouvernement et l'article remanié par l'Assemblée nationale.

La dernière loi de finances rectificative pour 2010 a institué une retenue à la source sur les gains de source française issus de la levée d'options sur titres à des personnes non domiciliées en France. Cette retenue est calculée selon les mêmes modalités que pour les résidents fiscaux français, avec les taux forfaitaires, et imputable sur le montant de l'impôt sur le revenu.

Le C du I de l'article 7 modifie donc l'article 182 A ter du CGI relatif à cette retenue à la source, pour tenir compte de la « barémisation » des plus-values d'acquisition. De même, l'article 182 A ter précité, également relatif à la retenue à la source sur les gains de source française issus de l'attribution d'actions gratuites, est modifié pour tenir compte de la « barémisation » des gains d'acquisition.

On s'attardera plus particulièrement sur les dispositions relatives aux cessions de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE). Pour mémoire, ce dispositif a été instauré par la loi de finances pour 1998 dans l'objectif de permettre aux jeunes entreprises de fidéliser, à travers un intéressement à leur capital, des salariés qu'elles ne pouvaient s'offrir au regard de leur capacité financière limitée. Il s'agit ici de maintenir une incitation fiscale forte en faveur de cette catégorie de placements concernant les salariés de PME innovantes. Ainsi, le régime spécifique favorable des BSPCE n'est pas modifié par le présent article, ni par l'article 6 du projet de loi de finances pour 2013.

B. LES MODIFICATIONS DU CODE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE (CSS)

Le II du présent article procède à l'aménagement du régime social des stock-options et des actions gratuites.

1. L'assujettissement des plus-values d'acquisition à la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement

L'Assemblée nationale a également adopté un sous-amendement à l'amendement du Gouvernement, à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, qui prévoit par coordination l'assujettissement des plus-values d'acquisition à la CSG sur les revenus d'activité et non plus à la CSG sur les revenus du patrimoine :

- le A du II de l'article 7 complète le II de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, relatif à la contribution sociale sur les revenus d'activité et de remplacement, afin d'inclure dans son assiette les plus-values d'acquisition des stock-options et des actions gratuites. Cette mesure est cohérente, dans la mesure où les gains précités sont désormais considérés comme des traitements et salaires (cf. supra) ;

- le B du II prévoit que la CSG sur les plus-values d'acquisition sera recouvrée selon les mêmes modalités que la contribution sociale sur les revenus du patrimoine, et non pas selon les règles de recouvrement des cotisations sociales.

Par coordination, le C du II supprime la référence aux « avantages définis aux 6 et 6 bis de l'article 200 A du même code », puisque ces deux alinéas sont abrogés (cf. supra).

2. Une majoration du taux de la contribution salariale spécifique sur les stock-options

La CSG sur les revenus du patrimoine ayant un taux de 15,5 % contre 8 % pour la CSG sur les revenus d'activité, notre collègue député Christian Eckert a proposé de compenser le différentiel par une hausse à due concurrence, soit 7,5 %, de la contribution salariale sur les attributions d'options de souscription ou d'achat d'actions et sur les attributions d'actions gratuites prévue à l'article L. 137-14 du code de la sécurité sociale (deuxième alinéa du 2° du D du II du présent article). La contribution est assise sur le montant des plus-values d'acquisition.

Par coordination, le 1° du D du II remplace les mots « de 10 % assise sur le montant des avantages définis aux 6 et 6 bis de l'article 200 A », par les mots « assise sur le montant des avantages mentionnés au I des articles 80 bis et 80 quaterdecies ».

Par ailleurs, les dispositions adoptées à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, visent à rétablir un dispositif d'incitation à la détention longue des titres, en proposant une majoration de cinq points du taux de la contribution salariale spécifique, qui passerait de 17,5 % à 22,5 % en cas de non-respect d'une période d'indisponibilité de quatre ans pour les stock-options, et de deux ans pour les actions gratuites (3ème alinéa du 2° du D du II de l'article 7). Est précisé par ailleurs que les opérations intercalaires n'interrompraient pas la période d'indisponibilité, comme c'est le cas dans le régime actuel.

En contrepartie, le 1° du E du II exclut de l'assiette des cotisations sociales sur les rémunérations ou gains versés aux travailleurs salariés et assimilés les plus-values d'acquisition des stock-options, et le 2 ° du E du II fait de même en ce qui concerne les attributions gratuites d'action.

C. LE RÉCAPITULATIF DES MESURES PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE ET LEURS MODALITÉS D'ENTRÉE EN VIGUEUR

1. Récapitulatif des mesures proposées par le présent article

Les deux tableaux ci-après synthétisent les nouveaux régimes fiscaux et sociaux applicables, respectivement aux stock-options et aux actions gratuites, tels qu'ils ressortent de l'article 7 adopté par l'Assemblée nationale :

Le nouveau régime applicable aux stock-options prévu par l'article 7
tel qu'adopté par l'Assemblée nationale

 

Impôt sur le revenu

Prélèvements sociaux

Gain de levée d'option

Barème progressif (traitements et salaires)

Possibilité d'imputer l'éventuelle moins-value de cession de titres sur ce gain

- exclusion des gains de l'assiette des cotisations sociales (à l'exclusion des rabais excédentaires) ;

- prélèvements sociaux sur les revenus d'activité (CSG/CRDS au taux de 8 %) ;

- contribution salariale spécifique au taux de 17,5 % (au lieu de 10 % antérieurement) majoré à 22,5 % en cas de non-respect d'une période d'indisponibilité de quatre ans à compter de la date d'attribution ;

- contribution patronale lors de l'attribution de 30 %.

Plus-value de cession

Barème progressif (plus-values mobilières)

Prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine (15,5 %)

Source : DGFiP

Récapitulatif du nouveau régime applicable aux actions gratuites prévu par l'article 7 tel qu'adopté par l'Assemblée nationale

 

Impôt sur le revenu

Prélèvements sociaux

Gain d'attribution

Barème progressif (traitements et salaires)

Possibilité d'imputer l'éventuelle moins value de cession de titres sur ce gain

- exclusion des gains de l'assiette des cotisations sociales ;

- prélèvements sociaux sur les revenus d'activité (CSG/CRDS au taux de 8 %) ;

- contribution salariale spécifique au taux de 17,5 % (au lieu de 10 % antérieurement) majoré à 22,5 % en cas de non-respect d'une période d'indisponibilité de deux ans à compter de l'attribution définitive (ce qui aboutit en pratique à une indisponibilité de quatre ans à compter de l'attribution) ;

- contribution patronale lors de l'attribution de 30 %.

Plus-value de cession

Barème progressif (plus-values mobilières)

Prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine (15,5 %)

Source : DGFiP

2. Les modalités d'entrée en vigueur des dispositions de l'article 7

Le IV de l'article 7 prévoit, enfin, les modalités d'entrée en vigueur de ses dispositions.

Le Gouvernement est revenu sur les dispositions initiales de l'article 7 qui prévoyaient une entrée en vigueur rétroactive du dispositif.

Aux termes du IV de l'article 7 tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, l'ensemble des mesures prévues (les I à III de l'article) seront donc applicables aux options sur titres et aux actions gratuites attribuées à partir du 28 septembre 2012, qui correspond à la date de l'adoption du projet de loi de finances pour 2013 par le Conseil des ministres.

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Cet article a pour objet de mettre en oeuvre les engagements du Président de la République relatifs à l'alignement de la taxation des revenus du capital sur celle des revenus du travail.

Il s'agit d'abord d'une mesure de justice fiscale, qui permet d'opérer un rapprochement bienvenu de la taxation spécifique de l'actionnariat salarié avec celle de l'ensemble des revenus du travail. De plus, cet article introduit davantage de cohérence entre les régimes fiscal et social applicables aux stock-options et aux actions gratuites.

D'après l'évaluation préalable du présent article, cette nouvelle fiscalité se traduirait par un gain supplémentaire supérieur à 40 millions d'euros, tout en faisant davantage de gagnants que de perdants, le nombre de ces derniers étant estimé à 7 000 (pour les stock-options).

Enfin, il faut saluer l'introduction d'une mesure incitant à la détention longue des titres, ainsi que le maintien du dispositif applicable aux BSPCE, outil utile de soutien aux jeunes entreprises innovantes. Il est donc faux de prétendre que cet article n'opère aucune distinction entre les grandes et les petites entreprises.

ARTICLE 8 (Art. 223 sexies A [nouveau] du code général des impôts) - Contribution exceptionnelle de solidarité sur les très hauts revenus d'activité

Commentaire : le présent article crée une contribution exceptionnelle de 18 % sur la fraction des revenus d'activité professionnelle qui excède 1 million d'euros au titre des revenus des années 2012 et 2013.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN ENGAGEMENT DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE TENDANT À PORTER LA TAXATION MARGINALE DES TRÈS HAUTS REVENUS À 75 %

Le présent article a pour objet de mettre en oeuvre un engagement du Président de la République formulé le 27 février dernier43(*), pendant la campagne électorale, tendant à instaurer une taxation globale de 75 % des revenus supérieurs à un million d'euros.

Le I du présent article prévoit la création d'un article 223 sexies A dans le code général des impôts, inséré dans une section intitulée « Contribution exceptionnelle de solidarité sur les très hauts revenus d'activité ».

Cette imposition sur le revenu n'entre pas dans le barème de l'IR prévu à l'article 197 du même code et se distingue de la « contribution exceptionnelle sur les hauts revenus » instaurée par la loi de finances pour 2012 et codifiée à l'article 223 sexies du code précité44(*).

En pratique, le taux global de taxation de 75 % de la fraction des revenus d'activité qui excède 1 million d'euros est obtenu par la création d'une nouvelle contribution de 18 % qui tient compte de la somme des autres prélèvements sur le revenu, à savoir :

- 8 % de prélèvements sociaux sur les revenus d'activité au titre de la contribution sociale généralisée (CSG), soit 7,5 % et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), soit 0,5 % ;

- 45 % d'imposition au taux marginal de la tranche supérieure du barème de l'IR pour les revenus supérieurs à 150  000 euros ;

- 4 % au titre de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus précitée.

Le taux de la nouvelle contribution exceptionnelle de solidarité, fixé à 18 %, permet, en l'additionnant à ceux des autres composantes de l'imposition des revenus d'activité, de parvenir à un taux global de 75 % (8 + 45 + 4 + 18 = 75).

Le 1 de l'article 223 sexies A institue « à la charge des personnes physiques, dans les conditions de l'article 4 A45(*), une contribution exceptionnelle de 18 % sur la fraction de leurs revenus d'activité professionnelle qui excède 1 000 000 euros ». Cette imposition est donc individualisée et ne prend pas en compte de critère conjugal ou familial, à l'instar du prélèvement de la CSG.

Il en ressort que, dans un couple, seul le revenu de chaque conjoint est pris en compte. Si un seul des membres du foyer travaille et perçoit 1,2 million d'euros, la fraction supérieure à 1 million d'euros, soit 200 000 euros, donne lieu à un prélèvement de 36 000 euros. En revanche, si les deux conjoints perçoivent chacun 600 000 euros, aucune contribution exceptionnelle de solidarité n'est due.

Cette individualisation de la taxe répond au souhait exprimé par le Président de la République de limiter les rémunérations excessives, le volet familial étant par ailleurs traité au moyen de l'imposition au barème de l'IR par part de quotient familial.

B. L'ASSIETTE DE TAXATION DES TRÈS HAUTS REVENUS

L'assiette de cette taxe prise en compte pour l'établissement de la contribution est constituée de la somme des revenus nets imposables à l'impôt sur les revenus suivants :

- les traitements et salaires, à l'exception des allocations chômage et de préretraite, et les revenus assimilés tels que les jetons de présence spéciaux46(*) et indemnités des élus pour leur montant net de frais d'emploi ;

- les rémunérations allouées aux gérants et associés de sociétés à responsabilité limitée et entreprises assimilées ;

- les bénéfices industriels ou commerciaux (BIC), les bénéfices non commerciaux (BNC) et les bénéfices agricoles (BA) ;

- les revenus soumis aux versements obligatoires au titre du régime de la microentreprise des travailleurs indépendants ;

- les avantages, distributions ou gains (levées d'options sur titre, distribution gratuites d'actions ou carried interest) qui n'auraient pas été soumis aux contributions sociales spécifiques de 10 % ou de 30 %47(*).

N'entrent pas dans l'assiette de la contribution les revenus qui n'ont pas un caractère professionnel tels que les revenus de remplacement (pensions, retraites, allocations chômage), les bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices non commerciaux ou bénéfices agricoles qui ne résultent pas d'une activité professionnelle mais de la gestion d'un patrimoine privé, et les revenus du patrimoine qui deviennent soumis au barème de l'IR en application de plusieurs articles du présent projet de loi de finances.

C. UN RENDEMENT FISCAL ESTIMÉ À 210 MILLIONS D'EUROS

Le II du présent article prévoit que la contribution exceptionnelle de solidarité s'applique pour une durée limitée à deux ans, au titre des revenus des années 2012 et 2013.

Le gain fiscal escompté, dès 2013, est estimé à 210 millions d'euros pour un nombre de contribuables concernés d'environ 1 500, soit une hausse d'impôt moyenne de 140 000 euros.

En réalité, cette estimation est comprise dans une fourchette basse de 191 millions d'euros, où les gains de levée d'option ne sont pas comptabilisés, et haute de 242 millions d'euros, en prenant en compte les gains de levée d'option.

Ces simulations sont présentées dans les deux tableaux ci-après, lesquels présentent le montant moyen de la contribution exceptionnelle de solidarité par décile de revenus à partir de 1 000 000 euros.

La distribution par déciles de la contribution exceptionnelle de solidarité à 18 % (hors gains de levée d'option)

La distribution par déciles de la contribution exceptionnelle de solidarité à 18 % (avec les gains de levée d'option)

Source : direction de la législation fiscale

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, deux amendements, l'un d'entre eux étant rédactionnel.

L'autre amendement, de coordination avec les articles 6 et 7 précédemment examinés, vise à exclure les stock-options et distributions d'actions gratuites soumises à la contribution sociale spécifique de 30 % ainsi que l'ensemble des carried interest, y compris ceux qui sont imposés au titre des traitements et salaires et qui ne sont pas soumis à la contribution salariale de 30 % (cette catégorie de carried interest étant considéré comme un reliquat, sans impact budgétaire, de ceux attribués entre le 30 juin 2009 et le 1er janvier 2010).

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La contribution exceptionnelle constitue l'un des éléments du dispositif prévu par le présent projet de loi de finances pour améliorer la justice et la progressivité de la fiscalité des revenus. A ce titre, il complète la revalorisation de la décote, la création d'une tranche supplémentaire de 45 % pour les revenus supérieurs à 150 000 euros par part, l'abaissement du plafond du quotient familial et le plafonnement global des niches fiscales à 10 000 euros.

Cette contribution s'ajoute à l'ensemble des dispositifs d'imposition des revenus (CSG, IR, contribution « Fillon »).

Illustration de la progressivité des quatre catégories d'impositions
sur le revenu pour un célibataire (CSG, IR, contribution exceptionnelle sur les hauts revenus et contribution exceptionnelle de solidarité)

Seuils d'entrée d'imposition (en euros)

CSG
CRDS

Barème de l'IR

CEHR*

CES**

1 000 000

8 %

         

45 %

 

4 %

18 %

500 000

             

250 000

         

3%

   

150 000

               

70 831

       

41 %

       

26 421

     

30 %

         

11 897

   

14 %

           

5 964

 

5,5 %

             

1

0 %

               

* Contribution exceptionnelle sur les hauts revenus

** Contribution exceptionnelle de solidarité

Applicable au titre des revenus de 2012 et de 2013, cette contribution témoigne de la nécessité de produire des efforts exceptionnels dans les périodes exceptionnelles. En l'espèce, il s'agit d'associer nos concitoyens percevant les plus hauts revenus au respect de l'objectif, assigné à la France par la Commission européenne et le Conseil, de mettre fin à sa situation de déficit excessif à la fin de l'année 2013.

*

Votre commission des finances a adopté un amendement de précision au présent article.

ARTICLE 9 (Art. 885 A, 885 G quater (nouveau), 885 O ter, 885 U, 885 V, 885 V bis (rétabli), 885 W, 990 J, 1727 du code général des impôts, art. 1er de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011) - Réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF)

Commentaire : le présent article procède à une réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune, qui se traduit par le rétablissement d'un barème progressif et d'un dispositif de plafonnement, ainsi que par la consolidation de son assiette et le renforcement des modalités de contrôle et de sanction de l'administration en matière d'ISF.

I. LE DROIT EXISTANT 

L'impôt de solidarité sur la fortune a beaucoup évolué depuis sa création en 1982, sous le nom d'impôt sur les grandes fortunes (IGF). Supprimé par la loi de finances rectificative de juillet 1986, cet impôt fut rétabli en 1989 sous son nom actuel. De nombreuses évolutions ont eu lieu entre 1989 et 201148(*), date de la dernière réforme d'ampleur de l'ISF.

A. L'ISF AVANT LA RÉFORME DE LA PREMIÈRE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2011

1. Les principales caractéristiques de l'ISF

L'ISF créé par l'article 26 de la loi de finances pour 1989, est un impôt dû par les seules personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France, à raison de tous leurs biens, qu'ils soient situés sur le territoire national ou en dehors, lorsque la valeur totale du patrimoine ainsi détenu est supérieure au seuil de la première tranche du barème. Toutefois, les contribuables domiciliés en France et disposant de biens situés à l'étranger peuvent bénéficier de l'imputation sur l'impôt de solidarité sur la fortune dû au France de l'ISF acquitté à l'étranger. Quant aux personnes domiciliées fiscalement hors de France, elles sont imposables au titre des seuls bien situés en France.

L'ISF est acquitté par foyer. Les couples mariés, quel que soit leur régime matrimonial, doivent souscrire une seule déclaration qui regroupe l'ensemble de leurs biens, droits et valeurs imposables composant leur patrimoine, sous déduction des dettes le grevant. Les partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS) ainsi que les concubins notoires sont soumis aux mêmes obligations. Il n'existe aucun mécanisme de type quotient familial, l'article 885 V du code général des impôts prévoyant simplement, jusqu'en 2011, une réduction de 150 euros par personne à charge.

Tous les biens, quelle qu'en soit la nature, entrent normalement dans le champ d'application de l'ISF. Sont notamment imposables, sauf s'ils peuvent être qualifiés de biens professionnels, les immeubles bâtis, non bâtis ou en cours de construction, les droits réels immobiliers, les actifs nécessaires à l'exercice d'une profession libérale ne présentant pas le caractère des biens professionnels, les droits de propriété industrielle, les meubles, les bons de caisse, bons de capitalisation et tous titres de même nature, les parts sociales, parts de fonds commun de placement et valeurs mobilières cotées ou non cotées, les dépôts ou créances, les voitures, automobiles, motocyclettes, bateaux, avions, chevaux, ainsi que les bijoux et les métaux précieux.

Toutefois, les biens dépourvus de valeur patrimoniale n'entrent pas dans le champ d'application de l'impôt, de même que les biens professionnels ainsi que certains types de biens, exonérés en tout ou partie. Il s'agit, en particulier, des actions détenues par les salariés, des actions faisant l'objet d'un engagement collectif de conservation, des objets d'art ainsi que des bois et forêts. Enfin, un abattement de 30 % est effectué sur la valeur de la résidence principale.

La base d'imposition est alors déterminée d'après la valeur vénale des biens entrant dans l'assiette de l'ISF au 1er janvier. Il est à noter, par ailleurs, que l'ISF se distingue de l'autre impôt sur la détention du patrimoine, la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB), sur deux points importants :

- d'une part, la valeur des biens, notamment immobiliers, est la valeur réelle, de marché, actualisée, et non une valeur locative établie de manière administrative ;

- d'autre part, le patrimoine s'évalue net de dettes.

A cet égard, il s'agit d'un impôt « moderne », dont la base apparaît plus réaliste que d'autres impositions ou que des impôts comparables mis en place par des Etats étrangers (notamment l'Allemagne et l'Espagne).

2. Les modalités d'imposition

Aux termes de l'article 885 U du code général des impôts dans sa version antérieure à la réforme de juillet 2011, le tarif applicable pour l'ISF comportait six tranches, allant de 0,55 % à 1,80 %.

Le barème de l'ISF avant la réforme de juillet 2011

Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine

Tarif applicable (en %)

N'excédant pas 800 000 euros

0

Supérieure à 800 000 euros et inférieure ou égale à 1 310 000 euros

0,55

Supérieure à 1 310 000 euros et inférieure ou égale à 2 570 000 euros

0,75

Supérieure à 2 570 000 euros et inférieure ou égale à 4 040 000 euros

1

Supérieure à 4 040 000 euros et inférieure ou égale à 7 710 000 euros

1,30

Supérieure à 7 710 000 euros et inférieure ou égale à 16 790 000 euros

1,65

Supérieure à 16 790 000 euros

1,80

Source : instruction fiscale n° 7 S-9-10 du 23 décembre 2010

3. Plusieurs mécanismes de plafonnement

Plusieurs mécanismes de plafonnement trouvaient à s'appliquer :

- le plafonnement d'origine (dit « plafonnement Rocard »), anciennement codifié à l'article 885 V bis du code général des impôts, aux termes duquel le total de cet impôt et des impositions sur le revenu ne pouvait excéder 70 % (puis 85 % à compter de 1991) du revenu imposable des assujettis ;

- un « plafonnement du plafonnement » mis en place à compter de 1996 par le gouvernement d'Alain Juppé, selon lequel la réduction d'ISF au titre du « plafonnement Rocard » ne pouvait excéder la moitié du montant de l'ISF qui aurait été dû sans son application ou, s'il était supérieur, le montant de l'impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure de la troisième tranche du tarif ci-dessus ;

- le « bouclier fiscal », mis en place par le gouvernement de Dominique de Villepin (loi de finances pour 2006) et renforcé par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA). En vertu de ce bouclier, la somme de l'impôt sur le revenu, de l'ISF, des taxes foncières, de la taxe d'habitation, de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ne pouvait être supérieure à la moitié du revenu imposable du contribuable.

Le produit de cet impôt s'élevait à près de 4,5 milliards d'euros en 2010.

B. LA RÉFORME DE 2011 A SUBSTANTIELLEMENT MODIFIÉ L'ISF

La première loi de finances rectificative pour 2011 (loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011) a procédé à un important allègement de cet impôt.

En premier lieu, le seuil d'entrée dans l'ISF a été remonté au travers de la suppression de sa première tranche, passant de 800 000 euros à 1,3 million d'euros. Ainsi, le nombre de redevables de l'impôt est passé de 550 000 à 250 000.

En deuxième lieu, la loi de 2011 a procédé à une modification complète du barème de l'ISF, à partir de la même assiette.

Depuis lors, l'impôt est calculé sur l'ensemble de la valeur nette taxable du patrimoine des assujettis (et non plus par tranches, comme actuellement), selon le tarif figurant dans le tableau suivant.

Tarif de l'ISF applicable en 2012

Valeur nette taxable du patrimoine

Tarif applicable (en %)

Egale ou supérieure à 1 300 000 euros et inférieure à 3 000 000 euros

0,25

Egale ou supérieure à 3 000 000 euros

0,5

Source : article 885 U du code général des impôts

Deux exemples de contribuables permettent d'illustrer ce nouveau mode de calcul :

- à 2 millions d'euros de patrimoine taxable, l'ISF à acquitter s'élève à 5 000 euros (2 000 000 * 0,25 / 100) - contre 7 980 euros auparavant ;

- à 4 millions d'euros de patrimoine taxable, l'impôt dû s'établit à 20 000 euros (4 000 000 * 0,5 / 100) - contre 26 555 euros auparavant ;

- à 100 millions d'euros, l'ISF dû en 2012 s'élève à 500 000 euros (100 000 000 * 0,5 / 100) - contre 1 722 265 euros auparavant.

En outre, un dispositif de lissage a été introduit afin d'atténuer les très forts effets de seuil induits par ce nouveau système. Il s'applique aux contribuables dont le patrimoine a une valeur nette taxable comprise, d'une part, entre 1,3 et 1,4 million d'euros et, d'autre part, entre 3 et 3,2 millions d'euros.

En troisième lieu, la réforme a procédé à l'abrogation de l'ensemble des mécanismes de plafonnement décrits précédemment, le « bouclier fiscal » s'appliquant néanmoins une dernière fois en 2012 au titre des impositions de 2011 et des revenus de 2010.

De façon moins substantielle, la réduction de 150 euros par personne à charge a été portée de 150 à 300 euros, à l'initiative des députés Marc Le Fur et Hervé Mariton.

La contribution exceptionnelle sur la fortune au titre de l'année 2012

Afin de respecter une promesse de campagne du président de la République, qui s'était engagé à rétablir l'ancien barème de l'ISF, et de garantir un rendement équivalent à celui que l'impôt procurait en 2010, l'article 4 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a instauré, pour la seule année 2012, une contribution exceptionnelle sur la fortune.

En conséquence, les redevables de l'ISF ont été également redevables, au titre de l'année 2012, d'une « contribution exceptionnelle sur la fortune » assise sur la même assiette que l'ISF. Toutefois, les personnes ne résidant plus en France à la date du 4 juillet 2012 n'étaient redevables de cette contribution que sur la valeur nette imposable au 1er janvier 2012 de leurs seuls biens situés en France, à l'instar des dispositions régissant l'ISF des non-résidents.

La contribution était acquittée selon le barème de l'ISF applicable avant la réforme de juillet 2011. Toutefois, le seuil d'assujettissement à l'impôt, fixé par cette même réforme, à 1,3 million d'euros au lieu de 800 000 euros, n'a pas été remis en cause à cette occasion.

Le montant de l'ISF dû pour 2012 est imputable sur la contribution, de façon à ce que, pour les redevables de l'ISF en 2012, la somme des deux impôts soit égale au moment de l'ISF qui aurait été dû en 2012, sans la réforme de 2011.

L'imputation de l'ISF doit avoir lieu avant la prise en compte des éventuelles réductions d'impôt au titres des personnes à charge (article 885 V du CGI), des investissements au capital de PME (article 885-0 V bis du CGI) ainsi que des dons à certaines structures reconnues d'utilité publique (article 885-0 V bis A du CGI), dont les effets ne seraient ainsi pas annulés. A l'inverse, l'excédent potentiel d'ISF ne sera pas restitué.

Le rendement de cette contribution exceptionnelle est estimé à 2,3 milliards d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de revenir sur la réforme de 2011 en procédant à une nouvelle refonte de l'impôt de solidarité sur la fortune. Cela se traduirait par le rétablissement d'un barème progressif et d'un dispositif de plafonnement, ainsi que par la consolidation de son assiette et le renforcement des modalités de contrôle et de sanction de l'administration en matière d'ISF.

A. LE RÉTABLISSEMENT D'UN BARÈME PROGRESSIF DE L'ISF

Conformément à l'engagement du Président de la République, le présent article se traduit d'abord par le retour à un barème progressif de l'ISF, avec une tranche supérieure à 1,5 % à partir de 10 millions d'euros. Il s'agit par là d'augmenter le rendement de l'impôt et de renforcer son équité.

1. Le barème proposé

Le D du I du présent article tend ainsi à modifier l'article 885 U du CGI afin de rétablir un barème progressif de l'ISF à cinq tranches, soit une tranche de moins que le barème existant avant la réforme de 2011.

Nouveau barème de l'ISF prévu par l'article 9 du PLF 2013

Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine

Tarif applicable
(en %)

N'excédant pas 800 000 euros

0

Supérieure à 800 000 euros et inférieure ou égale à 1 310 000 euros

0,50

Supérieure à 1 310 000 euros et inférieure ou égale à 2 570 000 euros

0,70

Supérieure à 2 570 000 euros et inférieure ou égale à 5 000 000 euros

1

Supérieure à 5 000 000 euros et inférieure ou égale à 10 000 000 euros

1,25

Supérieure à 10 000 000 euros

1,50

Source : article 9 du projet de loi de finances pour 2013

Il faut noter qu'aux termes de l'article 990 J du code général des impôts49(*), le taux de la tranche marginale supérieure du barème s'applique également pour le calcul du prélèvement sur les biens, droits et produits placés dans un trust. A cet égard, le G du I procède à une coordination rédactionnelle pour supprimer une référence devenue inutile.

2. Le seuil d'imposition

Le A du I vise à modifier l'article 885 A du code général des impôts afin de conserver l'exonération d'ISF bénéficiant aux contribuables des deux premières tranches d'imposition, soit jusqu'à 1 310 000 euros, depuis la réforme de 2011.

Comme notre collègue député Christian Eckert le rappelle dans son rapport précité, « les contribuables concernés ne participaient que faiblement au rendement de l'ISF, avec moins de 10 % de ses recettes, alors qu'ils avaient toujours représenté numériquement une part importante de ses assujettis », du fait notamment de la forte hausse des prix immobiliers constatée depuis le début des années 2000. De fait, entre 2000 et 2010, le nombre de redevables de cette tranche était passé de 113 209 à 310 707.

3. Un mécanisme de décote

Par ailleurs, pour atténuer les effets de seuils, un dispositif de décote50(*) est prévu pour les patrimoines nets taxables compris entre 1 310 000 euros, seuil d'assujettissement à l'ISF, et 1 410 000 euros (D du I du présent article), afin de limiter le montant de l'ISF dû en raison du passage immédiat dans la troisième tranche à 0,7 %. D'après l'évaluation préalable jointe au projet de loi de finances, ce mécanisme permettrait de réduire de moitié le montant de l'impôt des redevables atteignant le seuil d'imposition à l'ISF, soit un impôt de l'ordre de 1 275 euros au lieu de 2 550 euros.

B. LE RÉTABLISSEMENT D'UN PLAFONNEMENT DE L'ISF

Par ailleurs, afin de se conformer à la décision n° 2012-654 DC du Conseil constitutionnel rendue sur la deuxième loi de finances rectificative pour 2012, il est proposé de rétablir dans le code général des impôts (CGI) un article 885 V bis relatif au plafonnement de l'impôt.

Extrait de la décision n° 2012-654 DC du Conseil constitutionnel

« Considérant, en troisième lieu, que, pour ne pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, le législateur a, depuis la création de l'impôt de solidarité sur la fortune par la loi du 23 décembre 1988 (...), inclus dans le régime de celui-ci des règles de plafonnement qui ne procèdent pas d'un calcul impôt par impôt et qui limitent la somme de l'impôt de solidarité sur la fortune et des impôts dus au titre des revenus et produits de l'année précédente à une fraction totale des revenus nets de l'année précédente ; que, si, dans la loi du 29 juillet 2011 (...), le législateur a pu abroger, à compter de l'année 2012, l'article 885 V bis du code général des impôts relatif au plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune sans méconnaître la Constitution, c'est en raison de la forte baisse concomitante des taux de cet impôts ; que le législateur ne saurait établir un barème de l'impôt de solidarité sur la fortune tel que celui qui était en vigueur avant l'année 2012 sans l'assortir d'un dispositif de plafonnement ou produisant des effets équivalents destiné à éviter une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ».

Source : considérant 33 de la décision n° 2012-654 du 9 août 2012 sur la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012

Le nouveau plafonnement prévu est calibré de façon à ce que la somme de l'ISF et des impositions liées au revenu (y compris CSG et CRDS) n'excède pas 75 % des revenus du contribuable (E du I).

Toutefois, les revenus capitalisés seront pris en compte dans cette définition, afin de limiter les comportements d'optimisation51(*).

1. Les impositions et les revenus pris en compte pour le calcul du plafonnement

Aux termes du nouvel article 885 V bis, « l'impôt de solidarité sur la fortune du redevable ayant son domicile fiscal en France est réduit de la différence entre, d'une part, le total de cet impôt et des impôts dus en France et à l'étranger au titre des revenus et produits de l'année précédente, calculés avant imputation des seuls crédits d'impôts représentatifs d'une imposition acquittée à l'étranger et des retenues non libératoires, et, d'autre part, 75 % du total des revenus mondiaux nets de frais professionnels de l'année précédente, après déduction des seuls déficits catégoriels dont l'imputation est autorisée par l'article 156, ainsi que des revenus exonérés d'impôt sur le revenu et des produits soumis à un prélèvement libératoire réalisés au cours de la même année en France ou hors de France ».

Le champ des impositions pris en compte pour le calcul du plafonnement est plus restreint que celui du bouclier fiscal. En effet, il concerne l'ISF, l'impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux, tandis que le bouclier fiscal intégrait l'ensemble des impôts directs (en particulier les impôts locaux tels que la taxe d'habitation et les taxes foncières).

S'agissant des revenus retenus pour le calcul du plafonnement, sont considérés, comme dans l'ancien plafonnement, les revenus nets de frais professionnels de l'année précédente, les revenus exonérés d'impôt sur le revenu, et les produits soumis à un prélèvement libératoire réalisés au cours de la même année. En revanche, le champ des revenus est étendu aux revenus capitalisés.

2. La prise en compte des revenus capitalisés dans le champ du plafonnement

Le nouvel article 885 V bis procède ainsi à un élargissement des revenus pris en compte pour calculer le plafonnement, qui a pour effet de limiter le montant du plafonnement.

La liste de ces revenus est définie dans le II du nouvel article 885 V bis :

- les intérêts des plans d'épargne logement, lors de leur inscription en compte, pour les intérêts courus sur des plans de plus de dix ans ouverts avant le 1er mars 2011 et sur les plans ouverts à compter de cette même date ;

- les produits capitalisés au cours de l'année sur des bons de capitalisation et des contrats d'assurance-vie ;

- les produits capitalisés dans les trusts tels que définis à l'article 792-0 bis du CGI52(*) entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année précédente ;

- le bénéfice distribuable d'une société passible de l'impôt sur les sociétés n'exerçant pas de manière prépondérante une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, lorsque « les droits détenus dans les bénéfices de la société par le redevable, directement ou par personne interposée, ou par l'intermédiaire du conjoint ou du concubin notoire, de leurs ascendants et descendants ou de leurs frères et soeurs, ont dépassé ensemble 25 % de ces bénéfices à un moment quelconque au cours des cinq dernières années », qui seraient considérés comme disponibles. Il s'agit donc concrètement d'intégrer les sommes en attente au sein de sociétés holdings familiales. Cette disposition vise l'un des principaux moyens de contournement de l'ISF par une minoration artificielle de ses revenus ;

- les plus-values ayant donné lieu à sursis d'imposition, au titre de l'année d'opération ayant donné lieu au sursis, ainsi que les gains nets placés en report d'imposition.

Enfin, le III du nouvel article 885 V bis du CGI prévoit une déduction des revenus déjà réputés réalisés l'année de leur réalisation effective, afin de ne pas prendre en compte deux fois un revenu (la première fois lorsqu'il est réalisé, la seconde fois lorsqu'il est réellement perçu). Dans la même logique, il est prévu que, lorsque l'impôt sur le revenu a frappé des revenus de personnes dont les biens n'entrent pas dans l'assiette de l'ISF, il sera réduit selon le pourcentage du revenu de ces personnes par rapport au revenu total.

Enfin, les revenus pris en compte pour le calcul du plafonnement sont déterminés hors exonérations, seuils, réductions et autres abattements, à l'exception de ceux qui concernent les frais professionnels.

Ce plafonnement, imposé dans la décision précitée du Conseil constitutionnel, s'inscrit donc en rupture avec le « bouclier fiscal ». En effet, l'approche retenue par le Gouvernement est de prendre en compte les revenus réels dans le calcul du plafonnement, quand le bouclier fiscal appréciait les revenus après abattements et exonérations, ce qui était de nature à favoriser l'optimisation fiscale des contribuables concernés.

Par ailleurs, le nouveau plafonnement fera l'objet d'une autoliquidation par les contribuables et non plus par la voie dite « contentieuse », au travers d'une restitution au redevable par l'administration fiscale.

C. LES AUTRES MESURES

Le présent article prévoit par ailleurs d'autres types de mesures, relatives à la consolidation de l'assiette de l'ISF et au renforcement des modalités de contrôle et de recouvrement de l'impôt.

1. La consolidation de l'assiette de l'ISF

Le B du I vise à créer un nouvel article 885 G quater modifiant les règles de déduction du passif, en supprimant la possibilité pour les contribuables de déduire de la valeur des biens taxables les dettes contractées pour l'acquisition ou dans l'intérêt de biens qui ne sont pas pris en compte pour l'assiette de l'ISF ou qui en sont exonérés. Concrètement, il limite donc la déduction des dettes aux seules dettes se rapportant à des actifs taxables.

Par ailleurs, le C du I tend à modifier l'article 885 O ter du CGI relatif aux biens professionnels pour procéder à une clarification de l'intégration, dans le patrimoine taxable à l'ISF, de la part non professionnelle des titres, correspondant aux éléments du patrimoine social non nécessaires à l'activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale d'une société détenue par le contribuable, directement ou indirectement. Comme le relève Christian Eckert dans son rapport précité, « l'objectif consiste à éviter des transferts abusifs dans le patrimoine de la société de biens du patrimoine non professionnel des actionnaires les plus importants ».

2. L'amélioration du contrôle et du recouvrement de l'ISF

a) Les dispositions relatives aux obligations déclaratives

Le F du I du présent article propose de modifier les dispositions de l'article 885 W, relatif aux obligations déclaratives des redevables de l'ISF, qui concernent les contribuables dont le patrimoine net est inférieur à 3 millions d'euros. Pour mémoire, la réforme de 2011 avait substantiellement allégé les modalités déclaratives de cette catégorie de redevables. Ceux-ci devront donc désormais mentionner la valeur brute et nette de leur patrimoine, en cochant une ligne supplémentaire dans la déclaration annuelle de revenus. La connaissance du patrimoine brut des contribuables est en effet une donnée essentielle à l'administration fiscale pour pouvoir évaluer le montant des exonérations qui s'appliquent.

b) Les disposition relatives au calcul de l'intérêt de retard

Le H du I du présent article vise à compléter l'article 1727 du CGI, relatif aux modalités d'application de l'intérêt de retard qui s'ajoute, le cas échéant, aux sanctions prévues par le CGI, de façon à prévoir qu'en « matière d'ISF, le point de départ du calcul de l'intérêt de retard est le 1er juillet de l'année au titre de laquelle l'imposition est établie » pour les redevables dont le patrimoine net est inférieur à 3 millions d'euros. Il s'agit ici d'aligner la date du point de départ du calcul de l'intérêt de retard pour ceux-ci sur celle des autres redevables de l'ISF. En effet, la date du 1er juillet est déjà applicable pour les contribuables dont le patrimoine est supérieur à 3 millions d'euros, qui effectuent leur déclaration d'ISF pour le 15 juin, en même temps que leur déclaration d'impôt sur le revenu.

Toutefois, une disposition transitoire est prévue au titre de l'année 2012. Dans ce cas, le point de départ du calcul de l'intérêt de retard resterait fixé au 1er décembre 2012.

c) Les dispositions relatives au contrôle fiscal

Le III du présent article propose de rendre applicable au contrôle de l'ISF 2011 les dispositions de contrôle instaurées par la réforme de 2011, qui devaient s'appliquer à partir de l'ISF 2012. Cette mesure concernerait les redevables dont le patrimoine est compris entre 1,3 million et 3 millions d'euros, s'étant acquittés de leur obligation déclarative, et ne porterait que sur les contrôles initiés à partir de l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 2013, conformément au principe de non-rétroactivité.

D. LE GAIN ATTENDU POUR L'ETAT ET LES MODALITÉS D'ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

1. Le gain attendu de cette réforme pour l'Etat

D'après l'évaluation préalable jointe au présent article, le gain attendu pour l'Etat de cette refonte de l'ISF s'élèverait à un milliard d'euros, compte tenu du plafonnement, lequel amoindrit les recettes de 600 millions d'euros.

2. Les modalités d'entrée en vigueur du nouvel ISF

Aux termes du IV du présent article, les dispositions relatives à la réforme de l'ISF prévues dans le I s'appliqueraient à l'ISF dû à compter de l'année 2013.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté huit amendements à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général du budget, sur cet article :

- trois amendements sont d'ordre rédactionnel ;

- trois amendements concernent les seuils du barème de l'ISF et le calcul de la décote. L'Assemblée nationale a ainsi ramené le seuil d'entrée dans l'ISF de 1,31 million d'euros à 1,3 million (comme en 2011 et en 2012 et comme pour la contribution exceptionnelle). Par coordination, deux amendements de même inspiration modifient le seuil supérieur de la décote de 1 410 000 à 1 400 000 euros, ainsi que le calcul de cette décote53(*).

- un amendement supprimant la réduction de 300 euros par personne à charge au titre de l'ISF ;

- et un amendement abaissant le seuil des obligations déclaratives renforcées pour les redevables de l'ISF à 2,57 millions d'euros (au lieu de 3 millions d'euros), afin de faire correspondre ce montant avec celui de l'une des tranches du nouveau barème.

Par ailleurs, un amendement a été adopté à l'initiative de notre collègue député Hervé Mariton, qui prévoit la remise au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2014, d'un rapport du Gouvernement sur l'opportunité de créer un droit à restitution pour la fraction des impositions excédant le plafonnement prévu à l'article 885 V bis du code général des impôts, plutôt que le mécanisme d'auto-liquidation retenu par l'article 9, qui permet au redevable d'imputer directement sur son ISF le montant qui lui est dû au titre du plafonnement (V de l'article).

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Les dispositions proposées par cet article s'inscrivent dans la droite ligne de l'un des engagements du Président de la République annoncé au cours de la campagne présidentielle : « je reviendrai sur les allègements de l'impôt de solidarité sur la fortune institués en 2011 par la droite, en relevant les taux d'imposition des plus gros patrimoines ».

Elles permettront de rendre cet impôt plus juste et plus équitable. A cet égard, l'inopportune réforme de 2011 s'était traduite par de forts allègements, à travers un aménagement du barème particulièrement favorable aux plus hauts revenus.

Il s'agit donc ici de revenir aux principes fondateurs de l'ISF, impôt moderne fondé sur des bases déclaratives actualisées tous les ans et sur des valeurs nettes, tenant compte des dettes, qui taxe la faculté contributive qu'apporte la détention du patrimoine.

ARTICLE 9 bis (nouveau) (Art. 641 bis, 750 bis A, 1135 et 1135 bis du code général des impôts - Prorogation d'une disposition dérogatoire permettant aux contribuables de ne pas acquitter de droits de succession sur les immeubles et droits immobiliers situés en Corse

Commentaire : le présent article prévoit de reporter de cinq années le retour progressif au droit commun en matière de droits de succession sur les immeubles et droits immobiliers situés en Corse.

I. LE DROIT EXISTANT

Afin de mettre progressivement un terme à la situation des biens et droits immobiliers situés en Corse en matière de droits de mutation par décès, l'article 51 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a instauré, à titre temporaire et sous certaines conditions, d'une part une exonération totale jusqu'au 31 décembre 2010, puis partielle jusqu'au 31 décembre 2015, de droits de mutation par décès en faveur des immeubles et droits immobiliers sis en Corse ; d'autre part, un aménagement du délai de dépôt des déclarations de succession.

A. UN RÉGIME FISCAL DES SUCCESSIONS LONGTEMPS DÉROGATOIRE

Avant la loi précitée du 22 janvier 2002 relative à la Corse, le régime fiscal des successions en Corse était déterminé par les dispositions de l'arrêté du 21 prairial an IX concernant l'enregistrement, plus connu sous le nom d' « arrêté Miot »54(*), dont l'article 3 disposait que « ces droit seront exigibles dès que le Receveur de l'Enregistrement au Bureau de la situation des biens aura la connaissance du décès de l'ex-propriétaire, il en suivra le recouvrement sur les héritiers qui seront tenus en acquittant ces droits d'ajouter la déclaration des immeubles fictifs ainsi que celle du mobilier ».

Deux mesures dérogeaient au droit commun, ce qui expliquait que la Corse ne représente en 2000 que 0,13 % du produit total des droits de succession perçus en France :

- l'absence de déclaration des successions n'était pas sanctionnée, l'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX prévoyant que « la peine du droit encourue par défaut de déclaration dans le délai de six mois restera abrogée ». L'absence de sanction conduisait à un très faible taux de déclaration des successions en Corse (environ 25 %, contre près de 100 % dans le reste de la France). Ceci avait deux effets : une exonération de fait de droits de succession non seulement pour les biens immobiliers mais également pour l'ensemble du patrimoine non immobilier et un taux de partage des successions inférieur au reste de la France. Le régime de l'indivision apparaît particulièrement développé en Corse. Une fraction significative du patrimoine immobilier corse se caractérise par l'absence de titre de propriété ;

- l'évaluation des biens immobiliers en Corse n'avait pas de base légale, depuis que l'arrêt de la Cour de cassation Perrino du 2 janvier 1992 avait déclaré illégal le régime en vigueur jusqu'alors.

Les règles d'évaluation des immeubles situés en Corse avant la loi
du 22 janvier 2002

Le ministre des finances avait décidé, le 24 avril 1951, que les immeubles situés en Corse seraient évalués, comme sur le continent, à leur valeur vénale. Cette décision avait soulevé de telles protestations que le ministre avait accepté, le 14 juin suivant, de surseoir à la mise en vigueur du régime de droit commun jusqu'à ce que le Parlement se soit prononcé sur le régime applicable en Corse.

En l'absence de règles nouvelles, la valeur des immeubles avait été calculée, depuis le 14 juin 1951, en appliquant au registre cadastral servant de base à la contribution foncière perçue au profit des départements et des communes, le coefficient de 18, puis de 22, correspondant au taux de la taxe proportionnelle sur le revenu des personnes physiques. Cette taxe ayant été supprimée en 1959, le taux de 22 % avait été remplacé par le taux de 24 % correspondant à celui de la seule taxe proportionnelle qui subsistait en matière d'impôt sur le revenu, à savoir celle perçue sur les revenus de capitaux mobiliers. C'est cette méthode d'évaluation qui a été condamnée par la Cour de cassation dans un arrêt Perrino du 2 janvier 1992.

B. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR LA LOI DE FINANCES POUR 1999

L'article 21 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999 a modifié le régime fiscal des successions en Corse. L'article 25 de loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000 avait prévu que ses dispositions s'appliqueraient au 1er janvier 2002.

A compter de cette date :

- le défaut de déclaration des successions devait être sanctionné dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire dans un délai de six mois. Le premier alinéa de l'article 21 de la loi précitée de finances pour 1999 supprimait en effet la dernière phrase de l'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX, selon laquelle « la peine du droit encourue par défaut de déclaration dans le délai de six mois restera abrogée » ;

- l'évaluation des biens immobiliers devait être réalisée dans les conditions de droit de commun, c'est-à-dire selon la valeur vénale, pour les successions ouvertes en 2002 et pour les années suivantes. Le rétablissement d'une base légale pour l'évaluation des biens immobiliers était en effet une condition nécessaire du retour au droit commun en matière de droits de succession puisque, en son absence, il n'existait pas d'assiette des droits de succession en Corse.

C. LE RÉGIME DE LA LOI N° 2002-92 DU 22 JANVIER 2002

Le rétablissement des sanctions de droit commun applicable à la non-déclaration des successions peut se heurter en Corse à un problème pratique. Quand bien même les héritiers veulent s'acquitter de leur déclaration dans les six mois du décès, tous ne sont pas en mesure de le faire, en raison de l'absence fréquente de titres de propriétés en Corse, et des difficultés à les reconstituer.

En conséquence, l'article 51 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a introduit dans le code général des impôts un article 641 bis, dérogatoire du droit commun qui prévoit que le délai maximal de déclaration des successions est porté, de manière transitoire, jusqu'aux successions ouvertes au 31 décembre 2008, de six mois à vingt-quatre mois après le décès :

- lorsque la déclaration de succession comporte des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse pour lesquels le droit de propriété du défunt a été constaté antérieurement ;

- lorsque la déclaration de succession comporte des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse pour lesquels les titres de propriété (« les attestations notariées visées au 3° de l'article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière ») ont été reconstitués au cours du délai de vingt-quatre mois.

Le critère emportant le bénéfice d'allongement du délai de déclaration est celui de l'existence ou non, au sein de la succession, d'immeubles et droits immobiliers situés en Corse. Ce critère s'applique quel que soit le lieu de résidence du défunt, et indépendamment de l'existence ou non de titres de propriétés avant la mort du défunt.

Afin d'inciter à la reconstitution des titres de propriété, le même article 51 de la loi précitée du 22 janvier 2002 relative à la Corse a introduit un dispositif d'exonération totale, puis partielle, de droits de successions pour les immeubles et droits immobiliers situés en Corse, codifié à l'article 1135 bis du code général des impôts.

Ainsi, pour les successions jusqu'au 31 décembre 2010, les immeubles et droits immobiliers situés en Corse ont été exonérés de droits de succession. Pour les successions ouvertes entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2015, l'exonération était de 50 %. C'est pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2016 que les immeubles et droits immobiliers situés en Corse devaient être soumis aux droits de succession dans les conditions de droit commun.

La même disposition était applicable aux immeubles et droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès qu'à la condition que les titres de propriété soient reconstitués dans les vingt-quatre mois du décès. Si cette condition n'était pas respectée, les héritiers, donataires ou légataires ou leurs ayants cause à titre gratuit étaient tenus d'acquitter dans le mois suivant l'expiration du délai de deux ans les droits de mutation dont la transmission par décès avait été dispensée ainsi qu'un droit supplémentaire de 1 % et l'intérêt de retard.

Par ailleurs, en application de l'article 750 bis du code général des impôts, de manière temporaire jusqu'au 31 décembre 2012, les actes de partage de succession ont été exonérés du droit de partage de 2,5 % à hauteur de la valeur des immeubles situés en Corse, dès lors que le partage était réalisé par un acte authentique.

La création d'un groupement d'intérêt public
pour la reconstitution des titres de propriété

Afin de faciliter la mise en oeuvre de la réforme de la propriété en Corse, afin notamment de favoriser le développement économique de l'île, mais aussi faciliter l'évolution du régime des successions, l'article 42 de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités a créé un groupement d'intérêt public chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété en Corse pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus. L'Etat est le principal financeur du groupement, sa participation devant atteindre au total 11 millions d'euros sur la période 2007-2017.

Ce groupement d'intérêt public, le Groupement d'intérêt public pour la reconstitution des titres de propriétés en Corse (GIRTEC) peut prendre « toute mesure permettant de définir ces biens et d'en identifier leurs propriétaires et créer ou gérer l'ensemble des équipements ou services d'intérêt commun rendus nécessaires pour la réalisation de son objet ». Il est présidé par M. Paul Grimaldi, magistrat détaché, et emploie sept personnes.

Il prend financièrement en charge, à la place des héritiers, les frais les plus lourds nécessités par la reconstitution des titres de propriété, principalement ceux exposés par les généalogistes et les géomètres, et informe l'ensemble des acteurs concernés sur l'avantage d'engager la procédure de titrisation.

La mise en place du GIRTEC a pris beaucoup de retard. Le recrutement du personnel a débuté à la fin de l'été 2008 et le GIRTEC a dû entièrement définir ses procédures et méthodes de travail, un tel travail n'ayant jamais été entrepris en France jusqu'alors. Le groupement a traité 15 dossiers en 2008, 214 dossiers en 2009, 338 dossiers en 2010 et 389 dossiers en 2011. Au 31 octobre 2012, il a traité 438 dossiers, soit un rythme de 500 à 530 dossiers par an qui devrait être son rythme de croisière, du fait du niveau de ses ressources que du nombre limité d'études notariales en Corse (25).

Le nombre total de dossiers à traiter est indéterminable à ce stade. Néanmoins, on relève que l'île compte 95 060 « propriétaires présumés décédés ».

D. LA PROROGATION DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2008

Enfin, l'article 33 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a procédé à une prorogation des dispositions dérogatoires applicables en Corse du fait des dispositions de la loi du 22 janvier 2002 précitée. Ainsi :

- la dérogation permettant un délai de déclaration de succession de vingt-quatre mois au lieu du régime de droit commun de six mois a été prorogée du 31 décembre 2008 jusqu'au 31 décembre 2012 ;

- l'exonération totale de droits de succession pour les immeubles et droits immobiliers situés en Corse a été prorogée du 31 décembre 2010 jusqu'au 31 décembre 2012. L'exonération partielle de droit de successions de 50 % a également été décalée de 2013 à 2017 ;

- l'exonération de droits de partage a été prorogée du 31 décembre 2012 au 31 décembre 2014.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Paul Giacobbi et François Pupponi, avec l'avis favorable de la commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement, propose de proroger à nouveau les dispositions susvisées.

Le 1° du présent article prévoit donc de modifier le III de l'article 641 bis du CGI de sorte que la dérogation permettant un délai de déclaration de succession de vingt-quatre mois au lieu du régime de droit commun de six mois soit prorogée du 31 décembre 2012 jusqu'au 31 décembre 2017.

Le 2° tend à modifier l'article 750 bis A du même code afin de proroger du 31 décembre 2014 au 31 décembre 2017 l'exonération de droit de partage des immeubles situés en Corse.

Le 3° vise à proroger du 31 décembre 2014 au 31 décembre 2017 les exonérations de toute perception au profit du Trésor visées à l'article 1135 de ce code applicables :

- d'une part aux procurations et aux attestations notariées après décès lorsqu'elles sont établies en vue du règlement d'une indivision successorale comportant des biens immobiliers situés en Corse ;

- d'autre part aux actes de notoriété établis en vue du règlement d'une indivision successorale comportant des biens et droits immobiliers situés en Corse.

Enfin, le 4° prévoit que l'exonération totale de droits de succession pour les immeubles et droits immobiliers situés en Corse, définie à l'article 1135 bis de ce code, soit prorogée du 31 décembre 2012 jusqu'au 31 décembre 2017. L'exonération partielle de droit de successions de 50 % serait donc applicable de 2018 à 2022.

C'est donc à compter du 1er janvier 2023 que le droit commun en matière de droits de succession s'appliquerait en Corse.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Comme souligné dans l'encadré ci-avant relatif au GIRTEC, le présent article vise à répondre à une situation locale particulièrement complexe du point de vue de la propriété foncière. Il est à noter que les nouvelles échéances correspondent aux voeux que l'Assemblée de Corse avait exprimés en 2008, avant l'examen de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2008 précitée. Elles sont également cohérentes avec la fin de la mission et la disparition programmée du GIRTEC.

Il convient donc de ne pas s'opposer au dispositif proposé, en notant que le droit commun des successions devrait donc s'appliquer en Corse vingt ans après l'adoption de la loi de 2002 et près d'un quart de siècle après la suppression de la dernière phrase de l'article 3 de l'arrêté Miot par la loi du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

ARTICLE 10 (Art. 13, 150 U, 150 VC, 150 VD, 150 VF, 150 VH bis, 154 quinquies, 158, 163-0 A, 170, 193, 200 B, 244 bis A, 1417 du code général des impôts) - Aménagement du régime d'imposition des plus-values immobilières

Commentaire : Cet article tend à supprimer les incitations à la rétention foncière, liées au régime actuel de taxation des plus-values immobilières en supprimant immédiatement, pour les terrains à bâtir, tout abattement pour durée de détention et en taxant les plus-values au barème de l'impôt sur le revenu et, pour les propriétés bâties, en appliquant en 2013 un abattement supplémentaire de 20 % sur les plus-values nettes imposables.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉFORME DE 2011

Le régime d'imposition des plus-values de cessions immobilières de propriétés bâties comme de terrains à bâtir des particuliers, a fait l'objet d'une importante réforme par la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 (loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011).

Celle-ci a conduit, en effet, à durcir, à compter du 1er février 2012, les règles d'abattement qui s'appliquent au montant de la plus-value, en rallongeant sensiblement la durée de détention à l'issue de laquelle les plus-values sont exonérées, qui est ainsi passée de 15 à 30 ans.

Aux termes de l'article 150 U du code général des impôts, l'abattement progressif est défini comme suit :

- aucun abattement sur les 5 premières années ;

- 2 % d'abattement entre la 5ème et la 17ème année ;

- 4 % d'abattement entre la 17ème et la 24ème année ;

- 8 % d'abattement entre la 24ème et la 30ème année.

Parallèlement, la taxation des plus-values a été renforcée, dès le 1er janvier 2012, du fait de l'augmentation des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine. L'imposition totale des plus-values immobilières s'établit donc désormais à 34,5 % (soit 19 % au titre des impôts et 15,5 % au titre des prélèvements sociaux).

Cette réforme devait procurer à l'Etat des recettes estimées, dans la version initiale du dispositif55(*), à 2,2 milliards d'euros en année pleine.

Selon les évaluations de recettes présentées en annexe au présent projet de loi de finances, le gain de la réforme pour l'Etat en 2013 s'élèverait à 140 millions d'euros.

L'écart entre les prévisions initiales et l'estimation récente tient notamment à la baisse très nette des transactions immobilières dans l'ancien, intervenue au premier semestre 2012, qui laisse envisager une diminution de 20 % par rapport à 2011.

Le lien entre la conjoncture et le produit de la taxation des plus-values immobilières doit cependant être apprécié avec prudence dans la mesure où les habitations principales étant exonérées, seules sont concernées les cessions de résidences secondaires, d'immeubles locatifs et de terrains nus ou à bâtir.

B. LES AMÉNAGEMENTS ULTÉRIEURS

Plusieurs ajustements ont été apportés à ce nouveau régime de taxation.

Dès la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 (loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011), ont été exonérées :

- les plus-values réalisées par les résidents (personnes âgées et adultes handicapés) de condition modeste, de maison de retraite ou de foyer d'accueil, et qui cèdent dans les deux ans de leur départ leur ancienne résidence principale ;

- les plus-values réalisées au titre de la cession d'un droit de surélévation au plus tard le 31 décembre 2014, à condition que le cessionnaire s'engage à réaliser et à achever des locaux destinés à l'habitation dans un délai de quatre ans à compter de la date de l'acquisition.

Le coût de ces deux mesures est estimé négligeable pour 2012 et 201356(*).

La même loi a prévu que les terrains nus constructibles continuent de bénéficier de l'ancien dispositif des plus-values immobilières lorsqu'ils ont fait l'objet d'une promesse de vente signée et enregistrée avant le 25 août 2011 et que la vente intervient avant le 1er janvier 2013.

La loi de finances pour 2012 (loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) a élargi les dérogations à l'application du régime de droit commun.

Son article 5 a modifié l'article 150 U du CGI pour exonérer, sous conditions, les plus-values immobilières réalisées lors de la cession d'une résidence secondaire.

L'exonération de plus-values s'applique aux contribuables cédant, pour la première fois, un logement, qui ne sont pas propriétaires de leur résidence principale et remploient les fonds dans l'acquisition de leur résidence principale dans un délai de deux ans. Le coût de ce dispositif dérogatoire est évalué à 90 millions d'euros pour 2013.

L'ensemble de ces aménagements avait pour objectif, soit de répondre à des considérations sociales très spécifiques, soit d'éviter un blocage du marché foncier, conséquence du nouveau régime fiscal qui pouvait inciter les propriétaires à conserver plus longtemps leurs biens immobiliers pour bénéficier d'un taux d'abattement plus favorable.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de réformer le régime actuel de taxation des plus-values immobilières des particuliers par trois mesures, pérennes ou exceptionnelles, de nature, selon le Gouvernement, à créer, à court terme un « choc d'offre », puis à fluidifier durablement le marché immobilier. Ces dispositions sont une des conditions de la réalisation de l'objectif, annoncé par le Premier ministre, de construction, sur la durée du quinquennat, de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux.

Deux régimes différents sont proposés, concernant respectivement les terrains à bâtir, qui correspondent au quart de l'ensemble des plus-values immobilières taxées, et les autres biens immobiliers.

Il convient, à cet égard, de rappeler la définition des terrains à bâtir figurant au 1° du 2 du I de l'article 257 du code général des impôts qui précise que sont considérés comme terrains à bâtir « les terrains sur lesquels des constructions peuvent être autorisées en application d'un plan local d'urbanisme, d'un autre document d'urbanisme en tenant lieu, d'une carte communale ou des dispositions de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ».

A. LE RÉGIME PROPOSÉ POUR LES TERRAINS À BÂTIR

1. La suppression immédiate de l'abattement pour durée de détention

En ce qui concerne les cessions de terrains à bâtir, le présent article propose tout d'abord (paragraphes C et D) de supprimer, dès le 1er janvier 2013, l'abattement pour durée de détention prévu par le régime de taxation actuel à l'article 150 VC du code général des impôts.

Cette mesure vise à supprimer la désincitation à remettre leurs biens sur le marché immobilier que constitue cet abattement pour les propriétaires. Ceux-ci n'auront ainsi aucun intérêt fiscal à conserver leur bien plutôt que de le mettre sur le marché. Parallèlement, ils ne seront pas non plus pénalisés lorsqu'ils décideront de céder rapidement leur bien.

Le III du présent article qui fixe les dates d'application de la mesure, précise que les plus-values réalisées à l'occasion d'opérations engagées par une promesse de vente ayant acquis date certaine avant le 1er janvier 2013, à condition qu'elles donnent lieu à la signature de l'acte authentique de cession avant le 1er janvier 2014, resteront sous l'ancien régime d'imposition.

Par cohérence, la même suppression d'abattement pour durée de détention est appliquée aux éventuelles moins-values constatées en cas de vente d'un immeuble acquis par fractions successives, et imputées sur les plus-values brutes (article 150 VD du CGI).

Le rendement de ce dispositif est estimé par le rapport annexé au projet de loi de finances à 262,5 millions d'euros de produit supplémentaire d'impôt sur le revenu (IR) et à 214 millions d'euros de prélèvements sociaux supplémentaires en année pleine.

Pour 2013, ces produits sont évalués respectivement à 240 millions et 200 millions d'euros.

2. La barémisation des plus-values réalisées lors de la cession, à compter de 2015

Le second volet du dispositif proposé pour les terrains à bâtir consiste à prévoir l'imposition au barème progressif de l'IR des plus-values de cession afin de répondre à un double objectif de justice fiscale et de lutte contre la rétention foncière. En conséquence, ces plus-values sont intégrées au revenu global net défini par l'article 13 du CGI.

Toutefois, afin d'atténuer l'effet de cette mesure, le I du présent article prévoit une application de droit des dispositions de l'article 163-0 A du CGI pour les cédants propriétaires depuis plus de quatre années du bien en cause, à la date de sa cession. Ces dispositions57(*) autorisent le contribuable à demander de bénéficier du système dit du quotient du quart, c'est-à-dire « que l'impôt correspondant soit calculé en ajoutant le quart du revenu exceptionnel net à son revenu net global imposable et en multipliant par quatre la cotisation supplémentaire ainsi obtenue ».

Pour lui garantir un caractère incitatif, l'entrée en vigueur de la barémisation, qui conduira à une augmentation sensible du niveau de taxation, est fixée au 1er janvier 2015.

Ses modalités sont définies par le paragraphe M du présent article. Elles prévoient que les plus-values de cession continueront d'être soumises au prélèvement forfaitaire de 19 %, celui-ci constituant en l'espèce un acompte sur l'impôt dû, qui donnera lieu, éventuellement, à restitution de l'excédent au contribuable.

Selon l'évaluation préalable fournie par le Gouvernement, la barémisation devrait rapporter environ 75 millions d'euros supplémentaires de produit d'IR à compter de 2016.

B. POUR LES BIENS AUTRES QUE DES TERRAINS À BÂTIR, UN ABATTEMENT SUPPLÉMENTAIRE DE 20 % SUR LES PLUS-VALUES NETTES IMPOSABLES

Le II du présent article propose, pour les terrains autres que les terrains à bâtir, et pour les seules cessions réalisées au cours de l'année 2013, un abattement supplémentaire de 20 % sur les plus-values nettes imposables.

Cet abattement exceptionnel, très incitatif pour les propriétaires, s'ajoute à l'abattement pour durée de détention calculé dans les conditions de droit commun.

Il n'est toutefois pas applicable à la détermination de l'assiette des prélèvements sociaux.

Le coût total de cette mesure exceptionnelle est estimé par le Gouvernement à 285 millions d'euros de produit d'IR répartis pour 260 millions d'euros sur 2013 et 25 millions d'euros sur 2014.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté sur le présent article deux amendements rédactionnels ou de coordination présentés par le rapporteur général du budget.

Elle a également retenu deux amendements de notre collègue député Daniel Goldberg :

- le premier, adopté avec l'avis de sagesse du Gouvernement et l'avis défavorable de la commission des finances, vise à remettre en vigueur le dispositif d'exonération d'IR applicable aux plus-values réalisées lors de la vente d'immeubles, de parties d'immeubles ou de droits relatifs à ces biens à un organisme HLM ou une SEM gérant des logements sociaux. Cette disposition, entrée en vigueur avec la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 et prorogée par la loi du 29 décembre 2010, avait pris fin au 31 décembre 2011. L'Assemblée nationale la remet en vigueur jusqu'au 31 décembre 2014 ;

- le second vise à assouplir les conditions de l'entrée en vigueur au 1er janvier 2015 de la barémisation pour les plus-values réalisées sur les cessions de terrains à bâtir. Le texte initial prévoit le maintien de l'ancien régime d'imposition lorsque la cession de terrains a fait l'objet d'une promesse de vente ayant acquis date certaine avant le 1er janvier 2013, à condition que la signature de l'acte authentique de cession intervienne avant le 1er janvier 2014. Le texte voté par l'Assemblée nationale repousse cette dernière condition de signature des actes de vente au 1er janvier 2015.

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

L'équilibre général du présent article, qui inclut trois mesures d'incitation (positives et négatives), est globalement profitable aux recettes de l'Etat.

L'évaluation préalable fournie par le Gouvernement montre en effet que l'augmentation de la taxation sur les terrains à bâtir surcompensera la mesure d'allègement concernant les autres propriétés immobilières.

Chronique budgétaire du projet d'article

(en millions d'euros)

2013

2014

2015

2016 et années suivantes

+ 180

+ 450

+ 480

+ 550

Source : évaluations préalables annexées au présent projet de loi de finances

Des engagements ont été pris par le ministre du Budget pour assurer un examen très attentif des effets des mesures proposées, et des ajustements rapides au vu des résultats obtenus. Le pragmatisme de la méthode doit permettre de répondre aux interrogations qui se sont exprimées au cours des débats à l'Assemblée nationale.

Elles portaient notamment sur le bien-fondé du choix qui a conduit à orienter les mesures les plus favorables, du point de vue des propriétaires, et les plus coûteuses pour l'Etat, mais aussi les plus temporaires, vers les immeubles autres que les terrains à bâtir.

Plusieurs de nos collègues députés, ainsi que le rapporteur général du budget ont souligné que le coût fiscal le plus important serait ainsi consacré à fluidifier le marché immobilier, avec un effet indirect supposé sur le niveau des droits de mutation à titre onéreux, mais avec un impact plus incertain sur le niveau de la construction de logements.

Le Président de la commission des finances de l'Assemblée nationale a toutefois opposé à cet argument que dans les zones tendues disposant de peu de terrains à bâtir, la priorité est de dégager des immeubles bâtis pour des opérations de densification urbaine et que « les mesures portant sur les terrains à bâtir stricto sensu n'y ont pas beaucoup d'intérêt ».

A ce stade, il serait hasardeux, et sans doute constitutionnellement contestable, de s'engager dans un dispositif différencié de taxation des plus-values en fonction des caractéristiques des territoires et des marchés immobiliers.

Il convient donc de se satisfaire des propos du ministre du Budget qui, au nom du Gouvernement, s'est engagé « à adapter le dispositif - si l'on constate que c'est nécessaire - dans le cadre d'une loi de finances rectificative, et cela dès que les résultats de l'évaluation seront connus. »

Il est également possible de modérer l'ampleur de l'abattement supplémentaire prévu par le présent article sur les plus-values nettes imposables en ramenant son taux de 20 % à 15 %. Votre commission des finances adopté un amendement en ce sens.

Le coût de la mesure serait ainsi réduit, sans pour autant réduire l'incitation à remettre des biens fonciers sur le marché.

ARTICLE 11 (Art. 232 du code général des impôts) - Renforcement de la taxe sur les logements vacants

Commentaire : Cet article tend à renforcer la taxe sur les logements vacants en modifiant la définition de la vacance, en élargissant le périmètre d'application de la taxe et en augmentant son taux.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe sur les logements vacants (TLV), instituée à compter du 1er janvier 1999, est régie par l'article 232 du code général des impôts.

Elle est due annuellement par le propriétaire, l'usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou l'emphytéote qui dispose d'un logement qualifié de vacant et calculée sur la valeur locative du logement, à un taux progressif en fonction de la durée de la vacance.

La taxe est applicable à « chaque logement vacant depuis au moins deux années consécutives, au 1er janvier de l'année d'imposition, à l'exception des logements détenus par les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte et destinés à être attribués sous conditions de ressources ».

L'article 232 du code général des impôts (CGI) précise que « n'est pas considéré comme vacant un logement dont la durée d'occupation est supérieure à trente jours consécutifs au cours de chacune des deux années de cette période de référence ».

Enfin, « la taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable », qualification renvoyée pour chaque cas d'espèce à l'appréciation du juge administratif, mais sur l'interprétation de laquelle le juge constitutionnel s'était déjà prononcé en 1998.

Les réserves de constitutionnalité formulées par le
Conseil constitutionnel sur la taxe sur les logements vacants

Dans sa décision du 29 juillet 1998, le Conseil constitutionnel a confirmé que la mise en oeuvre de l'objectif sur le logement décent peut se traduire par des limitations au droit de propriété, sous réserve de ne pas en dénaturer le sens et la portée. Le Conseil a ainsi validé l'institution de la TLV, avec des réserves d'interprétation :

- ne sauraient être assujettis des logements qui ne pourraient être rendus habitables qu'au prix de travaux importants et dont la charge incomberait nécessairement à leur détenteur ;

- ne sauraient être regardés comme vacants des logements meublés affectés à l'habitation et, comme tels, assujettis à la taxe d'habitation ;

- ne sauraient être assujettis des logements dont la vacance est imputable à une cause étrangère à la volonté du bailleur, faisant obstacle à leur occupation durable, à titre onéreux ou gratuit, dans des conditions normales d'habitation, ou s'opposant à leur occupation, à titre onéreux, dans des conditions normales de rémunération du bailleur ; qu'ainsi, doivent être notamment exonérés les logements ayant vocation, dans un délai proche, à disparaître ou à faire l'objet de travaux dans le cadre d'opérations d'urbanisme, de réhabilitation ou de démolition, ou les logements mis en location ou en vente au prix du marché et ne trouvant pas preneur.

Source : Conseil constitutionnel, décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998

La taxe ne s'applique que dans un périmètre limité. Le CGI prévoit qu'elle est instituée « dans les communes appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de deux cent mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées, qui se concrétise par le nombre élevé de demandeurs de logement par rapport au parc locatif et la proportion anormalement élevée de logements vacants par rapport au parc immobilier existant. »

La liste des communes concernées a été fixée par décret n° 98-1249 du 29 décembre 1998 et jamais modifiée. Elle comprend les communes de huit agglomérations : Paris, Lille, Bordeaux, Toulouse, Lyon, Montpellier, Cannes-Grasse-Antibes et Nice.

Le produit de la taxe est affecté à l'Agence nationale de l'habitat (Anah) dans les limites du plafonnement des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat par la loi de finances.

Pour 201258(*), le montant plafonné de la taxe affecté à l'Anah s'est élevé à 21 millions d'euros, soit plus que la totalité de son produit estimé à 19 millions d'euros.

Sur la proposition de nos collègues du groupe du RDSE, le Sénat avait été à l'initiative d'une augmentation des taux de la taxe consacrée par l'article 8 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

Aux termes de cet article, les taux s'établissaient désormais à 12,5 % la première année d'imposition, 15 % la deuxième année et 20 % à compter de la troisième année, contre respectivement 10 % la première année d'imposition, 12,5 % la deuxième année et 15 % à compter de la troisième année.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose une modification de plus grande ampleur de la taxe sur les logements vacants, qui conduirait, selon l'estimation du Gouvernement, à porter son produit de 19 millions d'euros en 2012 à 150 millions d'euros en 2013 et 180 millions d'euros à compter de 2014.

Les modifications proposées portent sur plusieurs caractéristiques du dispositif.

A. UN PÉRIMÈTRE GÉOGRAPHIQUE SENSIBLEMENT ÉLARGI

Le présent article modifie doublement le périmètre d'application de la taxe sur les logements vacants.

Il prévoit d'abord d'abaisser le seuil démographique des agglomérations concernées de 200 000 à 50 000 habitants.

Il simplifie et assouplit ensuite les critères de tension du marché qui permettront d'instituer la TLV.

A l'exigence d'un « déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées, qui se concrétise par le nombre élevé de demandeurs de logement par rapport au parc locatif et la proportion anormalement élevée de logements vacants par rapport au parc immobilier existant », il substitue la condition d'un « déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements qui se concrétise par des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant ».

Cette modification doit permettre de viser également les communes où la tension ne s'exprime pas sur le seul parc locatif et envers les personnes les plus modestes.

Selon les informations figurant dans l'étude d'impact fournie par le Gouvernement, trois indicateurs pourront être choisis, dans le cadre du décret d'application des nouvelles dispositions, pour caractériser cette tension : le nombre de demandes de logements rapporté au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, le loyer moyen dans le parc locatif privé et le prix moyen au mètre carré d'un appartement ancien.

Au total, le périmètre d'application de la TLV serait élargi à une trentaine d'agglomérations contre huit actuellement.

B. UNE NOUVELLE DÉFINITION DE LA VACANCE

Le présent article tend aussi à limiter les exceptions à la vacance.

Il propose ainsi de réduire de moitié la période de référence au terme de laquelle un bien peut être considéré comme vacant. Cette période passerait à un an.

Parallèlement, le critère de durée d'occupation continue, qui permet de considérer le bien comme non vacant, est durci pour être fixé à 90 jours consécutifs, au lieu de 30 jours actuellement.

La définition de la vacance applicable au titre de la TLV

 

Durée d'occupation continue en deçà de laquelle un logement peut être considéré comme vacant

Droit en vigueur

2 fois 30 jours sur deux années

Droit proposé

90 jours sur une année

Source : commission des finances

C. DES TAUX AUGMENTÉS

Le présent article propose, enfin, une réévaluation des taux de la TLV et une application plus rapide de l'augmentation en fonction de la durée de vacance.

Il supprime le seuil de la troisième année de vacance pour appliquer un taux de 12,5 % la première année d'imposition (soit le taux actuellement applicable depuis juillet 2012) puis, de 25 % dès la deuxième année (au lieu de 15 % la deuxième année et 20 % à compter de la troisième année).

Enfin, il n'est pas envisagé d'affecter le produit supplémentaire de la TLV (soit 160 millions d'euros) au financement de l'Anah, mais directement au budget général.

L'article 26 du présent projet de loi de finances, qui fixe les plafonds 2013 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public, ne procède, en effet, à aucune modification du plafond concernant l'Anah, qui ne sera affectataire que de 22 millions d'euros, au plus, comme en 2012.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

L'augmentation de la taxe sur les logements vacants était une des mesures préconisées par la majorité présidentielle, notamment au Sénat, pour contrer la pénurie de logements disponibles particulièrement en zone tendue. Elle était ainsi une des mesures formulées par la proposition de loi relative à la lutte contre le logement vacant et à la solidarité nationale pour le logement, déposée le 28 septembre 2009 sur le bureau du Sénat par nos collègues François Rebsamen, Thierry Repentin et Jean-Pierre Bel.

De fait, cette taxe est également un instrument qui a fait ses preuves, les communes où elle a été instituée ayant enregistré une baisse sensible du nombre de logements vacants.

Le dispositif proposé par le présent article appelle plusieurs observations et pose quelques questions :

- l'estimation du produit supplémentaire attendu peut sembler contestable et quelque peu surévaluée. L'évaluation préalable de l'article, fournie avec le projet de loi de finances, précise, en effet, que « les recettes 2013 ont été estimées en tenant compte du fait que l'intégralité des logements vacants situés dans des zones nouvellement comprises dans le champ de la taxe seraient taxés en 2013 au taux de 12,5 %, au titre de leur première année d'imposition » , ce qui constitue une hypothèse très favorable ;

- l'élargissement de la TLV aura des conséquences, qui mériteraient d'être précisées et évaluées sur les recettes des communes qui imposaient à la taxe d'habitation les logements vacants. En vertu de l'article 1407 bis du code général des impôts, les communes peuvent, sous réserve que la taxe annuelle sur les logements vacants ne soit pas applicable sur leur territoire, assujettir à la taxe d'habitation, les logements vacants depuis plus de cinq années. Cette faculté, et le produit fiscal qui s'y rapporte, disparaîtra donc dans les communes nouvellement intégrées au périmètre de la TLV en application des dispositions proposées par le présent article.

En revanche, les nouvelles règles applicables pour la définition de la vacance (durée du délai de référence et délai d'occupation) seront transposées de droit à la taxe d'habitation, ce qui devrait avoir pour effet d'en augmenter potentiellement le produit pour les communes qui continueront à pouvoir l'instituer.

Au total, même si l'évaluation préalable du présent article, fournie par le Gouvernement, indique que l'impact budgétaire pour les collectivités territoriales est nul, c'est bien une partie du produit de la THLV perçue actuellement par les collectivités territoriales (soit 19,2 millions d'euros pour 970 communes) qui sera de fait transférée à l'Etat59(*). Selon le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale60(*), la nouvelle TLV s'appliquerait à 113 de ces communes et représenterait un gain pour l'Etat de 27 millions d'euros ;

- l'extension du champ d'application de la TLV est très importante.

Il existe aujourd'hui plus de 30 agglomérations au sens INSEE qui dépassent 200 000 habitants, (Brest, Le Mans, Reims, Angers, Bayonne, Dijon, Mulhouse, Le Havre, Pointe-à-Pitre - Les Abymes, Clermont-Ferrand, Orléans, Nancy, Metz, Rennes, Valenciennes, Tours, Béthune, Saint-Etienne, Montpellier, Avignon, Strasbourg, Rouen, Grenoble, Douai - Lens, Toulon, Nantes, Bordeaux, Toulouse, Nice, Lille, Lyon, Marseille - Aix-en-Provence et Paris), alors que la taxe ne s'applique qu'à huit d'entre elles.

En abaissant le seuil d'application de la TLV aux agglomérations de 50 000 habitants, le Gouvernement ajoute à cette liste près de 100 agglomérations dont beaucoup ne connaissent pas de tension forte du marché immobilier. Il reviendra au Gouvernement de sélectionner, dans cet ensemble, les communes dont la situation nécessite une telle mesure.

En conséquence, votre commission des finances a adopté un amendement visant à compenser, pour les communes concernées qui avaient mis en place la THLV au 1er janvier 2012, la perte de produit fiscal liée à l'élargissement de la TLV.

Cette compensation se fera par la voie d'un prélèvement sur recettes (PSR) de l'Etat égal au total des produits de THLV perçus en 2012.

Selon les informations fournies à votre rapporteur général, le coût de ce PSR, qui serait sorti de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, serait de l'ordre de 3,8 millions d'euros.

Les bénéficiaires principaux en seraient les communes de Marseille, Strasbourg, Nantes, Toulon et Grenoble.

ARTICLE 12 (Art. 1011 bis du code général des impôts) - Prorogation et durcissement du malus automobile

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger à partir de 2013 le dispositif du « malus automobile ». Il procède également à un durcissement sensible de son barème en vue de pénaliser l'acquisition des véhicules les plus polluants et d'équilibrer les recettes au regard des dépenses relatives au « bonus automobile ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE « BONUS/MALUS » : UN DISPOSITIF QUI VISE À ENCOURAGER L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

Mis en place fin 2007, le mécanisme du « bonus-malus » fait suite aux conclusions du « Grenelle de l'environnement ». Il se traduit par l'octroi d'un bonus en cas d'acquisition d'un véhicule neuf peu polluant ou par l'application d'un malus, sous forme d'une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation (carte grise), dans le cas contraire. Certains véhicules se situent dans la « zone neutre », c'est-à-dire que leurs acquéreurs ne seront pas éligibles au bonus, ni soumis au malus.

Le bonus et le malus sont déterminés à partir d'un barème, dont le tarif est fonction du taux d'émission de CO2 en grammes par kilomètre. Pour les véhicules dont le taux d'émission n'est pas mesuré, il est fait référence à la puissance fiscale (mesurée en chevaux-vapeur).

Le barème du bonus est d'ordre réglementaire61(*) tandis que celui du malus relève de la loi de finances puisque, juridiquement, il s'agit d'une taxe.

B. VERS UN RÉÉQUILIBRAGE BUDGÉTAIRE DU BONUS/MALUS

1. Un dispositif qui peine à trouver son équilibre budgétaire

Dans sa conception initiale, les recettes du malus devaient équilibrer les dépenses du bonus. Cependant, le dispositif s'est vite révélé structurellement déficitaire puisque, entre 2008 et 2011, l'écart cumulé entre recettes et dépenses a atteint près de 1,5 milliard d'euros.

Déficit du « bonus/malus » automobile de 2008 à 2011

(en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

 

LFI

LR

LFI

LR

LFI

LR

LFI

LR

Recettes

483,0

225,4

328,0

202,2

213,4

186,4

222,0

197,9

Dépenses

483,0

439,4

478,0

724,6

339,6

707,2

372,0

396,3

Déficit annuel

0

- 214,0

- 150,0

- 522,3

- 126,2

- 520,8

- 150,0

- 198,4

Déficit cumulé

- 214,0

736,3

- 1 257,1

- 1 455,5

Source : commission des finances

Afin de redresser les comptes du dispositif, l'article 56 de la loi de finances pour 2012 a créé un compte d'affectation spéciale (CAS) « Aides à l'acquisition de véhicules propres ». En effet, aux termes de l'article 21 de la LOLF, un CAS doit être à l'équilibre.

Le CAS retrace en recettes le produit du malus, déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement, et en dépenses « des contributions » au financement du bonus et du superbonus62(*). Par conséquent, toute évolution favorable du bonus devra être compensée par un ajustement du malus.

2. Un bonus plus généreux pour les véhicules les moins polluants

En 2007, les barèmes du bonus et du malus avaient été fixés pour cinq années. Cette période devait permettre tant aux consommateurs qu'aux constructeurs de s'adapter à la nouvelle législation. Le dispositif a cependant connu plusieurs ajustements depuis sa création.

Initialement, le bonus devait être moins généreux au fil du temps pour les tranches relativement les plus émettrices de CO2. L'aide devait donc peu à peu se concentrer sur les véhicules les plus propres, en particuliers hybrides et électriques.

Toutefois, dans le cadre du plan de soutien à la filière automobile, annoncé le 25 juillet 2012, le Gouvernement a décidé de renforcer le bonus à compter du 1er août 2012, comme le montre le tableau ci-dessous.

Barème du bonus depuis 2008

Taux d'émission

de dioxyde de carbone

Montant de l'aide (en euros)

(en grammes par kilomètre)

Date de facturation

 

2008

2009

2010

2011

Du 1er janvier

au 31 juillet 2012

Du 1er août

au 31 décembre 2012

Taux = 20

5 000

5 000

5 000

5 000

5 000

7 000

20 < taux = 50

5 000

5 000

5 000

5 000

5 000

5 000

50 < taux = 60

5 000

5 000

5 000

5 000

3 500

4 500

60 < taux = 90

1 000

1 000

1 000

800

400

550

90 < taux = 95

400

100

200

95 < taux = 100

500

100 < taux = 105

700

700

105 < taux = 110

0

0

110 < taux = 115

0

115 < taux = 120

100

120 < taux = 125

200

200

125 < taux = 130

0

Source : décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 modifié

Les plafonds des tranches correspondant à des émissions inférieures à 60 grammes de CO2 par kilomètre - en pratique, les voitures électriques et hybrides - ont fait l'objet d'un effort particulier. Par ailleurs, le plafond du bonus pour les véhicules hybrides dont le taux d'émission est inférieur à 110 grammes (non retracé dans le tableau ci-dessus) a été porté de 2 000 à 4 000 euros63(*). L'aide est désormais ouverte aux véhicules de société ainsi qu'aux administrations d'Etat.

Au total, sur la base de ce barème - qui devrait être maintenu tel quel en 2013 - la dépense budgétaire relative au bonus devrait s'élever à près de 452 millions d'euros en 2013, contre 226 millions prévus pour l'année 2012, soit un doublement de la dépense.

3. Le malus : un durcissement constant

L'article 1011 bis du code général des impôts, modifié par le présent article, fixe le régime du malus. Celui-ci est en partie « familialisé » puisqu'il est prévu une diminution de 20 grammes de CO2 par kilomètre par enfant à charge à partir du troisième enfant. De même, les véhicules adaptés aux handicapés ou acquis par des personnes titulaires de la carte d'invalidité64(*) sont exonérés du paiement du malus.

Tout comme pour le bonus, le durcissement progressif du malus avait été prévu dès l'origine. Néanmoins, devant le déséquilibre budgétaire persistant du « bonus/malus », le précédent Gouvernement avait dû anticiper ce durcissement, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.

Tarif du malus résultant de l'article 55 de la loi de finances pour 2012

Taux d'émission de CO2 (en grammes par kilomètre)

Tarif de la taxe en euros par année d'acquisition

2008
et 2009

2010

2011

Premier barème 2012 (LFI 2010)

Deuxième barème 2012
(LFR 2010)

Troisième barème 2012 (LFI 2012)

Jusqu'à 140

0

0

0

0

0

0

De 141 à 145

200

200

De 146 à 150

De 151 à 155

200

200

500

500

De 156 à 160

200

750

750

750

750

De 161 à 165

200

750

De 166 à 180

750

De 181 à 185

1 100

1 300

De 186 à 190

De 191 à 195

1 600

1 600

1 600

2 300

De 196 à 200

1 600

De 201 à 230

1 600

De 231 à 235

2 600

3 600

De 236 à 240

De 241 à 245

2 600

2 600

De 246 à 250

2 600

Supérieur à 250

2 600

Source : article 1011 bis du code général des impôts

Après révision du barème par la loi de finances pour 2012, la prévision de recettes au titre du malus s'élève à environ 234 millions d'euros en 2012, sachant que, au titre de l'année 2011, le malus a rapporté un peu moins de 198 millions d'euros.

Au regard de l'évolution favorable du bonus, il convient de durcir à nouveau le malus afin de préserver l'équilibre budgétaire du dispositif. C'est l'objet du présent article.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 1011 bis précité. Juridiquement, il proroge le dispositif du malus puisqu'il établit un barème « à partir de 2013 ».

Par ailleurs, sous réserve d'éventuelles modifications ultérieures, le a du I du présent article fixe le barème suivant :

Taux d'émission de dioxyde de carbone (en grammes de CO2 par kilomètre)

Tarif de la taxe

(en euros)

Année d'immatriculation

A partir de 2013

Taux = 135

0

135 < taux = 140

100

140 < taux = 145

300

145 < taux = 150

400

150 < taux = 155

1 000

155 < taux = 175

1 500

175 < taux = 180

2 000

180 < taux = 185

2 600

185 < taux = 190

3 000

190 < taux = 200

5 000

200 < taux

6 000

Le présent article relève très sensiblement le barème par rapport aux années précédentes. Le seuil d'entrée dans le malus est abaissé de 140 à 135 grammes de CO2 par kilomètre tandis que le point de sortie (tarif maximal du malus) est également diminué de 250 à 200 grammes de CO2 par kilomètre.

Outre ces effets de périmètre, le tarif applicable à chaque tranche augmente. Au point de sortie, le malus est désormais de 6 000 euros alors qu'il n'était que de 3 600 euros auparavant. Pour les tranches comprises entre 155 et 180 grammes de CO2 par kilomètre, le tarif atteint 1 500 euros contre 750 euros dans le barème 2012.

Il convient également de noter que le barème proposé par le présent article est plus exponentiel que les précédents, comme le montre le graphique ci-dessous. Jusqu'à 150 grammes de CO2 par kilomètre, le malus reste modéré (400 euros), en revanche, il opère un saut significatif à la tranche suivante (1 000 euros).

Évolution du tarif du malus entre 2012 et 2013

Source : commission des finances

Par coordination, pour les véhicules dont le taux de CO2 n'est pas mesuré, le b du I du présent article définit le barème suivant :

Puissance fiscale
(en chevaux-vapeur
)

Montant de la taxe
(en euros)

Puissance fiscale = 5

0

6 = puissance fiscale = 7

800

8 = puissance fiscale = 9

1 400

10 = puissance fiscale = 11

2 600

12 = puissance fiscale = 16

4 600

Puissance fiscale > 16

6 000

Enfin, le II du présent article dispose que ces nouveaux barèmes s'appliquent aux véhicules immatriculés à partir du 1er janvier 2013.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification. Il convient toutefois de souligner qu'un amendement de la commission des finances a été adopté en première délibération avant d'être supprimé, à la demande du Gouvernement, en seconde délibération.

Cet amendement tendait à assouplir le barème proposé par le Gouvernement pour les quatre premières tranches. Le niveau minimal d'entrée dans le malus était par ailleurs relevé à 140 g CO2/km. Son coût était estimé à 40 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

A. UN « FINANCEMENT PRATIQUEMENT ÉQUILIBRÉ »

L'évaluation préalable du présent article estime que le financement du bonus/malus sera « pratiquement équilibré » en 2013. Le durcissement du malus devrait rapporter 177 millions d'euros en plus par rapport à l'année 2012 portant la recette totale à environ 403,6 millions d'euros (déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement).

Or le bonus (et le superbonus) représenteront une dépense de l'ordre de 453,6 millions d'euros. Il manque donc 50 millions pour assurer l'équilibre du dispositif « bonus/malus ». C'est pourquoi une dotation d'équilibre de ce montant a été ouverte sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie ».

Les prévisions de recettes et des dépenses reposent sur des hypothèses fortes. Tout d'abord, les dépenses au titre du bonus devraient être particulièrement stimulées sous l'effet de deux facteurs :

- du coté de la demande, une significative révision à la hausse du bonus ;

- du coté de l'offre, une adaptation permanente des constructeurs qui proposent des véhicules toujours moins polluants.

Le ministère de l'écologie estime que le taux des véhicules « bonusés » (en pourcentage de l'ensemble des véhicules vendus) devrait passer de 21,1 % en 2012 à 34,9 % en 2013.

Compte tenu du durcissement du barème, le pourcentage de véhicules « malusés » devrait s'élever à 18,1 % en 2013 contre 16,3 % en 2012, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Répartition prévisionnelle des ventes de véhicules neufs
selon les tranches du bonus/malus en 2013

 

Tranches de CO2

Bonus /malus 2013
(en euros)

Exemples de véhicules

Part de marché estimée
(2013)

Nombre de véhicules

Bonus

0 < taux = 20

7 000

Citroën C-Zero, Nissan Leaf, Peugeot Ion, Renault Zoe, Cecomp Bluecar, etc.

1,38 %

25 500

21 < taux = 50

5 000

Toyota Prius, Chevrolet Volt, Opel Ampera

0,11 %

2 000

51 < taux = 60

4 500

Fisker Karma

61 < taux = 90

550

Alfa Mito, Fiat 500, Ford Fiesta, Peugeot 208, Renault Clio, Seat Ibiza, VW Polo, etc.

3,09 %

57 185

91 < taux = 105

200

Audi A1, Citroën CA, Dacia Logan, Fiat Panda, Peugeot 107, Renault Mégane, VW Golf, etc.

26,83 %

496 273

Hybride taux < 110

Entre 2 000 € et 4 000 €
en fonction du coût d'acquisition

Peugeot 3008, Toyota Auris, Citroën DS 5

3,51 %

65 000

 

34,92 %

643 958

 

Zone neutre
(106 < taux
= 135)

0

 

46,95 %

870 637

Malus

135 < taux = 140

100

Dacia Duster, Renault Clio, Citroën C3, Nissan Qashqai, Volkswagen Tiguan, etc.

3,67 %

67 895

140 < taux = 145

300

Citroën C3 Picasso, Volkswagen Golf, BMW série 3, Citroën C4, Skoda Superb, etc.

3,95 %

73 075

145 < taux = 150

400

Renault Koléos, BMW série 5, Volkswagen Tiguan, Peugeot 508, Peugeot 308, etc.

2,26 %

41 810

150 < taux = 155

1 000

Dacia Sandero, Ford Kuga, Peugeot 807, Citroën C8, etc.

1,32 %

24 420

155 < taux = 175

1 500

Toyota RAV4, Audi Q3, Dacia Lodgy, Dacia Duster, Chevrolet Orlando, Citroën DS5, etc.

3,93 %

72 705

175 < taux = 180

2 000

Hyundai Santa Fe, Volvo XC60, Renault Modus, Volkswagen New Beetle etc.

0,42 %

7 770

180 < taux = 185

2 600

Audi Q5, Kia Sportage, Peugeot 5008, Mazda MX5, Nissan Qashqai, etc.

0,80 %

14 800

185 < taux = 190

3 000

Citroën C6, Volkswagen Touareg, Renault Espace, Porsche Cayenne, Toyota RAV4, etc.

0,29 %

5 365

190 < taux = 200

5 000

BMW série X5, Mercedes classe M, Kia Sorento, Audi Q7, Chevrolet Captiva, etc.

0,54 %

9 990

taux > 200

6 000

Land Rover Range Rover, Toyota Land Cruiser, Jeep Grand Cherokee, Chevrolet Camaro, etc.

0,95 %

17 575

 

18,13 %

335 405

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Ce tableau prévisionnel a été établi en tenant compte de la situation très difficile de la filière automobile. En effet, le Gouvernement estime que 1,85 million de véhicules neufs seront vendus en 2013 contre 2,2 millions en 2011 et 1,93 million en 2012.

En tout état de cause, l'effort du Gouvernement en vue de présenter un dispositif budgétairement équilibré doit être salué. Pour autant, son succès est rendu possible par une dotation inscrite sur le budget général. Sans être contraire à la LOLF, cette pratique revient à contourner la raison d'être du compte d'affectation spéciale.

Au surplus, ainsi que le relève la Cour des comptes65(*), « l'augmentation du malus risque [...] de déplacer les ventes vers des véhicules moins polluants plutôt que d'augmenter les recettes du compte d'affectation spéciale ». Elle note également que « le malus a contribué à ralentir les ventes des véhicules les plus polluants en émission de CO2 dans une mesure supérieure à celle escomptée. La contrepartie de ce constat est une moindre rentrée de recettes. Symétriquement, le bonus a contribué à la dynamisation des ventes des véhicules les moins polluants en émissions de CO2, là aussi dans des proportions supérieures aux prévisions, entraînant un surcroît de dépenses ».

Cette sous-estimation chronique du rapport « recettes/dépenses » incite donc à la prudence par rapport aux prévisions 2013.

B. UNE DIMINUTION CERTAINE DES ÉMISSIONS DE CO2

Le projet annuel de performances du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres » souligne l'objectif « de ramener les émissions moyennes de dioxyde de carbone de l'ensemble du parc des véhicules particuliers en circulation de 176 g de CO2/km à 130 g de CO2/km en 2020, grâce notamment au dispositif du bonus/malus ». Par ailleurs, l'évaluation préalable du présent article rappelle que les règles européennes66(*) imposent que, pour les véhicules neufs, les émissions moyennes ne dépassent 95 g de CO2/km en 2020.

L'évaluation préalable précitée estime que « le bonus/malus a démontré son efficacité pour orienter la demande et l'offre vers les véhicules les moins émetteurs de CO2. Il a été constaté une diminution des émissions de CO2 des véhicules neufs vendus en France ». De fait, les émissions moyennes des véhicules neufs ont fortement diminué puisqu'elles sont passées de 149 g CO2/km en 2007 à 127,5 g CO2/km fin 2011.

Ce résultat est aussi la conséquence d'une adaptation de l'offre des constructeurs en vue de diminuer les émissions moyennes de CO2 des véhicules d'ici 2016 requise par le règlement européen précité et les normes Euro 5 (en vigueur depuis le 1er janvier 2011) et Euro 6 (applicables en septembre 2014). Le dispositif français a ainsi pu contribuer à accélérer et anticiper des mutations nécessaires.

En outre, ce constat satisfaisant n'épuise pas le débat récurrent depuis la création du dispositif sur la persistance d'autres pollutions d'origine automobile, au premier rang desquelles les particules fines et l'émission de dérivés oxydés de l'azote (NOX). Or ces pollutions sont principalement le fait des motorisations diesel, moins émettrices de CO2 et donc relativement plus favorisées par le bonus/malus.

C'est pourquoi, il apparaît nécessaire de soutenir les outils réglementaires - notamment européens - et/ou fiscaux destinés à réduire ces pollutions.

C. DES EFFETS ÉCONOMIQUES CONTROVERSÉS

Le bonus/malus n'a pas été conçu comme un outil de soutien à la filière automobile. Il apparaît néanmoins légitime d'observer ses conséquences sur les ventes de véhicules et le comportement des consommateurs.

Dans son étude de mai 2010, le Commissariat général au développement durable (CGDD) n'avait pas souhaité examiner l'impact macro-économique du dispositif « en raison de la complexité des phénomènes en jeu ». Il expliquait par exemple que, « si le dispositif a plutôt bénéficié aux constructeurs français dans la mesure où ils produisent des véhicules en moyenne moins émetteurs que leurs concurrents étrangers, les petits véhicules français sont plutôt produits à l'étranger ».

En tout état de cause, le « bonus/malus » profite à tous les constructeurs. Dans le cas contraire, il serait considéré comme une aide d'Etat incompatible avec les règles européennes en matière de concurrence.

ARTICLE 13 (Art. 266 septies et 266 nonies du code douanes) - Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) Air

Commentaire : le présent article vise à élargir l'assiette de la TGAP à cinq nouvelles substances polluantes émises dans l'air, à tripler le taux existant sur certains types d'émissions, et à abaisser le seuil d'assujettissement à la TGAP portant sur les émissions de poussières totales en suspension.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TGAP « AIR »

1. La TGAP « Air » est due par les exploitants d'installation dont les activités ont pour conséquence la pollution industrielle de l'air

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été créée par la loi n° 98-1266 de finances pour 1999, par le regroupement de cinq anciennes taxes fiscales ou parafiscales. Codifiée à l'article 266 sexies du code des douanes, elle porte principalement sur les déchets (TGAP « déchets ») et les émissions polluantes (TGAP « Air »).

Aux termes des articles 266 octies et 266 sexies du code des douanes, cette dernière est assise sur le poids des substances émises dans l'atmosphère par « tout exploitant d'une installation soumise à autorisation au titre du livre V (titre Ier ) du code de l'environnement, dont la puissance thermique maximale lorsqu'il s'agit d'installations de combustion, la capacité lorsqu'il s'agit d'installations d'incinération d'ordures ménagères, ou le poids des substances mentionnées au 2 de l'article 266 septies émises en une année, lorsque l'installation n'entre pas dans les catégories précédentes (...) ».

2. L'extension de la TGAP « Air » aux poussières totales en suspension

Le fait générateur de la TGAP « Air » est l'émission, dans l'atmosphère, d'oxydes de soufre et autres composés soufrés, d'oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, d'acide chlorhydrique, d'hydrocarbures non méthaniques (HMN), solvants et autres composés organiques volatils (COV) et de poussières totales en suspension. Le seuil d'assujettissement à la taxe est fixé à 50 tonnes par an.

La TGAP « Air » a vu son champ s'élargir au gré des lois de finances. En particulier, la loi n° 2008-1425 de finances pour 2009 a inclus les poussières totales en suspension67(*) (PTS) dans son assiette. En revanche, ne sont pas assujetties à cette TGAP plusieurs sources de pollution de l'air, dont la nocivité sur la biodiversité terrestre, aquatique ou marine, ainsi que sur la santé humaine, est reconnue. C'est le cas de l'arsenic, du sélénium, du mercure, du benzène et des hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP).

3. Les recettes de la TGAP « Air » ne représentent qu'une part marginales des recettes globales de la TGAP

Le montant total de recettes issues des différentes composantes de la TGAP s'élevait à 520 millions d'euros en 201168(*), selon la répartition précisée dans le tableau ci-dessous.

Ventilation des recettes de la TGAP par composantes

(en millions d'euros)

Par composante

Exécution 2011

Déchets : stockage de déchets ménagers et assimilés (DMA)

275

Déchets : déchets industriels spéciaux (DIS)

33

Lessives

50

Lubrifiants

25

Matériaux d'extraction

66

Emissions polluantes

(certaines substances émises dans l'atmosphère)

23

Poussières totales en suspension (PTS)

1

Incinération déchets type DMA

47

TOTAL

520

Source : direction générale des douanes et des droits indirects

Les recettes de la TGAP « Air », qui intègrent celles associées aux émissions polluantes (23 millions d'euros) et aux PTS (1 million d'euros), restent encore très marginales par rapport au produit global de la TGAP (520 millions d'euros), soit 4,6 % du total.

B. LES RISQUES FINANCIERS ASSOCIÉS AUX PRÉCONTENTIEUX ET CONTENTIEUX COMMUNAUTAIRES

Comme le soulignait notre collègue Fabienne Keller dans un rapport d'information publié l'année dernière69(*), la France risque d'être condamnée par la Cour de justice de l'Union européenne pour le non-respect de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe, qui concerne les particules (PM 10 et PM 2,5), les oxydes d'azote, le dioxyde de soufre, l'ozone, le monoxyde de carbone, le benzène et le plomb. Cette directive définit des valeurs cibles à respecter pour chaque type de polluant.

En ce qui concerne les particules PM 10, une procédure contentieuse a été déclenchée l'année dernière, ce qui fait clairement peser un risque de condamnation financière. Par ailleurs, de nouvelles procédures contentieuses pourraient être déclenchées très prochainement au titre des PM 2,5 et du dioxyde d'azote, polluants pour lesquels les valeurs limites sont largement dépassées dans les grandes agglomérations françaises.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose trois mesures :

- d'une part, l'élargissement de l'assiette de la TGAP à cinq nouvelles substances polluantes émises dans l'air : le benzène, l'arsenic, le sélénium, le mercure et les hydrocarbures aromatiques polycycliques. Les tarifs proposés sont les suivants :

Tarifs proposés pour les nouvelles substances assujetties à la TGAP

Polluants

Unité de perception

Tarif en euros

Arsenic

kilogramme

500

Sélénium

kilogramme

500

Mercure

kilogramme

1000

Benzène

kilogramme

5

HAP

kilogramme

50

Source : article 31

- d'autre part, le triplement du taux en vigueur en 2012 sur les émissions d'oxydes de soufre, les émissions d'hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composants, et les poussières en suspension, comme le résume le tableau ci-dessous :

Le triplement des taux en vigueur sur les émissions polluantes assujetties
à la TGAP

Polluants

Tarifs actuels

Tarifs proposés par le présent article

Oxydes de soufre et autres composés soufrés

45,34 euros/tonne

136,02 euros /tonne

Hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composés organiques volatils (COVMN)

45,34 euros/tonne

136,02 euros/tonne

Poussières totales en suspension (PTS)

86,62 euros/tonne

259,86 euros /tonne

Source : commission des finances, d'après les données du présent article

- enfin, l'abaissement du seuil d'assujettissement à la TGAP portant sur les émissions de poussières totales en suspension, de 50 tonnes à 5 tonnes par an.

Par ailleurs, d'après l'évaluation préalable, le rendement attendu des trois mesures proposées par le présent article serait de 38,3 millions d'euros à partir de 2013, selon la répartition suivante :

- 7 millions d'euros pour la première mesure ;

- 30 millions d'euros pour la seconde ;

- 1,3 million d'euros pour la troisième.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Cet article s'inscrit dans la continuité de la conférence environnementale de septembre 2012, et reprend l'une des recommandations du rapport de Guillaume Sainteny de 2011 sur les aides publiques dommageables à la diversité.

Les trois mesures proposées visent à répondre aux faiblesses du dispositif actuel. Ainsi, d'après l'évaluation préalable du présent article, plusieurs études démontrent que les taux actuels de TGAP pour les polluants atmosphériques ne sont pas suffisamment dissuasifs pour permettre une réduction significative des émissions polluantes, et une amélioration conséquente de la qualité de l'air. Par ailleurs, du point de vue sanitaire et environnemental, l'exclusion de certaines substances polluantes n'était pas cohérente.

L'enjeu est sanitaire et environnemental, du fait du risque que font peser ces substances sur la santé humaine et sur la biodiversité, et budgétaire, à cause de la procédure communautaire en cours.

Le dispositif proposé est pertinent de ce triple point de vue : comme le souligne l'évaluation préalable jointe au présent article, il doit permettre, à court terme, d'accélérer les mesures susceptibles d'améliorer la qualité de l'air afin de réduire le risque de sanctions financières pour non respect des directives européennes, en internalisant les impacts nuisibles sur l'environnement et la santé des différentes émissions polluantes et, à moyen terme, d'inciter les industriels à réduire leurs émissions et à s'équiper des meilleures techniques disponibles (MTD).

Toutefois, le triplement des taux et le fort abaissement du seuil d'assujettissement à la TGAP sur les PTS pourraient poser, par leur ampleur, des difficultés aux entreprises concernées, dans un contexte économique particulièrement dégradé. L'évaluation préalable jointe au présent article, très détaillée, permet de tempérer cette crainte.

S'agissant de l'extension de la TGAP à cinq nouvelles substances, en moyenne, la TGAP additionnelle représenterait 0,003 % du chiffre d'affaires des entreprises concernées, pour un maximum de 0,3 %. La mesure affecterait majoritairement l'industrie manufacturière (matériaux de construction notamment), le résidentiel tertiaire, et la transformation d'énergie.

Concernant la hausse des tarifs applicables, le surcoût pour les entreprises du secteur représenterait en moyenne :

- 0,002 % du chiffre d'affaires (pour un maximum de 0,413 %) pour le dioxyde de soufre. Les principaux secteurs économiques impactés par la hausse sur la TGAP applicable aux émissions de dioxyde de soufre seraient l'industrie des produits de la cokéfaction70(*) et du raffinage, les services de soutien aux entreprises, l'industrie des hydrocarbures, l'industrie du caoutchouc et des plastiques, et les industries extractives ;

- entre 0,008 % et 0,026 % du chiffre d'affaires (pour un maximum de 0,37 %) pour les composés organiques volatils non méthaniques (COVNM). La hausse de la TGAP sur les COVNM affecterait principalement les imprimeries (31 installations concernées) ;

- entre 0,004 % du chiffre d'affaires (pour un maximum de 0,418 %) pour les PTS. La hausse de la TGAP sur les PTS pénaliserait majoritairement l'industrie pharmaceutique (une installation), celle du papier et du carton (deux installations), l'agroalimentaire (cinq installations), et la métallurgie (cinq installations).

Par ailleurs, l'évaluation préalable précitée fait apparaître que, de façon générale, le surcoût de TGAP induit par les trois mesures proposées restera inférieur aux coûts d'investissements dans les meilleurs techniques disponibles.

De surcroît, du point de vue macroéconomique, elle précise le coût des dommages estimés71(*) au titre des différents polluants, largement supérieur aux surcoûts induits par les trois mesures proposées :

- entre 9 600 et 26 000 euros par tonne de dioxyde de soufre ;

- entre 1 000 et 2 200 euros par tonne de COVNM ;

- entre 30 000 et 85 000 euros par tonne de PM 2,5 et entre 20 000 et 55 000 euros par tonne de PM 10.

Enfin, il convient aussi de garder en tête que les tarifs proposés pour le dioxyde de soufre restent encore très inférieurs à ceux qui sont pratiqués dans d'autres Etats européens : 185 euros par tonne en Hongrie, ou 106 euros par tonne en Italie par exemple.

ARTICLE 13 bis (nouveau) (Art. 266 nonies du code des douanes) - Suppression d'une modulation de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)

Commentaire : le présent article adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative des membres du groupe socialiste, vise à supprimer le critère de modulation de la TGAP déchets fondé sur la certification environnementale.

I. LE DROIT EXISTANT : LA MODULATION DE TGAP EN FAVEUR DES INSTALLATIONS DE STOCKAGE DES DÉCHETS CERTIFIÉES

Aux termes du a) du A du I de l'article 266 nonies du code des douanes (cinquième ligne du tableau), une modulation des tarifs de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) existe en faveur des déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés autorisée (...) ayant fait l'objet d'un enregistrement dans le cadre du système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS), ou dont le système de management a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme accrédité.

Cette disposition avait été introduite par l'article 27 de la loi n° 2002-1576 de finances rectificative pour 2002, à l'initiative du groupe centriste du Sénat, dans une grande unanimité.

Il s'agissait à l'époque de favoriser, à travers un tarif différencié, le traitement applicable aux installations autorisées, sachant que beaucoup d'installations ne respectaient pas encore les règles en vigueur. Les auteurs de l'amendement avaient donc souhaité récompenser les installations autorisées et enregistrées dans le cadre du système communautaire de management environnemental, ou certifiées conformes à la norme internationale ISO 14001.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet article a été adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative des membres du groupe socialiste, avec un avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement. Il vise à mettre un terme à la modulation de TGAP introduite par la loi de finances rectificative pour 2002 précitée.

Pour cela, il supprime la cinquième ligne du tableau du a) du A du I de l'article 266 nonies, ainsi que, par coordination, les références à cette modulation figurant dans le reste de l'article.

D'après la direction générale des douanes et des droits indirects, le gain associé à cette mesure serait de 50 à 60 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Selon ses promoteurs, cette mesure est justifiée du point de vue économique et environnemental. Ils estiment en effet que la modulation a perdu sa raison d'être, dans la mesure où 80 % des tonnages entrant en installation de stockage en bénéficiaient en 2010. A partir du moment où la grande majorité des installations sont certifiées, le caractère incitatif de la modulation disparaîtrait.

Toutefois, une disposition en ce sens serait de nature à pénaliser les collectivités territoriales, dans la mesure où elle pourrait se traduire par un surcoût de l'ordre de 60 millions d'euros, alors que la prise en charge du coût des déchets pèse déjà très largement sur le contribuable local, contrairement à ce qui était prévu par le Grenelle de l'environnement.

En effet, les installations soumises au paiement de la TGAP répercuteraient très certainement sur les collectivités territoriales la hausse de tarif résultant de la suppression de la modulation.

Au total, il semble peu opportun de modifier ce régime fiscal aujourd'hui, alors que la feuille de route de la conférence environnementale prévoit une large concertation avec les élus locaux sur la TGAP déchets au cours de l'année 2013.

En conséquence, votre commission des finances a adopté un amendement de suppression de cet article.

ARTICLE 13 ter (nouveau) (Art. 266 nonies du code des douanes) - Indexation sur l'inflation de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)

Commentaire : le présent article vise à indexer sur l'indice des prix à la consommation hors tabac les tarifs de la TGAP.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 266 nonies du code des douanes fixe les grilles tarifaires de la TGAP prélevée au titre de ses différentes composantes :

- le stockage et l'incinération des déchets ménagers ;

- les opérations effectuées sur des matières polluantes telles que les déchets industriel, composés soufrés ou oxygénés de l'azote, substances chimiques, hydrocarbures, lubrifiants, phosphates ;

- les installations classées, entreprises inscrites au répertoire des métiers et autres entreprises ;

- imprimés, papiers et sacs de caisse.

Ces activités sont taxées suivant un barème dont la quotité en euros est perçue à la tonne, à l'unité ou au kilogramme s'agissant du papier ou des sacs en plastique.

Le 1 bis de cet article, dans sa rédaction en vigueur, prévoit qu'à compter du 1er janvier 2009, ces tarifs sont relevés, chaque année, dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

Il prévoit toutefois des exceptions et renvoie à des dates ultérieures la revalorisation de certains tarifs :

- à compter du 1er janvier 2010 pour les tarifs applicables aux poussières totales en suspension et aux matériaux d'extraction ;

- à compter du 1er janvier 2014 pour les tarifs applicables à l'incinération des déchets ménagers ;

- à compter du 1er janvier 2016 en ce qui concerne le stockage des déchets ménagers ;

- et à compter du 1er janvier 2015 pour les sacs de caisse à usage unique en matière plastique.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté, sur un avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à indexer à compter du 1er janvier 2013 et chaque année les tarifs mentionnés précédemment dans une proportion égale au taux de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac de l'avant dernière année.

Les reports dans le temps de la revalorisation des tarifs relatifs aux déchets ménagers et aux sacs en plastique sont conservés sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Au même titre que de nombreux plafonds et seuils d'imposition, les tarifs de la TGAP étaient indexés chaque année sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. La rédaction de l'article 266 nonies permettait par cette référence de bénéficier, indirectement, de la revalorisation annuelle du barème.

Or, depuis l'imposition des revenus de l'année 2011, ce barème n'a pas été revalorisé. En effet, l'indexation de celui-ci n'est pas automatique et nécessite une nouvelle autorisation à chaque loi de finances. Les recettes de TGAP n'ont donc pas pu augmenter avec l'inflation en 2012.

Aussi, la nouvelle rédaction de l'article 266 nonies présente l'avantage de comporter une référence directe à l'indice des prix, permettant ainsi d'inclure de manière pérenne l'inflation dans la dynamique de l'assiette de la TGAP72(*).

ARTICLE 13 quater (nouveau) (Art. L. 541-10-6 du code de l'environnement) - Responsabilité élargie du producteur sur les produits d'ameublement

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative des membres groupe socialiste, complète les obligations relatives à la filière de responsabilité élargie du producteur sur les produits d'ameublement.

I. LE DROIT EXISTANT : LA FILIÈRE DE RESPONSABILITÉ ÉLARGIE DU PRODUCTEUR SUR LES PRODUITS D'AMEUBLEMENT

A. LE PRINCIPE DE LA RESPONSABILITÉ ÉLARGIE DU PRODUCTEUR

Le principe de la responsabilité élargie des producteurs (REP) a été introduit en droit français dès 1975. Il s'agit d'une déclinaison opérationnelle du principe du pollueur-payeur dans le domaine de la gestion des déchets.

Ce principe a été adopté au niveau européen par la directive du 15 juillet 1975 modifiée : « conformément au principe du pollueur-payeur, le coût de l'élimination des déchets doit être supporté par le détenteur qui remet des déchets à un ramasseur ou à une entreprise, les détenteurs antérieurs ou le producteur du produit générateur de déchets ».

Le cadre législatif de la REP a été renforcé par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et par l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets. L'article L. 541-10 du code de l'environnement définit les modalités d'organisation et de contrôle des différentes filières de REP existantes.

Ces dernières portent notamment sur les déchets d'emballages ménagers, les déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE), les véhicules hors d'usage (V.H.U), les pneumatiques usagés, les piles et accumulateurs usagés, les textiles usagés, les déchets de papiers graphiques, les médicaments non utilisés. La filière des déchets d'ameublement a été lancée début 2012.

Le principe fondamental de la REP consiste à faire supporter par les metteurs sur le marché de produits, dénommés producteurs, une responsabilité significative pour la gestion des déchets issus des produits qu'ils ont mis sur le marché, notamment les coûts liés au recyclage.

Concrètement, les fabricants nationaux, les importateurs de produits et les distributeurs pour les produits de leurs propres marques doivent prendre en charge, notamment financièrement, la collecte sélective puis le recyclage ou le traitement des déchets issus de leurs produits. Ils peuvent assumer leur responsabilité de manière individuelle ou collective, dans le cadre d'un éco-organisme.

Dans ce dernier cas, ils adhèrent à une société agréée par les pouvoirs publics, à laquelle ils versent une contribution financière. En pratique, la plupart des producteurs choisissent cette solution. Leurs contributions, qui s'élevaient globalement à 890 millions d'euros en 2010, soutiennent la collecte, le recyclage et le traitement des flux de déchets concernés. Elles sont essentiellement reversées aux collectivités territoriales ou aux prestataires de collecte et de traitement des déchets concernés.

B. LA MISE EN PLACE D'UNE FILIÈRE DE REP SUR LES PRODUITS D'AMEUBLEMENT

L'article 200 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a prévu l'instauration d'une filière de collecte et de recyclage des produits d'ameublement ménagers et professionnels.

La filière de REP des déchets d'ameublement a été créée par un décret du 6 janvier 2012. Conformément à ce nouveau dispositif, la gestion de ces déchets devra désormais être assurée par les entreprises qui mettent sur le marché des éléments d'ameublement. Pour remplir leurs obligations, celles-ci devront être titulaires d'une approbation ou faire appel à un organisme agréé.

En février dernier, 24 distributeurs et fabricants de mobiliers se sont regroupés à cet effet, et ont créé l'organisme « Eco-mobilier », en vue de solliciter l'agrément des pouvoirs publics. L'arrêté relatif à la procédure d'agrément et portant cahier des charges des éco-organismes de la filière a été publié au JO du 29 juin 2012. En revanche, la demande d'agrément d'Eco-mobilier est toujours en cours d'examen. En conséquence, la collecte de l'éco-participation de la filière ne pourra pas débuter en janvier 2013 comme prévu.

D'ici la fin 2015, l'objectif de réutilisation et de recyclage est fixé à 45 % pour les déchets d'éléments d'ameublement ménagers et à 75 % dans le domaine professionnel.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues du groupe socialiste, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il modifie l'article L. 541-10-6 du code de l'environnement de façon à : imposer que le coût unitaire de gestion des déchets de la filière soit répercuté à l'identique du fabricant jusqu'au client final, notamment pour tenir compte des déchets dits « historiques73(*) » ; rendre obligatoire l'affichage de ce coût, dans une démarche de transparence à l'égard du consommateur ; reporter la mise en vigueur de la soumission à la TGAP de tout metteur sur le marché ne respectant pas les obligations prévues par la REP, du 1er juillet 2012 au 1er juillet 2013 ; prévoir le financement de la filière jusqu'au 1er janvier 2021.

L'application de cet article est prévue à compter de l'entrée en vigueur de l'agrément.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Sur le principe, cette mesure est bienvenue, puisqu'elle complète et renforce la transparence du dispositif de la filière REP  « ameublements ».

Les auteurs de l'amendement font notamment valoir que leur dispositif répond à trois  objectifs « essentiels pour la filière de recyclage mobilier :

« - la prise en charge par les fabricants et les distributeurs des déchets historiques ou orphelins, dont les modalités ne sont pas précisées par la version actuelle de l'article 541-10-6 du code de l'environnement ;

« - la garantie, pour le consommateur, qu'il paiera au plus le coût unitaire supporté pour la gestion des déchets d'ameublement ;

«  - la pérennisation des modalités de financement de cette filière, dont le coût global, estimé à 300 millions d'euros, représente près de 4 % du chiffre d'affaires des entreprises du secteur, sans que ce coût ne devienne un objet de négociation entre les acteurs économiques du secteur ».

Un dispositif très proche, relatif à la filière REP sur les DEEE, figure à l'article 86 de la loi de finances rectificative pour 2005.

En revanche, le report de la mise en oeuvre de la TGAP « sanction » du 1er juillet 2012 au 1er juillet 2013 constitue un mauvais signal pour la filière, qui devrait être lancée dès l'agrément d'un éco-organisme par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

En conséquence, votre commission des finances a adopté un amendement proposant d'avancer cette date au 1er avril 2013, ce qui permet de concilier les délais de préparation des acteurs concernés et la nécessité de ne pas porter atteinte au démarrage effectif de la filière.

ARTICLE 13 quinquies (nouveau)
(Art. 279-0 bis du code général des impôts) - Élargissement de la TVA à taux réduit en faveur des travaux dans le bâtiment aux opérateurs tiers-financeurs

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative des membres du groupe écologiste, vise à appliquer le taux réduit de TVA de 7 % aux travaux réalisés par des opérateurs tiers-financeurs tels que des sociétés d'économie mixtes menant des activités de tiers investissement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE TAUX RÉDUIT DE TVA APPLICABLE AUX TRAVAUX DE RÉNOVATION DU LOGEMENT

Aux termes du I de l'article 279-0 bis du code général des impôts, « la taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux réduit de 7 % sur les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation, achevés depuis plus de deux ans, à l'exception de la part correspondant à la fourniture d'équipements ménagers ou mobiliers ou à l'acquisition de gros équipements fournis dans le cadre des travaux d'installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs, de l'installation sanitaire ou de système de climatisation dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé du budget ».

Aux termes du 3 de ce même article, « le taux réduit prévu au I est applicable aux travaux facturés au propriétaire ou, le cas échéant, au syndicat de copropriétaires, au locataire, à l'occupant des locaux ou à leur représentant, à condition que le preneur atteste que ces travaux se rapportent à des locaux d'habitation achevés depuis plus de deux ans ».

B. LE TIERS-INVESTISSEMENT

Le tiers-investissement consiste à faire financer des travaux ou équipements d'amélioration de la performance énergétique d'un logement par un autre acteur, qui se rembourse en partie sur les économies d'énergie obtenues.

Ce type de dispositif, issu du droit communautaire, a été introduit en droit français par les lois sur le Grenelle de l'environnement. Il constitue un outil innovant susceptible, dans le cadre du plan pour la rénovation thermique des bâtiments, de contribuer à financer les propriétaires en difficulté, ou les collectivités pour certains types de bâtiments.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative des membres du groupe écologiste, avec un avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement, vise à étendre l'application du taux réduit de TVA prévu à l'article 279-0 bis du CGI aux cas où les chantiers sont financés via un mécanisme de tiers investissement.

A cet effet, il complète le 3 de l'article 279-0 bis du CGI pour prévoir le taux réduit de TVA prévu par cet article « est également applicable dans les mêmes conditions aux travaux réalisés par l'intermédiaire d'une société d'économie mixte intervenant comme tiers financeur ».

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Une disposition identique avait été adoptée par le Sénat, à l'initiative du groupe écologiste, dans le cadre de l'examen de la première partie de la loi de finances pour 2012.

La commission des finances avait émis un avis favorable, Nicole Bricq, alors rapporteure générale, estimant que cette disposition répondait à une « véritable logique économique, notamment pour les copropriétés », et qu'elle « favoriserait les travaux de rénovation, ce qui serait bénéfique tant sur le plan économique qu'au regard des enjeux du Grenelle de l'environnement ». A l'inverse, le Gouvernement de l'époque avait émis un avis défavorable, en indiquant que l'amendement était déjà satisfait par une instruction fiscale datant de 2006.

Selon les auteurs du présent article, il s'agit de « clarifier la situation des sociétés mixtes de tiers-investissement », pour lesquelles subsiste « une légère ambigüité relative au taux de TVA applicable », qui « gêne la mise en place de ces dispositifs ». En effet, si le taux de TVA de 7 % s'applique pour les travaux, ils relèvent que la société d'économie mixte organise des systèmes d'ingénierie technique, financière et d'organisation pouvant être assujettis à un taux de TVA de 19,6 %.

Notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général du budget à l'Assemblée national, a rappelé que l'instruction fiscale de 2006 dispose que « le taux réduit s'applique, toutes autres conditions étant remplies, quelle que soit la qualité du preneur des travaux et qu'il soit une personne physique ou une personne morale, pour autant que les prestations rendues correspondent à des travaux éligibles ».

En conséquence, cette norme est déjà opposable et permet aux tiers-investisseurs de bénéficier du taux réduit de TVA dans le cadre de divers schémas de financement tels que les sociétés d'économie mixte.

On peut néanmoins considérer que l'adoption de cet article lève toute ambiguïté sur cette question et sécurise juridiquement le dispositif.

ARTICLE 14 (Art. 219 du code général des impôts) - Plus-values sur cession de titres de participation - Calcul de la quote-part de frais et charges sur les plus-values brutes

Commentaire : le présent article vise à aménager le régime d'exonération des plus-values nettes de cession à long terme de titres de participation (niche « Copé ») en prévoyant que la quote-part de frais et charges de 10 % s'applique, non au résultat net de ces plus-values, mais à leur montant brut, sans prise en compte des éventuelles moins-values de cession.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DE L'EXONÉRATION

Depuis 2007, le a du I quinquies l'article 219 du code général des impôts (CGI) prévoit que les plus-values nettes à long terme réalisées par des entreprises sur la cession de titres de participation sont exonérées d'impôt sur les sociétés (IS).

Les titres de participation doivent répondre à plusieurs conditions pour bénéficier de ce régime d'exonération :

- ils doivent être détenus depuis au moins deux ans par la société ;

- ils doivent être considérés comme des titres de participation sur le plan comptable ou sur le plan économique. Dans ce dernier cas, ils doivent permettre l'exercice d'une influence significative de la société propriétaire sur la société émettrice, condition qui est présumée remplie à partir d'un seuil de détention de 5 % du capital de cette dernière ;

- les titres de sociétés à prépondérance immobilière sont exclus du bénéfice de la mesure.

Le régime s'applique également aux plus-values de cession de parts de fonds communs de placement à risque (FCPR) et d'actions de sociétés de capital risque (SCR), ainsi qu'aux distributions de produits liés à cette détention.

Le régime, introduit à l'initiative de notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, a été mis en place progressivement par l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 200474(*) : le taux d'imposition a été abaissé de 19 % à 15 % en 2005, à 8 % en 2006 et à 0 % en 2007.

L'objectif affiché par ses auteurs était de renforcer l'attractivité du territoire français pour l'implantation, par les grands groupes, de holdings de détention de titres de participation. A cet égard, la loi fiscale française s'alignait sur celle de la plupart de nos partenaires européens (Allemagne, Autriche, Espagne, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède).

B. LA QUOTE-PART DE FRAIS ET CHARGES

L'exonération n'est cependant pas totale, puisque l'article 219 prévoit qu'une partie du résultat net des plus-values de cession doit être réintégrée dans le résultat de l'entreprise, imposable au taux normal de l'impôt sur les sociétés, soit 33,33 %. Cette « quote-part de frais et charges » était initialement égale à 5 % du résultat net des plus-values. Ce taux a été porté à 10 % par l'article 4 de la deuxième loi de finances rectificative pour 201175(*). En pratique, les plus-values nettes de cession sont donc désormais imposées au taux de 10 % x 33,3 % = 3,33 %.

L'objet de cette quote-part est de traduire le principe fiscal de la non-déductibilité des charges afférentes à des revenus non soumis à l'impôt. En effet, les frais d'acquisition, de gestion et de cession des titres de participation constituent des charges déductibles de l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Il convient donc, en contrepartie, qu'une partie du revenu qu'ils permettent d'obtenir, à travers les plus-values de cession, soit soumise à l'impôt sur les sociétés.

Au-delà de cette logique économique, la quote-part poursuit également un objectif de rendement budgétaire. Ainsi que le relevait votre commission des finances lors du relèvement du taux en 2011, « les charges exposées par les groupes pour la gestion et la cession de leurs titres de participation [sont] le plus souvent inférieures à 5 % du montant de la plus-value réalisée, et a fortiori à 10 % »76(*). Il y a donc bien, derrière la quote-part de frais et charges, l'idée de limiter le coût de la dépense fiscale pour l'Etat.

C. LE DIFFICILE CHIFFRAGE DU COÛT DE LA MESURE

Le régime d'exonération, couramment désigné sous le terme de « niche Copé », a fait l'objet d'intenses débats, tant sur le plan technique que sur le plan politique, s'agissant de son coût pour les finances publiques.

Lors de sa conception en 2004, le coût prévisionnel de la mesure était estimé à seulement 900 millions d'euros pour trois ans. Toutefois, les données fournies par les tomes II « Evaluation des voies et moyens » annexés aux projets de loi de finances ont montré le coût exponentiel de la mesure, en particulier entre 2007 et 2008, où elle serait passé de 3,35 à 12,5 milliards d'euros. A cet égard, il convient de souligner que la mesure figure au sein du document budgétaire parmi les « modalités de calcul de l'impôt » et non parmi les dépenses fiscales, à la suite d'un déclassement qui a été notamment critiqué par le Conseil des prélèvements obligatoires dans un rapport de 201077(*).

La méthode de chiffrage a fait l'objet d'une modification importante, en 2009, dans le projet de loi de finances pour 2010 s'agissant du taux de taxation de référence : le montant de la réduction fiscale des plus-values n'y est plus calculé sur la base du taux d'impôt sur les sociétés de 33,33 %, mais sur celui auquel sont soumises les plus-values de cession de court terme et auquel étaient soumises les plus-values de cession de long terme avant la réforme, à savoir 19 %. Cela contribue à expliquer le passage d'un coût de 12,5 milliards d'euros en 2008 à 3,4 milliards d'euros en 2009.

Chiffrage du coût de la mesure

(en millions d'euros)

Année

2008 (ancienne méthode)

2009

2010

2011

2012(1)

Coût de la dépense fiscale

12 800

3 400

3 240

4 140

6 950

(1) Coût prévisionnel

Source : Commission des finances, d'après les tomes II des fascicules « Evaluation des voies et moyens » annexés aux projets de lois de finances pour 2010, 2011, 2012 et 2013

Par ailleurs, un rapport de l'Inspection générale des finances daté du 5 septembre 2011 met en évidence plusieurs modalités de chiffrage qui, une fois prises en compte, pourraient encore minorer, quoique dans une proportion limitée, le coût estimé de la mesure. Il s'agit en particulier :

- des moins-values nettes de long terme qui, si les plus-values étaient à nouveau taxées, viendraient s'imputer, exercice après exercice, sur ces dernières et réduiraient ainsi l'assiette taxable78(*) ;

- de la quote-part de frais et charges qui, si les plus-values étaient à nouveau taxées, disparaîtrait ;

- de la forte volatilité de l'assiette, dans la mesure où l'évolution du niveau de taxation est, particulièrement pour un tel dispositif, un déterminant majeur du comportement des agents économiques et de la localisation de leurs activités.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Actuellement, la quote-part de frais et charges s'applique au résultat net des plus-values de cession de long terme. En d'autres termes, les entreprises peuvent imputer les moins-values sur les plus-values de cession réalisées au cours du même exercice, et n'appliquent la quote-part que sur le résultat net de l'ensemble des opérations de cession.

Dans ce contexte, le présent article prévoit de modifier le a quinquies du I de l'article 219  du CGI, afin de prévoir que la quote-part est égale à « 10 % du montant brut » des plus-values de cession, sans imputation possible des éventuelles moins-values de cession (alinéa 4).

Par ailleurs, le présent article améliore la lisibilité du texte (alinéa 3) et supprime la référence, devenue inutile, à la date d'entrée en vigueur du dispositif d'exonération, à savoir les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2007 (alinéa 5). Cette suppression n'emporte pas de conséquences, en pratique, sur le champ des entreprises ou des opérations concernées.

Enfin, l'alinéa 6 du présent article coordonne la modification apportée à l'article 219 au sein de l'article 223 F, qui traite du cas des plus-values de cession de titres de participation réalisées dans le cadre du régime de l'intégration fiscale. Il s'agit de prévoir, par symétrie, l'application de la quote-part au montant brut des plus-values lorsqu'une société mère cède les participations qu'elle détient dans une filiale qui, de ce fait, sort du groupe fiscalement intégré.

*

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

A. UNE NICHE COÛTEUSE

L'exonération des plus-values de cession à long terme de titres de participation, souvent dénommée niche « Copé », fait partie des dépenses fiscales les plus importantes en matière d'imposition des entreprises. Au-delà des débats sur la méthodologie du chiffrage, son coût peut être évalué entre 3 et 6 milliards d'euros par an. Cette niche, dont l'ampleur a largement dépassé les prévisions, bénéficie par ailleurs à seulement 4 700 entreprises en 2011, selon le tome II du fascicule « Evaluation des voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances.

Ce champ étroit des entreprises assujetties contribue à expliquer l'extrême volatilité de l'assiette. Ainsi que le rappelait le Conseil des prélèvements obligatoires dans son rapport précité, « la remise en cause du taux zéro ne rapporterait en aucun cas la recette chiffrée dans les voies et moyens », pour deux raisons. On peut tout d'abord imaginer que les acteurs économiques concernés modifieraient leurs comportements, en particulier en repoussant dans le temps, en reconfigurant leurs opérations de cession, en privilégiant les distributions de dividendes aux cessions de titres. Par ailleurs, on peut craindre qu'ils soient incités à localiser les holdings, qui détiennent les participations du groupe, dans des pays européens à la fiscalité plus favorable. Autrement dit, la concurrence fiscale intra-européenne explique le maintien dans ses grandes lignes d'un dispositif présentant un coût élevé pour les finances publiques nationales des États membres.

Le fascicule « Evaluation des voies et moyens » annexé aux projets de loi de finances fait apparaître depuis l'année dernière une nouvelle précision utile, selon laquelle « le chiffrage mentionné est une donnée brute et ne tient pas compte de l'élasticité de la base imposable en fonction d'une éventuelle taxation »79(*). En tout état de cause, il serait souhaitable de disposer d'évaluation approfondie de l'impact concret de l'exonération sur le maintien ou la localisation de centres de décision sur le territoire national, ainsi que sur les emplois induits. Une telle évaluation pourrait en effet conduire à relativiser ou, au contraire, à aggraver l'ampleur du coût budgétaire de la niche.

Au total, le choix d'un régime de quote-part de frais et charges apparaît équilibré, car il permet une taxation minimale des revenus tirés des opérations de cession sans revenir sur le cadre général d'exonération et, partant, sans réduire le nombre d'opérations concernées.

B. UNE AMÉLIORATION BIENVENUE DES MODALITÉS DE CALCUL DE LA QUOTE-PART DE FRAIS ET CHARGES

L'aménagement proposé par le présent article améliore les modalités de calcul de la quote-part de frais et charges. En effet, la possibilité d'imputer les éventuelles moins-values sur les plus-values présente un double inconvénient.

D'une part, la modalité actuelle d'application contrevient, sur le plan de la théorie fiscale, à la logique de la quote-part qui est d'assurer une imposition minimale des revenus afférents à des charges déductibles. En effet, la faculté de compensation entre plus-values et moins-values réduit l'assiette de la quote-part de frais et charges, alors même que les frais d'acquisition, de gestion et de cession des titres sont intégralement déductibles, que les titres soient cédés en plus-value ou en moins-value. Par exemple, une entreprise ayant réalisé autant de moins-values que de plus-values de cession au cours du même exercice ne paierait aucune quote-part de frais et charge, alors même que les frais qu'elle a exposés peuvent être totalement déduits de son assiette imposable.

Le présent article a ainsi pour objet de s'intéresser aux seules cessions ayant entraîné des plus-values et de s'assurer qu'aux revenus (exonérés d'impôt) tirés de ces dernières correspond bien un montant proportionnel de frais et charges réintégré au résultat. Comme le montre l'exemple ci-dessous, l'aménagement proposé permet, en ce sens, de rétablir l'égalité de traitement entre les entreprises ayant réalisé des plus-values brutes identiques, indépendamment des moins-values enregistrées.

Exemples d'application au cours d'un exercice

(en millions d'euros)

 

Entreprise A

Entreprise B

Entreprise C

Montant brut des plus-values de cession de long terme (a)

2 000

2 000

2 000

Montant brut des moins-values de cession de long terme (b)

200

1500

2 200

Résultat net des plus-values de cession de long terme (c=a-b)

1 800

500

- 200

Recette permise par la réintégration de la quote-part selon le régime existant (c x 3,3 % )

59,9

16,6

0

Recette permise par la réintégration de la quote-part selon le régime proposé (a x 3,3 %)

66,6

66,6

0

Gain budgétaire

+ 6,7

+ 50

0

Source : Commission des finances

D'autre part, le mode actuel de calcul de la quote-part présente un inconvénient budgétaire, puisqu'il contribue à réduire significativement l'assiette taxable, particulièrement lors des périodes de baisse du cours des actions.

La modification apportée permettrait également, selon l'évaluation préalable annexée au présent article, de rapprocher le régime français des dispositifs italien et allemand, où les moins-values ne sont pas prises en compte dans le calcul de la quote-part de frais et charges. En ce sens, l'attractivité fiscale de notre régime ne s'en trouve donc pas remise en cause.

En tout état de cause, il convient de souligner que seules les modalités de calcul de la quote-part sont aménagées par le présent article, qui ne modifie pas le régime d'exonération lui-même. Dès lors, l'exonération, qui conditionne la réintégration d'une quote-part de frais et charge, continue de s'appliquer aux plus-values nettes de long terme : ainsi, comme le montre le cas de l'entreprise C dans l'exemple ci-dessus, la quote-part, tout en s'appliquant elle-même, désormais, aux plus-values brutes, ne se déclenche que si l'entreprise enregistre une plus-value nette.

C. UNE RECETTE ESTIMÉE À DEUX MILLIARDS D'EUROS EN 2013

D'après l'évaluation préalable annexée au présent article, cet aménagement de la quote-part de frais et charges devrait en augmenter le produit de deux milliards d'euros en 2013 (au titre des exercices 2012 et 2013) et d'un milliard d'euros par an à partir de 2014. Cette hausse est essentiellement à la charge des très grandes entreprises, principales bénéficiaires du régime d'exonération.

Ce montant pourrait dépendra de l'évolution de l'assiette taxable, l'évaluation préalable précitée précisant que « la mesure peut avoir pour effet de modifier les choix des entreprises quant à la cession des titres ». En particulier, les entreprises pourraient être incitées à procéder plus rapidement, avant la limite des deux années de détention, aux cessions de titres sur lesquelles elles anticipent des moins-values, l'intérêt fiscal des moins-values de long terme ayant disparu, tandis que les moins-values de court terme continuent d'être déductibles du résultat fiscal.

En tout état de cause, la recette liée à la quote-part de frais et charges est, comme l'est le coût de la niche « Copé », très volatile d'une année sur l'autre, selon le nombre d'opérations de cession réalisées et le contexte de marché dans lequel elles s'inscrivent.

ARTICLE 15 (Art. 209, 212 bis [nouveau], 223 B bis [nouveau], 235 ter ZAA et 235 ter ZC du code général des impôts) - Aménagement de la déductibilité des charges financières

Commentaire : le présent article limite la déductibilité des charges financières des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés. Elles demeureraient intégralement déductibles lorsque leur montant reste inférieur à 3 millions d'euros. Dans le cas contraire, 15 % deviendront non déductibles à compter de l'entrée en vigueur de la loi, ce pourcentage étant porté à 25 % au 1er janvier 2014.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE DÉDUCTIBILITÉ SANS LIMITE DES CHARGES FINANCIÈRES

1. Un principe général de déductibilité des charges financières

En application de l'article 39 du code général des impôts (CGI), le bénéfice net, ou bénéfice imposable, « est établi sous déduction de toutes charges », pour autant qu'elles soient exposées dans l'intérêt de l'entreprise et régulièrement comptabilisées. Elles doivent également se traduire par une diminution nette de l'actif de l'entreprise80(*).

Bien que le CGI ne les mentionne pas expressément, ces charges comprennent les charges financières, définies par le plan comptable général (PCG). Elles sont regroupées dans le compte 66 présenté ci-dessous. Les principales d'entre elles sont les intérêts d'emprunts, qu'ils soient bancaires ou obligataires. Par symétrie, le PCG comprend également un compte 76 « Produits financiers ».

La définition fiscale des charges financières a récemment été établie par le projet d'instruction fiscale prise pour l'application de l'article 40 de la loi de finances rectificative pour 2011 (« amendement Carrez », cf. infra) : « les charges financières s'entendent de l'ensemble des intérêts ou assimilés venant rémunérer des sommes laissées ou mises à disposition de la société ». En pratique, elles « correspondent aux charges figurant au compte 66 [...] », à l'exception des comptes 664, 667 et 666 (pertes de change). D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les pertes de change pourraient finalement être réintégrées à la définition « fiscale » des charges financières.

Dans le cadre de la déclaration annuelle de l'impôt sur les sociétés, les entreprises sont également invitées à remplir plusieurs cases de la « liasse fiscale » relatives aux charges financières et aux produits financiers, qui ne correspondent cependant pas exactement aux charges inscrites au compte 6681(*).

Les charges financières et les produits financiers ainsi déclarés permettent de déterminer le résultat financier des entreprises, lequel venant s'ajouter au résultat d'exploitation donne le « résultat courant avant impôt ».

Extrait de la liasse fiscale

Liasse fiscale

 

Case

Produits financiers

Produits financiers de participations

GJ

Produits des autres valeurs mobilières et créances de l'actif immobilisé

GK

Autres intérêts et produits assimilés

GL

Reprises sur provisions et transferts de charges

GM

Différences positives de change

GN

Produits nets de cessions de valeurs mobilières de placement

GO

Total des produits financiers

GP

Charges financières

Dotations financières aux amortissements et provisions

GQ

Intérêts et charges assimilées

GR

Différences négatives de change

GS

Charges nettes sur cessions de valeurs mobilières de placement

GT

Total des charges financières

GU

Extrait du plan comptable général

66. Charges financières

661. Charges d'intérêts

6611. Intérêts des emprunts et dettes

66116. des emprunts et dettes assimilées

66117. des dettes rattachées à des participations

6615. Intérêts des comptes courants et des dépôts créditeurs

6616. Intérêts bancaires et sur opérations de financement

6617. Intérêts des obligations cautionnées

6618. Intérêts des autres dettes

66181. des dettes commerciales

66188. des dettes diverses

664. Pertes sur créances liées à des participations

665. Escomptes accordés

666. Pertes de change

667. Charges nettes sur cessions de valeurs mobilières de placement

668. Autres charges financières

76. Produits financiers

761. Produits de participations

7611. Revenus des titres de participation

7616. Revenus sur autres formes de participation

7617. Revenus des créances rattachées à des participations

762. Produits des autres immobilisations financières

7621. Revenus des titres immobilisés

7626. Revenus des prêts

7627. Revenus des créances immobilisées

763. Revenus des autres créances

7631. Revenus des créances commerciales

7638. Revenus des créances diverses

764. Revenus des valeurs mobilières de placement

765. Escomptes obtenus

766. Gains de change

767. Produits nets sur cessions de valeurs mobilières de placement

768. Autres produits financiers

2. Quelques exceptions tendant à la sanction d'abus

Le droit fiscal comporte quelques exceptions au principe général de déductibilité des charges financières. En pratique, ces limitations ont été votées dans le cadre de mesures anti-abus.

a) La limitation des intérêts versés aux associés ou aux entreprises liées (articles 39 et I de l'article 212)

Une société peut parfois se financer par emprunt auprès de ses associés. Ces emprunts doivent être rémunérés à un « taux de marché » ou, comme l'indique le 3° du 1 de l'article 39 du CGI, à « un taux égal à la moyenne annuelle des taux effectifs moyens pratiqués par les établissements de crédit pour des prêts à taux variable aux entreprises, d'une durée initiale supérieure à deux ans ». Au-delà de cette limite, les intérêts ne sont plus déductibles.

Il s'agit d'éviter qu'une société ne sur-rémunère un emprunt au profit d'un associé, en contravention avec son intérêt social.

De même, le I de l'article 212 impose la même limite - et pour les mêmes raisons - aux intérêts versés à des entreprises liées, directement ou indirectement, à l'entreprise emprunteuse.

La notion d'entreprise liée au sens du CGI

Le 12 de l'article 39 dispose que :

« Des liens de dépendance sont réputés exister entre deux entreprises :

« a. lorsque l'une détient directement ou par personnes interposée la majorité du capital social de l'autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ;

« b. lorsqu'elles sont placées l'une et l'autre, dans les conditions définies au a, sous le contrôle d'une même tierce entreprise ».

b) La lutte contre la sous-capitalisation entre entreprises liées (II de l'article 212)

Une entreprise est sous-capitalisée lorsque ses fonds propres sont considérés comme insuffisants au regard des dettes qu'elle a contractées : elle présente donc une fragilité puisqu'en cas de choc, elle ne sera pas en mesure de rembourser ses dettes. Une entreprise rationnelle cherche à éviter une telle situation. En revanche, compte tenu de la déductibilité des charges financières, en particulier des intérêts d'emprunt, il peut exister un avantage fiscal à être sous-capitalisé.

Le schéma principalement retenu met en jeu deux entreprises liées, situées dans deux pays où la pression fiscale diffère sensiblement. Celle qui est imposée au taux le plus élevé va massivement s'endetter auprès de l'autre et déduire les intérêts d'emprunt de son résultat imposable. En pratique, ce montage répond à une logique analogue à celle des prix de transfert : il y a un déplacement de la base fiscale imposable vers le pays où la pression fiscale est la plus faible.

L'article 212 du CGI, entièrement réécrit par l'article 113 de la loi de finances pour 200682(*), encadre la déductibilité des intérêts d'emprunt versés entre entreprises liées si l'entreprise est en situation de sous-capitalisation. Une entreprise sera considérée comme sous-capitalisée lorsque le montant des intérêts servis à l'ensemble des entreprises liées excède simultanément trois ratios : un ratio d'endettement, un ratio de couverture et un ratio d'intérêts servis par des entreprises liées.

Dans ce cas, la fraction des intérêts excédant la limite la plus élevée de ces trois ratios n'est pas déductible, à moins d'être inférieure à 150 000 euros ou si la société démontre qu'elle appartient à un groupe dont le ratio d'endettement n'est pas inférieur au sien.

c) L'amendement Charasse (article 223 B, 7e alinéa)

L'amendement « Charasse », du nom de notre ancien collègue Michel Charasse, alors ministre du budget, vise à éviter que les charges financières résultant d'un « achat à soi-même » puissent être déduites.

Concrètement, dans un montage de type « Charasse », un actionnaire de tête revend une société A à une société B dont il détient également le contrôle, sachant que A est ou devient membre du même groupe fiscal que B. Cette opération « d'achat à soi-même » permet à l'actionnaire de tête de ne pas perdre le contrôle de la société A tout en récupérant sa valeur. Pour sa part, la société B s'endette et les charges financières déduites viennent minorer le résultat d'ensemble du groupe fiscal.

Afin d'éviter qu'un tel montage bénéficie d'un avantage fiscal, l'article 223 B, 7e alinéa et suivants, exclut des charges déductibles les charges financières présumées liées à l'acquisition de la société A. Faute de connaître précisément le montant de ces charges, la réintégration des charges non déductibles obéit à un calcul forfaitaire et ce pendant neuf exercices.

d) L'amendement Carrez (article IX de l'article 209)

Enfin, l'amendement « Carrez » (article 40 de la loi de finances rectificative pour 2011)83(*), prévoit que ne sont pas déductibles les charges financières afférentes à l'acquisition de titres de participation lorsque la société détentrice de ces titres ne peut pas démontrer que le pouvoir de gestion sur ces titres (et sur la société ainsi détenue) est exercé par elle-même, par sa société-mère ou par une société soeur établie en France.

Les montages visés mettent en jeu une entreprise étrangère qui crée une coquille juridique en France et l'endette pour acheter une entreprise. La réalité du pouvoir de décision n'est pas en France, mais il existe une subvention fiscale à l'acquisition de l'entreprise cible.

Comme l'écrivait Gilles Carrez, alors rapporteur général, « le dispositif impose, en définitive, un renversement de la charge de la preuve de la réalité du rattachement de charges financières à une entreprise française ».

B. UN SYSTÈME QUASI-UNIQUE EN EUROPE

Ainsi que le souligne l'évaluation préalable annexée au présent article, « le régime français de déductibilité des charges financières est aujourd'hui l'un des plus favorables d'Europe. L'Allemagne, l'Italie, l'Espagne ou les Pays-Bas, par exemple, ont prévu des mécanismes de limitation plus rigoureux ». Depuis quelques années, la plupart de nos partenaires européens se sont en effet dotés de mécanismes de ce genre, en particulier dans le sillage de l'Allemagne, dont le régime, souvent présenté en exemple, a été introduit en 2008.

La barrière d'intérêts en Allemagne (« Zinsschranke »)

Le mécanisme allemand de la « barrière d'intérêts » (« Zinsschranke ») a été introduit à partir de 2008 dans le cadre de la réforme de l'imposition des entreprises84(*). L'objectif affiché de cette réforme était de renforcer les fonds propres des entreprises en luttant contre la sous-capitalisation. En particulier, il s'agissait d'éviter que les groupes soient incités à localiser leurs dettes en Allemagne et leurs profits à l'étranger, procédé désigné comme « délocalisation des bénéfices » (« Gewinnverlagerung »). L'exposé des motifs du projet de loi soulignait ainsi : « Le principal objectif de la réforme de l'imposition des entreprises est, à côté du renforcement de l'attractivité du territoire, la garantie durable du maintien de l'assiette fiscale. A travers des incitations positives et négatives, la délocalisation de l'assiette fiscale à l'étranger, principalement par les entreprises [...] doit être freinée. »

Le principe de la barrière d'intérêts est d'interdire la déductibilité des intérêts d'emprunt au-delà de 30 % du résultat de l'entreprise avant impôts, intérêts, dotations aux amortissements, et provisions sur immobilisations (EBITDA, Earnings before Interest, Taxes, Depreciation, and Amortization). Sont pris en compte les intérêts nets, c'est-à-dire après déduction des intérêts perçus.

Toutefois, ce principe général de plafonnement est assoupli par une série d'exonérations :

(1) un montant forfaitaire d'intérêts d'emprunt, fixé initialement à un million d'euros, puis porté à 3 millions d'euros, continue d'être intégralement déductible ;

(2) la règle ne s'applique qu'aux entreprises intégrées dans un groupe (« Konzern »), selon une définition du groupe spécifique au dispositif ; les entreprises n'appartenant pas à un groupe doivent prouver qu'il n'y a pas « financement extérieur de l'entreprise dommageable » (versement à un actionnaire significatif d'intérêts représentant plus de 10 % des intérêts nets de l'entreprise) ;

(3) la règle ne s'applique pas lorsque l'entreprise démontre que son taux de financement propre est supérieur, ou inférieur de moins de 2 %, à celui de son groupe ;

(4) la règle ne s'applique pas lorsque l'entreprise démontre qu'il n'y a « financement extérieur de l'entreprise dommageable » ni pour elle ni pour aucune entité du groupe.

Par ailleurs, le mécanisme, lorsqu'il vient à s'appliquer, est modéré par la possibilité de reporter en avant, pour les exercices ultérieurs, le montant des intérêts non déductibles.

Le dispositif est souvent critiqué, y compris dans l'évaluation préalable annexée au présent article, pour son caractère procyclique. En effet, le montant des intérêts déductibles étant plafonné à une certaine proportion du résultat, plus ce dernier est élevé, plus l'entreprise peut déduire ses intérêts d'emprunt et moins elle paie d'impôts. A l'inverse, plus son résultat est faible, moins elle peut déduire d'intérêts et plus elle devra payer d'impôt.

Cet inconvénient a cependant été considérablement réduit suite à l'introduction, en 2010, d'une possibilité de reporter en avant, pour l'application de la barrière d'intérêts, le résultat des exercices antérieurs. Ainsi, une entreprise ayant connu, en année N, un EBITDA très important, au-delà de ce qui lui était nécessaire pour déduire l'intégralité de ses intérêts d'emprunt, pourra reporter en année N+1 la partie du résultat « inutile » du point de vue de la barrière d'intérêts ; cela permet aux entreprises de se constituer une forme de « stock de résultats » destiné à l'application de la barrière d'intérêts.

La complexité et l'efficacité du dispositif sont source d'importants débats en Allemagne. Plusieurs études économiques tendent à démontrer son efficacité en termes de limitation du phénomène de « délocalisation des bénéfices » et de renforcement des fonds propres des entreprises allemandes85(*). D'autres soulignent cependant que la multiplication des possibilités d'exonération dont certaines sont, d'ailleurs, difficiles à mettre en oeuvre, limite son impact réel sur les entreprises86(*).

Dans ce cadre, une évaluation du dispositif a été lancée au début de l'année 2012 par le ministère fédéral des finances, dont les résultats devraient être présentés au début de l'année 2013.

En tout état de cause, la « Zinsschranke » allemande s'analyse comme un mécanisme de lutte contre la sous-capitalisation, dont la complexité le rapproche d'ailleurs des mécanismes anti-abus français. Il n'a pas été mis en place dans un objectif de rendement budgétaire ; l'estimation de ce dernier ne fait d'ailleurs pas partie de l'évaluation mentionnée ci-dessus. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la seule estimation fiable est celle fournie par l'Institut allemand pour la recherche en économie, qui le chiffre à 750 millions d'euros, sans prise en compte de la possibilité de report en avant des intérêts non déductibles, pour un total de seulement 600 entreprises concernées par le dispositif.

C. DES EFFETS ÉCONOMIQUES ET BUDGÉTAIRES INDÉSIRABLES

1. Un IS relativement plus élevé pour les PME

Dans une note de juin 2011, la Direction générale du Trésor soulignait le rôle de la déductibilité des intérêts d'emprunt dans la détermination du taux de taxation implicite des entreprises87(*). Plus précisément, la note montrait que « la déductibilité des intérêts d'emprunt fait baisser de 3 points le taux implicite des micro-entreprises, mais de près de 14 points celui des grandes entreprises ». Au sein des règles d'assiette, la déductibilité constituerait ainsi l'explication principale de l'écart de taux implicite d'IS entre les PME (39 %) et les grandes entreprises (19 %).

Cette analyse a été confirmée et complétée par notre collègue député Gilles Carrez, alors rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, dans un rapport de juillet 201188(*). Ce rapport, dont les conclusions se sont fondées sur l'analyse des liasses fiscales, montre que les groupes représentent à eux seuls 90 % de l'ensemble des charges financières des entreprises (1 500 milliards d'euros sur 1 787 milliards d'euros de charges financières).

Le rapport avance trois pistes d'explication de cette surreprésentation des groupes dans le total des charges financières :

- l'intensité capitalistique plus forte des grandes entreprises ;

- l'organisation en groupes des montages LBO, dans lesquels une entreprise s'endette en vue d'en acquérir une autre, dont les bénéfices permettront de rémunérer les intérêts d'emprunt ;

- des pratiques d'optimisation consistant à localiser dans les pays où le taux d'imposition est élevé, comme la France, les charges financières et les dettes, sans rapatrier les bénéfices.

Il en résulte une attrition de la base fiscale en France et une perte de recettes pour l'Etat.

2. Une incitation à l'endettement plutôt qu'au renforcement des fonds propres

D'un point de vue théorique, le mécanisme de déductibilité des intérêts d'emprunt incite les entreprises, toutes choses égales par ailleurs, à s'endetter plutôt qu'à se financer sur leurs fonds propres. En effet, l'acquisition d'un équipement ou d'une société par l'emprunt donnera lieu au versement d'intérêts qui réduiront d'autant l'assiette imposable, tandis que le financement sur fonds propres est fiscalement neutre.

Ce présupposé théorique est confirmé, en pratique, par plusieurs chiffres. D'après la Banque de France, le taux d'endettement des grands groupes français s'élèvent à 87 % des capitaux propres en juin 201289(*). Le besoin de financement, qui informe sur la capacité des entreprises de financer leurs investissements sans recourir à l'emprunt, progresse entre 2010 et 2011 et atteint près de 66 milliards d'euros, contre 34 milliards d'euros l'année précédente.

L'objet des dispositifs de lutte contre la sous-capitalisation est précisément de réduire ce biais en faveur de l'endettement. Toutefois, il s'agit de mécanismes anti-abus, qui visent principalement les sociétés au sein d'un groupe, en particulier au sein d'un groupe multinational, et qui ne sont pas adaptés pour réduire structurellement l'incitation à l'endettement de l'ensemble des entreprises.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à mettre fin à la déductibilité totale des charges financières. Il s'agit d'un dispositif général qui ne s'inscrit donc pas dans une logique « anti-abus ».

A. UNE DÉDUCTIBILITÉ DES CHARGES FINANCIÈRES LIMITÉE À 85 %

1. Le principe

Le II du présent article crée un nouvel article 212 bis au sein du CGI. Celui-ci dispose que « les charges financières nettes afférentes aux sommes laissées ou mises à disposition d'une entreprise non membre d'un groupe [fiscal] sont réintégrées au résultat pour une fraction égale à 15 % de leur montant ». Autrement dit, les charges financières ne sont déductibles qu'à hauteur de 85 % de leur montant.

Cette règle ne s'applique pas lorsque le montant des charges financières nettes est inférieur à 3 millions d'euros. Il s'agit bien évidemment d'éviter que les PME ne rentrent dans le champ du dispositif. Avec un taux d'intérêt autour de 5 %, ce seuil de 3 millions d'euros de charges financières correspond à un endettement d'environ 60 millions d'euros.

Il ne s'agit pas d'une franchise, contrairement à l'expression utilisée par l'évaluation préalable au présent article. En effet, pour les entreprises dont le montant de charges financières nettes excède 3 millions d'euros, la non-déductibilité à hauteur de 15 % s'applique sur l'ensemble de ce montant et non à partir de 3 millions d'euros.

Le nouvel article 212 bis précise également que les charges financières nettes correspondent à la soustraction suivante :

charges financières nettes = charges financières - produits financiers

Les charges et les produits financiers devant être inclus dans le calcul seront définis par instruction fiscale. Toutefois, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les charges financières retenues devraient être les mêmes que celles visées pour l'application de l'amendement Carrez (cf. supra I. A. 2.d.).

2. L'inclusion des loyers et redevances de crédit-bail dans la définition des charges financières

Par ailleurs, en cas d'opérations de crédit-bail ou de location, sauf lorsque ces dernières dépassent trois mois, la fraction des loyers supportée par le locataire ou le crédit-preneur, déduction faite de l'amortissement du bien, est incluse dans les charges financières.

Définition du crédit-bail et son traitement fiscal

Le crédit-bail est défini par l'article L. 313-7 du code monétaire et financier :

« Les opérations de crédit-bail [...] sont :

« 1. Les opérations de location de biens d'équipement ou de matériel d'outillage achetés en vue de cette location par des entreprises [le crédit-bailleur] qui en demeurent propriétaires, lorsque ces opérations, quelle que soit leur qualification, donnent au locataire [le crédit-preneur] la possibilité d'acquérir tout ou partie des biens loués, moyennant un prix convenu tenant compte, au moins pour partie, des versements effectués à titre de loyers ;

« 2. Les opérations par lesquelles une entreprise donne en location des biens immobiliers à usage professionnel, achetés par elle ou construits pour son compte, lorsque ces opérations, quelle que soit leur qualification, permettent aux locataires de devenir propriétaires de tout ou partie des biens loués, au plus tard à l'expiration du bail, [...] ».

Dans le cadre du crédit-bail mobilier, le prix d'achat tient compte des loyers déjà acquittés, ce qui n'est pas nécessairement le cas dans le crédit-bail immobilier.

La doctrine fiscale (DB.4.C.421 n° 10 et suivants) considère que les loyers, parfois appelés redevances, de crédit-bail sont déductibles conformément aux règles générales de déductibilité des charges exposées dans l'intérêt de l'entreprise, à savoir le crédit-preneur. Le 10 de l'article 39 prévoit simplement la non-déductibilité des loyers en cas de crédit-bail immobilier se rapportant aux éléments non amortissables du bien si l'opération d'achat est finalement conclue.

Du coté du crédit-bailleur, les loyers et redevances du crédit-bail sont considérés comme un produit d'exploitation qui est retenu pour la détermination du résultat imposable.

Il procède également à l'amortissement des biens donnés en location, qu'ils s'agissent de biens mobiliers ou immobiliers, dans les conditions de droit commun (article 39 C du CGI). L'amortissement est, en principe, réparti sur la durée normale d'utilisation du bien, quelle que soit la durée du contrat. Les crédits-bailleurs peuvent toutefois, sur option, répartir l'amortissement des biens sur la durée des contrats de crédit-bail.

D'un point de vue comptable et fiscal, les loyers ne sont pas considérés comme des charges financières. Néanmoins, d'un point de vue économique, dans une opération de crédit-bail, le fait d'acquitter un loyer peut s'apparenter au paiement d'un intérêt d'emprunt. L'entreprise a effectivement le choix entre, d'une part, s'endetter et acquérir un bien tout de suite et, d'autre part, grâce au crédit-bail, acquitter un loyer et acquérir le bien in fine. C'est donc pour éviter cette « stratégie de contournement » que le présent article inclut les loyers dans les charges financières.

L'assimilation des loyers relevant de locations simples à des charges financières n'est cependant pas aussi justifiée d'un point de vue économique. A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a voté un amendement tendant à les exclure du dispositif (cf. infra).

Les loyers sont réintégrés dans les charges financières après déduction de l'amortissement. En effet, quelle que soit l'opération réalisée, achat par endettement ou crédit-bail, un amortissement sera effectué sur le bien (soit par l'acheteur, soit par le crédit-bailleur). C'est donc bien la somme du loyer moins la somme de l'amortissement qui peut s'apparenter à un intérêt d'emprunt. Il convient de souligner que c'est le crédit-bailleur et non le locataire - qui pourtant expose des charges financières - qui pratique l'amortissement. En pratique, le propriétaire devra donc transmettre l'information à son locataire, selon des modalités devant être précisées par instruction fiscale.

3. L'extension au régime de groupe

Le III du présent article crée un nouvel article 223 B bis au sein du code général des impôts, qui est le décalque du nouvel article 212 bis pour les entreprises bénéficiant du régime de l'intégration fiscale.

Il prévoit que les charges financières nettes réintégrées à hauteur de 15 % sont celles « afférentes aux sommes laissées ou mises à disposition de sociétés membres du groupe par des entreprises qui n'en sont pas membres ». De manière assez logique, les charges d'intérêts qui circulent au sein du groupe ne sont pas prises en compte puisque le résultat imposable est déterminé pour le groupe pris dans son ensemble après neutralisation des opérations intragroupe. Elles peuvent relever, le cas échéant, des dispositifs anti-abus de lutte contre la sous-capitalisation et de l'amendement Charasse.

La détermination des charges financières nettes du groupe se calcule par l'addition des charges financières nettes de chacune des sociétés membres.

Le « plancher » de 3 millions d'euros de charges financières nettes s'applique également au périmètre du groupe.

4. L'articulation avec les autres dispositifs anti-abus

Tout comme le présent article, les dispositifs anti-abus (lutte contre la sous-capitalisation ; amendement Charasse ; amendement Carrez) visent à rapporter une partie des charges financières au calcul du bénéfice imposable.

Il est donc possible qu'une entreprise soit amenée à réintégrer des charges au titre de plusieurs de ces dispositifs.

Par exemple, une société expose un compte de résultat dans lequel les charges financières représentent 10 millions d'euros. Elle réintègre 250 000 euros au titre de la sous-capitalisation et une somme équivalente au titre de l'amendement Carrez. En application du présent article, elle doit également réintégrer 15 % des charges financières, soit 1,5 million d'euros. Au total, 2 millions d'euros seront non déductibles, dont une partie sera en réalité doublement imposée.

Afin d'éviter une telle superposition des dispositifs, le nouvel article 212 bis prévoit que « le montant des charges financières est diminué des fractions des charges financières non admises en déduction en application du IX de l'article 209 [amendement Carrez] et de l'article 212 [lutte contre la sous-capitalisation] ».

Par ailleurs, le I du présent article complète le IX de l'article 209 afin de prévoir que « les fractions d'intérêts non déductibles [au titre de la sous-capitalisation] ne sont pas pris en compte pour le calcul des charges financières devant être rapportées au bénéfice de l'exercice en application du présent article ».

Autrement dit, dans l'exemple précédent, la société va d'abord réintégrer 250 000 euros au titre de la lutte contre la sous-capitalisation. Elle calculera ensuite, en fonction de la somme de charges financières restantes, le montant devant être réintégré au titre de l'amendement Carrez, soit, par exemple, 100 000 euros. Enfin, dans un dernier temps, elle applique le taux de 15 % sur l'ensemble des charges financières restantes, soit 9,65 millions d'euros. Au final, elle aura déduit un peu moins de 1,8 million d'euros.

Ainsi, les entreprises seront amenées à réintégrer leurs charges financières par « strate successive » en fonction des dispositifs.

Le même mécanisme est applicable aux groupes sous le régime de l'intégration fiscale. Le IV du nouvel article 223 B bis prévoit en effet que « le montant des charges financières est diminué des fractions des charges financières non admises en déduction en application » de l'amendement Carrez, des dispositifs de lutte contre la sous-capitalisation et de l'amendement Charasse.

B. UNE DÉDUCTIBILITÉ LIMITÉE À 75 % À PARTIR DU 1ER JANVIER 2014

En application du IV du présent article, le taux de réintégration des charges financières pour le calcul du bénéfice imposable passera de 15 % à 25 % pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2014.

En pratique, la majorité des exercices comptables correspondent à l'année civile. Le taux de 15 % sera donc applicable aux exercices 2012 et 2013.

*

Enfin, le V du présent article procède à des coordinations au sein du code général des impôts.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements au présent article, dont deux rédactionnels présentés par notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Le troisième amendement, présenté à l'initiative du Gouvernement, modifie la règle de prise en compte des loyers dans les charges financières.

Il prévoit que les charges financières et, corrélativement, les produits financiers, incluent les loyers versés au titre d'opérations de crédit-bail, de location avec option d'achat ou de location entre entreprises liées, déduction faite de l'amortissement ou de l'amortissement financier pratiqué par le bailleur et des frais et prestations accessoires facturés au preneur.

Les loyers résultant de locations simples sont désormais exclus du dispositif. En effet, ces opérations ne peuvent pas être considérées comme équivalentes à une opération d'endettement ayant pour but d'acquérir un bien in fine, à l'instar du crédit-bail ou de la location avec option d'achat. De même, la location entre entreprises liées peut venir se substituer à un prêt rémunéré entre ces mêmes entreprises ; il est donc logique que ces loyers soient considérés comme des charges financières.

La rédaction est également améliorée afin de préciser que les loyers, qui correspondent à des charges financières chez le preneur ou le locataire, soient, corrélativement, considérés comme des produits financiers pour le bailleur ou le propriétaire.

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

A. UNE MESURE JUSTIFIÉE D'UN POINT DE VUE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE

Le présent article est bienvenu à plusieurs titres. D'un point de vue fiscal, il met tout d'abord fin à une exception française au sein des pays de l'OCDE, qui ne pouvait qu'encourager l'optimisation fiscale des grandes entreprises internationalisées.

D'un point de vue économique, couplé avec l'article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 relatif à l'imposition des dividendes, il permet d'inciter les entreprises à renforcer leurs fonds propres. Il préserve néanmoins les PME, grâce à un « plancher » de 3 millions d'euros de charges financières nettes. Il convient de rappeler ici que la Banque publique d'investissement (BPI) devrait répondre aux besoins en fonds propres des PME.

En outre, comme le rappelle la Cour des comptes90(*), « l'incitation à l'endettement que véhicule [la complète déductibilité des intérêts d'emprunt] renforce la dépendance des entreprises au secteur bancaire et accroît leur exposition à d'éventuelles déstabilisations du secteur financier ».

La mesure proposée devrait également réduire l'attrait fiscal de montage de type LBO (endettement par effet de levier), par lequel l'acquéreur d'une entreprise s'endette massivement et rembourse son emprunt par le flux de dividendes. Malheureusement, cet effet ne peut pas être quantifié, l'administration fiscale n'ayant pas la possibilité de mesurer précisément les charges financières relatives à des montages LBO parmi l'ensemble des charges financières.

D'un point de vue budgétaire, cet article contribue au redressement des comptes publics en faisant participer les plus grandes entreprises. Son rendement est évalué à 4 milliards d'euros en 2013, dont la moitié au titre du solde d'IS dû en 2013 au titre de l'exercice 2012.

A compter du 1er janvier 2014 et l'entrée en vigueur du taux de non-déductibilité de 25 %, la mesure devrait rapporter de manière pérenne 3,4 milliards d'euros. Compte tenu du régime d'acomptes propre à l'IS, le Gouvernement estime que 2,7 milliards d'euros seront versés en 2014, 4,1 milliards d'euros en 2015 puis 3,4 milliards d'euros en 2016.

Ces estimations, comme l'ensemble des chiffrages sur lesquels reposent les lois de finances, ne tiennent pas compte des éventuels ajustements des entreprises à la présente mesure et ont été calculées à partir des liasses fiscales sans tenir compte, semble-t-il, des redevances de crédit-bail.

B. DIFFÉRENCIER LE TRAITEMENT FISCAL RÉSERVÉ AUX PROJETS D'INFRASTRUCTURE

Les projets d'infrastructure reposent sur des plans de financement à long terme, souvent complexes, qui associent des personnes publiques, l'Etat et les collectivités, et des personnes privées, entreprises de travaux publics, banques, etc.

A coté des traditionnelles délégations de service public (DSP), le recours à des contrats de partenariat public-privé (PPP) s'est particulièrement accru, que ce soit pour la construction de routes, d'hôpitaux, de stades, de lycées ou encore, par exemple, pour le développement de l'infrastructure nécessaire à la mise en place de l'éco-taxe poids lourds.

En pratique, l'équipement est construit et financé par la personne privée tandis que la personne publique s'acquitte d'un loyer pour une durée donnée. A l'issue du contrat, l'équipement devient une propriété publique. Bien évidemment, le montant du loyer prend en compte les différents coûts exposés par la personne privée, en particulier le coût de l'argent nécessaire à la réalisation des investissements.

Dans le cadre de PPP ou de DSP, le présent article vient directement rehausser les coûts exposés par les partenaires privés. En fonction des contrats, ce coût est soit répercuté sur la personne publique par une augmentation du loyer, soit supporté par la personne privé. Dans ce dernier cas, son modèle de financement peut devenir déséquilibré et mettre en péril la réalisation même de l'infrastructure. On peut néanmoins penser qu'un compromis serait alors passé avec son co-contractant public pour que celui-ci prenne en charge une partie de la hausse des coûts.

Pour l'Etat, qui perçoit l'IS, la mesure proposée est neutre : la dépense au titre du relèvement des loyers sera compensée par le gain d'impôt. En revanche, tel n'est pas le cas pour les collectivités territoriales. En l'état actuel, le présent article reviendrait à opérer, indirectement, un prélèvement sur les finances des collectivités territoriales.

Votre commission des finances a adopté un amendement tendant à écarter l'application du présent article lorsque les charges financières se rapportent à des emprunts contractés en vue de réaliser des infrastructures publiques, notamment par le recours à des contrats de partenariat.

ARTICLE 16 (Art. 209 du code général des impôts) - Aménagement du mécanisme de report en avant des déficits des sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés

Commentaire : le présent article a pour objet de limiter le montant des déficits pouvant faire l'objet d'un report en avant au-delà d'un million d'euros. Cette mesure de trésorerie rapporterait à l'Etat 1 milliard d'euros en 2013 et 500 millions d'euros les années suivantes.

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu de l'article 209 du code général des impôts (CGI), « en cas de déficit pendant un exercice, ce déficit est considéré une charge de l'exercice suivant et déduit du bénéfice réalisé pendant ledit exercice ». Dans le cadre de l'imposition à l'impôt sur les sociétés (IS), ce mécanisme de report en avant des déficits était, depuis le 1er janvier 2004, illimité à la fois en montant et dans le temps.

L'article 2 de la deuxième loi de finances rectificative pour 201191(*) n'a pas modifié le principe du report sans limitation de durée. En revanche, il a introduit un plafonnement des déficits reportables pour chacun des exercices.

Désormais, un déficit inférieur à 1 million d'euros est intégralement imputable lors de l'exercice suivant (pour autant que l'entreprise ait réalisé un bénéfice). Au-delà de ce montant, elle peut seulement imputer la partie du déficit correspondant à 60 % de la fraction du bénéfice imposable qui excède un million d'euros.

Exemple chiffré

Une société A enregistre un résultat déficitaire de 700 000 euros lors l'année N, puis à nouveau un déficit de 800 000 euros en N+1. Le total de ses déficits reportables est donc de 1,5 million d'euros.

En N+2, elle réalise un bénéfice de 1,2 million d'euros puis de 600 000 euros en N + 3. Avant la LFR de 2011, elle aurait imputé ses déficits en N + 2 puis en N+3 et son bénéfice imposable serait ressorti à 0 en N + 2 et à hauteur de 300 000 euros en N + 3.

Désormais, le montant imputable en N + 2 est :

1 million + (60 % x 200 000) = 1,12 million

200 000 euros correspond à la fraction du bénéfice de N + 2 excédant 1 million d'euros.

En N + 2, le bénéfice imposable est donc de 80 000 euros (1,2 million - 1,12 million).

En N + 3, la société doit encore apurer 380 000 euros de déficits qu'elle peut intégralement imputer sur le résultat bénéficiaire de l'exercice. Son bénéfice imposable est donc de 220 000 euros.

Quel que soit le schéma retenu, le bénéfice cumulé sur les quatre exercices est bien de 300 000 euros. Le montant d'IS acquitté demeure le même mais sera payé selon un échéancier différent. L'effet principal de la mesure porte donc sur la trésorerie des entreprises - et corrélativement sur celle de l'Etat.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie le I de l'article 209 du CGI précité afin d'aménager le régime du report en avant des déficits. Le plafond de report est fixé, au-delà d'un million d'euros, à 50 % - et non plus 60 % - de la fraction du bénéfice excédant un million d'euros.

Si l'on reprend l'exemple chiffré présenté ci-dessus, le présent article a les effets suivants :

 

N

N + 1

N + 2

N + 3

Résultat

- 700 000

- 800 000

1 200 000

600 000

Bénéfice imposable avant LFR 2011

0

0

0

300 000

Bénéfice imposable après LFR 2011

0

0

80 000

220 000

Bénéfice imposable après PLF 2013

0

0

100 000

200 000

Il convient de relever que le dispositif est applicable aux exercices en cours.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le montant total d'IS acquitté par les entreprises n'est pas modifié, ainsi que le montre le tableau ci-dessus : la mesure ne représente donc pas un surcroît d'imposition pour les entreprises, mais apporte un gain de trésorerie, c'est-à-dire un gain budgétaire immédiat pour l'Etat. Le Gouvernement, dans l'évaluation préalable annexée au présent article, estime ce gain à 1 milliard d'euros en 2013 - à raison du solde d'IS dû en 2013 au titre de l'exercice 2012 et des acomptes payés en 2013 au titre de l'exercice 2013 - et de 500 millions d'euros les années suivantes.

Le Gouvernement rappelle également que « cette mesure, ayant principalement pour conséquence d'alourdir l'imposition des grandes entreprises, puisque la limite d'imputation en valeur absolue d'un million d'euros n'est pas modifiée, a donc vocation à faire participer ces dernières à l'effort collectif de redressement des comptes publics ».

ARTICLE 17 - Taxation des sommes placées sur la réserve de capitalisation des entreprises d'assurance

Commentaire : le présent article a pour objet d'instaurer une « taxe de sortie » complémentaire à celle votée en loi de finances initiale pour 2011, au taux de 7 %, sur la réserve de capitalisation existante des entreprises d'assurance, mutuelles et instituts de prévoyance.

I. LE DROIT EXISTANT : LA RÉSERVE DE CAPITALISATION DES ORGANISMES D'ASSURANCE, UN JANUS FISCAL

A. UN MÉCANISME DE LISSAGE DE NATURE HYBRIDE ...

Créée en 1938 pour le secteur des assureurs vie, puis étendue aux assureurs « non vie » en 1974, la réserve de capitalisation des organismes d'assurance, sociétés d'assurance, sociétés mutuelles et institutions de prévoyance vise à lisser les évolutions des taux des obligations à taux fixe, en cas de hausse comme de baisse.

Si le taux d'intérêt décroît, la valeur du titre s'apprécie. En cas de cession du titre, l'assureur réalise une plus-value qui doit être obligatoirement affectée à la réserve de capitalisation92(*).

Symétriquement, lorsque le taux d'intérêt augmente, la valeur du titre se déprécie. Toute cession constatant la moins-value donne lieu à une « reprise » des sommes versées sur la réserve de capitalisation.

Ces cessions obligataires sont neutralisées, quant au résultat fiscal et comptable, par les dotations et les reprises sur la réserve de capitalisation.

La réserve de capitalisation, spécificité française, présente un caractère hybride.

Elle est, d'un point de vue prudentiel, considérée comme une provision technique93(*) et constitue à ce titre une dette vis-à-vis des souscripteurs, alors que d'un point de vue comptable, elle est reconnue comme faisant partie des fonds propres94(*) de l'assureur, lors de l'analyse de sa solvabilité95(*).

Elle participe directement à la constitution de la marge de solvabilité des organismes d'assurance. Rappelons qu'une provision technique voit sa dotation exonérée d'impôt et sa reprise taxée tandis que les fonds propres sont fiscalisés.

Exemple de fonctionnement de la réserve de capitalisation

« Le souscripteur d'un contrat en euros verse une prime nette de 100, qui permet à l'assureur d'acquérir une obligation de durée 8 ans versant un coupon annuel de 4. Une baisse des taux d'intérêt de 4 % à 3 % fait mécaniquement passer la valeur de l'obligation de 100 à 107.

« L'assureur décide de vendre l'obligation, ce qui génère une plus-value de cession de 7.

« 1er cas (purement théorique car non admis par la réglementation) : l'organisme d'assurance enregistre cette plus-value en résultat et ne réinvestit dans le fonds en euros que le montant net de la plus-value. Le fonds en euros dispose alors uniquement de 100 (à savoir le prix de la vente net de la plus-value) et de coupons annuels futurs de 3 (soit le niveau en vigueur des taux d'intérêt). Le fonds s'est appauvri.

« 2ème cas (réglementation actuelle) : la plus-value de 7 est dotée à la réserve de capitalisation et le fonds en euros dispose, après la cession, d'une richesse de 107 (dont 7 isolés en réserve de capitalisation) et de revenus annuels futurs de 3,21 (soit 3 % de 107). Dans ce cas, les revenus annuels seraient toujours plus faibles qu'en l'absence de cession de l'obligation (3,21 au lieu de 4), mais les souscripteurs de contrats disposeraient d'un « droit » sur la réserve de capitalisation à hauteur de 7, qui compenserait la perte annuelle de revenus. »

Source : AGEFI n° 466 du 29 octobre au 4 novembre 2010

B. ... LAISSANT UNE CERTAINE MARGE DE MANoeUVRE QUANT À SON TRAITEMENT FISCAL

La loi de finances initiale pour 201196(*) a modifié à la fois le régime fiscal du flux (dotations et reprises) et celui du stock de la réserve de capitalisation.

En premier lieu, elle a inversé le régime fiscal des dotations et reprises.

Jusqu'au 31 décembre 2009, la réserve de capitalisation était traitée d'un point de vue fiscal comme une provision technique, c'est-à-dire un engagement envers les assurés dont les fonds n'appartiennent pas à l'assureur, bien que la réserve figure dans les capitaux propres et non en dette.

Aussi, les dotations à la réserve de capitalisation constituaient des charges fiscalement déductibles et les prélèvements ou « reprises » sur cette même réserve des produits imposables.

La loi de finances pour 201197(*) a mis fin à ce régime de faveur dont bénéficiaient98(*) les dotations sur la réserve de capitalisation, en tant qu'élément des fonds propres non taxé.

Dans un nouvel article 39 quinquies GE du code général des impôts, elle prévu, à l'avenir, d'une part, la taxation des dotations, et d'autre part, l'exonération des reprises99(*). En conséquence, les plus-values de cession sont taxables et les moins-values déductibles.

En second lieu, la loi précitée a institué une taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation des entreprises d'assurance101(*) avec un régime spécifique pour les entreprises régies par le code de la mutualité ou le code de la sécurité sociale102(*).

Cette taxe résultait du constat selon lequel les moins-values de cession des obligations à taux fixes n'étaient en pratique que rarement réalisées. Les assureurs conservaient des titres dégradés. N'effectuant pas de reprise, l'impôt ne s'appliquait pas.

Cette taxe de 10 % était assise sur le montant de la réserve à l'ouverture de l'exercice 2010. Son paiement a été effectué par part égale le 30 avril 2011 et le 30 avril 2012.

Par ailleurs, le montant de la taxe a été plafonné à 5 % des fonds propres, y compris la réserve de capitalisation, déterminé à l'ouverture de l'exercice 2010.

La taxation de la réserve a été imputée directement en diminution du compte de report à nouveau, c'est-à-dire sur les capitaux propres. Ces derniers ont été mécaniquement réduits du montant de l'exit tax payée et imputée sur le report à nouveau.

Sur l'ensemble du marché, l'exit tax a représenté environ 1,6 milliard d'euros. Son produit a été affecté à la Caisse nationale des allocations familiales.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE « TAXE DE SORTIE » COMPLÉMENTAIRE

Le présent article propose d'instituer une taxe complémentaire de 7 % sur les sommes de la réserve de capitalisation qui viendrait s'ajouter à la précédente taxe.

Le premier alinéa vise à soumettre les redevables de la taxe de sortie sur la réserve de capitalisation des organismes d'assurance instaurée par l'article 23 de la loi de finances initiale pour 2011 à une contribution complémentaire.

Son assiette est le montant de la réserve de capitalisation au 1er janvier 2010, ou, s'il est inférieur, le montant de cette réserve constaté au 1er janvier 2012.

Le deuxième alinéa fixe le taux à 7 %. Le montant cumulé de la taxe exceptionnelle acquittée et de celle complémentaire est plafonné à 5 % des fonds propres. Ce montant est calculé sur la base des fonds propres, y compris la réserve de capitalisation, à l'ouverture 2012.

Le troisième alinéa prévoit que la taxe n'est pas admise en déduction du résultat imposable à l'impôt sur les sociétés.

Le quatrième alinéa dispose que constitutive d'une dette d'impôt, la taxe est prélevée sur le compte de report à nouveau.

Aux termes du cinquième alinéa, la contribution est exigible à la clôture de l'exercice en cours à la date de publication de la loi. Elle doit être déclarée, liquidée et acquittée dans les quatre mois de son exigibilité.

Son recouvrement et contrôle obéissent aux mêmes procédures, sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée, aux termes du sixième alinéa.

*

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements de nature rédactionnelle, à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

A. UNE TAXATION COMPLÉMENTAIRE

Ainsi que le souligne l'évaluation préalable du présent article « L'instauration d'une « exit tax » par la loi de finances pour 2011 au taux de 10 % ne permet de compenser que partiellement l'absence de taxation au taux normal théorique des reprises des réserves de capitalisation qui pèsera sur les recettes d'IS.

La taxation supplémentaire de 7 % proposée dans le présent projet d'article permet de compenser, par anticipation, une partie de cette perte à un niveau de prélèvement cumulé plus proche du taux normal de l'impôt ».

Le montant global de la réserve de capitalisation des différents organismes d'assurance était de 17,67 milliards d'euros en 2011.

Les recettes attendues sont de l'ordre de 800 millions d'euros. Cet effort ainsi concédé par les assureurs est nécessaire au rétablissement des finances publiques. Ce montant viendra compléter le montant de 1,6 milliard d'euros déjà payé.

Dès lors que la réserve de capitalisation joue un rôle crucial en matière de solvabilité des assureurs et de sécurité financière, il importe d'envisager l'impact de la taxation de la réserve sur la gestion obligataire des assureurs, quant au passé et au futur.

Le mécanisme de la réserve de capitalisation a pour objectif de maintenir le rendement global de l'actif. En effet, les obligations en portefeuille ont été acquises au moment de la souscription des contrats pour assurer le rendement de ceux-ci jusqu'au terme.

Lorsqu'une cession a lieu avant le remboursement du capital, la plus-value éventuelle n'est pas jugée disponible pour une distribution immédiate aux actionnaires, ni aux assurés, car elle a pour contrepartie un réinvestissement à un taux de marché plus faible ; elle est donc mise en réserve jusqu'à son éventuelle reprise lors de la réalisation de moins-values de cession obligataire.

Les variations de montant des réserves de capitalisation retracées dans le tableau ci-dessous révèlent que leur dotation ne résulte pas uniquement du régime fiscal de la réserve mais de plusieurs facteurs.

Evolution du montant de la réserve de capitalisation (RC) et des fonds propres (FP) en milliers d'euros sur la période de 2009 à 2011.

K€

2009

2010

2011

RC*

FP**

% FP

RC*

RP**

% FP

RC*

FP**

% FP

Assurance vie/mixte (CdA)

12 857 108

55 128 981

23,3 %

13 244 610

56 561 127

23,4 %

12 957 595

57 961 317

22,4 %

Assurance non vie (CdA)

2 995 901

41 517 037

7,2 %

3 312 442

43 652 461

7,6 %

3 315 561

46 502 646

7,1 %

IP (CSS)

896 083

11 872 171

7,5 %

1 138 027

13 432 077

8,5 %

953 107

13 519 049

7,1 %

Mutuelles (CdM)

774 149

14 154 924

5,5 %

784 117

16 087 207

4,9 %

442 801

16 818 763

2,6 %

Total

17 523 241

122 673 113

14,3 %

18 479 196

129 732 872

14,2 %

17 669 064

134 801 775

13,1 %

*RC : Réserve de capitalisation

***FP : Fonds propres

Source : ACP

Les organismes d'assurance ne disposent pas de la liberté de doter ou de reprendre leur réserve de capitalisation à leur discrétion.

L'événement déclencheur de la dotation ou de la reprise est la réalisation de plus-values ou de moins-values sur les titres effectuée lors de la cession de titres obligataires103(*).

Toutefois, en admettant même la capacité de certains acteurs à « piloter » le montant de leur réserve de capitalisation, en décidant de procéder ou non à la réalisation de plus ou moins-values par des cessions obligataires, il reste que la conjoncture économique constitue un facteur déterminant de la gestion obligataire.

Si les portefeuilles obligataires sont actuellement en plus-values latentes, les taux en portefeuille étant supérieurs aux taux courants comme l'indique le graphique ci-dessous104(*), certaines lignes d'obligations de dettes d'Etat enregistrent toutefois des moins-values latentes.

Taux de l'échéance constante à 10 ans

Source : ministère de l'économie

Certains assureurs ont dû céder leurs obligations souveraines en moins-values afin de réduire leur exposition à ce risque. A titre d'illustration, la restructuration de la dette grecque a entraîné des opérations dites « d'aller-retour » sur les titres qui ont eu une incidence sur la réserve de capitalisation.

Quant aux conséquences de la nouvelle taxation sur le montant de la réserve, les études d'impact menées révèlent que le ratio « exit tax » / surplus prudentiel ne dépasse pas 10 % pour aucune des entreprises de l'échantillon.

En conséquence, si la taxe tend à réduire de manière mécanique ce surplus, aucune entreprise ne sera mise en difficulté sur le plan prudentiel en raison de cette mesure, le plafonnement permettant de limiter ce risque de manière adéquate.

B. DES CONSÉQUENCES À TIRER DANS LE CADRE DE SOLVABILITÉ II

La nature hybride de provision technique et de fonds propres a pu laisser place à quelques interrogations quant au traitement fiscal à appliquer. La loi de finances pour 2011105(*) a mis fin au régime de faveur qui permettait aux assureurs de se constituer des fonds propres en franchise d'impôt.

Il convient d'en tirer toutes les conséquences, dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive Solvabilité II106(*).

Sous le régime Solvabilité I, la réserve de capitalisation est prise en compte de manière intégrale dans les fonds propres pour le calcul du ratio de solvabilité.

Sous Solvabilité II, la taxation d'une réserve ou d'une provision n'a pas été jugée comme un critère pertinent pour classer une réserve comme fonds propres prudentiels ou pas. Les deux critères clés sont :

- la disponibilité permanente de l'instrument ;

- la capacité de l'instrument à absorber n'importe quelle perte.

Or, le traitement de la réserve de capitalisation dans le cadre de Solvabilité II n'est actuellement pas figé107(*). Pour que la réserve puisse être considérée comme des fonds propres de première qualité sous Solvabilité II, il faudrait que lui soit attribuée juridiquement la capacité d'absorber n'importe quelle perte enregistrée par l'entreprise.

Cela conduirait à élargir les possibilités de reprises afin de couvrir tout type de pertes selon des modalités à déterminer. Une telle modification de nature réglementaire serait susceptible de permettre à la réserve de capitalisation de répondre aux conditions prévues par la directive Solvabilité II afin d'être considérée comme un « Fonds excédentaire »108(*) . En l'absence d'un tel aménagement, la réserve ne peut être admise pour sa totalité en tant que fonds propres109(*).

Quant à l'assurance non-vie, une des possibilités envisagées est de supprimer la réserve capitalisation correspondante. Le montant de la réserve serait alors transféré en réserve libre et pourrait être considéré comme fonds propres prudentiels.

Ces différentes pistes de réflexion sont en cours d'examen par le ministère de l'économie et des finances, par l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) et par les fédérations d'assureurs dans la perspective de faire évoluer le statut réglementaire de la réserve tout en maintenant son fonctionnement actuel.

ARTICLE 18 (Art. 1668 et 1731 A du code général des impôts) - Modification du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés applicable aux grandes entreprises

Commentaire : le présent article prévoit d'aménager le régime du dernier acompte d'impôt sur les sociétés prévu à l'article 1668 du code général des impôts, en abaissant le seuil des entreprises assujetties et en relevant les quotités d'impôt sur les sociétés estimé au titre de l'exercice en cours et devant être versées lors de cet exercice.

I. LE DISPOSITIF DU « CINQUIÈME ACOMPTE » D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS POUR LES GRANDES ENTREPRISES

A. LE RÉGIME DES ACOMPTES D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

A la différence de l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés (IS) est calculé et spontanément versé au Trésor public par la société redevable.

L'article 1668 du code général des impôts (CGI) prévoit, dans ce cadre, que les redevables de l'IS doivent verser quatre acomptes trimestriels au cours de l'exercice N et au titre de l'impôt dû pour ce même exercice, calculés sur la base de l'exercice N-1. Le différentiel par rapport à l'IS finalement dû, qui n'est connu qu'à la clôture des comptes de l'exercice N, est régularisé au début de l'exercice N+1.

Ces acomptes doivent être respectivement versés au plus tard le 15 mars, le 15 juin, le 15 septembre et le 15 décembre de chaque année. Chacun des acomptes est égal au quart de l'impôt liquidé au titre de l'année N-1.

Deux particularités doivent être soulignées. Tout d'abord, le dernier exercice clos n'étant pas encore connu au moment de son versement, le montant du premier acompte est calculé non pas par rapport à l'exercice N-1, mais par rapport à l'exercice N-2.

Par ailleurs, le 4 bis de l'article 1668 du CGI prévoit une faculté de modulation, lorsque l'entreprise estime que le montant des acomptes déjà versés atteint le montant de l'impôt qu'elle estime au titre de l'exercice en cours.

B. LE DERNIER ACOMPTE CALCULÉ EN FONCTION DE L'IMPÔT ESTIMÉ POUR L'EXERCICE EN COURS

1. Un dernier acompte renforcé pour prendre en compte l'augmentation des résultats des entreprises

La loi de finances rectificative pour 2005110(*) a introduit un régime spécifique pour le quatrième et dernier acompte dû par les grandes entreprises ou les grands groupes.

Ce régime prévoit qu'à la différence des trois premiers acomptes, calculés en fonction de l'impôt dû au titre de l'exercice précédent, le dernier acompte doit représenter un montant minimal défini en fonction des résultats prévisionnels de l'exercice en cours. L'objectif de ce régime est de « rattraper », dans une certaine limite, le montant d'impôt estimé pour l'exercice en cours.

L'augmentation du montant du quatrième acompte par rapport à celui des trois premiers acomptes, résultant de l'application de ce régime, est qualifiée de « cinquième acompte », à l'image du « treizième mois » pour les primes de fin d'année s'ajoutant au dernier salaire de l'année.

En pratique, l'entreprise estime à la fin de l'année son impôt dû au titre de l'exercice en cours, en fonction des résultats estimés de cet exercice. Le montant du dernier acompte qu'elle verse au 15 décembre111(*), ajouté au montant des trois acomptes déjà versés, doit être au moins égal à une fraction de cette estimation, fraction qui est croissante avec le chiffre d'affaires selon trois seuils définis par la loi :

- deux tiers pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 millions et un milliard d'euros ;

- 80 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre un milliard et cinq milliards d'euros ;

- 90 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 milliards d'euros.

En d'autres termes, plus la taille de l'entreprise est importante, plus son dernier acompte est susceptible d'être important et de permettre au montant total des acomptes versés de se rapprocher de l'impôt estimé au titre de l'exercice en cours.

Fractions applicables pour le régime du « 5e acompte »

Chiffre d'affaires de l'entreprise

Fraction minimale de l'impôt estimé

Entre 500 millions et un milliard d'euros

66,67 %

Entre un milliard et 5 milliards d'euros

80 %

Plus de 5 milliards d'euros

90 %

Au total, le dispositif conduit à augmenter le dernier acompte devant être versé seulement dans la mesure où l'entreprise connaît une augmentation significative de ses résultats.

Exemples d'application

(en millions d'euros)

Chiffre d'affaires de l'entreprise

IS dû au titre de l'année N-1

Montant des 3 premiers acomptes au cours de l'année N (calculés en fonction de l'IS dû en N-1)

Montant de l'IS estimé au titre de l'année N

Fraction d'IS estimé applicable

Montant de l'impôt devant être versé au cours de l'année N

Montant du dernier acompte

Différence entre le dernier acompte et le troisième acompte (« cinquième acompte »)

Mars

Juin

Sept

6 500

400

100

100

100

600

90 %

540

240

+ 140

2 000

200

50

50

50

250

80 %

200

50

(1)

700

10

2,5

2,5

2,5

50

66,67 %

33,3

25,84

+ 18,34

(1) Dans ce cas, le dernier acompte n'est pas plus élevé que chacun des trois premiers, car l'augmentation du résultat entre l'année N-1 et l'année N est trop faible pour avoir un impact de type « 5e acompte ».

Ce régime du dernier acompte présente un intérêt théorique, au sens où il permet de renforcer le lien temporel entre l'impôt versé et les résultats de l'exercice en cours. En particulier, l'accroissement des résultats d'une entreprise au cours d'une année N se traduit par une augmentation de l'impôt versé dès cette année N.

Le dispositif a également l'avantage d'améliorer la trésorerie de l'État, au seul détriment de celle des entreprises connaissant une augmentation significative de leur résultat. Cette amélioration a été particulièrement sensible dans les années de forte croissance des résultats des entreprises, en 2006 et 2007.

2. Un régime ayant fait l'objet de plusieurs modifications

Introduit par la loi de finances rectificative pour 2005, le régime du dernier acompte a fait l'objet de plusieurs ajustements dans les douze premiers mois de sa mise en application.

Tout d'abord, le seuil d'application, qui était à l'origine d'un milliard d'euros, a été abaissé à 500 millions d'euros de chiffre d'affaires, avec création d'une catégorie spécifique pour les entreprises concernées.

Par ailleurs, les fractions de l'impôt estimé devant être versées ont été respectivement relevées pour les deux catégories d'entreprises soumises au dispositif dès sa création :

- de deux tiers à 80 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre un et cinq milliards d'euros ;

- de 80 % à 90 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à cinq milliards d'euros.

Rappelons, enfin, que l'article 12 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a prévu un régime de versement anticipé pour la contribution exceptionnelle à l'impôt sur les sociétés à laquelle sont soumises, pour les exercices clos entre le 31 décembre 2011 et le 30 décembre 2013, les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 250 millions d'euros. Ce régime, codifié à l'article 1668 B du code général des impôts, est très proche de celui du dernier acompte d'impôt sur les sociétés.

C. LE RÉGIME DE PÉNALITÉS

Afin d'éviter qu'une sous-estimation par l'entreprise de son impôt dû au titre de l'année en cours ne vienne réduire son dernier acompte et ainsi limiter l'impact du dispositif, il a été prévu dès l'origine un système de sanction, composée d'une pénalité de 5 % assortie d'intérêts de retard. Cette sanction est prévue à l'article 1731 A du CGI.

Cette sanction s'applique lorsque la différence entre l'acompte versé et le montant qui aurait dû l'être dépasse une certaine limite fixée :

- à 20 % et deux millions d'euros pour les entreprises relevant de la première catégorie (chiffre d'affaires compris entre 500 millions et un milliard d'euros) ;

- à 20 % et huit millions d'euros pour les entreprises relevant des deux autres catégories (chiffre d'affaires supérieur à un milliard d'euros).

Les deux marges d'erreur, relative et absolue, sont cumulatives, si bien qu'une entreprise échappe à la sanction dès lors qu'elle remplit l'un des deux critères.

Un régime similaire de pénalités a également été mis en place s'agissant du versement anticipé de la contribution exceptionnelle d'impôt sur les sociétés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit des modifications de deux ordres : un abaissement du seuil d'application et un renforcement des fractions d'IS estimé applicables.

A. UN ABAISSEMENT DU SEUIL À 250 MILLIONS D'EUROS DE CHIFFRE D'AFFAIRES

Aujourd'hui, le dispositif du « cinquième acompte » s'applique aux entreprises ayant un chiffre d'affaires supérieur ou égal à 500 millions d'euros. Le présent article prévoit d'abaisser ce seuil à 250 millions d'euros (alinéa 3). Les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 250 et 500 millions d'euros seraient ainsi soumises aux mêmes règles de dernier acompte que celles dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 millions et un milliard d'euros.

En pratique, cet abaissement conduirait à intégrer dans le champ du dernier acompte 660 entreprises.

B. UN RENFORCEMENT DU RÉGIME

Le présent article a également pour objet de renforcer le régime applicable à l'ensemble des entreprises assujetties en relevant les fractions du montant estimé d'impôt devant faire l'objet d'un versement dès l'année en cours. Cette fraction passerait :

- de deux tiers à trois quarts pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 250 millions d'euros et un milliard d'euros (alinéa 3) ;

- de 80 % à 85 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre un milliard et cinq milliards d'euros (alinéa 4) ;

- de 90 à 95 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à cinq milliards d'euros (alinéa 5).

Par ailleurs, l'abaissement du seuil et le relèvement des quotités sont transposés au sein de l'article 1731 A du CGI s'agissant du régime de pénalité (alinéas 6 à 8).

Les nouvelles règles ne s'appliqueront qu'aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2013 (alinéa 9). La quasi-totalité des exercices des entreprises coïncidant avec l'année civile, elles ne s'appliquent donc pas pour le dernier acompte de 2012, mais seulement pour le dernier acompte de 2013, versé au plus tard le 15 décembre 2013.

*

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le présent article s'inscrit dans la continuité de la création du dispositif en 2005 et de ses ajustements intervenus en 2006.

En particulier, le relèvement des quotités renforce le lien temporel entre l'impôt versé et les résultats de l'exercice en cours, en « [rendant] la somme des acomptes plus proche de l'IS définitivement dû », selon l'évaluation préalable du présent article.

S'agissant de l'élargissement du champ des entreprises assujetties, l'abaissement à 250 millions d'euros du seuil des entreprises concernées permet à la fois d'obtenir un rendement budgétaire significatif tout en préservant la trésorerie des petites et moyennes entreprises, qui en reste exclues.

Par ailleurs, les modifications apportées améliorent la coordination entre le régime du dernier acompte et celui prévu pour la contribution exceptionnelle, dont l'article 18 quinquies du présent projet de loi prévoit la prorogation pour les exercices 2013 et 2014. En effet, cette dernière est due par les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 250 millions d'euros. En outre, les fractions de l'IS estimé proposées par le présent article correspondent partiellement à celles retenues pour le versement anticipé de la contribution exceptionnelle (trois quarts pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre  250 millions d'euros et un milliard d'euros, et 95 % au-delà).

Exemples d'application

(en millions d'euros)

Chiffre d'affaires de l'entreprise

IS dû au titre de l'année N-1

Montant de l'IS estimé au titre de l'année N

Fraction d'IS estimé (régime existant)

Montant du dernier acompte selon le régime existant

Fraction d'IS estimé (régime proposé)

Montant du dernier acompte selon le nouveau régime

6 500

400

600

90 %

240

95 %

270

2 000

200

250

80 %

50

85 %

62,5

700

10

50

66,67 %

25,84

75 %

30

300

20

30

N.D.

5

75 %

7,5

Le présent article ne représente pas une charge fiscale supplémentaire pour les entreprises, puisque le montant d'impôt supplémentaire versé lors du dernier acompte de 2013 minorera d'autant le montant du solde dû en 2014. Il s'agit d'un complément de trésorerie.

En pratique, l'application du nouveau régime permettra un gain de trésorerie pour l'État en 2013. A cet égard, l'application aux seuls exercices ouverts à compter du 1er janvier 2013 laisse aux entreprises concernées le temps d'adapter leurs estimations et leurs versements d'acomptes. Ce gain de trésorerie est estimé par l'évaluation préalable annexée au présent article à un milliard d'euros en 2013, réparti comme suit :

Répartition du rendement estimé

Tranche de chiffre d'affaires

Rendement prévisionnel
(en millions d'euros)

250 millions d'euros à 500 millions d'euros

275

500 millions d'euros à 1 milliard d'euros

83

1 milliard d'euros à 5 milliards d'euros

214

Plus de 5 milliards d'euros

428

Total

1 000

Source : ministère de l'économie et des finances

En outre, le régime du dernier acompte permet une augmentation du montant versé par l'entreprise seulement si cette dernière voit son résultat croître dans une certaine proportion, que le renforcement vise précisément à réduire, comme le montre le tableau ci-après. Si son résultat de l'année en cours est inférieur, identique ou seulement légèrement supérieur à celui de l'année précédente, le dernier acompte ne permet pas de gain de trésorerie pour l'État.

Évolution de la fraction de l'IS estimé et de la croissance des résultats nécessaire pour le versement d'un « 5e acompte »

Chiffre d'affaires de l'entreprise

Fraction d'IS estimé (régime existant)

Seuil de croissance des résultats pour le versement d'un « cinquième acompte » (régime existant)

Fraction d'IS estimé (régime proposé)

Seuil de croissance des résultats pour le versement d'un « cinquième acompte » (régime proposé)

Compris entre 250 millions d'euros et 1 milliard d'euros

66,67 %

50 %

75 %

33,33 %

Compris entre 1 et 5 milliards d'euros

80 %

25 %

85 %

17,65 %

Supérieur à 5 milliards d'euros

90 %

11 %

95 %

5,26 %

Au vu du contexte économique dans lequel devrait s'inscrire l'exercice 2013, une forte hausse des résultats des entreprises n'est, de façon générale, guère attendue.

Toutefois, l'élargissement de l'assiette de l'IS, auquel procède notamment l'article 15 du projet de loi de finances, devrait conduire à une augmentation du montant d'IS dû par les grandes entreprises au titre de 2013 y compris en l'absence de hausse significative de leurs résultats. Dès lors, le renforcement du dernier acompte permettra d'obtenir un gain de trésorerie pour l'État, quel que soit le niveau de la croissance économique.

ARTICLE 18 bis (nouveau) (Art. 39 bis A du code général des impôts) - Prorogation du régime de la provision pour investissements des entreprises de presse

Commentaire : adopté à l'initiative de notre collègue député Patrick Bloche, le présent article a pour objet de proroger d'un an le régime spécial des provisions pour investissements des entreprises de presse.

I. LE DROIT EXISTANT : UN RÉGIME DE PROVISIONS RÉGLEMENTÉES PROPRE AUX ENTREPRISES DE PRESSE

Un régime de provisions réglementées pour l'investissement (PPI) en faveur des entreprises de presse a été institué en 1953, en plus du régime des provisions ordinaires.

Ce régime, défini à l'article 39 bis A du code général des impôts (CGI), permet aux entreprises de constituer en franchise d'impôt, par prélèvement sur leur résultat, les provisions destinées à financer certaines dépenses, telles que les acquisitions de matériel strictement nécessaires à l'exploitation de la publication ou les investissements destinés à la constitution de bases de données.

Les entreprises éligibles doivent exploiter « soit un journal quotidien, soit une publication de périodicité au maximum mensuelle consacrée pour une large part à l'information politique et générale » (IPG), ou soit, depuis la loi Hadopi de 2009112(*), un service de presse en ligne113(*) consacré pour une large part à l'IPG.

La constitution de la PPI est autorisée pour les exercices allant de 1997 à 2010. La loi de finances pour 2011 a prorogé ce dispositif au titre de l'année 2011. De même, la loi de finances pour 2012 l'a étendu au titre de l'année 2012.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article vise à proroger le régime de la provision pour investissements des entreprises de presse d'un an afin que ces dernières puissent constituer une provision déductible du résultat imposable de l'exercice 2013 en vue de faire face notamment à des dépenses d'investissements technologiques (dépenses de recherche, de développement technique et d'innovation).

Il a été adopté à l'initiative de notre collègue député Patrick Bloche avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

A cette fin, il propose de remplacer le millésime « 2012 » par le millésime « 2013 » au premier alinéa du 1 de l'article 39 bis A du code général des impôts.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Cette mesure vise à soutenir la presse écrite dans sa mutation, afin de faire face aux défis technologiques, en termes de production et de diffusion des contenus. Le coût de cette dépense fiscale a augmenté entre 2010 et 2011, d'un montant inférieur à 500 000 euros à 1 million d'euros.

Le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de septembre 2011 a conclu à une efficacité incertaine de ce dispositif, noté 0, estimant que sa vocation incitative n'était pas atteinte et que son calibrage n'était pas satisfaisant, et ce pour deux raisons principales :

- le dispositif ne procurerait pas un avantage définitif, mais seulement de trésorerie, limitant de fait son caractère incitatif ;

- il représenterait par définition un intérêt très limité pour les entreprises déficitaires. Or, seules 40 % des entreprises du secteur de la presse dégagent un résultat positif.

S'agissant du nombre de bénéficiaires, on constate une évolution entre 2010 et 2011. En effet, en 2010, d'après le tome II de l'évaluation des voies et moyens relatif aux dépenses fiscales, le nombre d'entreprises bénéficiaires était nul. Toutefois, entre 2010 et 2011, le nombre de bénéficiaires a fortement augmenté, puisque 76 entreprises y ont recouru pour l'année 2011, pour un coût évalué à 1 million d'euros.

Le secteur de la presse bénéficie par ailleurs d'autres aides directes et indirectes, plus importantes que cet avantage fiscal. Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit ainsi une dotation de 516,1 millions d'euros en crédits de paiement pour le programme 180 « Presse » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », qui porte les aides directes à la presse ainsi que les abonnements de l'Etat à l'Agence France Presse.

L'encadré ci-après présente les différents dispositifs fiscaux en faveur de la presse.

Les dispositifs fiscaux en faveur de la presse

Dispositifs dont le coût est supporté par l'Etat :

le taux réduit de TVA (2,1 %) pour les livraisons, commissions et courtages portant sur les publications de presse qui remplissent les conditions prévues aux articles 72 et 73 de l'annexe III au CGI , pour un coût de 195 millions d'euros en 2012 ;

le régime des provisions pour investissement de l'article 39 bis A du CGI en faveur des entreprises de presse qui exploitent, soit un journal quotidien, soit une revue d'une périodicité au maximum mensuelle, consacrée pour une large part à l'information politique et générale, soit un service de presse en ligne reconnu, consacré pour une large part à l'information politique et générale, pour un coût inférieur à 0,5 million d'euros en 2012 ;

la réduction d'impôt pour souscription au capital des sociétés de presse, objet du présent article ;

- les exonérations de charges sociales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse créées en loi de finances rectificative d'avril 2009, pour un coût de 15,5 millions d'euros en 2012 ;

- l'aide au transport postal de la presse aux termes des accords Etat-presse-La Poste du 23 juillet 2008 sous forme d'une participation financière aux surcoûts de la mission de service public du transport fiscal répartie entre le programme « Presse » de la mission « Médias » et le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie », pour un coût global de 232 millions d'euros en 2012.

Dispositifs dont le coût est supporté par les collectivités territoriales :

- l'exonération de contribution économique territoriale en faveur des entreprises de presse de l'article 1458 du CGI ;

- l'abattement sur la base imposable à la contribution économique territoriale des diffuseurs de presse de l'article 1469 A quater du CGI.

Source : ministère de la culture et communication

Cette mesure a été justifiée par son auteur par la nécessité d'aider les entreprises de presse à procéder à des dépenses de développement technique et d'innovation, dans un contexte économique difficile marqué par la crise, l'effondrement des recettes publicitaires, et les mutations profondes du secteur.

ARTICLE 18 ter (nouveau) (Art. 220 octies du code général des impôts) - Prorogation du crédit d'impôt en faveur des entreprises de production phonographique

Commentaire : le présent article propose de proroger le dispositif du crédit d'impôt en faveur des entreprises de production phonographique jusqu'en 2015 et de le modifier afin de soutenir les entreprises les plus fragiles de l'industrie phonographique.

I. LE DROIT EXISTANT

Le crédit d'impôt en faveur des entreprises de production phonographique a été introduit par voie d'amendement lors de l'examen de la loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative aux droits d'auteurs et aux droits voisins dans la société de l'information.

Ce dispositif a ensuite été modifié à plusieurs reprises lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2007114(*) et de la loi de finances pour 2009.

Enfin, l'article 51 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 l'a prolongé jusqu'au 31 décembre 2012.

Codifié à l'article 220 octies du code général des impôts (CGI), son objectif est de favoriser le développement et le renouvellement de la production musicale française et européenne.

Ce dispositif s'applique aux entreprises de production d'oeuvres phonographiques soumises à l'impôt sur les sociétés et existant depuis au moins trois ans, à condition qu'elles ne soient pas détenues, directement ou indirectement, par un éditeur de service de télévision ou de radiodiffusion.

A. UN DISPOSITIF CENTRÉ SUR LA PRODUCTION « D'ALBUMS DE NOUVEAUX TALENTS »

Ce dispositif vise à encourager la production phonographique « d'albums de nouveaux talents ».

Il s'agit des artistes, groupes d'artistes, compositeurs ou artistes-interprètes n'ayant pas dépassé le seuil de 100 000 ventes pour deux albums distincts précédant l'enregistrement donnant lieu au crédit d'impôt. Les albums bénéficiant du crédit d'impôt doivent être, soit pour moitié au moins d'expression française ou dans une langue régionale en usage en France, soit composés d'une ou plusieurs oeuvres libres de droit d'auteur au sens des articles L123-1 à L123-12 du code de la propriété intellectuelle.

Pour bénéficier de ce crédit d'impôt, les oeuvres doivent en outre être réalisées par des entreprises et industries techniques liées à la production phonographique qui sont établies en France ou dans un autre Etat membre de l'Union européenne, ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales et qui y effectuent les prestations liées à la réalisation d'un enregistrement phonographique ou vidéographique musical, ainsi qu'aux opérations de post-production.

Le bénéfice du crédit d'impôt s'apprécie pour l'ensemble des albums produits annuellement par la société.

B. LE CALCUL DU CRÉDIT D'IMPÔT

1. Les dépenses éligibles

Les dépenses éligibles sont les suivantes :

- les frais de production d'un enregistrement phonographique ou vidéographique musical : les frais de personnel non permanent de l'entreprise, les frais de personnel permanent de l'entreprise directement concerné par les oeuvres, les dépenses liées à l'utilisation de studios d'enregistrement, à la location et au transport de matériels et d'instruments, à la conception graphique d'un enregistrement phonographique, ainsi qu'aux dépenses de post-production et celles liées aux coûts de numérisation et d'encodage des productions ;

- les dépenses liées au développement de productions phonographiques ou vidéographiques musicales dans la limite d'un plafond de 350 000 euros par enregistrement phonographique. Ces dépenses peuvent porter :

- sur les frais de répétition des titres ayant fait l'objet d'un enregistrement ;

- sur les dépenses engagées afin de soutenir la production de concerts de l'artiste en France ou à l'étranger ;

- sur les dépenses engagées au titre de la participation de l'artiste à des émissions de télévision ou de radio dans le cadre de la promotion de l'oeuvre agréée ;

- sur les dépenses liées à la réalisation et la production d'images permettant le développement de la carrière de l'artiste ;

- sur les dépenses liées à la création d'un site Internet dédié à l'artiste dans le cadre du développement de sa carrière dans l'environnement numérique.

2. L'agrément du ministère de la culture

Le crédit d'impôt n'est ouvert qu'à compter de la délivrance, par le ministre chargé de la culture, d'un agrément à titre provisoire attestant que les productions phonographiques ou vidéographiques musicales remplissent les conditions indiquées ci-dessus. Cet agrément est délivré après avis d'un comité d'experts dont les modalités de fonctionnement sont précisées par décret, sur la base de pièces justificatives.

3. Un crédit d'impôt plus favorable aux petites et moyennes entreprises

Le crédit d'impôt, calculé au titre de chaque exercice, est égal à 20 % du montant total des dépenses éligibles, engagées entre le 1er juillet 2007 et le 31 décembre 2012, dans la limite de 2,3 millions d'euros par exercice. Les subventions publiques sont déduites des bases de calcul.

Toutefois, le dispositif prévoit un calcul différent pour les entreprises qui ne répondent pas à la définition européenne de la petite et moyenne entreprise115(*). Pour ces entreprises, le crédit d'impôt est égal à 20 % des dépenses éligibles relatives aux productions qui excèdent la moyenne de leurs productions d'albums de nouveaux talents au cours des deux années précédentes et après application d'une décote de 70 %. L'assiette est donc plus restreinte du fait de la non prise en compte de l'ensemble des productions d'albums de nouveaux talents.

Le crédit d'impôt est plafonné à 700 000 euros par an et par entreprise.

Ce plafond peut en outre être de 1,1 million d'euros lorsque le nombre de productions constaté à la clôture de l'exercice au titre duquel le crédit d'impôt est calculé a augmenté de plus de 25 % par rapport au nombre de productions au titre de l'exercice précédent.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui modifie l'article 220 octies du code général des impôts.

Le dispositif est tout d'abord prorogé par le 2° du A du I du présent article. Les dépenses éligibles sont celles engagées entre le 1er juillet 2007 et le 31 décembre 2015 et non plus 2012.

Le dispositif est ensuite amélioré (1° du A du I et B du I du présent article) : il est proposé de distinguer deux taux selon la taille des entreprises. Le crédit d'impôt serait désormais égal à 30 % des dépenses éligibles réalisées par des entreprises qui répondent à la définition européenne de la micro, petite et moyenne entreprise116(*), et resterait égal à 20 % pour les autres entreprises.

Par ailleurs, le plafond du crédit d'impôt est porté à 800 000 euros et devient unique.

S'agissant de la mise en oeuvre (II du présent article), les dispositions du présent article entrent en vigueur à des dates différentes :

- la prorogation du dispositif sera effective dès le 1er janvier 2013 ;

- en revanche, les modifications du calcul du crédit d'impôt devraient entrer en vigueur à une date fixée par décret afin de respecter la procédure d'autorisation par la Commission européenne au titre des aides d'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le coût du dispositif actuel a été évalué à 3 millions d'euros en 2011 dans le rapport du Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales (« Rapport Guillaume » de juin 2011). Il aurait bénéficié, selon le même rapport, à 18 entreprises en 2008 et 24 entreprises en 2009 (soit 21 % des demandeurs, ce qui témoigne d'une certaine sélectivité).

Son efficacité a été contestée, le Comité lui ayant attribué un score nul. Son rapport juge que « le dispositif ne produit pas les effets escomptés. D'après l'évaluation fournie par le ministère de la culture et de la communication (MCC) à la commission des finances de l'Assemblée nationale à l'appui du PLF 2011, le nombre de nouvelles signatures ne parvient pas à compenser le nombre de contrats d'artistes auquel il a été mis fin. Le différentiel s'est même accentué puisqu'il est passé de 15 en 2008 à 20 en 2009. Depuis 2003, le nombre de nouveaux talents « engagés » par les maisons de disques françaises a baissé de 47 %. ».

Le rapport conclut que, « sur la base de l'évaluation fournie par le MCC en 2010, le dispositif n'atteint pas ses objectifs et ne paraît donc pas nécessaire. Ce dispositif est par ailleurs très dérogatoire puisqu'il fonde le crédit d'impôt sur des dépenses déjà déductibles de l'impôt sur les sociétés ».

Toutefois le Gouvernement et notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général du budget, ont soutenu la prorogation et l'amélioration du dispositif à l'Assemblée nationale.

Grâce à la création de deux taux, le crédit d'impôt pourrait bénéficier en effet aux petits labels indépendants et non plus principalement aux majors, tout en répondant aux besoins de financement de toutes les entreprises grâce au relèvement du plafond.

ARTICLE 18 quater (nouveau) (Art. 220 undecies du code général des impôts) - Prorogation d'un an du régime de la réduction d'impôt en faveur des entreprises ayant souscrit au capital de certaines entreprises de presse

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Patrick Bloche, propose de proroger d'un an la réduction d'impôt en faveur des entreprises entrant dans le capital des entreprises de presse éditant des publications d'information politique et générale.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances pour 2007117(*) a instauré, à l'article 220 undecies du code général des impôts (CGI), une réduction d'impôt en faveur des entreprises ayant souscrit au capital des sociétés exploitant, soit un journal quotidien, soit une publication de périodicité au maximum mensuelle consacrée à l'information politique et générale (IPG) telle que définie à l'article 39 bis A du CGI118(*).

Sont considérés comme se consacrant à l'information politique et générale119(*) les publications et les services de presse en ligne qui :

- apportent de façon permanente et continue sur l'actualité politique et générale, locale, nationale ou internationale des informations et des commentaires tendant à éclairer le jugement des citoyens, et

- consacrent au moins le tiers de leur surface rédactionnelle à cet objet.

Aux termes de l'article 220 undecies du CGI, la réduction d'impôt est égale à 25 %120(*) du montant des sommes versées au titre des souscriptions en numéraire, réalisées au capital des entreprises de presse, entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2010.

Les sociétés, souscriptrice et bénéficiaire, doivent être, toutes deux, soumises à l'impôt sur les sociétés (IS) et n'avoir aucun lien de dépendance entre elles.

L'entreprise souscriptrice ne doit pas avoir été, elle-même, bénéficiaire de la souscription ouvrant droit à cette réduction d'impôt. Elle doit conserver pendant cinq années, à compter de la souscription, les titres ayant ouvert droit à la réduction d'impôt. L'objectif de ce dispositif est de favoriser la recapitalisation des entreprises de presse exploitant un titre d'information politique et générale.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Patrick Bloche, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, vise à proroger d'un an le régime de déduction fiscale, prévu par l'article 220 undecies du CGI, qui arrive à expiration au 31 décembre 2012121(*). A cette fin, il propose de remplacer le millésime « 2012 » par le millésime « 2013 » au I de l'article 220 undecies du CGI.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de septembre 2011 a conclu à l'inefficacité de cette niche, notée 0, compte tenu de son faible impact et du coût de gestion de ce dispositif : « ce dispositif est très peu utilisé car, pour des raisons éditoriales, les sociétés de presse sont réticentes à ouvrir leur capital, en raison d'un risque de remise en cause des équilibres d'un actionnariat souvent très divers. Il n'apparaît dès lors par en mesure de répondre efficacement à l'objectif de renforcement des fonds propres des sociétés de presse ».

D'après le tome II de l'évaluation des voies et moyens relatif aux dépenses fiscales, le nombre d'entreprises bénéficiaires du dispositif en 2011 s'élevait à 50, contre 47 en 2010, pour un coût stable, inférieur à 500 000 euros.

Il existe par ailleurs de nombreux dispositifs de soutien en faveur de la presse, plus importants que cette réduction fiscale, qu'il s'agisse d'aides directes (60 %) ou indirectes (40 %)122(*).

Toutefois, la prorogation d'un an du régime de la réduction d'impôt en faveur des entreprises ayant souscrit au capital de certaines entreprises de presse a été justifiée par son auteur par la nécessité de soutenir le secteur, caractérisé par son défaut de fonds propres et confronté à des mutations profondes dans un contexte économique difficile caractérisé par une baisse des abonnements, un effondrement des recettes publicitaires et une concurrence accrue de nombreux sites Internet gratuits d'information.

ARTICLE 18 quinquies (nouveau) (Art. 235 ter ZAA du code général des impôts) - Prolongation jusqu'en 2015 de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à prolonger jusqu'en 2015, contre 2013 prévu initialement, la contribution exceptionnelle d'impôt sur les sociétés mise en place en 2011, qui porte à 35 % le taux d'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT

Afin de consolider la trajectoire de réduction des déficits publics, l'article 30 de la dernière loi de finances rectificative pour 2011123(*) a instauré une contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés (IS), codifiée à l'article 235 ter ZAA du code général des impôts (CGI).

Cette contribution exceptionnelle ne s'applique qu'aux entreprises réalisant un chiffre d'affaires d'au moins 250 millions d'euros. Elle est égale à 5 % de l'IS dû avant imputation des réductions et des crédits d'impôt de toute sorte. Elle porte ainsi le taux marginal d'IS pour les sociétés concernées à 35 % (+ 1,66 point) pour les produits imposés au taux normal. Pour les groupes fiscalement intégrés, le chiffre d'affaires pris en compte doit s'entendre comme la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés membres du groupe ; la contribution est alors due par la société mère.

Exceptionnelle, la contribution doit s'appliquer aux exercices fiscaux clos entre le 31 décembre 2011 et le 30 décembre 2013. La quasi-totalité des sociétés concernées clôturant leurs exercices au 31 décembre 2011, la contribution s'applique, en pratique, aux exercices 2011 et 2012.

Au total, environ 1 250 sociétés sont redevables de la contribution exceptionnelle d'IS. La recette attendue au titre de l'exercice 2012 s'élève à environ 1,1 milliard d'euros.

La deuxième loi de finances rectificative pour 2012 a complété ce dispositif en prévoyant des modalités de versement anticipé, codifiées à l'article 1668 B du CGI, qui sont proches de celles retenues pour le dernier acompte d'impôt sur les sociétés. En pratique, le paiement de la majeure partie de la contribution a ainsi été avancé à l'année de l'exercice au titre duquel la contribution est due. Par exemple, la plus grande part de la contribution au titre de l'exercice 2012, qui devait être le dernier exercice d'application, doit donc être payée avant le 15 décembre 2012, et non plus au moment du versement du solde de l'IS au début de l'année 2013.

La contribution exceptionnelle s'ajoute à la contribution sociale sur les bénéfices prévue à l'article 235 ter ZC depuis 2000, qui a rapporté 850 millions d'euros en 2011 d'après le fascicule « Evaluation des voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement124(*) et avec l'avis favorable de la commission des finances, vise à remplacer l'année « 2013 » par l'année « 2015 » au sein de l'article 235 ter ZAA du CGI.

Ainsi, la contribution exceptionnelle d'IS s'appliquerait désormais aux « exercices clos à compter du 31 décembre 2011 et jusqu'au 30 décembre 2015 », s'appliquant donc également, pour la plupart des sociétés concernées, aux exercices 2013 et 2014.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La prorogation de la contribution exceptionnelle rapporterait, en elle-même, un produit sur trois ans ainsi évalué par le Gouvernement dans l'exposé de son amendement :

- 800 millions d'euros en 2013, au titre du versement anticipé en décembre 2013 ;

- 900 millions d'euros en 2014, au titre du solde de la contribution due au titre de l'exercice 2013 et du versement anticipé de celle due au titre de l'exercice 2014 ;

- 100 millions d'euros en 2015, au titre du solde de la contribution due au titre de l'exercice 2014.

Toutefois, ainsi que le ministre délégué au Budget Jérôme Cahuzac l'a souligné en séance à l'Assemblée nationale, la prolongation de la contribution exceptionnelle sur l'IS est « la disposition que le Gouvernement propose au Parlement afin de gager l'amendement adopté dans le cadre de l'examen de la taxation des plus-values mobilières »125(*). Cette insertion, combinée à l'aménagement de la taxation des plus-values de cession de valeurs mobilières, est donc neutre d'un point de vue budgétaire pour l'année 2013.

En tout état de cause, sa reconduction est d'autant plus justifiée que la contribution avait pour objet d'accompagner l'effort de redressement des comptes publics, qui se poursuivra en effet sur les années 2013-2015. Elle permet de faire participer à cet effort les plus grandes entreprises, d'un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros, qui sont les seules visées par cette mesure.

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 19 (Art. L. 1613-1, L. 2334-17, L.2335-3, L. 3334-1, L. 3334-17 et L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales, art. 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, art. 1384 B et 1586 B du code général des impôts, art. 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), art. 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991), art. 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, art. 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, art. 4 et 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, art. 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, art. 137 et art. 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, art. 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), art. 52 de la loi n° 95-115 du 4 février d'orientation pour l'aménagement et le développement des territoires, art. 95 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997), art. 33 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011), art. 51 de la loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010), art. 2 et 77 de la loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009) - Fixation pour 2013 de la dotation globale de fonctionnement et des allocations compensatrices d'exonérations d'impôts directs locaux

Commentaire : Cet article vise, d'une part, à fixer, pour 2013, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, des départements et des régions et, d'autre part, à mettre en oeuvre la stabilisation en valeur des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales entre les années 2012 et 2013.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES RÈGLES DE FIXATION DE LA DGF

Dans sa rédaction issue de la loi de finances initiale pour 2011126(*), l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dispose que le montant de la DGF est fixé chaque année en loi de finances.

Cette détermination s'opère en trois temps : la fixation du montant global, en valeur, de la DGF des communes, départements et régions tout d'abord, puis celui de la DGF des départements et de celle des régions. Le montant de la DGF du bloc communal se déduit de ces trois montants.

Cette procédure a pris la suite des différents systèmes d'indexation automatiques qui se sont succédé, à partir de la mise en oeuvre du gel des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

B. LES CONTRAINTES DE L'ENVELOPPE NORMÉE

Depuis la loi de programmation des finances publiques 2011-2014, l'association des collectivités territoriales à l'effort de redressement des comptes publics a été mise en oeuvre dans le cadre des engagements de maîtrise des dépenses.

L'article 7 de la loi de programmation a ainsi prévu la stabilisation en valeur et à périmètre constant sur la période 2011 - 2013 des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

Les lois de finances initiales pour 2011 et 2012 ont mis en application cette orientation.

Initialement fondées sur le principe du gel en valeur, la loi de finances pour 2012 a cependant été durcie au cours de la discussion budgétaire, à l'initiative du précédent Gouvernement qui avait imposé une réduction de 200 millions d'euros des concours de l'Etat.

Pour 2013, le Gouvernement a choisi d'appliquer strictement la règle de la stabilisation en valeur de l'enveloppe normée par rapport à 2012.

Les concours auxquels est appliquée la norme d'évolution (« l'enveloppe normée »), s'élèvent à 50,531 milliards d'euros en projet de loi de finances pour 2013. Ils comprennent :

- les prélèvements sur recettes (PSR), hormis le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et les dotations issues de la réforme de la fiscalité directe locale, pour 46,2 milliards ;

- les diverses dotations budgétaires de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (2,6 milliards d'euros) ;

- la dotation générale de décentralisation « Formation professionnelle » (1,7 milliard d'euros).

Montant de l'enveloppe normée en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

 

LFI 2012

PLF 2013

À périmètre constant

Dotation globale de fonctionnement

41 390

41 509

Dotation spéciale instituteur

24

22

Dotation élu local

65

65

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

41

41

Dotation départementale d'équipement des collèges

326

326

Dotation régionale d'équipement scolaire

661

661

Dotation globale de construction et d'équipement scolaire

3

3

Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

0

10

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500

500

Dotation de compensation des pertes de base de TP et de redevance des mines

59

52

Autres compensations d'exonérations

1 847

1 839

Dotations pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité locale

875

822

Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUDSTP)

447

379

Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)

616

616

Dotation globale d'équipement des départements

224

224

Dotation générale de décentralisation (Mission RCT)

1 525

1 525

Dotation de développement urbain (DDU)

50

50

Dotation pour les titres sécurisés

18

18

Fonds de soutien redéploiement territorial des armées

0

10

Dotations outre-mer

152

153

Subventions diverses

4

3

DGD Formation Professionnelle (Mission "Travail et Emploi")

1 702

1 702

Total des concours de l'enveloppe normée

50 531

50 531

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL)

Le respect de la stabilité en valeur de l'enveloppe normée doit cependant permettre le financement des dépenses incontournables (liées notamment à l'augmentation de la population et à l'intercommunalité) et la progression souhaitable de la péréquation.

Il est donc nécessaire, dans ce cadre contraint, de minorer certaines composantes de l'enveloppe dont l'ensemble forme les « variables d'ajustement ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article rassemble dans un dispositif unique les deux opérations qui faisaient l'objet, dans les lois de finances antérieures, de deux articles distincts : la fixation du montant de la DGF, d'une part, et ses conséquences sur les autres composantes de l'enveloppe normée, d'autre part.

A. UNE PROGRESSION NETTE DE 115,663 MILLIONS D'EUROS DE LA DGF

Le I du présent article détermine le montant global de la DGF et les parts respectives des trois niveaux de collectivités territoriales.

Le montant global de la DGF (article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales) est fixé à 41 505 415 000 euros, soit une progression de 115,663 millions d'euros par rapport à 2012.

Ce montant est égal au montant mis en répartition en 2012 (41 389 752 000 euros) diminué d'un montant de 3 337 000 euros, suite aux décisions prises au cours de l'année 2012 par les départements des Yvelines, de la Haute-Marne et de la Haute-Savoie de mettre fin à l'exercice de certaines compétences dans le domaine de la santé publique (en application de l'article 199-1 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) et majoré d'un abondement de 119 millions d'euros, financés sur les variables d'ajustement.

En ce qui concerne les départements (article L. 3334-1 du CGCT), le présent article prévoit une majoration dérogatoire de 10 millions d'euros, qui fait suite à une augmentation de 67 millions d'euros en 2011 et un gel en 2012127(*).

S'agissant de la DGF des régions (article L. 4332-4 du CGCT), après deux exercices de simple reconduction, le projet de loi de finances propose également une progression de 10 millions d'euros.

En conséquence, le solde de l'augmentation prévue de la DGF, soit 99 millions d'euros, viendra abonder la DGF du bloc communal.

Ces montants de crédits supplémentaires correspondent toutefois à moins de la moitié du besoin de financement global, résultant des augmentations de dépenses incompressibles de la DGF et du choix effectué par le Gouvernement en faveur d'un renforcement de la péréquation dite verticale128(*).

Le solde du financement devra donc être trouvé au sein de la DGF en utilisant les mécanismes mis en place par la loi de finances initiale pour 2012 : écrêtement du complément de garantie pour les départements et, pour le bloc communal, au choix du comité des finances locales, minoration du complément de garantie et de la dotation de compensation des EPCI mais également, écrêtement de la compensation « part salaires » (CPS) des communes, qui englobe les montants perçus avant 2004 au titre de la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle et de la dotation de compensation des pertes de TP.

Besoin de financement de la DGF en 2013

(en millions d'euros)

Niveau de collectivités

Contraintes

Marges au sein de la DGF

Besoin net de financement

Bloc communal

Recensement

+ 34

Ecrêtement du complément de garantie

- 121,5

99

Péréquation

+ 208

Abattement de la dotation de compensation

- 121,5

Intercommunalité

+ 100

Départements

Recensement

+ 25

Ecrêtement du complément de garantie

- 35

10

Péréquation

+ 20

Régions

Péréquation

+ 10

Abattement de la dotation forfaitaire

0

10

Total

 

+ 397

 

- 278

119

Source : DGCL

B. LE PÉRIMÈTRE ET L'ÉVOLUTION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT

1. Le maintien du périmètre des variables d'ajustement de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales

Le III du présent article détermine les compensations et fractions de dotations de compensation d'exonérations qui font partie, en 2013, du périmètre des variables d'ajustement et feront l'objet d'une minoration.

Cette liste est identique à celle de la loi de finances pour 2012. Elle correspond à un montant total de 1 230 millions d'euros pour 2012.

Variables d'ajustement retenues pour la minoration en 2013

Impôts et dotations concernés

Compensations d'exonérations et fraction de dotations concernées

Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB)

Abattement de 30 % sur les bases des logements situés en zone urbaine sensible : article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001.

Abattement de 30 % sur les bases des logements faisant l'objet d'une convention globale de patrimoine passée entre l'État et les organismes d'HLM : article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001.

Exonérations des immeubles professionnels situés dans les zones franches urbaines : articles 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, 157 de la loi n° 2012-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012

Exonération des logements pris à bail dans les conditions des articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l'habitation : articles 1384 B et 1599 ter E du code général des impôts.

Exonération des personnes de condition modeste : article 21 de la loi n° 91 1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992.

Exonération de longue durée (10, 15, 20, 25 et 30 ans) relatives aux constructions neuves de logements sociaux et de 15 ans pour l'acquisition de logements sociaux : articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 du code général des collectivités territoriales.

Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB)

Exonération des terrains plantés en bois : article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.

Exonération des terrains situés dans un site « Natura 2000 » : article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires.

Exonération des terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles : article 137 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

Cotisation foncière des entreprises (CFE)

Dotation de compensation de la réduction pour création d'établissements (RCE) : article 6-IV-bis de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987.

Exonération dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) : articles 95 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998, 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Exonération dans les zones de revitalisation urbaine (ZRU) : article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Exonération dans les zones franches urbaines (ZFU) : articles 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, 157 de la loi n° 2012-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)

Exonération de zones (ZRR et ZFU), associées aux exonérations de CFE : I de l'article 33 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012

Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP)

Fraction afférente à la part communale et intercommunale de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) définie au IV de l'article 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987 figée à sa valeur 2010.

Fraction afférente à la part communale et intercommunale de la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes dans la base de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non-commerciaux (BNC) définie à l'article 26 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 figée à sa valeur 2010.

Dotation pour transfert des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale des départements

Fractions des compensations d'allocations perçues jusqu'en 2010 en matière de TFPNB et de taxe professionnelle mentionnées au dernier alinéa du XVIII du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et relatives :

- aux dispositifs énumérés ci-avant (cf. CFE et DUCSTP) en matière de taxe professionnelle ;

- au I de l'article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 s'agissant de l'exonération de part départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non-bâties.

Dotation pour transfert des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale des régions

Fractions des compensations d'allocations perçues jusqu'en 2010 en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties, de TFPNB et de taxe professionnelle mentionnées au dernier alinéa du XIX du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et relatives :

- aux dispositifs énumérés ci-avant en matière TFPNB et de taxe professionnelle (cf. CFE et DUCS-TP) ;

- au I de l'article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 s'agissant de l'exonération de part départementale et régionale de TFPNB.

Source : évaluations préalables annexées au projet de loi de finances pour 2013

Comme en 2012, certaines compensations d'exonérations sont préservées et ne font pas partie des variables d'ajustement de l'enveloppe normée. Les compensations concernées sont les suivantes :

- pour la CFE : les compensations des pertes de bases et de redevances des mines, des exonérations dans les zones franches globales d'activité (ZFGA) des départements d'outre-mer (DOM) et des exonérations spécifiques à la Corse ;

- pour la CVAE : les exonérations associées aux exonérations de CFE listées ci-dessus ;

- pour la TFPB : les compensations des abattements de 30 % de certains logements faisant l'objet de travaux antisismiques dans les DOM et des exonérations dans les ZFGA des DOM ;

- pour la TFPNB : les compensations des exonérations des parts communale et intercommunale des terres agricoles et des exonérations dans les ZFGA des DOM ;

- pour la taxe d'habitation : la compensation de l'exonération des personnes de condition modeste.

Ces exclusions se justifient notamment par la concentration du versement des compensations afférentes sur certaines collectivités.

2. Le calcul du taux de minoration des variables d'ajustement

Le IV du présent article fixe à 1 062 114 577 euros129(*) le montant total que devront atteindre les variables d'ajustement en 2013 pour permettre la stabilisation de l'enveloppe normée entre 2013 et 2012.

Du rapport entre ce montant cible et le montant qui sera versé au titre de l'exercice 2012, pour toutes les compensations d'exonérations incluses dans l'enveloppe, découlera le taux de minoration des variables d'ajustement.

L'exposé des motifs du présent article précise « à titre indicatif, que ce taux est de - 13,6 % par rapport à la LFI 2012. Ainsi, en 2013, les compensations seront calculées selon les règles propres à chacune d'entre elles, puis minorées par application de ce taux, éventuellement cumulé aux taux d'évolution définis depuis 2009, voire 2008. »

Le III du présent article applique ce coefficient de minoration à chacune des variables d'ajustement.

C. LES AMÉNAGEMENTS DU RÉGIME DE TRANSFERT DE COMPENSATIONS EN CAS DE FUSION D'EPCI

Le II du présent article propose plusieurs modifications au dispositif actuel de l'article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui précise les conditions dans lesquelles les établissements publics de coopération intercommunale, relevant du régime de la fiscalité additionnelle, issus d'une fusion, perçoivent, aux lieu et place des établissements publics de coopération intercommunale préexistants, les compensations d'exonérations.

Ces dispositions techniques, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2012 par le V du présent article, portent notamment :

- sur les allocations compensatrices de taxe d'habitation des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique constitués à compter de 2012 ;

- sur les allocations compensatrices de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour tous les établissements publics venant en continuation de celles de taxe professionnelle et qui n'ont pu être définies qu'en loi de finances pour 2012 ;

- sur la prise en compte pour tous les établissements publics de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle instaurée par la loi de finances pour 2011 en substitution des allocations compensatrices versées jusqu'en 2010 en matière de taxe professionnelle.

Elles prévoient aussi, s'agissant du calcul de la compensation de taxe d'habitation, le cas particulier des EPCI dont le territoire se situe sur celui de plusieurs départements et précisent qu'en l'espèce, le taux départemental à prendre en compte s'entend de la moyenne des taux départementaux de taxe d'habitation retenus pour le calcul des compensations versées aux départements en 2010, pondérés par l'importance relative des bases de taxe d'habitation notifiées aux départements au titre de l'année 2010 et situées dans le territoire de ces établissements publics de coopération intercommunale.

L'Assemblée nationale a modifié le présent article en adoptant cinq amendements rédactionnels.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

L'application, en 2013, du gel des concours de l'Etat aux collectivités territoriales est conforme aux orientations retenues dans le cadre de la loi de programmation pluriannuelle 2011-2014.

Le présent article se tient strictement à cet objectif qui est également confirmé par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Celui-ci reporte, en effet, aux exercices 2014 et 2015 la plus grande partie de la contribution des collectivités à la réduction des déficits publics, avec une diminution de 750 millions d'euros par an des concours de l'Etat.

Au sein d'une enveloppe normée maintenue, le Gouvernement fait en outre le choix de poursuivre, et même de renforcer, l'effort en faveur de la péréquation, pour chaque niveau de collectivités. Il va de soi que cet exercice, qui s'apparente déjà, en raison du gel des concours, à une progression de la péréquation horizontale, sera rendu plus difficile lorsque ces mêmes concours subiront des diminutions.

C'est pourquoi l'exercice 2013 constitue bien une période transitoire qui doit être mise à profit pour établir un nouveau pacte entre l'Etat et les collectivités.

ARTICLE 20 (Art. L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales) - Reconduction du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) pour 2013-2015

Commentaire : Le présent article reconduit le FMDI pour les années 2013 à 2015 et étend son bénéfice, pour ses deux premières parts, aux collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF D'INCITATION DES DÉPARTEMENTS À LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION RÉORIENTÉ VERS LA COMPENSATION DU TRANSFERT DU RMI

L'article 37 de la loi de finances initiale pour 2006130(*), issu d'un amendement de la commission des finances du Sénat, avait prévu la création d'un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), sous la forme d'un prélèvement sur recettes, doté de 100 millions d'euros en 2006 et de 80 millions d'euros en 2007.

Ce fonds était destiné à encourager l'action des départements en matière de lutte contre l'exclusion, mais ne constituait en aucun cas une compensation du transfert des dépenses de RMI (revenu minimum d'insertion).

Une première partie du fonds - 70 millions d'euros en 2006 - était répartie entre les départements en tenant compte notamment de la proportion moyenne d'allocataires bénéficiant d'un programme d'accompagnement vers l'emploi et de la proportion moyenne d'allocataires ayant repris une activité professionnelle, afin d'accorder une prime aux départements ayant le mieux « activé les dépenses passives ».

Une seconde partie du fonds - 30 millions d'euros en 2006 - était destinée à encourager les idées les plus novatrices et efficaces développées sur le plan local. Son montant était réparti entre les départements pour concourir à des projets présentés par les conseils généraux afin de favoriser le retour à l'activité des allocataires du RMI.

Cependant, le FMDI n'a pas été mis en place tel que prévu par la LFI pour 2006, mais réorienté vers la compensation du transfert du RMI aux départements.

En effet, conformément à la loi de décentralisation de décembre 2003131(*), la décentralisation du revenu minimum d'insertion/revenu minimum d'activité (RMI/RMA), à compter du 1er janvier 2004, a été compensée par l'attribution aux départements d'une partie de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), selon les modalités prévues par l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004132(*).

En application de l'article 72-2 de la Constitution et des dispositions législatives présidant à la détermination du droit à compensation, le montant de la compensation financière a été déterminé à partir de celui des dépenses exécutées par l'Etat l'année précédant le transfert, soit 2003.

Depuis 2004, du fait d'un dynamisme insuffisant de l'assiette de la taxe, l'Etat a mis en oeuvre une garantie issue de la jurisprudence constitutionnelle selon laquelle les départements doivent au minimum percevoir le montant des sommes consacrées par l'Etat aux dépenses transférées avant leur décentralisation.

C'est dans ce contexte que le Gouvernement décida de réorienter le FMDI vers la compensation du transfert du RMI aux départements, tout en portant son montant à 500 millions d'euros.

Cependant, l'essentiel de la compensation aux départements, notamment celle prévue au titre des politiques d'insertion, résulte de fiscalité transférée.

L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006133(*) a ainsi profondément remanié le FMDI et étendu son application à 2008. Il a ensuite été reconduit annuellement et a fait l'objet de quelques adaptations.

B. LE FONCTIONNEMENT DU FMDI

1. Les trois parts du FMDI

La première part du FMDI est destinée à assurer une compensation pour les départements dont les dépenses de RSA seraient supérieures au droit à compensation qui leur est versé, en application des dispositions précitées. Son montant est réparti proportionnellement à cet écart.

La deuxième part du FMDI poursuit un objectif de péréquation entre les départements.

Dans un premier temps, une quote-part est prélevée sur cette deuxième part au profit des départements d'outre-mer. Cette quote-part est calculée en fonction du rapport entre le nombre de bénéficiaires du RSA dans les départements d'outre-mer et le nombre total de bénéficiaires du RSA, constaté l'année précédente. Elle est répartie entre ces départements proportionnellement au surcroît de dépense occasionné par le transfert de la gestion du RMI devenu RSA.

En 2011, dernière année pour laquelle les chiffres sont connus, cette quote-part outre-mer s'est élevée à 17,2 millions d'euros sur 150 millions (11,4 %).

Dans un second temps, le solde de la part « péréquation » est réparti au profit des départements métropolitains. Cette répartition est effectuée de manière relativement complexe. Elle est conçue de telle manière que soient pris en compte, avec différents degrés de pondération, trois éléments :

- le surcroît de dépense occasionné par le transfert de la gestion du RMI devenu RSA ;

- la proportion relative des allocataires dans la population du département ;

- enfin, la richesse du département, mesurée par le potentiel financier.

La pondération de ces trois critères permet de prendre en compte la diversité des situations départementales.

Enfin, la troisième et dernière part du FMDI vise à apporter une forme de « prime » aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion. Elle donne également lieu à l'établissement d'une quote-part au profit des départements d'outre-mer, égale au montant cumulé des crédits attribués à chaque département d'outre-mer en 2011 au titre de la répartition de cette troisième part. L'enveloppe est répartie proportionnellement au nombre de contrats d'insertion par l'activité, de contrats d'accompagnement dans l'emploi et de contrats d'accès à l'emploi signés dans chaque département.

En 2011, cette quote-part outre-mer s'est élevée à 15,9 millions d'euros sur 150 millions (10,6 %).

Le solde est réparti entre les départements métropolitains, proportionnellement au nombre de contrats d'accompagnement dans l'emploi et de contrats initiative-emploi (CIE).

Ces éléments permettent de mesurer l'implication des départements dans les politiques de réinsertion des allocataires du RSA.

Répartition du FMDI pour les années 2006 à 2012

(en millions d'euros)

 

2006

2007 à 2012

Part

Montant

Part

Montant

Part 1 « compensation »

50 %

250

40 %

200

Part 2 « péréquation »

30 %

150

30 %

150

Part 3 « insertion »

20 %

100

30 %

150

Total

100 %

500

100 %

500

Source : commission des finances

2. Le mécanisme d'écrêtement

Un mécanisme d'écrêtement a été institué par la loi de finances pour 2010 précitée.

Les départements pour lesquels les versements du FMDI conduiraient à ce que les ressources transférées (fiscalité et FDMI) soient supérieures aux dépenses engagées au titre d'une année donnée sont écrêtés à due concurrence de cet écart.

Les départements qui doivent supporter un écart négatif se répartissent ensuite entre eux le produit de l'écrêtement, au prorata de l'écart négatif constaté pour chaque département rapporté à la somme de l'ensemble de ces écarts.

En 2011, trois départements ont été écrêtés, pour un montant de 7,5 millions d'euros.

3. La procédure de régularisation des versements

Enfin, la loi de finances pour 2012 précitée a introduit une procédure de régularisation des versements opérés au titre d'un exercice antérieur, dans le cas où ceux-ci feraient l'objet d'un recours.

Lorsque les données prises en compte pour répartir les crédits d'une année « n » sont ultérieurement rectifiées, les sommes nécessaires pour accroître de ce fait le montant versé à un département ne sont pas prélevées sur les dotations versées aux autres départements au titre de la même année « n », mais prélevées sur les crédits de l'exercice en cours affectés aux parts auxquelles se rapportent ces régularisations.

Cette procédure évite aux départements de demeurer dans un état préjudiciable d'insécurité juridique et financière.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA RECONDUCTION DU FMDI POUR LES ANNÉES 2013 À 2015

Le présent article reconduit le FMDI pour un montant inchangé de 500 millions d'euros.

Alors que les quatre précédentes lois de finances avaient prévu sa reconduction pour une seule année, il est proposé cette année de reconduire le FMDI sur l'ensemble du budget triennal, c'est-à-dire pour les années 2013 à 2015.

A cette fin, le 1° de l'article remplace, au premier alinéa de l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), l'année « 2012 » par l'année « 2015 ». Le 2° procède à un « toilettage » du I du même article, en supprimant les références d'années y figurant, qui permettaient de retracer « l'historique » de la répartition des parts, au détriment de la lisibilité de l'article. La proportion de chaque part par rapport au montant total n'est pas modifiée.

Répartition du FMDI pour les années 2013 à 2015

(en millions d'euros)

 

2013 à 2015

Part

Montant

Part 1 « compensation »

40 %

200

Part 2 « péréquation »

30 %

150

Part 3 « insertion »

30 %

150

Total

100 %

500

Source : commission des finances

Enfin, le a du 5° reformule la première phrase du deuxième alinéa du IV de l'article, pour ne plus faire référence à une année donnée mais à « l'année qui précède l'année au titre de laquelle le versement est opéré », afin que le dispositif fonctionne en 2013 comme en 2014 et en 2015, sans modification ultérieure.

B. L'EXTENSION DU BÉNÉFICE DU FONDS AUX COLLECTIVITÉS DE SAINT-BARTHÉLÉMY, DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

L'ordonnance134(*) du 24 juin 2010 a généralisé le RSA dans les DOM et dans les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

En conséquence, la loi de finances pour 2012 a adapté le FMDI à l'entrée en vigueur du RSA dans les départements d'outre-mer. En revanche, le bénéfice du fonds n'a pas pu être étendu, dès 2012, aux trois collectivités d'outre-mer précitées. En effet, un très important travail de recueil des données était préalablement nécessaire et n'a pu être achevé à temps pour permettre à ces collectivités de bénéficier du FMDI dès l'an dernier.

A un an de distance, le présent article vise donc également à rendre éligible aux première et deuxième parts du fonds ces collectivités d'outre-mer.

A cette fin, les 1°, 3° et 4° du présent article introduisent, respectivement au premier alinéa de l'article du CGCT précité, en son II (première part du FMDI) et en son III (deuxième part du FMDI), les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon parmi les bénéficiaires.

Il est ensuite procédé à une adaptation du dispositif, en complétant les références aux départements par des références aux collectivités. Il est également précisé, toujours pour tenir compte de l'extension du bénéfice du fonds à ces trois collectivités, que sont compensés non plus seulement le transfert de compétence mais également la création de compétence.

Enfin, la référence à l'ordonnance du 24 juin 2010 précitée est ajoutée, aux cotés des références aux lois du 18 décembre 2003 et du 1er décembre 2008 précitées, parmi les textes dont les charges transférées ouvrent droit à compensation.

Au total, l'extension du bénéfice du fonds à ces trois collectivités devrait représenter un montant de 375 000 euros au titre de la première part (dont 371 000 pour la seule collectivité de Saint-Martin) et de 446 000 euros au titre de la deuxième part (dont 441 000 pour Saint-Martin), d'après les estimations de la DGCL.

C. DES PRÉCISIONS APPORTÉES DANS LA DÉFINITION DES CRITÈRES DE RÉPARTITION

Le b du 4° de l'article modifie légèrement le critère pris en compte pour le calcul de la quote-part outre-mer de la deuxième part du FMDI : le droit actuel prévoit de prendre en compte le nombre de bénéficiaires du RSA-socle dans le département tandis que le PLF propose que ce soit le nombre de bénéficiaires dont les ressources sont inférieures au RSA-socle.

De même, les b et c du 5° retouchent à la marge le critère de répartition entre départements de la troisième part du fonds, en précisant que les contrats aidés visés ne sont pris en compte que dans la mesure où ils ont été conclus en faveur de bénéficiaires du RSA-socle.

*

Sur proposition de son rapporteur général, l'Assemblée a adopté cinq amendements rédactionnels.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

A. LA RECONDUCTION DU FMDI POUR 2013 À 2015

La reconduction du FMDI sur trois années dans une loi de finances, par définition annuelle, peut sembler curieuse, car c'est aux lois de finances pour 2014 et pour 2015 qu'il appartiendra de prévoir les crédits correspondants à ces années.

Elle permet néanmoins de donner au FMDI le même cadre temporel que celui couvert par le projet de loi de programmation des finances publiques, qui prévoit notamment, en son article 12, la diminution, à partir de 2014, de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

Elle illustre ainsi la volonté du Gouvernement de permettre aux départements de continuer à percevoir les versements du FMDI au titre des dépenses de RSA engagées en 2012, mais également en 2013 et 2014. Elle contribuera donc à améliorer la compensation des transferts de charges en matière d'insertion.

Il faut cependant rappeler que le FMDI ne suffit pas à compenser aux départements les charges effectives résultant pour eux du transfert du RMI/RSA. Le taux de couverture était ainsi de 81,6 % en 2011, comme le montre le tableau ci-dessous :

Reste à charge des départements en matière de RSA
(hors COM et Mayotte)

(en millions d'euros)

 

Dépenses RMI/RSA

Dépenses RSA socle majoré

Compensation
RMI

Compensation
RSA socle majoré

Abondement exceptionnel / FMDI
(en année N+1)

« Reste à charge »

Taux de couverture

a

b

c

d

e

f = (a+b) - (c+d+e)

g = (c+d+e)/(a+b)

2004

5 399

s.o

4 942

s.o

457

0

100,00%

2005

5 821

s.o

4 942

s.o

500

379

93,49%

2006

6 106

s.o

4 942

s.o

500

664

89,12%

2007

6 094

s.o

4 942

s.o

500

652

89,30%

2008

5 975

s.o

4 942

s.o

500

533

91,08%

2009

6 096

408

4 942

361

500

701

89,22%

2010

6 312

1 043

4 942

761

500

1 152

84,34%

2011

6 592

1 180

4 942

901

500

1 429

81,61%

2012

ND

ND

4 942

901

500

ND

ND

s.o : sans objet ; ND : non disponible

Source : Direction générale des collectivités locales

Les données 2011 sont des données provisoires et la compensation du RSA socle majoré présentée est celle résultant du PLF 2013.

A cet égard, la reconduction du fonds s'inscrit dans le contexte plus large de la compensation aux départements du transfert des allocations de solidarité (RSA, APA et PCH135(*)), dont les modalités pourraient être amenées à évoluer, dès 2014.

Ainsi, la déclaration commune Etat-Départements, signée au terme de la réception par le Président de la République, le 22 octobre dernier, d'une délégation de l'Assemblée des départements de France, en présence du Premier ministre et de plusieurs membres du Gouvernement, contient l'engagement de l'Etat de créer « les conditions de mise en place, à compter de 2014, de ressources pérennes et suffisantes permettant aux départements de faire face, dans un cadre maîtrisé, au financement des trois allocations individuelles de solidarité dont la loi leur confie la charge ».

Elle prévoit notamment la mise en place, avant la fin de l'année 2012, d'un groupe de travail, « pour étudier les moyens d'assurer ce financement ».

B. L'EXCLUSION DES COLLECTIVITÉS DE SAINT-BARTHÉLÉMY, DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON DU BÉNÉFICE DE LA TROISIÈME PART DU FONDS

Pour les mêmes raisons qui ont conduit à ne pas pouvoir ouvrir le bénéfice du FMDI à ces trois collectivités d'outre-mer l'an dernier (cf supra), celles-ci demeurent exclues du bénéfice de la troisième part.

L'évaluation préalable des articles du projet de loi indique que «  des travaux actuellement en cours, portant sur le recensement et l'expertise de la nature des différents types de contrats aidés en vigueur dans ces collectivités, permettront de proposer, dans le cadre de la discussion parlementaire du présent projet de loi, de les rendre également éligibles à la troisième part, dite part insertion ».

Cependant, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la complexité des informations à recueillir ne devrait pas permettre de procéder à cette extension dès cette année.

D'une part, l'administration se heurte à des difficultés juridiques : les contrats aidés en vigueur en métropole font la plupart du temps l'objet d'aménagements en outre-mer, ce qui complique leur recensement.

D'autre part, elle est également confrontée à des difficultés en ce qui concerne les statistiques disponibles, dans la mesure où, par exemple, c'est la caisse d'allocations familiales de Guadeloupe qui détient les informations relatives aux bénéficiaires du RSA à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, sans que ces deux collectivités soient distinguées à l'intérieur de ses statistiques. Si des outils de suivi adaptés vont être mis en oeuvre pour l'année prochaine, une extension du bénéfice de la troisième part, dès cette année, obligerait à reprendre les dossiers individuels pour pouvoir établir des statistiques propres à ces deux collectivités.

C. L'EXCLUSION DE MAYOTTE DU BÉNÉFICE DU FMDI

Le département de Mayotte demeure en dehors des bénéficiaires du FMDI, bien que le RSA y soit entré en vigueur depuis le 1er janvier 2012, dans la mesure où un mécanisme de compensation intégrale des charges résultant de la départementalisation a été mis en place (cf commentaire de l'article 24 du présent projet de loi de finances).

D. LES RETOUCHES APPORTÉES À LA DÉFINITION DES CRITÈRES DE RÉPARTITION

S'agissant des retouches apportées à la définition des critères de répartition, la DGCL a indiqué à votre rapporteur général qu'il s'agissait de précisions juridiques, dont l'objectif est de sécuriser le dispositif, dans la perspective de recours contentieux. En effet, un premier contentieux a eu lieu en 2011 et un second est en cours, tandis que les recours gracieux contestant les données utilisés ont tendance à se multiplier. La procédure de régularisation des versements va d'ailleurs être utilisée pour la première fois cette année, pour la répartition au titre de 2012.

Sur le fond, ces précisions ne modifient pas les critères d'attribution. Ainsi, la précision selon laquelle les contrats pris en compte sont ceux conclus exclusivement avec des bénéficiaires du RSA était contenue, les années précédentes, dans la circulaire d'application136(*).

ARTICLE 21 (Art. 1648 A et 1648 AC du code général des impôts, art. 125 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 - Régularisation des montants dus au titre des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP)

Commentaire : le présent article vise à majorer de 4,8 millions d'euros le montant ouvert au titre des FDPTP à compter de 2013 et prévoit la mise en place d'un dispositif pérenne de régularisation de ces fonds à partir de 2014.

I. LE DROIT EXISTANT

La réforme de la taxe professionnelle mise en oeuvre en 2010 a rendu inopérant le mécanisme d'alimentation des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et des fonds de compensation des nuisances aéroportuaires (FCNA), établis sur les bases de taxe professionnelle.

Afin de préserver ces fonds, la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a prévu de remplacer une partie de leur alimentation par des dotations versées par l'Etat :

- les FDPTP ont perçu en 2011 une dotation de l'Etat dont le montant est égal à la somme des versements qu'ils ont effectués en 2009 au titre des communes et intercommunalités dites « défavorisées »137(*) (dispositif codifié à l'article 1648 A du code général des impôts) ;

- en 2011, les FCNA ont perçu une dotation de l'Etat d'un montant égal aux reversements qu'ils ont opérés en 2010 (article 1648 AC du code général des impôts).

L'article 42 de la loi de finances pour 2012 138(*) a modifié le dispositif existant et stabilisé en valeur le montant de ces dotations à compter de l'année 2012 au niveau fixé en loi de finances pour 2011 (418,5 millions d'euros). Ce montant a, en outre, été réévalué de 6,7 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2011139(*).

En conséquence, les articles 1648 A et 1648 AC du code général des impôts disposent que les FDPTP perçoivent, à compter de 2012, une dotation de l'Etat d'un montant global de 425,2 millions d'euros réparti comme suit :

- 418,5 millions d'euros pour la dotation au profit des FDPTP ;

6,5 millions d'euros au profit du FCNA de l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle ;

0,3 million d'euros au profit du FCNA de l'aéroport d'Orly.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à modifier le montant global de la dotation au profit des FDPTP et des FCNA.

Le du I du présent article propose ainsi de réévaluer le niveau de la dotation allouée aux fonds départementaux, afin de prendre en considération les erreurs d'évaluation des montants servant de référence à cette dotation et constitués par les versements que les FDPTP ont effectués en 2009.

Les FDPTP percevraient, à compter de 2013, une dotation globale de 423,3 millions d'euros, en augmentation de 4,8 millions d'euros.

Le du I revalorise également la dotation au profit du FCNA de l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle de 0,053 million d'euros (soit un montant global sensiblement inchangé d'environ 6,5 millions d'euros), alors que la dotation au profit du FCNA de l'aéroport d'Orly ne serait pas modifiée (0,3 million d'euros).

Le présent article a également pour objet de corriger le mécanisme de répartition entre fonds départementaux.

Le du I du présent article prévoit à ce titre la mise en place d'un préciput à compter de 2014 afin d'assurer une gestion durable des régularisations qui pourraient intervenir par la suite. Ce préciput sera prélevé avant la répartition entre les fonds.

Par coordination, le II du présent article supprime, en outre, une disposition devenue obsolète.

*

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel présenté par notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le mécanisme des FDPTP appelle deux observations.

La première est la grande diversité des montants des fonds départementaux illustrée par le tableau suivant.

Montants des FDPTP

(en euros)

Code département

Nom département

Montants FDPTP 2011

Montants FDPTP 2012

01

AIN

4 945 726

4 538 969

02

AISNE

3 141 610

2 883 231

03

ALLIER

922 341

846 484

04

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

1 501 464

1 377 977

05

HAUTES-ALPES

379 094

347 916

06

ALPES-MARITIMES

2 231 484

2 047 958

07

ARDECHE

6 256 583

5 742 015

08

ARDENNES

13 230 340

12 142 222

09

ARIEGE

1 709 567

1 568 965

10

AUBE

4 161 291

3 819 049

11

AUDE

226 037

207 447

12

AVEYRON

1 923 600

1 765 395

13

BOUCHES-DU-RHONE

3 314 201

3 041 628

14

CALVADOS

3 452 272

3 168 343

15

CANTAL

282 394

259 169

16

CHARENTE

2 145 667

1 969 199

17

CHARENTE-MARITIME

804 202

738 061

18

CHER

3 291 461

3 020 758

19

CORREZE

258 796

237 512

20A

CORSE-DU-SUD

139 358

127 897

20B

HAUTE-CORSE

1 049 641

963 314

21

COTE-D'OR

328 583

301 559

22

COTES-D'ARMOR

741 189

680 231

23

CREUSE

150 380

138 012

24

DORDOGNE

2 456 230

2 254 219

25

DOUBS

7 467 426

6 853 274

26

DROME

5 937 371

5 449 057

27

EURE

8 777 499

8 055 601

28

EURE-ET-LOIR

686 379

629 928

29

FINISTERE

158 935

145 863

30

GARD

5 714 553

5 244 564

31

HAUTE-GARONNE

784 986

720 426

32

GERS

4 450 864

4 084 806

33

GIRONDE

9 877 492

9 065 126

34

HERAULT

277 786

254 940

35

ILLE-ET-VILAINE

11 700 501

10 738 203

36

INDRE

1 369 288

1 256 672

37

INDRE-ET-LOIRE

4 797 071

4 402 540

38

ISERE

30 698 329

28 173 571

39

JURA

1 826 184

1 675 991

40

LANDES

5 643 221

5 179 099

41

LOIR-ET-CHER

5 969 569

5 478 607

42

LOIRE

1 187 225

1 089 583

43

HAUTE-LOIRE

94 440

86 673

44

LOIRE-ATLANTIQUE

6 239 930

5 726 733

45

LOIRET

8 982 523

8 243 763

46

LOT

181 148

166 250

47

LOT-ET-GARONNE

2 162 963

1 985 072

48

LOZERE

183 182

168 116

49

MAINE-ET-LOIRE

891 777

818 434

50

MANCHE

10 143 103

9 308 892

51

MARNE

2 301 445

2 112 165

52

HAUTE-MARNE

981 304

900 597

53

MAYENNE

830 928

762 589

54

MEURTHE-ET-MOSELLE

9 783 990

8 979 314

55

MEUSE

1 871 538

1 717 615

56

MORBIHAN

1 169 309

1 073 140

57

MOSELLE

16 102 123

14 777 818

58

NIEVRE

2 585 673

2 373 017

59

NORD

18 520 924

16 997 687

60

OISE

12 215 624

11 210 961

61

ORNE

1 370 396

1 257 689

62

PAS-DE-CALAIS

9 625 452

8 833 815

63

PUY-DE-DOME

3 030 742

2 781 482

64

PYRENEES-ATLANTIQUES

3 143 803

2 885 244

65

HAUTES-PYRENEES

859 225

788 559

66

PYRENEES-ORIENTALES

734 721

674 295

67

BAS-RHIN

4 743 993

4 353 827

68

HAUT-RHIN

20 563 808

18 872 555

69

RHONE

3 735 360

3 428 148

70

HAUTE-SAONE

1 974 251

1 811 880

71

SAONE-ET-LOIRE

2 403 469

2 205 798

72

SARTHE

3 130 758

2 873 272

73

SAVOIE

8 388 539

7 698 631

74

HAUTE-SAVOIE

1 672 036

1 534 521

75

PARIS

0

0

76

SEINE-MARITIME

27 890 494

25 596 664

77

SEINE-ET-MARNE

12 178 341

11 176 744

78

YVELINES

22 926 876

21 041 275

79

DEUX-SEVRES

855 394

785 043

80

SOMME

5 394 189

4 950 549

81

TARN

293 184

269 071

82

TARN-ET-GARONNE

2 999 368

2 752 688

83

VAR

0

0

84

VAUCLUSE

517 984

475 382

85

VENDEE

517 064

474 539

86

VIENNE

12 492 491

11 465 057

87

HAUTE-VIENNE

2 933 583

2 692 313

88

VOSGES

5 225 938

4 796 135

89

YONNE

952 578

874 234

90

TERRITOIRE DE BELFORT

2 691 946

2 470 549

91

ESSONNE

15 115 425

13 872 270

92

HAUTS-DE-SEINE

4 951 552

4 544 316

93

SEINE-ST-DENIS

0

0

94

VAL-DE-MARNE

0

0

95

VAL-D'OISE

12 687 677

11 644 190

971

GUADELOUPE

58 737

53 906

972

MARTINIQUE

1 436 742

1 318 578

973

GUYANE

2 118 776

1 944 519

974

REUNION

0

0

 

TOTAL

461 225 010 140(*)

423 291 955 141(*)

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

La seconde est que la répartition des FDPTP est actuellement gérée de manière extrêmement souple selon les départements concernés.

Les FDPTP sont répartis par les conseils généraux entre les communes et les EPCI défavorisés par la faiblesse de leur potentiel fiscal ou l'importance de leurs charges.

Ces critères, fixés par l'article 1648 A du CGI reprennent les prescriptions du décret du 17 octobre 1988 relatif au fonds de péréquation de la taxe professionnelle. Ils laissent une marge d'appréciation importante au conseil général dans le choix des critères objectifs qu'il souhaite retenir et de leur combinaison.

La mesure proposée par le présent article conduit à une majoration de crédits destinés à la péréquation horizontale des collectivités territoriales sans remettre en cause le principe du gel en valeur des dotations de l'Etat qui leur sont destinées142(*).

Dans le même esprit, le Gouvernement a annoncé qu'un prochain projet de loi de finances rectificative pour 2012 devrait introduire une nouvelle majoration de la dotation aux FDPTP et FCNA d'un montant égal à la réévaluation proposée par le présent article (4,8 millions d'euros) et ce, au titre de l'année 2012, afin de ne pas pénaliser les collectivités concernées.

Le dispositif proposé par le présent article permet par ailleurs de régulariser les erreurs d'évaluation d'un dispositif complexe qui alimente les FDPTP depuis 2011.

Il convient enfin de remarquer que le présent article s'inscrit dans une démarche prospective car il permet la mise en place d'un dispositif pérenne favorisant la gestion de possibles régularisations ultérieures de la répartition entre les fonds.

ARTICLE 22 (Art. 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 et art. 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Compensation des transferts de compétences aux départements et aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers

Commentaire : le présent article vise à fixer pour 2013 le montant des fractions de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques attribuées aux départements et aux régions au titre de la compensation des transferts de compétences.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA COMPENSATION AUX DÉPARTEMENTS

L'article 52 de la loi de finances pour 2005143(*) constitue la base juridique de l'attribution aux départements d'une part du produit de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) et, depuis 2008, d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)144(*), destinées à financer les transferts de compétences prévus, notamment, par la loi relative aux libertés et responsabilités locales145(*).

La part concernant le produit de la TIPP est obtenue, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du tarif de cette taxe aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national. La répartition entre départements s'effectue ensuite sur la base du droit à compensation de chaque département, qui correspond au montant des charges qui lui ont été spécifiquement transférées.

Ces fractions sont fixées de manière provisionnelle en loi de finances initiale avant de faire l'objet d'une régularisation en loi de finances rectificative, en fonction des droits à compensation effectifs au titre de l'exercice considéré.

B. LA COMPENSATION AUX RÉGIONS

Le même article 52, complété par l'article 40 de la loi de finances pour 2006146(*), constitue la base juridique de l'attribution aux régions et à la collectivité territoriale de Corse147(*) d'une fraction de la TIPP destinée à financer les transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 précitée.

En application de ces dispositions, il est procédé chaque année à une actualisation des fractions de tarif de la TIPP attribuée à chaque région.

Ces fractions sont fixées de manière provisionnelle en loi de finances initiale avant de faire l'objet d'une régularisation en loi de finances rectificative, en fonction des droits à compensation effectifs au titre de l'exercice considéré.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE MODIFICATION DE RÉFÉRENCE

Afin de tenir compte du changement de dénomination de la TIPP (taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers), devenue148(*) TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques), le 1° du I et le 2° du II du présent article procèdent au remplacement des références à la « taxe intérieure sur les produits pétroliers » ou à la « taxe intérieure des consommations sur les produits pétroliers » par une référence à la « taxe intérieure de la consommation sur les produits énergétiques ».

B. L'ACTUALISATION DES TAUX DES FRACTIONS DE TIPP AFFECTÉES AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS

Afin de tenir compte de la nouvelle tranche 2013 de transferts de compétences et de services aux départements et aux régions, et des charges nouvelles pour les collectivités résultant de la modification par l'Etat des règles relatives à l'exercice des compétences préalablement transférées, il convient, comme chaque année, d'actualiser les taux des fractions de la TICPE qui sont affectées aux départements et aux régions.

1. Pour les départements

L'actualisation des fractions de TICPE au bénéfice des départements résulte :

- d'une baisse de la compensation allouée au département du Bas-Rhin au titre du transfert du service en charge du domaine public fluvial (canal de la Bruche) ;

- d'une augmentation de la compensation allouée à douze départements au titre de la prise en charge des emplois disparus des services de l'aménagement foncier transférés en 2010.

Au total, ces actualisations nécessitent une augmentation des montants de recettes fiscales de l'Etat transférées au profit des départements, à hauteur de 300 000 euros.

Le 2° du I du présent article procède donc à l'augmentation des fractions départementales de la TICPE : la fraction sur le gazole passe de 1,213 euro par hectolitre à 1,214 euro.

Enfin, le 3° du I ajuste les pourcentages de la somme attribuée à chaque département.

2. Pour les régions

L'actualisation des fractions de TICPE au bénéfice des régions résulte de :

- la compensation au titre de la prise en charge des agents d'associations qui participaient à l'inventaire général du patrimoine culturel préalablement au transfert de cette compétence aux régions ;

- l'ajustement à la hausse du droit à compensation définitif de treize régions au titre du transfert des services de l'inventaire général du patrimoine culturel ;

- l'ajustement à la hausse du droit à compensation des sept régions concernées par la troisième et dernière année de mise en oeuvre de la réforme du diplôme d'Etat d'ergothérapeute prévue par l'arrêté du 5 juillet 2010 relatif au diplôme d'Etat d'ergothérapeute ;

- la diminution de la compensation allouée à la région Alsace au titre de la prise en charge des charges d'investissement et de fonctionnement des services des voies d'eau transférés en 2011.

Au total, ces actualisations nécessitent une augmentation des montants de recettes fiscales de l'Etat transférées au profit des régions à hauteur d'un million d'euros.

Le 1° du II procède donc à l'actualisation des fractions régionales de tarif de la TICPE, selon le tableau ci-dessous :

Evolution des fractions de tarifs de la TICPE attribués aux régions pour 2013

(en euros par hectolitre)

 

Gazole

Supercarburant sans plomb

droit existant

PLF 2013

évolu-tion

droit existant

PLF 2013

évolu-tion

Alsace

4,72

4,73

+ 0,21%

6,69

6,69

-

Aquitaine

4,39

4,39

-

6,21

6,22

+ 0,16%

Auvergne

5,72

5,73

+ 0,17%

8,11

8,10

- 0,12%

Bourgogne

4,12

4,12

-

5,83

5,83

-

Bretagne

4,75

4,76

+ 0,21%

6,72

6,72

-

Centre

4,27

4,27

-

6,06

6,06

-

Champagne-Ardenne

4,82

4,82

-

6,84

6,84

-

Corse

9,71

9,71

-

13,72

13,72

-

Franche-Comté

5,88

5,88

-

8,31

8,31

-

Ile-de-France

12,05

12,06

+ 0,08%

17,05

17,04

- 0,06%

Languedoc-Roussillon

4,12

4,12

-

5,84

5,84

-

Limousin

7,98

7,98

-

11,27

11,27

-

Lorraine

7,23

7,23

-

10,23

10,23

-

Midi-Pyrénées

4,68

4,68

-

6,61

6,61

-

Nord-Pas-de-Calais

6,75

6,76

+ 0,15%

9,56

9,55

- 0,10%

Basse-Normandie

5,09

5,09

-

7,19

7,19

-

Haute-Normandie

5,02

5,02

-

7,11

7,12

+ 0,14%

Pays de Loire

3,97

3,97

-

5,63

5,63

-

Picardie

5,30

5,31

+ 0,19%

7,49

7,50

+ 0,13%

Poitou-Charentes

4,19

4,19

-

5,94

5,94

-

Provence-Alpes-Côte d'Azur

3,93

3,93

-

5,55

5,55

-

Rhône-Alpes

4,13

4,13

-

5,84

5,84

-

Source : commission des finances

*

Le présent article - qui se traduit par une diminution des recettes fiscales de l'Etat à hauteur de 1,3 million d'euros - procède à l'actualisation des montants nécessaires à la compensation, sans en changer les modalités. Il n'a fait l'objet d'aucun amendement ni en commission, ni en séance, et a été adopté conforme par l'Assemblée nationale.

ARTICLE 23 (Art. 51 de la loi n°2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009) - Compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA)

Commentaire : le présent article propose, d'une part, d'ajuster le droit définitif à compensation des départements et de Saint-Pierre-et-Miquelon au titre de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) et, d'autre part, de modifier la compensation versée à ce titre aux départements métropolitains pour les années 2009 à 2012 et à Saint-Pierre-et-Miquelon pour les années 2011 et 2012.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE COMPÉTENCE À LA CHARGE DES DÉPARTEMENTS

1. En métropole

La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion a prévu la généralisation du dispositif du RSA, qui s'est substitué au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation de parent isolé (API). En se substituant à ces minima, le législateur a jugé que le RSA opérait une « extension » des compétences des départements.

Une nouvelle répartition de la charge de financement des minima sociaux entre l'Etat et les départements est ainsi entrée en vigueur :

- le département est maintenu dans sa compétence relative au RMI, hors dispositifs d'intéressement ;

- il se voit confier la charge équivalant à l'API, hors dispositifs d'intéressement liés à cette allocation.

L'ensemble de ces mouvements s'est traduit par une charge financière supplémentaire pour les départements métropolitains depuis le 1er juillet 2009, date des premiers versements du RSA.

2. En outre-mer

L'article 29 de la loi précitée a prévu que le RSA entrerait en vigueur dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon au plus tard le 1er janvier 2011. Il habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'application de ce dispositif en outre-mer.

Par une ordonnance du 24 juin 2010149(*), le Gouvernement a prévu, à compter du 1er janvier 2011, l'extension et l'adaptation du RSA aux collectivités territoriales d'outre-mer visées par la loi précitée généralisant le RSA.

B. LE MODE DE COMPENSATION MIS EN PLACE PAR LA LOI GÉNÉRALISANT LE RSA ET MODIFIÉ PAR LES LOIS DE FINANCES SUCCESSIVES

1. Les principes constitutionnels

Le mode de compensation des nouvelles compétences à la charge des départements est pour une large part déterminé par le choix de qualifier « d'extension » et non de « transfert » les compétences dévolues par l'Etat. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé150(*), en application de l'article 72-2 de la Constitution, que, en ce qui concerne les extensions de compétences, « il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».

A l'inverse, s'agissant des transferts de compétences, le Conseil constitutionnel a jugé que, « lorsqu'il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'État, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert ». Dans ce cas, l'Etat a l'obligation de compenser la charge transférée en affectant un montant strictement égal aux charges qu'il supportait avant le transfert, du fait de cette compétence.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 30 juin 2011151(*), a jugé que la création du RSA ne pouvait s'analyser uniquement en une « extension » de compétence des départements et que « l'institution du revenu de solidarité active doit être regardée [...] comme un transfert de compétences ».

La jurisprudence du Conseil constitutionnel152(*) impose que la compensation des transferts de compétence obéisse à cinq critères :

- elle doit être intégrale, c'est-à-dire équivalente aux dépenses effectuées par l'Etat au titre des compétences transférées (critère respecté dans le cadre de la généralisation du RSA) ;

- elle doit être concomitante au transfert (ce qui a été le cas s'agissant du RSA) ;

- elle doit faire l'objet d'un avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) (avis qui a été sollicité dans l'ensemble du processus de création du RSA, conformément à la loi) ;

- elle ne doit pas être contraire au principe d'autonomie financière des collectivités territoriales inscrit à l'article 72-2 de la Constitution ;

- enfin, elle doit prévoir, en cas de diminution des recettes fiscales transférées, que l'Etat maintienne un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert, en majorant le montant de la fiscalité transférée à due concurrence. C'est à ce titre que l'article 38 de la loi de finances pour 2012 met en oeuvre une clause qui garantit aux départements que le montant de la compensation à laquelle ils peuvent prétendre est au moins égal aux dépenses exposées par l'Etat en 2008 au titre des compétences transférées.

2. Le calendrier de la compensation

L'article 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion a prévu plusieurs réajustements du droit à compensation des départements, modulés par les lois de finances successives :


·
Loi de finances pour 2009

Au titre de l'année 2009, le droit à compensation pour les départements a été calculé sur la base de la moitié des dépenses prévisionnelles liées à l'extension de leurs compétences.

Ainsi, l'article 51 de la loi de finances pour 2009153(*) avait fixé, pour une base annuelle de compensation évaluée à 644 millions d'euros, un montant prévisionnel du droit à compensation au titre de l'année 2009 de 322 millions d'euros.


·
Loi de finances pour 2010

La loi de finances pour 2010 a réajusté le droit à compensation au regard des dépenses réellement engagées par l'Etat en 2008 au titre des extensions de compétences liées à la généralisation du RSA.

L'article 51 de la loi de finances pour 2010154(*) a réajusté, au vu des dépenses réellement engagées par l'Etat en 2008, le droit annuel à compensation des départements à hauteur de 599 millions d'euros.

Toutefois, il a été décidé, d'une part, de ne pas procéder au réajustement de la compensation à la baisse pour l'année 2009 et, d'autre part, de mettre en place un versement exceptionnel de 7,7 millions d'euros en faveur des seuls départements sous-compensés au titre de l'année 2009. Enfin, un versement ponctuel provisionnel de 37,4 millions d'euros a été prévu pour 2010, notamment pour compenser de manière anticipée la probable hausse des coûts du RSA liée à l'augmentation du nombre de bénéficiaires.


·
Loi de finances pour 2011

L'article 55 de la loi de finances pour 2011155(*) a réajusté le droit annuel à compensation des départements métropolitains au vu des comptes administratifs des départements en 2009, le droit annuel s'élevant à 699,3 millions d'euros. Toutefois, la mise en oeuvre de la compensation s'est heurtée au manque de fiabilité des comptes administratifs de certains départements qui ne permettait pas de déterminer avec précision les montants engagés au titre du RSA socle majoré. Par conséquent, suite à l'adoption de deux amendements, l'un à l'Assemblée nationale, l'autre au Sénat, le montant de la compensation de 35 départements n'avait pas été actualisé et le Gouvernement avait pris la décision de « diligenter une mission d'inspection interministérielle chargée d'expertiser et de consolider les dépenses relevant de l'ensemble des départements métropolitains en 2009 au titre du RSA socle majoré et de définir des règles uniformes d'engagement de ces dépenses et de contrôle de leur imputation dans les comptes 2010 afin qu'ils constituent une base de référence incontestable à partir de laquelle les ajustements définitifs du droit à compensation des départements pourront être mis en oeuvre »156(*).

L'article 55 précité a également mis en place la compensation de l'extension du RSA, au 1er janvier 2011, aux quatre départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.


·
Loi de finances pour 2012

A la suite du rapport de la mission d'inspection évoquée plus haut qui conclut au manque de fiabilité des comptes administratifs de certains départements, la loi de finances pour 2012157(*) a institué, comme base de référence à la compensation au titre du RSA, les comptes des caisses d'allocations familiales (CAF) et des caisses de la mutualité sociale agricole (MSA).

Le droit à compensation des départements s'est établi à 750 591 243 euros à compter de l'année 2012, soit 43,4 millions de plus que le droit à compensation prévisionnel inscrit en loi de finances initiale pour 2011.

Ainsi que le prévoyait la loi de généralisation du RSA, la loi de finances pour 2012 a fixé le droit à compensation pour les départements métropolitains de manière définitive. En revanche, elle n'a prévu la fixation définitive de la compensation versée aux départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon qu'au vu des comptes des CAF et des caisses de MSA pour l'année 2012, le RSA n'ayant été généralisé à ces territoires qu'au 1er janvier 2011. Cette compensation demeure donc provisionnelle dans le projet de loi de finances pour 2013.

3. Une compensation par affectation d'une fraction du tarif de TICPE

L'article 3 de la loi précitée généralisant le RSA dispose que « la compensation financière s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toutes natures ».

L'article 51 précité de la loi de finances pour 2009 a prévu que la compensation serait effectuée par attribution aux départements d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)158(*). Ce mode de compensation est équivalent à celui mis en place pour compenser le transfert de compétences du RMI en 2004. En effet, comme pour la compensation du RMI, ce n'est pas une quote-part du produit de la TICPE qui est transférée de l'Etat aux départements mais une fraction du tarif appliqué aux quantités de carburant vendues sur le territoire. Se voyant affecter une fraction du tarif de TICPE, les départements ne seront donc pas soumis à l'aléa des tarifs de TICPE décidés par l'Etat, lui seul subissant les effets d'une éventuelle augmentation ou diminution de ces tarifs.

S'agissant de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, où la TICPE n'est pas applicable, la compensation est versée par une majoration de la dotation globale de compensation (DGC) de chacune de ces collectivités, en application des articles LO. 6271-5 et LO. 6371-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

L'article 38 de la loi de finances pour 2012 a réajusté les fractions de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) servant de calcul du droit à compensation, pour 2012 :

-  la fraction de tarif portant sur les supercarburants sans plomb a été majorée de 2,14 euros à 2,255 euros par hectolitre ;

- la fraction de tarif portant sur le gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° C a été majorée de 1,52 euro à 1,596 euro par hectolitre.

L'article précité actualisait en outre la répartition, entre les départements, du montant global de la compensation obtenu par application des fractions de TICPE fixées. Ce pourcentage de TICPE est égal au rapport entre le droit à compensation de chaque département et la somme des droits à compensation de l'ensemble des départements métropolitains.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ACTUALISATION DE L'AJUSTEMENT DÉFINITIF DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS MÉTROPOLITAINS POUR L'ANNÉE 2013

Le I du présent article propose de réévaluer les fractions de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) servant de calcul du droit à compensation, pour 2013, des départements du fait de la création du RSA.

Les alinéas 5 et 6 du présent article prévoient ainsi de majorer :

- de 2,255 euros à 2,297 euros par hectolitre la fraction de tarif portant sur les supercarburants sans plomb ;

- de 1,596 euro à 1,625 euro par hectolitre la fraction de tarif portant sur le gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° C.

Les alinéas 14 à 16 du présent article proposent en conséquence d'actualiser la répartition, entre les départements, du montant global de la compensation obtenu par application des fractions de TICPE fixées. Chaque département recevra un pourcentage de TICPE égal au rapport entre son droit à compensation et la somme des droits à compensation de l'ensemble des départements métropolitains.

Les réajustements proposés par le présent article résultent de deux éléments expertisés et approuvés par un groupe de travail collégial réuni à la demande de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) :

- la révision à la baisse des dépenses d'intéressement proportionnel et forfaitaire exposées par les départements métropolitains en 2008 qui entraîne mécaniquement une hausse des compensations (ces dépenses d'intéressement désormais financées par l'Etat étant retenues du droit à compensation) ;

- et la révision à la hausse des dépenses des départements métropolitains suite à une erreur comptable réalisée lors de la détermination de la nouvelle base de référence pour le calcul du droit à compensation des départements.

Ce réajustement pérenne conduit à porter le droit à compensation des départements métropolitains à 761 173 961 euros à compter de l'année 2013, soit 10,6 millions de plus que le droit à compensation prévisionnel inscrit en loi de finances initiale pour 2012.

Enfin, la disponibilité des données relatives aux dépenses exposées par les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon en 2011 permet de réajuster leur droit à compensation provisionnel à hauteur de 140 088 977 euros, soit 6 575 199 euros de plus que le droit à compensation inscrit en loi de finances pour 2012.

B. LE RÉAJUSTEMENT DES DROITS À COMPENSATION DES ANNÉES 2009 À 2012

Le II du présent article (alinéas 18 à 33), comme les années précédentes, propose de réajuster de manière ponctuelle les montants versés entre 2009 et 2012 à chaque département au titre de la compensation du RSA. Ces réajustements sont effectués, toujours pour tenir compte des conclusions de la mission d'inspection interministérielle, au regard des comptes des CAF et des caisses de MSA au titre de ces années.

Au total, les réajustements opérés en 2013 pour les années 2009 à 2012 correspondent à une hausse de 18 091 027 euros du montant versé aux départements, ainsi répartie :

- pour l'année 2009, le présent article opère un ajustement à la hausse à hauteur de 0,9 million d'euros au titre de l'année 2009, qui vient augmenter le montant de la compensation versée aux départements métropolitains ;

- pour les années 2010 à 2012, le présent article opère un ajustement à la hausse de la compensation à hauteur de 5 millions d'euros au titre de l'ensemble des trois années pour les départements métropolitains ;

- pour les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon, le présent article opère, au titre des années 2011 et 2012, un réajustement à la hausse à hauteur de 12,2 millions d'euros.

Ces réajustements ponctuels seront opérés en 2013 mais ne correspondent pas au total des ajustements rendus nécessaires par les nouvelles évaluations des droits à compensation des départements.

Un dispositif d'étalement des reprises a en effet été introduit par la loi de finances pour 2012 qui permet à tout département de bénéficier d'un montant de reprise plafonné à 5 % par an de son droit à compensation. Lorsque la reprise excède ce plafond, celle-ci s'effectue ultérieurement, par des prélèvements sur les compensations versées les années suivantes.

Ainsi, à l'issue de la loi de finances pour 2012, le montant des ajustements négatifs restant dû à l'Etat par 17 départements s'élevait à 35,6 millions d'euros.

Le dispositif du présent article permet à 12 de ces 17 départements d'apurer le solde de leur dette à l'égard de l'Etat, 5 autres continuant de bénéficier du dispositif de reprise étalée, soit au total une reprise de 27,7 millions d'euros.

Le montant des ajustements négatifs dus à l'Etat, dont le prélèvement est reporté après l'année 2013, s'élèverait ainsi à 7,9 millions d'euros.

Le II prévoit enfin un réajustement des montants versés en 2011 et 2012 aux départements d'outre-mer ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon, permettant à cette dernière collectivité de bénéficier désormais du dispositif de reprise étalée, dans les mêmes conditions que les autres départements.

*

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels présentés par notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le présent article met en oeuvre les modalités de compensation des charges résultant pour les départements de la loi généralisant le RSA, sans dénaturer le dispositif prévu par la loi du 1er décembre 2008.

Les dépenses liées à la mise en oeuvre du RSA poursuivent leur progression. Le droit à compensation est ainsi passé, pour les départements métropolitains, de 599 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2010 à 750,6 millions d'euros en loi de finances pour 2012, puis à 761,2 millions euros à compter de l'année 2013 en vertu du présent article. Le montant du droit à compensation est définitivement fixé depuis la loi de finances pour 2012 mais peut faire l'objet d'ajustements techniques (c'est le cas dans le présent article).

La substitution aux comptes administratifs des départements des comptes de la CAF et des caisses de MSA permet de mettre en oeuvre une compensation fidèle aux dépenses ayant réellement incombé à ces collectivités s'agissant de la création du RSA. Ainsi, pour les années 2009 à 2012, les charges supplémentaires résultant de la création du RSA seront compensées à l'euro près par les dispositions des lois de finances.

Toutefois, ces modalités de compensation ne permettent pas de résoudre deux problèmes :

- depuis 2012, le montant de la compensation versée aux départements au titre du RSA n'évolue plus. Comme pour le RMI, les dépenses à la charge des départements sont donc appelées à augmenter alors que la compensation versée par l'Etat reste figée, ce qui ne peut qu'amplifier les difficultés auxquelles font actuellement face les finances départementales ;

- la limitation du droit de reprise à 5 % du montant du droit à compensation a permis de réduire l'impact financier de la reprise en 2012. Mais cet impact reste élevé pour plusieurs départements. Le Pas-de-Calais, par exemple, se verra prélever 7,2 millions d'euros, les Alpes-Maritimes, 2,99 millions et l'Oise, 2,2 millions en 2013.

ARTICLE 24 (Art. 39 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, Art. L. 1711-5 du code général des collectivités territoriales et Art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Compensation à la collectivité de Mayotte des charges résultant de son processus de départementalisation

Commentaire : le présent article ajuste la fourchette de fractions de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques attribuée au département de Mayotte, afin de tenir compte de l'évolution de l'estimation des dépenses de revenu de solidarité active et de la création de deux nouvelles compétences.

I. LE DROIT EXISTANT

Le 31 mars 2011, Mayotte est devenue un département d'outre-mer, régi par les dispositions de l'article 73 de la Constitution. Ce changement institutionnel se traduit par une application progressive à cette collectivité de la législation applicable aux autres départements français.

Conformément à l'ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011159(*), le revenu de solidarité active (RSA) est entré en vigueur à Mayotte à compter du 1er janvier 2012.

Afin de compenser les charges en résultant pour Mayotte, l'article 39 de la loi de finances pour 201160(*) a prévu le transfert, au profit de ce département, d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), sur le modèle du dispositif prévu au profit des autres départements, dont les dépenses de RSA sont également compensées par attribution d'une part de la TIPP, en vertu de l'article 51 de la loi de finances pour 2009161(*).

Toutefois, l'absence d'application du RSA sur ce territoire avant le 1er janvier 2012 rendait particulièrement difficile l'évaluation a priori du droit à compensation dont bénéficierait le département. Pour tenir compte de cette spécificité, l'article 39 précité a mis en place, pour 2012, non pas une compensation figée comme pour les autres départements, mais une « fourchette de compensation », la fraction effectivement retenue étant ensuite fixée par arrêté des ministres de l'intérieur et du budget, dans le respect de cette fourchette, au vu des sommes effectivement enregistrées.

Dans l'hypothèse où la totalité des ayants droits au RSA en solliciteraient l'obtention, le coût pour l'année 2012 avait été évalué entre 21 et 28 millions d'euros. Mais, dans la mesure où il était anticipé une montée en charge progressive du dispositif, la fourchette de fraction de TIPP choisie correspondait à une estimation de dépenses, en 2012, comprise entre 11,6 et 15,7 millions d'euros.

L'arrêté a finalement retenu la fourchette basse, à 11,6 millions d'euros.

Pour les années 2013 et 2014, l'ordonnance précitée prévoit également que la compensation soit ajustée au vu des charges réellement constatées pour chacune de ces deux années, dans les comptes de la caisse gestionnaire du régime des prestations familiales à Mayotte.

A partir de 2015, le montant de la compensation, évalué sur la base de la compensation constatée en 2014, sera ajusté chaque année proportionnellement à l'augmentation progressive du montant forfaitaire de l'allocation, initialement fixé au quart environ du niveau de droit commun, avant de croître progressivement durant une période d'environ vingt ans pour rejoindre le niveau applicable dans les autres départements. L'ajustement ne portera donc plus sur le nombre de bénéficiaires du RSA mais sur le montant de l'allocation.

Enfin, le droit à compensation de Mayotte est retracé dans le compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION AU TITRE DU RSA

Le présent article vise tout d'abord à actualiser la fourchette de compensation pour Mayotte à la dépense prévisionnelle du département au titre du RSA en 2013.

Pour l'exercice à venir, dans l'hypothèse où la totalité des ayants droits au RSA en solliciteraient l'obtention, l'estimation du coût net pour 2013 est comprise entre 23 et 31 millions d'euros.

Toutefois, les premières informations recueillies sur la dépense de RSA effectivement exécutée à Mayotte sur le premier semestre 2012 montrent une montée en charge plus lente que prévue (904 000 euros entre janvier et juillet 2012 contre 5 millions estimés en 2011).

Afin de ne prendre le risque ni de « surcompenser », ni de « sous compenser » le transfert de charge à Mayotte, la fourchette de compensation est élargie sur ses deux bornes, pour atteindre un plancher de 5 millions d'euros et un plafond de 20 millions.

B. LA CRÉATION DE DEUX NOUVELLES COMPÉTENCES

A l'extension à Mayotte du RSA s'ajoutent deux nouvelles compétences à compenser.

On rappellera qu'au titre de la jurisprudence du Conseil constitutionnel162(*), en application de l'article 72-2 de la Constitution, en ce qui concerne les créations et extensions de compétences, « il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».

D'une part, l'ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement crée une nouvelle compétence pour le département de Mayotte, en matière de gestion et de financement du fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Il s'agit d'étendre à Mayotte l'article 6 de la loi visant à la mise en oeuvre du droit au logement163(*), qui prévoit la mise en place dans chaque département d'un fonds de solidarité pour le logement, qui accorde des aides financières aux personnes rencontrant des difficultés pour s'acquitter des obligations locatives ou des charges relatives à leur logement (dépôts de garantie, premier loyer, assurance du logement...).

Les modalités de la compensation sont déterminées par le IV de l'article 12 de l'ordonnance précitée, qui prévoit que le montant est calculé « forfaitairement, en appliquant à la population municipale du département de Mayotte le montant moyen par habitant constaté dans les départements d'outre-mer [...], actualisé en valeur 2011 sur le taux d'évolution de la dotation générale de décentralisation ». Ces modalités conduisent à une compensation de 183 405 euros, montant qui sera reconduit les prochaines années.

D'autre part, l'ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l'action sociale et des familles au département de Mayotte rend ce département compétent en matière de financement des formations sociales initiales et des aides aux étudiants inscrits dans ces formations.

Les modalités de la compensation sont déterminées par le IV de l'article 9 de l'ordonnance précitée. Pour les années 2013 à 2017, la compensation est calculée de manière à permettre, d'une part, « le financement forfaitaire d'un nombre de places de formation initiale correspondant aux besoins de formation à prendre en compte pour la conduite de l'action sociale et médico-sociale à Mayotte » et, d'autre part, « le financement des bourses aux étudiants inscrits dans les établissements agréés, éligibles, sur la base d'un montant forfaitaire annuel d'aide par étudiant boursier ».

A partir de 2018, la compensation est ajustée de manière définitive, « au vu du nombre moyen de travailleurs sociaux à former chaque année et du taux d'étudiants boursiers constaté ».

Evolution de la compensation en matière de financement des formations sociales initiales et des aides aux étudiants inscrits dans ces formations

(en euros)

2013

2014

2015

2016

2017

147 568

401 697

659 434

731 414

578 166

Source : projet de loi de finances pour 2013

La compensation de ces deux compétences par attribution d'une part de la TICPE se traduit par plusieurs modifications de l'article 39 de la loi de finances pour 2012 précitée. Ainsi, les 1° et 3° du I du présent article insèrent les références aux deux ordonnances précitées, afin que les charges en résultant ouvrent droit à compensation.

D'autre part, ces deux nouvelles compensations nécessitent de modifier l'article 46 de la loi de finances pour 2006164(*), qui régit le compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales ». Ainsi, les 2° et 3° du III du présent article introduisent les charges afférentes à ces deux compétences parmi le montant total du droit à compensation du département de Mayotte.

Enfin, et bien que cette disposition ne soit pas directement en rapport avec l'objet du présent article, le 1° du III (et en conséquence son 3°) insère Saint-Pierre-et-Miquelon parmi les collectivités pour lesquelles la deuxième section de ce compte de concours financier retrace le versement de la part du produit de la TICPE. Il s'agit là de corriger un oubli, puisque cette collectivité perçoit effectivement le produit de la TICPE transférée à travers le compte d'avance aux collectivités (programme 833).

C. L'AJUSTEMENT EN CONSÉQUENCE DES FRACTIONS DE TARIF DE LA TICPE

Au titre des deux points précédents, il résulte une nécessité d'ajuster la compensation versée au département de Mayotte.

Le Gouvernement a préféré que la compensation des deux nouvelles charges créées se fasse également sous forme de transfert de recettes fiscales - en l'occurrence d'une part du produit de la TICPE - ce qui permet que la compensation des charges résultant de la départementalisation soit assurée par un dispositif unique. C'est pourquoi le II du présent article modifie l'article L. 1711-5 du code général des collectivités territoriales, afin d'y préciser que les charges résultant du FSL sont compensées via l'attribution d'une part du produit de la TICPE et non via la dotation générale de décentralisation.

Comme indiqué précédemment, la fourchette de fractions de la TICPE définie dans le présent article correspond à une compensation comprise entre 5 et 20 millions d'euros. C'est pourquoi, les 4° et 5° du I du présent article modifient les fractions de tarifs de TICPE attribuées au département de Mayotte, selon le tableau suivant :

Modification des fractions de tarifs de TICPE attribuées au département
de Mayotte dans le PLF 2013

(en euros par hectolitre)

 

Borne basse de la fourchette

Borne haute de la fourchette

droit existant

PLF 2013

évolu-tion

droit existant

PLF 2013

évolu-tion

Supercarburants sans plomb

0,030

0,013

- 56,7 %

0,041

0,052

+ 26,8 %

Gazole

0,021

0,009

- 57,1 %

0,029

0,037

+ 27,6 %

Source : commission des finances

D. LA SUBSTITUTION À LA RÉFÉRENCE À LA TIPP D'UNE RÉFÉRENCE À LA TICPE

Afin de tenir compte du changement de dénomination de la TIPP (taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers), devenue165(*) TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques), le 2° du I du présent article procède au remplacement de la référence à la « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » par une référence à la « taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ».

*

A l'initiative de son rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Les modalités de compensation de la création de ces deux nouvelles compétences au profit du département de Mayotte respectent les obligations constitutionnelles fixées par l'article 72-2 de la Constitution.

L'élargissement de la fourchette de compensation devrait permettre de garantir l'adéquation de la compensation versée au département de Mayotte aux dépenses effectivement constatées.

ARTICLE 24 bis (nouveau) (Art. 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, art. 1640 B du code général des impôts) - Arrêt au 30 juin 2012 de l'actualisation de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et du fonds national de garantie individuelle de ressources

Commentaire : le présent article fixe au 30 juin 2012 la date limite des redressements de taxe professionnelle pris en compte pour l'actualisation de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et du fonds national de garantie individuelle de ressources.

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté avec l'avis favorable de la commission des finances. Il vise à limiter l'actualisation de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR) aux redressements de taxe professionnelle effectués jusqu'au 30 juin 2012.

A la suite de la réforme de la taxe professionnelle, en loi de finances pour 2010, la compensation relais versée par l'Etat aux collectivités territoriales en 2010 a été calculée sur la base des recettes avant réforme en retenant, soit les bases de taxe professionnelle au titre de 2009 (pour 70 % des collectivités), soit les bases théoriques de taxe professionnelle au titre de 2010 (pour les 30 % de collectivités restantes) selon la situation la plus avantageuse pour les collectivités. Cette compensation relais est actualisée en prenant en compte les rôles supplémentaires de taxe professionnelle pour 2009 et de cotisation foncière des entreprises (CFE) émis jusqu'au 30 juin 2011.

En revanche, il est aujourd'hui prévu166(*), que cette compensation relais doit être actualisée en fonction des redressements sur les bases de taxe professionnelle de 2010 effectués jusqu'au 31 décembre 2013, délai prolongé jusqu'au 31 décembre 2020 en cas de flagrance fiscale ou d'activité occulte, en application de l'article L. 174 du code des procédures fiscales auquel il est fait renvoi.

Cet article dispose, en effet, que :

« Les omissions ou les erreurs concernant la taxe professionnelle, la cotisation foncière des entreprises et la cotisation sur la valeur ajoutée des entrepris peuvent être réparées par l'administration jusqu'à l'expiration de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due. »

« Par exception aux dispositions du premier alinéa, le droit de reprise de l'administration s'exerce jusqu'à la fin de la dixième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due lorsque l'administration a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale dans les conditions prévues à l'article L. 16-0 BA au titre d'une année postérieure ou lorsque le contribuable exerce une activité occulte. L'activité occulte est réputée exercée lorsque le contribuable n'a pas déposé dans le délai légal les déclarations qu'il était tenu de souscrire et soit n'a pas fait connaître son activité à un centre de formalités des entreprises ou au greffe du tribunal de commerce, soit s'est livré à une activité illicite. »

En conséquence, comme le souligne l'exposé de l'amendement présenté par le Gouvernement, ces dispositions « impliquent de procéder, chaque année, à un nouveau calcul global de compensation relais, et donc de DCRTP et du FNGIR, pour l'ensemble des collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale jusqu'en 2021, alors que les sommes en jeu seront relativement peu importantes et que les éventuels compléments de dotation ne concerneront que les 30 % de collectivités dont la compensation relais a été calculée sur la base des bases théoriques de taxe professionnelle au titre de 2010. »

Pour 70 % des collectivités, celles dont la DCRTP et les reversements/prélèvements FNGIR ont été calculées sur la base de la taxe professionnelle au titre de 2009, les corrections de base de taxe professionnelle sont prises en compte sur 18 mois, soit jusqu'au 30 juin 2011.

La date du 30 juin, que le présent article propose de retenir également pour les collectivités dont les compensations sont calculées sur des bases théoriques de taxe professionnelle au titre de 2010, permet donc d'établir une égalité de traitement entre les collectivités.

La solution choisie est donc équitable et met un terme à des obligations de « recalculs » extrêmement lourdes pour un profit éventuel devenu très faible. Elle permettra aussi que les calculs de DCRTP et de FNGIR qui seront effectués en 2013 deviennent définitifs.

ARTICLE 25 - Evaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article procède à l'évaluation, pour 2013, des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au bénéfice des collectivités territoriales, soit au total 55,713 milliards d'euros après correction par l'Assemblée nationale.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au bénéfice des collectivités territoriales, à laquelle procède le présent article, résulte des prescriptions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dont l'article 6 précise qu'ils « sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

Au total, le périmètre des prélèvements sur recettes en 2013 était égal, dans la version initiale du présent projet de loi de finances, à 55,677 milliards d'euros, dont 41,505 milliards d'euros pour la seule dotation globale de fonctionnement (DGF).

La liste des prélèvements n'est pas modifiée par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 et l'architecture de cette part importante des concours de l'Etat aux collectivités territoriales est désormais stabilisée.

Les prélèvements sur recettes représentent, en effet, en PLF 2013 à périmètre courant, 56 % de l'ensemble des transferts financiers aux collectivités territoriales et 93 % des 60 milliards d'euros des concours de l'Etat.

Montants des prélèvements sur recettes en 2012 et 2013

(en milliers d'euros)

Intitulé

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

Dans l'enveloppe normée

Dotation globale de fonctionnement (DGF)

41 389 752

41 505 415

0,3%

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI)

24 000

22 000

-8,3%

Dotation élu local (DEL)

65 006

65 006

0,0%

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

50 000

51 548

3,1%

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

1 903 658

1 839 243

-3,4%

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

40 976

40 976

0,0%

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI)

500 000

500 000

0,0%

Dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC)

326 317

326 317

0,0%

Dotation régionale d'équipement scolaire (DRES)

661 186

661 186

0,0%

Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

0

10 000

 

Dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES)

2 686

2 686

0,0%

Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale

875 440

821 829

-6,1%

Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP)

447 032

379 038

-15,2%

Sous-total

46 286 053

46 225 244

-0,1%

Hors l'enveloppe normée

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

5 507 000

5 627 105

2,2%

Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP)

2 944 000

3 368 312

14,4%

Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle

418 500

430 114

2,8%

Dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés (DCPSF)

40 000

26 800

-33,0%

Sous total

8 909 500

9 452 331

6,1%

Total

55 195 553

55 677 575

0,9%

Source : Direction générale des collectivités locales

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté au présent article un amendement du Gouvernement, avec l'avis favorable de sa commission des finances.

Cet amendement a pour objet de réévaluer les prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales par rapport au projet initial du Gouvernement, compte tenu de l'actualisation, depuis le dépôt du présent projet loi de finances, des prévisions d'exécution à fin 2012.

Il prévoit de porter le montant total des prélèvements sur recettes à 55,714 millions d'euros, soit une hausse nette de 36 millions d'euros, qui concerne deux prélèvements n'entrant pas dans le champ de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales :

1°) l'estimation de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) augmente de 60 millions d'euros. Elle passe, pour 2012, de 3 368 millions d'euros à 3 429 millions d'euros, soit une hausse de 1,8 %. Ce nouveau montant sera intégré dans le prochain projet de loi de finances rectificative pour 2012. Par anticipation, le texte adopté propose d'ajuster au même niveau le montant prévisionnel de la DCRTP 2013.

2°) la dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés voit son évaluation réduite de 24 millions d'euros.

Cette dotation, créée à l'initiative de votre commission des finances par la première loi de finances rectificative pour 2011, tend à rétablir une égalité de traitement entre les communes membres de syndicats fiscalisés par rapport aux communes membres de syndicats financés par contribution budgétaire.

Son montant est dégressif sur trois ans, les dotations versées en 2013 et 2014 étant égales respectivement à 67 % et 33 % du montant versé en 2012, soit 40 millions d'euros. Le montant 2012 devait donc s'établir à 27 millions d'euros.

Toutefois, selon les explications données par le Gouvernement, le dernier recensement réalisé conduit à revoir à la baisse le niveau de dotation 2012 qui ne serait que de 4,2 millions d'euros. Comme pour le cas de la DCRTP, cette nouvelle prévision sera inscrite dans le prochain projet de loi de finances rectificative pour 2012. Mais elle a aussi pour effet de réviser à la baisse la dotation 2013 qui est donc calculée sur 67 % du nouveau montant 2012, et s'établit donc à 2 789 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Il convient de prendre acte des montants détaillés des prélèvements sur recettes figurant au présent article dont la portée normative est limitée et qui ne procède qu'à une récapitulation.

En effet, le montant de certains prélèvements est purement évaluatif. C'est le cas, par exemple, du prélèvement opéré au titre du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), soit 5,627 milliards d'euros prévus pour 2032, et du prélèvement opéré au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale (1,9 milliard d'euros prévus pour 2012).

D'autres prélèvements sur recettes voient leur montant 2013 directement fixé par d'autres articles du présent projet de loi de finances : le plus important d'entre eux, la DGF, par l'article 19 et le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) par l'article 20.

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers

ARTICLE 26 (Art. 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, art. 1600, 1601, 1604, 1605 nonies, 1609 septvicies et 1609 decies du code général des impôts, art. L. 131-5-1 et L. 423-27 du code de l'environnement, art. L. 115-6 du code du cinéma et de l'image animée, art. L. 524-11 et L. 524-14 du code du patrimoine, art. 706-163 du code de procédure pénale, art. 3 de la loi n° 48-977 du 16 juin 1948 relative à la taxe pour frais de chambre de métiers applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, art. 73 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003, art. 154 et 158 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, art. 25 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005) - Fixation des plafonds 2013 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de mission de service public

Commentaire : le présent article étend le dispositif de plafonnement et d'écrêtement des ressources fiscales affectées à certains organismes et opérateurs de l'Etat.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES À 21 OPÉRATEURS DE L'ÉTAT ET 17 AUTRES ORGANISMES CHARGÉS D'UNE MISSION DE SERVICE PUBLIC

L'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 a plafonné et écrêté les taxes affectées à 21 opérateurs de l'Etat et 17 autres organismes chargés de mission de service public. Adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, sur l'avis favorable de la commission des finances, il s'inscrivait dans le cadre du « milliard d'euros d'économies supplémentaires » qu'avait annoncé le Gouvernement préalablement à l'examen du projet de loi de finances pour 2012.

Les organismes concernés par la mesure de plafonnement en 2012 sont :

1) 21 opérateurs de l'Etat167(*), définis comme les entités dotées de la personnalité morale, exerçant une activité de service public qui puisse explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique définie par l'Etat et se présenter dans la nomenclature par destination selon le découpage en mission-programme-action, qui bénéficient d'un financement assuré majoritairement par l'Etat, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, et sont placées sous un contrôle direct de l'Etat, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais relève de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s'accompagne ou non de la participation au conseil d'administration ;

2) 14 centres techniques, instituts techniques ou fédérations de centres techniques intervenant dans le domaine des matériaux de construction, de l'habillement, de l'ameublement et du bois, des industries mécaniques, du cuir, de la chaussure et de la maroquinerie, des produits agricoles, de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l'orfèvrerie et des arts de la table ;

3) une autorité publique indépendante (l'Autorité de régulation des activités ferroviaires) et une autorité administrative indépendante (le Médiateur national de l'énergie)168(*) ;

4) une association, l'Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP), qui entre dans le champ des organismes divers d'administration centrale (ODAC) et constitue donc une administration publique au sens de la comptabilité nationale.

B. UN ÉCRÊTEMENT DES RESSOURCES DONT LE RENDEMENT PRÉVISIONNEL S'ÉLÈVE À 79,4 MILLIONS D'EUROS EN 2012

En cas de dépassement du plafond, le produit de la taxe est écrêté et le surplus reversé au budget général de l'Etat. D'après l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013, le dispositif devrait rapporter 79,4 millions d'euros en 2012, en léger retrait par rapport à l'estimation du projet de loi de finances initiale pour 2012 (94,6 millions d'euros).

Comme le précise toutefois le tome I de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013, « l'actualisation dans le présent PLF des prévisions d'exécution 2012 du rendement des taxes affectées (...) permet de réviser le niveau prévisionnel du plafonnement pour 2012 (...). Toutefois, cette estimation est soumise à de forts aléas de prévision.

« La majeure partie de l'évolution à la baisse du produit de l'écrêtement résulte du moindre niveau qu'attendu (- 14 millions d'euros) des ressources affectées du Centre national du cinéma et de l'image animée »169(*).

Les tableaux ci-après détaillent la situation des différents opérateurs et autres organismes chargés d'une mission de service public, selon que leurs ressources devraient, ou non, être écrêtées en 2012, au regard des prévisions d'exécution au moment de l'élaboration de l'annexe « Voies et moyens ».

En 2012, l'écrêtement devrait ainsi concerner 16 opérateurs de l'Etat et organismes chargés d'une mission de service public, à hauteur de 79,4 millions d'euros. L'opérateur dont les ressources sont le plus fortement impacté est le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), à hauteur de 55,7 millions d'euros, soit 70,2 % du montant total de l'écrêtement prévu en 2012, les ressources du CNC au titre de la fraction distributeurs de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision devant dépasser leur plafond de 37 %170(*).

La Société du Grand Paris (SGP), le Centre national pour le développement du sport (CNDS) et l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) devraient aussi voir leurs ressources écrêtées à hauteur, respectivement, de 8 millions d'euros, 4,3 millions d'euros et 3,9 millions d'euros. Ces trois opérateurs étant affectataires de plusieurs taxes, dont certaines devraient dépasser le plafond fixé en loi de finances initiale pour 2012 quand d'autres taxes affectées au même opérateur devraient se situer en-dessous du plafond, le principe d'un écrêtement taxe par taxe, et non opérateur par opérateur, empêche une mutualisation des moins-values et des plus-values de recettes fiscales par opérateur. Si une telle mutualisation s'opérait entre les taxes affectées à un même opérateur, les recettes affectées au budget général de l'Etat en application du mécanisme d'écrêtement s'élèveraient à seulement 75,3 millions d'euros (soit 4,1 millions d'euros de moins que le rendement prévu en 2012, correspondant au droit existant d'un écrêtement taxe par taxe).

Les quatre affectataires de taxes dont les ressources devraient être écrêtées en 2012 relèvent tous de la catégorie des opérateurs de l'Etat.

Toujours en 2012, 22 opérateurs et organismes ne devraient pas voir leurs taxes écrêtées. Pour 15 opérateurs et organismes, la prévision d'exécution est même inférieure au plafond voté dans la loi de finances initiale pour 2012, parfois très nettement (de plus de 10 % pour 6 opérateurs et organismes171(*)).

Opérateurs et organismes dont les taxes affectées plafonnées
devraient être écrêtées en 2012

(en millions d'euros)

Ressource affectée

Affectataire

Plafond

LFI 2012

Prévision d'exécution révisée 2012

Ecrêtement

Fraction distributeurs de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision

Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC)

229,0

284,7

55,7

Taxes affectées à la Société du Grand Paris (SGP)

Fraction non affectée de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux et de stockage et leurs emplacements de stationnement (TSB)

SGP

168,0

175,0

7,0

Taxe spéciale d'équipement adossée à plusieurs impôts (taxe d'habitation, taxes foncières, cotisation foncière des entreprises) en Ile-de-France

SGP

117,0

117,0

0

Composante sur le matériel ferroviaire roulant affecté au transport en commun en Ile-de-France de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux

SGP

60,0

61,0

1,0

Sous-total

SGP

345,0

353,0

8,0

Taxes affectées au Centre national pour le développement du sport (CNDS)

Prélèvement sur les paris sportifs

CNDS

31,0

35,3

4,3

Fraction du prélèvement sur les jeux de la Française des jeux

CNDS

173,8

173,6

0

Contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives

CNDS

43,4

43,4

0

Sous-total

CNDS

248,2

252,3

4,3

Taxes affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)

Taxe sur les titres de séjour et les titres de circulation

OFII

109,0

112,4

3,4

Taxe sur les embauches de travailleurs étrangers et sur les salariés étrangers détachés temporairement en France

OFII

34,0

30,0

0

Taxe sur les attestations d'accueil des étrangers

OFII

7,5

8,0

0,5

Contribution spéciale sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière

OFII

4,0

2,0

0

Contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière

OFII

1,0

0,5

0

Droit de timbre sur les demandes de naturalisation, de réintégration et d'acquisition de la nationalité

OFII

5,5

4,0

0

Sous-total

OFII

161,0

156,9

3,9

Droit de francisation et de navigation hors Corse

Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)

37,0

40,0

3,0

Fraction du prélèvement sur les jeux de cercle en ligne

Centre des monuments nationaux (CMN)

8,0

10,3

2,3

Taxe pour le développement des industries

Centre technique des industries mécaniques (CETIM), Centre technique de l'industrie du décolletage, Centre technique industriel de la construction métallique, Centre technique des industries aérauliques et thermiques, Institut de soudure

70,2

71,3

1,1

Taxe pour le développement des industries de l'habillement

Comité de développement et de promotion de l'habillement

10,0

10,4

0,4

Prélèvement sur la fraction CRMA172(*) de la taxe additionnelle à la contribution foncière des entreprises pour frais des chambres des métiers et de l'artisanat

Fonds national de promotion et de communication de l'artisanat (FNPCA)

9,9

10,2

0,3

Taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie

Comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l'orfèvrerie et des arts de la table (Francéclat)

13,5

13,7

0,2

Fraction des prélèvements sociaux sur les paris hippiques, les paris sportifs et les jeux de cercle en ligne

Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES)

5,0

5,2

0,2

Total

 

1 136,8

1208,0

79,4

Source : commission des finances, d'après le tome I de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013

Opérateurs et organismes dont les taxes affectées plafonnées
ne devraient pas être écrêtées en 2012

(en millions d'euros)

Ressource affectée

Affectataire

Plafond

LFI 2012

Prévision d'exécution révisée 2012

Ecrêtement

Taxe générale sur les activités polluantes

Agence de l'environnement et de maîtrise de l'énergie (ADEME)

498,6

491,0

0

Taxe due par les concessionnaires d'autoroutes

Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

610,0

541,0

0

Fraction des produits annuels de la vente des biens confisqués

Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis ou confisqués (AGRASC)

1,8

1,8

0

Taxe annuelle sur les logements vacants

Agence nationale de l'habitat (ANAH)

21,0

19,0

0

Taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base dite « de recherche »

Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)

120,0

118,7

0

Prélèvement ponctuel sur fraction SGP173(*) de la taxe sur les bureaux

Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

95,0

95,0

0

Fraction des droits de timbres sur la délivrance des cartes nationales d'identité

Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

12,5

12,5

0

Droits sur les passeports

ANTS

107,5

107,5

0

Droits sur les titres sécurisés délivrés aux réfugiés et apatrides et titres de séjour selon les traités internationaux

ANTS

16,1

15,7

0

Taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation des véhicules

ANTS

43,0

43,0

0

Droit fixe d'utilisation du réseau ferré

Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF)

11,0

11,0

0

Taxe sur les spectacles

Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP)

9,0

5,6

0

Taxe pour le développement des industries des matériaux de construction

Centre d'étude et de recherche de l'industrie du béton (CERIB) et Centre technique de matériaux naturels de construction (CTMNC)

16,3

16,3

0

Taxe sur l'édition des ouvrages de librairie

Centre national du livre (CNL)

5,3

4,8

0

Taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression

CNL

29,4

29,2

0

Taxe sur les spectacles de variétés

Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV)

27,0

24,1

0

Taxe pour le développement des industries de l'ameublement

Comité professionnel de développement des industries françaises de l'ameublement et du bois (COFIDAB) ; Institut technologique filière cellulose, bois, ameublement (FCBA) ; Centre technique des industries mécaniques (CETIM)

16,5

14,5

0

Taxe pour le développement des industries de cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure

Comité professionnel de développement cuir, chaussure, maroquinerie (CTC)

12,5

12,4

0

Taxe pour le développement de l'industrie de la conservation des produits agricoles

Centre technique de la conservation des produits agricoles

2,7

2,7

0

Droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent les réseaux ferroviaires

Etablissement public de sécurité ferroviaire (EPSF)

17,5

16,8

0

Taxe sur les produits de la mer

FranceAgriMer

4,5

4,5

0

Taxe sur le lait et les produits laitiers

FranceAgriMer

15,0

15,0

0

Taxe sur les céréales

FranceAgriMer

23,0

20,0

0

Droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique

Institut national de l'origine et de la qualité (INAO)

5,0

4,4

0

Fraction de la contribution due par les consommateurs finals d'électricité

Médiateur national de l'énergie

7,0

6,6

0

Taxe sur les titulaires d'ouvrage de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques

Voies navigables de France (VNF)

148,6

148,6

0

Total

 

1 875,8

1 781,7

0

Source : commission des finances, d'après le tome I de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013

Au total, le plafond des taxes affectées dans la loi de finances initiale pour 2012 s'élève à 3 012,6 millions d'euros. La réévaluation du montant des prévisions de ressources conduit à réviser ce montant à 2 989,6 millions d'euros en 2012, suivant les données figurant dans l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ÉLARGISSEMENT DU CHAMP DU PLAFONNEMENT

Le I du présent article propose que onze nouvelles taxes entrent dans le champ du plafonnement en 2013 pour un montant de recettes estimées de 1,761 milliard d'euros, tandis qu'a contrario une taxe sortirait du champ du plafonnement (- 247 millions d'euros), soit un solde de + 1,514 milliard d'euros, portant le produit total prévisionnel des taxes plafonnées à 4,79 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013, et le plafond de ces taxes à 4,55 milliards d'euros, selon les données figurant dans le tome I de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013.

Le principe retenu est d'inclure dans le champ de l'autorisation annuelle en loi de finances non seulement les opérateurs, mais plus largement l'ensemble des organismes gérant des services publics - à l'exception des administrations publiques locales et des organismes de sécurité sociale.

Par ailleurs, toute imposition aurait vocation à être soumise au champ du plafonnement, « à l'exception », comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2013, « de celles qui répondent à une logique de redevance pour service rendu ou dont le montant recouvré est en rapport avec le coût encouru à cause du fait générateur de la taxe »174(*).

Les prévisions de recettes pour 2013 (soit 1,761 milliard d'euros au total pour ces onze taxes) sont globalement supérieures de 7,6 % aux prévisions de recettes pour 2012 (1,636 milliard d'euros) figurant dans l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013.

Cette augmentation de 125 millions d'euros du produit des taxes affectées entrant dans le champ du plafonnement ne résulte pas seulement de l'affectation nouvelle d'une fraction de la taxe sur les transactions financières (à hauteur de 60 millions d'euros) au Fonds de solidarité pour le développement.

Dans le détail, cinq de ces taxes devraient connaître une évolution de leur rendement en 2013 par rapport à 2012 :

- la taxe pour les frais des chambres de métier et de l'artisanat adossée à la cotisation foncière des entreprises, perçues par les chambres des métiers et de l'artisanat : 286 millions d'euros (+ 63,9 millions d'euros par rapport à 2012 : 222,1 millions d'euros)

- la taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus devenus constructibles, perçue par l'Agence de services et de paiement (ASP) : 20 millions d'euros (+ 10,1 millions d'euros, soit un doublement par rapport à 2012 : 9,9 millions d'euros) ;

- la redevance d'archéologie préventive perçue principalement par l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) et, dans une moindre mesure, par le Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP)175(*) et les collectivités territoriales176(*) : 83,3 millions d'euros (+ 6 millions d'euros par rapport à 2012 : 77,3 millions d'euros), à législation inchangée177(*) ;

- la taxe d'abattage perçue par FranceAgriMer : 84 millions d'euros (+ 4 millions d'euros par rapport à 2012 : 80 millions d'euros) ;

- la taxe pour les frais des chambres d'agriculture, adossée à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, perçue par les chambres d'agriculture : 297 millions d'euros (+ 0,2 million d'euros par rapport à 2012 : 296,8 millions d'euros) ;

Pour trois taxes, le rendement prévu en 2013 est identique à celui de la prévision 2012 :

- la taxe affectée au Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL) : 17 millions d'euros ;

- la fraction de la surtaxe IFER1 radiofréquence perçue par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) : 4,8 millions d'euros ;

- la fraction de la surtaxe IFER radiofréquence perçue par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) : 2 millions d'euros ;

Enfin, deux taxes auraient un moindre rendement en 2013 qu'en 2012 :

- la taxe pour les frais de chambre de commerce et d'industrie adossée à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, perçue par les chambres de commerce et d'industrie : 838 millions d'euros (- 21 millions d'euros par rapport à 2012 : 859 millions d'euros) ;

- les redevances cynégétiques perçues par l'Office national de la chasse et de la faune sauvage : 69,1 millions d'euros (- 0,3 million d'euros par rapport à 2012 : 69,4 millions d'euros).

Taxes entrant dans le champ du plafonnement en 2013

(en millions d'euros)

Ressource affectée

Affectataire

Evaluation prévisionnelle de recettes pour 2013

Surtaxe IFER radiofréquence

Agence nationale des fréquences (ANFR)

2

Surtaxe IFER radiofréquence

Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES)

5

Taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus

Agence de services et de paiement (ASP)

20

Taxe pour frais de chambres d'agriculture

Chambres d'agriculture

297

Taxe additionnelle à la CVAE178(*)

Chambres de commerce et d'industrie

838

Taxe additionnelle à la CFE179(*)

Chambres des métiers et de l'artisanat

286

Taxe affectée au CTIFL180(*)

Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes

17

Taxe sur les transactions financières

Fonds de solidarité pour le développement

60

Taxe d'abattage

FranceAgriMer

84

Redevance d'archéologie préventive

Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP) et collectivités

83

Redevances cynégétiques

Office national de la chasse et de la faune sauvage

69

 

TOTAL

1 761

Source : tome 1 de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013

Taxe sortant du champ du plafonnement en 2013

(en millions d'euros)

Ressource affectée

Affectataire

Evaluation prévisionnelle de recette pour 2013

Taxe sur les distributeurs

Centre national de la cinématographie (CNC)

- 247

Source : projet de loi de finances pour 2013

Le plafond des taxes affectées aux chambres de commerce et d'industrie (soit 819 millions d'euros) et aux chambres des métiers et de l'artisanat (soit 280 millions d'euros) est inférieur aux prévisions 2013 respectivement de 19 millions d'euros pour les chambres de commerce et d'industrie, et de 6 millions d'euros pour les chambres des métiers et de l'artisanat, soit une économie prévisionnelle totale correspondant à l'application du mécanisme d'écrêtement à hauteur de 25 millions d'euros.

La fixation du montant du plafond ne semble pas avoir été décidée en fonction de l'évolution prévisionnelle du montant des taxes : dans un cas (pour les chambres de commerce et d'industrie), le rendement de la taxe en 2013 devrait diminuer de 21 millions d'euros en 2012 ; dans l'autre cas (pour les chambres des métiers et de l'artisanat), le rendement de la taxe augmenterait de près de 64 millions d'euros.

Pour les autres opérateurs et organismes entrant dans le champ du plafonnement, le montant du plafond 2013 correspond au moins aux prévisions de recettes en 2013. Pour trois de ces opérateurs et organismes, le plafond est même supérieur aux prévisions de recettes :

- pour la redevance d'archéologie préventive, le plafond (122 millions d'euros) est significativement supérieur (de 38,7 millions d'euros) à la prévision de recettes 2013 (soit 83,3 millions d'euros)181(*) ;

- pour la fraction de la surtaxe IFER radiofréquence perçue par l'ANSES, le plafond (6 millions d'euros) dépasse de 1,2 millions d'euros le rendement attendu de la taxe en 2013 (4,8 millions d'euros) ;

- pour les redevances cynégétiques perçues par l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, le plafond (72 millions d'euros) dépasse également de 2,9 millions d'euros la prévision de recettes en 2013 (soit 69,1 millions d'euros).

B. LA MODIFICATION DU PLAFOND DE PLUSIEURS TAXES AFFECTÉES DÉJÀ PLAFONNÉES EN 2012

Le I du présent article tend également à actualiser le plafond des taxes affectées qui sont déjà incluses dans le champ du plafonnement en 2012 :

- le niveau du plafond fixé en 2012 est maintenu pour 38 des 46 taxes déjà visées par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ;

- le plafond de 8 autres taxes est modifié par rapport au plafond fixé en 2012, conduisant au total à une diminution de 7,8 millions d'euros des ressources qu'auraient perçus ces organismes sans plafonnement, comme le détaille le tableau ci-après.

La diminution du plafond concerne principalement l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII).

Révision en 2013 des plafonds applicables en 2012

(en millions d'euros)

Taxe affectée
(

Affectataire

Plafond
2012

(1)

Prévision 2013

(2)

Plafond 2013

(3)

Evolution du plafond

(3) - (1)

Ecrêtement

(3) - (2)

Taxe pour le développement de l'industrie de la conservation des produits agricoles

Centre technique de la conservation des produits agricoles

2,7

2,9

2,9

+ 0,2

0

Taxe sur le lait et les produits laitiers

FranceAgriMer

15,0

14,8

14,8

- 0,2

0

Taxe sur les titres de séjour et les titres de circulation

Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)

109,0

108,8

108,0

- 1,0

- 0,8

Taxe sur les embauches de travailleurs étrangers et sur les salariés étrangers détachés temporairement en France

OFII

34,0

30,0

29,0

- 5,0

- 1,0

Taxe sur les attestations d'accueil des étrangers

OFII

7,5

8,0

7,0

- 0,5

- 1,0

Contribution spéciale sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière

OFII

4,0

4,0

1,5

- 2,5

- 2,5

Contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière

OFII

1,0

1,5

0,5

- 0,5

- 1,0

Droit de timbre sur les demandes de naturalisation, de réintégration et d'acquisition de la nationalité

OFII

5,5

5,5

4,0

- 1,5

- 1,5

Total

 

178,7

175,5

167,7

- 11,0

- 7,8

Source : loi de finances initiale pour 2012 et projet de loi de finances pour 2013

Toutefois, les ressources correspondant à l'écrêtement des taxes proviennent essentiellement d'un autre mécanisme. En effet, le maintien du plafond entre 2012 et 2013, alors que les recettes affectées sont le plus souvent dynamiques et que le plafond voté en 2012 était en général proche du rendement attendu des taxes, explique principalement l'écrêtement total des recettes de 81,9 millions d'euros, pour les taxes qui étaient déjà sous plafond en 2012. Cet écrêtement s'ajoute à celui à hauteur de 25 millions d'euros pour les taxes entrant dans le champ du plafonnement, portant le montant prévisionnel total des écrêtements en 2013 à 106,9 millions d'euros, ce qui dépasse à la fois le montant prévisionnel des écrêtements figurant dans la loi de finances initiale pour 2012 (94,6 millions d'euros) que l'estimation révisée de ces écrêtements pour 2012, au moment de l'élaboration du présent projet de loi de finances (79,4 millions d'euros).

Le tableau ci-après détaille la répartition des 81,9 millions d'euros d'écrêtement prévu en 2012 pour les taxes déjà plafonnées en 2012.

A l'exception du CNC, alimenté par plusieurs taxes affectées dont une seule était plafonnée en 2012 (la fraction distributeurs de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision) et ne l'est plus dans le projet de loi de finances pour 2013, tous les opérateurs et organismes dont les taxes ont été écrêtées en 2012 verraient à nouveau leurs taxes affectées écrêtées en 2013, et suivant des montants toujours supérieurs ou égaux à ceux de 2012.

Par ailleurs, trois autres taxes, qui ne devraient pas être écrêtées en 2012, le seraient en 2013 : la TGAP perçue par l'ADEME ; la taxe pour le développement des industries des matériaux de construction perçue par le CERIB et le CTMNC ; la taxe pour le développement des industries de cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure perçue par le CTC.

Au total, les écrêtements les plus importants en 2013, parmi les opérateurs et organismes qui étaient déjà dans le champ du plafonnement en 2012, concernent :

- la Société du Grand Paris (l'écrêtement en 2013 atteindrait 26 millions d'euros, contre 8 millions d'euros en 2012) ;

- l'ADEME (16,4 millions d'euros en 2013 ; la taxe affectée à cet opérateur ne devrait pas être écrêtée en 2012) ;

- le Centre national pour le développement du sport (9,5 millions d'euros en 2013, contre 4,3 millions d'euros en 2012) ;

- le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (9 millions d'euros en 2013, contre 3 millions d'euros en 2012).

Répartition par opérateur et organisme de l'écrêtement prévisionnel en 2013
des taxes déjà plafonnées en 2012

(en million d'euros)

Ressource affectée

Affectataire

Ecrêtement 2012

Rendement estimé 2013

Plafond
2013

Ecrêtement 2013

Taxes affectées à la Société du Grand Paris (SGP)

Fraction non affectée de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux et de stockage et leurs emplacements de stationnement (TSB)

SGP

7,0

193,0

168,0

25,0

Composante sur le matériel ferroviaire roulant affecté au transport en commun en Ile-de-France de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux

SGP

1,0

61,0

60,0

1,0

Sous-total toutes taxes affectées à la SGP

SGP

8,0

371,0

345,0

26,0

Taxe générale sur les activités polluantes

Agence de l'environnement et de maîtrise de l'énergie (ADEME)

0

515,0

498,6

16,4

Taxes affectées au Centre national pour le développement du sport (CNDS)

Prélèvement sur les paris sportifs

CNDS

4,3

37,7

31,0

6,7

Fraction du prélèvement sur les jeux de la Française des jeux

CNDS

0

176,6

173,8

2,8

Sous-total toutes taxes affectées au CNDS

CNDS

4,3

255,2

258,2

9,5

Droit de francisation et de navigation hors Corse

Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)

3,0

46,0

37,0

9,0

Taxes affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)

Taxe sur les titres de séjour et les titres de circulation

OFII

3,4

108,8

108,0

0,8

Taxe sur les embauches de travailleurs étrangers et sur les salariés étrangers détachés temporairement en France

OFII

0

30,0

29,0

1,0

Taxe sur les attestations d'accueil des étrangers

OFII

0,5

8,0

7,0

1,0

Contribution spéciale sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière

OFII

0

4,0

1,5

2,5

Contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière

OFII

0

1,5

0,5

1,0

Droit de timbre sur les demandes de naturalisation, de réintégration et d'acquisition de la nationalité

OFII

0

5,5

4,0

1,5

Sous-total OFII

OFII

3,9

157,8

150,0

7,8

Taxe pour le développement des industries

Centre technique des industries mécaniques (CETIM), Centre technique de l'industrie du décolletage, Centre technique industriel de la construction métallique, Centre technique des industries aérauliques et thermiques, Institut de soudure

1,1

75,0

70,2

4,8

Taxe pour le développement des industries des matériaux de construction

Centre d'étude et de recherche de l'industrie du béton (CERIB) et Centre technique de matériaux naturels de construction (CTMNC)

0

19,2

16,3

2,9

Fraction du prélèvement sur les jeux de cercle en ligne

Centre des monuments nationaux (CMN)

2,3

10,5

8,0

2,5

Taxe pour le développement des industries de l'habillement

Comité de développement et de promotion de l'habillement

0,4

11,0

10,0

1,0

Taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie

Comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l'orfèvrerie et des arts de la table (Francéclat)

0,2

14,4

13,5

0,9

Taxe pour le développement des industries de cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure

Comité professionnel de développement cuir, chaussure, maroquinerie (CTC)

0

13,1

12,5

0,6

Prélèvement sur la fraction CRMA182(*) de la taxe additionnelle à la contribution foncière des entreprises pour frais des chambres des métiers et de l'artisanat

Fonds national de promotion et de communication de l'artisanat (FNPCA)

0,3

10,2

9,9

0,3

Fraction des prélèvements sociaux sur les paris hippiques, les paris sportifs et les jeux de cercle en ligne

Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES)

0,2

5,2

5,0

0,2

Fraction distributeurs de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision

Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC)

55,7

247,0

Pas de plafond

0

Total*

 

79,4

3 026,1

2 772,6

81,9

PS : seuls figurent dans ce tableau les taxes écrêtées en 2013. Toutefois, quand plusieurs taxes sont affectées à un même opérateur ou organisme, le sous-total de l'ensemble des taxes (y compris celles non écrêtées) affectées à cet opérateur ou organisme est indiqué, afin d'apporter une vision consolidée de la part de l'écrêtement dans le total des taxes affectées à cet opérateur ou organisme.

* Y compris taxes plafonnées en 2012 mais non écrêtées en 2012, ne figurant pas dans le présent tableau

Source : commission des finances, d'après le tome I de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013

C. LES AUTRES DISPOSITIONS PROPOSÉES

Les paragraphes II et V à X du présent article opèrent des modifications de coordination dans les différents codes et textes législatifs, en conséquence des modifications du champ du plafonnement proposé au I.

Les III et IV procèdent à des ajustements du régime de certaines taxes :

- le III tend à simplifier les modalités d'affectation à l'Agence de l'environnement et de maîtrise de l'énergie (ADEME) de la fraction des taxes générales sur les activités polluantes (TGAP), en modifiant le mode de calcul de la TGAP sous un même plafond (498,6 millions d'euros, soit un montant identique à celui fixé par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012) ;

- le IV propose d'élargir l'assiette des ressources affectées à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis ou confisqués (AGRASC) aux sommes confisquées par l'agence, afin de lui permettre de disposer de ressources suffisantes sans modifier le plafond fixé à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Le XI prévoit une entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2013.

D. DES DISPOSITIONS S'INSCRIVANT DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

Les dispositions proposées au présent article s'inscrivent dans le cadre fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (PLPFP) :

- l'article 5 du PLPFP inclut le plafond des taxes affectées dans le périmètre des normes de dépenses ;

- l'article 11 du PLPFP fixe des objectifs minimaux de réduction du plafond des taxes affectées : 126 millions d'euros en 2013 ; 200 millions d'euros en 2014 et 400 millions d'euros en 2015 ;

- enfin, un rapport d'évaluation, prévu par l'article 20 du PLPFP et en vue d'une remise au Parlement avant le 30 juin 2013, pourrait notamment conduire à élargir le champ du plafonnement des ressources affectées.

S'agissant de l'objectif de réduction du plafond des taxes affectées fixé à - 126 millions d'euros en 2013 par l'article 11 du PLPFP, celui-ci est atteint très exactement à cette hauteur selon l'étude d'impact du présent article, qui le décompose en faisant état des évolutions suivantes :

- une baisse du plafond des ressources affectées aux opérateurs et organismes qui figuraient déjà dans le champ du plafonnement en 2012, soit - 11 millions d'euros, concernant principalement l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII, cf. supra) ;

- une baisse de - 25 millions d'euros du plafond des taxes affectées aux chambres de commerce et d'industrie et aux chambres des métiers et de l'artisanat, par rapport à leurs prévisions de ressources en 2013, et qui entrent cette année dans le champ du plafonnement (cf. supra) ;

- une hausse de + 60 millions d'euros du plafond correspondant à l'affectation d'une partie de la taxe sur les transactions financières au Fonds de solidarité pour le développement (FSD) ;

- un prélèvement de - 150 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC.

Par conséquent, même si le présent article supprime cet opérateur de la liste de ceux qui sont soumis à l'écrêtement des taxes qui leur sont affectées mais, le Gouvernement tient tout de même compte du prélèvement sur le fonds de roulement du CNC dans évaluation de l'évolution du plafond des taxes affectées entre 2012 et 2013.

Le Gouvernement note d'ailleurs, dans l'évaluation préalable du présent article, que « pour mémoire, le prélèvement sur le fonds de roulement du CNC ne porte que sur 2013. Aussi, pour la construction du PLF 2014, il conviendra de dégager des économies nouvelles équivalentes à ce rendement temporaire de 150 millions d'euros pour maintenir le plafond fixé pour cet exercice dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2012 à 2017 ». Autrement dit, si à compter de 2014, le CNC ne contribuait plus à l'effort global des opérateurs pour au moins 150 millions d'euros par an, un effort supplémentaire de même montant devrait être demandé aux autres opérateurs et organismes bénéficiant de taxes affectées.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre des amendements rédactionnels ou de précision, l'Assemblée nationale a adopté les amendements suivants au présent article :

- sur l'initiative de notre collègue députée Sandrine Mazetier, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, un amendement tendant à inclure dans le champ du plafonnement la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises, affectée aux chambres de commerce et d'industrie (le plafond s'élève à 549 000 euros) ;

- sur l'initiative du Gouvernement, et avec l'avis favorable de la commission des finances, un amendement supprimant du champ du plafonnement une taxe affectée à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer [FranceAgrimer], dont l'assiette est constituée par le dépassement de la quantité de référence individuelle des producteurs de lait ; en effet, le Gouvernement a indiqué qu'il mettrait fin à ce dispositif, dont la Commission européenne a considéré qu'il constituait une violation du droit communautaire. Le plafond de cette taxe avait été fixé à 14,8 millions d'euros par la loi de finances initiales pour 2012.

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La participation des opérateurs de l'Etat à l'effort de maîtrise des dépenses publiques traduit un engagement du Président de la République. Le montant plafonné des taxes affectées doit ainsi entrer, à compter de 2013, dans le champ des dépenses de l'Etat devant être stabilisées en valeur, conformément aux dispositions de l'article 5 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Par ailleurs, l'article 11 du PLPFP fixe des objectifs minimums de réduction du plafond des taxes affectées pour les années 2013, 2014 et 2015.

Des incertitudes pèsent sur le rendement de certaines taxes mises sous plafond, comme le montrent les décalages entre les prévisions de la loi de finances initiale sur 2012 et les estimations révisées figurant dans le tome I de l'annexe « Voies et moyens », qui rappelle lui-même qu'il ne s'agit encore que d'estimations, dans l'attente des données définitives en exécution. C'est pourquoi le rapport d'évaluation prévu par l'article 20 du projet de loi de programmation apportera des éclairages utiles et attendus sur la qualité de l'évaluation prévisionnelle du rendement attendu des taxes, ainsi que sur la fixation de leur plafond.

Notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, avait déjà souligné, dans le cadre de travaux consacrés aux agences de sécurité sanitaire , que « l'affectation de taxes à des opérateurs de l'Etat constitu(ait) une entorse à l'esprit de la LOLF »183(*) et entraînait une sous-optimisation des moyens alloués aux opérateurs, ainsi qu'un moindre pilotage par l'Etat.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, votre commission des finances avait déjà approuvé le principe du plafonnement et de l'écrêtement des taxes affectées aux opérateurs et à d'autres organismes de l'Etat, en observant que les taxes affectées, souvent dynamiques, peuvent inciter les affectataires à indexer le rythme de leurs dépenses sur celui de leurs recettes, d'autant plus que les autres entités de l'Etat sont soustraites à la régulation budgétaire.

Par ailleurs, comme le relevait encore notre collègue Nicole Bricq l'année dernière, « l'aisance financière de certains opérateurs conduit leur ministère de tutelle à leur transférer certaines dépenses budgétaires. Cette externalisation donne au ministère (soumis à une discipline budgétaire plus stricte) des marges de manoeuvre supplémentaires, et constitue un point de fuite puisque les opérateurs sont situés hors du champ de la norme de dépense ».

L'élargissement du champ de plafonnement à d'autres opérateurs de l'Etat et organismes chargés d'une mission de service public, tel que proposé par le présent article, va dans le sens d'une participation effective de tous les acteurs publics à l'effort de redressement des comptes.

Il importera cependant à l'avenir de bien analyser les conséquences de l'inclusion des plafonds des taxes affectées dans la norme de dépense de l'Etat, ainsi que la pertinence d'un objectif annuel de baisse du plafond - tel qu'il figure dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. En effet, si les plafonds devaient être fixés, comme c'était parfois le cas en 2012, sur la base de prévisions de recettes trop optimistes, ce sont les dépenses des missions qui devraient « absorber », par un surcroît d'économies, les effets de ces plafonds fixés à des niveaux qui ne correspondront pas à des dépenses effectives des opérateurs.

ARTICLE 27 (Art. 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005) - Affectation d'une fraction de la taxe sur les transactions financières à l'aide publique au développement

Commentaire : le présent article affecte 10 % du produit de la taxe sur les transactions financières au Fonds de solidarité pour le développement, dans la limite de 60 millions d'euros pour l'année 2013, porté à 100 millions d'euros en 2014 et 160 millions d'euros en 2015.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE SUR LES TRANSACTIONS FINANCIÈRES

La taxe sur les transactions financières (TTF), codifiée à l'article 235 ter ZD du code général des impôts (CGI), a été créée par l'article 5 de la première loi de finances rectificative pour 2012184(*).

Il s'agit d'une taxe sur les opérations d'achat d'actions de sociétés françaises dont la capitalisation boursière dépasse 1 milliard d'euros au 1er janvier de l'année d'imposition. Son taux, initialement fixé à 0,1 %, a été doublé par l'article 7 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012185(*). Elle est entrée en vigueur au 1er août 2012.

Son rendement attendu est estimé à environ à 1,6 milliard d'euros en année pleine. Il s'agit d'une recette du budget général de l'Etat.

B. LE FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT

Le fonds de solidarité pour le développement (FSD) a été créé par l'article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005186(*), afin de gérer le produit de la « taxe de solidarité sur les billets d'avion », c'est à dire la majoration de la taxe de l'aviation civile, prévue au VI de l'article 302 bis K du CGI, mise en place par le même article 22.

L'instauration de cette taxe se situait dans le prolongement de la réflexion sur la recherche de mécanismes innovants de financement de l'aide publique au développement, alimentée notamment par le « groupe de travail sur les nouvelles contributions financières internationales », présidé par Jean-Pierre Landau.

Le FSD a pour objet de contribuer « au financement des pays en développement et de tendre à réaliser les objectifs du millénaire pour le développement ».

Géré par l'Agence française de développement (AFD), opérateur pivot de l'aide française au développement, ce fonds est régi par le décret du 12 septembre 2006187(*), qui prévoit notamment un comité de pilotage, qui veille à la bonne gestion du fonds, et la conclusion d'une convention entre l'Etat et l'AFD sur les modalités de gestion et de suivi du FSD.

L'article 1er du décret précise l'utilisation des ressources affectées au fonds. Ainsi, les recettes de la taxe de solidarité sur les billets d'avion sont utilisées pour « le remboursement de la première émission d'emprunt de la facilité de financement internationale pour la vaccination (IFFim), pour le financement du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme et pour la facilité internationale d'achat de médicaments (UnitAid) ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 précité, afin de prévoir que le FSD perçoit 10 % du produit de la TTF, dans la limite d'un plafond prévu au I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012, qui établit les sommes maximales pouvant être versées à des opérateurs au titre des taxes affectées.

En pratique, l'article 26 du présent projet de loi de finances fixe le plafond de la TTF affectée au FSD à 60 millions d'euros en 2013. Il a vocation à être porté à 100 millions d'euros en 2014 et 160 millions d'euros à partir de l'année 2015.

Pour l'année 2013, les 60 millions d'euros seraient répartis entre 30 millions au titre de « l'initiative eau » et 30 millions au titre de la lutte contre le Sida.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Cet article reprend l'engagement du Président de la République, exprimé le 20 juin dernier dans le cadre de la Conférences des Nations unies sur le développement durable (« Rio + 20 »), qu'une partie des revenus de la taxe sur les transactions financières soit affectée au développement.

Il répond à la préoccupation récurrente, exprimée notamment par de nombreuses organisations non gouvernementales (ONG), que l'aide publique au développement dispose d'une ressource stable et de long terme, quand les fonds destinés à l'aide publique au développement ont tendance à fluctuer de façon moins prévisible.

Afin de ne pas peser excessivement sur l'impératif de redressement des comptes publics - auquel tous les ministères ont été appelés à contribuer, en dehors des priorités tracées par le chef de l'Etat sur la sécurité, la justice et l'éducation - le montant affecté au FSD croîtra progressivement, pour passer de 60 millions d'euros en 2013 à 100 millions d'euros en 2014 et enfin 160 millions d'euros en 2015.

Enfin, l'affectation d'une partie de cette taxe à l'aide publique au développement doit également être vue comme un moyen d'inciter d'autres pays à suivre cette voie. Cela est spécialement vrai pour les pays de l'Union européenne, la commission ayant présenté en septembre 2011 une proposition de taxe sur les transactions financières dans les 27 Etats membres de l'Union.

Cette taxe pourrait voir rapidement le jour, sous la forme d'une coopération renforcée réunissant 11 pays188(*), faute d'un accord plus large, conformément aux termes du pacte pour la croissance et l'emploi conclu lors du sommet européen des 28 et 29 juin dernier. Le Parlement européen a souhaité qu'une partie des recettes de cette taxe soit affectée aux politiques de développement189(*).

ARTICLE 28 - Prélèvement exceptionnel de 150 millions d'euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC)

Commentaire : cet article tend à opérer pour 2013 un prélèvement exceptionnel de 150 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC.

I. LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DU CNC

A la demande de votre commission des finances, la Cour des comptes a réalisé, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une enquête sur la gestion et le financement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Ces travaux, qui ont donné lieu à la publication récente d'un rapport d'information de notre collègue Aymeri de Monstesquiou, rapporteur spécial de la mission « Culture », détaillent le modèle économique de cet opérateur.

A. LE SOUTIEN AUX SECTEURS CINÉMATOGRAPHIQUE ET AUDIOVISUEL, CoeUR DE MISSION DU CNC

Créé par la loi du 25 octobre 1946, puis réformé en 2009190(*), le CNC est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture.

Doté de l'autonomie financière, le CNC jouit de la personnalité morale. Il exerce, dans les domaines du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée (notamment ceux de l'audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo), les missions suivantes191(*) :

- observer l'évolution des professions et activités du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée, leur environnement technique, juridique, économique et social, ainsi que les conditions de formation et d'accès aux métiers concernés ;

- contribuer, dans l'intérêt général, au financement et au développement du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée et en faciliter l'adaptation à l'évolution des marchés et des technologies. A ce titre, il mène une politique d'aides financières ;

- contrôler les recettes d'exploitation des oeuvres et documents cinématographiques ou audiovisuels réalisées par les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques et par les éditeurs de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public ;

- tenir les registres du cinéma et de l'audiovisuel et, dans ce cadre, centraliser et communiquer aux titulaires de droits tous renseignements relatifs aux recettes d'exploitation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles ;

- collecter, conserver, restaurer et valoriser le patrimoine cinématographique ;

- participer à la lutte contre la contrefaçon des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles et des oeuvres multimédia.

Le CNC est un opérateur de la mission « Culture » et, à ce titre, est rattaché principalement à l'action 4 « Actions en faveur de l'accès à la culture » du programme 224 et, subsidiairement, aux actions 2 « Soutien à l'éducation artistique et culturelle » et 6 « Action culturelle internationale ».

De plus, et de façon atypique, le CNC exerce des compétences régaliennes de nature réglementaire pour le compte de l'Etat.

B. UN PILOTAGE PAR LA RECETTE

1. Le CNC est, à hauteur de 93 %, financé par des taxes affectées

a) Le CNC est financé majoritairement par trois taxes

A titre principal, le CNC est financé par des taxes affectées. Parmi celles-ci, les trois plus importantes sont :

- la taxe sur les entrées dans les salles de cinéma (TSA) ;

- la taxe sur les services de télévision (TST), dont on distingue deux « branches » :

* d'une part, la plus ancienne (1986), la TST « éditeurs » à laquelle sont assujetties les chaînes de télévision ;

* d'autre part, la TST « distributeurs » qui frappe, depuis 2008, les distributeurs qui acheminent le contenu audiovisuel vers le téléspectateur : soit les chaînes auto-distribuées (Canal +), les services de diffusion par câble (Numéricâble) et par satellite, la télévision numérique terrestre, les fournisseurs d'accès à Internet (FAI) et les opérateurs de téléphonie mobile ;

- la taxe sur la vidéo et les services de vidéo à la demande.

Rendement des trois principales taxes affectées au CNC

Taxe

Rendement ( 2011)

Taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA)

127,8 millions d'euros

Taxe sur les services de télévision (TST)

583,3 millions d'euros

Taxe sur la vidéo et les services de vidéo à la demande

38,5 millions d'euros

Source : Cour des comptes - enquête demandée par la Commission des finances du Sénat sur la gestion et le financement du CNC

D'autres recettes à caractère fiscal, de montant plus marginal, abondent également le CNC :

- d'une part, la taxe perçue sur les producteurs, distributeurs, exploitants et diffuseurs de contenus pornographiques ou d'incitation à la violence ;

- d'autre part, le produit des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) contre les éditeurs de services de télévision.

Enfin, au-delà des taxes affectées, le CNC bénéficie aussi, mais dans une moindre part, de ressources propres.

b) Des recettes fiscales particulièrement dynamiques

Les ressources du CNC sont globalement très dynamiques. Entre 2007 et 2011, elles ont augmenté de 46,3 %, passant de 528 millions d'euros à 867 millions d'euros. Cette évolution s'appuie très majoritairement sur la forte hausse des taxes affectées, notamment de la TST, qui représente aujourd'hui 73 % des ressources totales du CNC. Depuis dix ans, le produit de cette taxe a crû de 303 millions d'euros (soit + 92,3 %), dont 253 millions d'euros entre 2008 et 2011.

Evolution des principales taxes affectées au CNC

Source : Cour des comptes

S'agissant de la part « distributeurs » de la TST, une incertitude pèse sur son rendement futur en raison, d'une part, des comportements d'optimisation des opérateurs assujettis et, d'autre part, de la question de la compatibilité de cette taxe avec le droit communautaire. Selon la Cour des comptes, les pertes de recettes associées à ces deux phénomènes apparaissent cependant limitées à court terme192(*).

2. Fort du dynamisme de ses recettes, le CNC a multiplié les aides au secteur

Le CNC alloue ces aides, à parts égales, entre :

- d'une part, des mécanismes automatiques (qui s'apparentent à des « dépenses de guichet ») et qui visent à consolider le tissu industriel existant : ces aides reposent sur le principe de la « constitution de droits de tirage »193(*) au profit de producteurs, distributeurs, exploitants et éditeurs de vidéo, à due concurrence des recettes générées par l'exploitation d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles ;

- d'autre part, des soutiens sélectifs (ou « dépenses discrétionnaires ») qui ont pour principale finalité de favoriser la diversité et le « renouvellement des talents »194(*) : ces aides sont accordées après examen des projets par une commission de professionnels.

L'ensemble des soutiens accordés par le CNC ont augmenté de 23 % entre 2007 et 2011, passant de 468 millions d'euros à 575 millions d'euros.

Evolution des principales aides versées par le CNC

Source : Cour des comptes

C. UNE « AISANCE FINANCIÈRE » QUI SE TRADUIT PAR UN FONDS DE ROULEMENT ÉLEVÉ

L'analyse financière de l'opérateur par la Cour des comptes, dans son enquête précitée, a révélé une situation « d'aisance budgétaire » incontestable du CNC.

A cet égard, c'est sans doute l'analyse du fonds de roulement qui illustre le mieux l'aisance financière du CNC, et ce « indépendamment des engagements souscrits par l'opérateur auprès des professionnels au titre de son activité de soutien ».

Ainsi, une fois neutralisé l'effet de ces provisions dans le calcul du fonds de roulement, celui-ci demeure élevé, en hausse constante depuis 2008. En 2011, il s'élève à 800 millions d'euros et représente plus de cinq mois de fonctionnement de l'établissement.

Décomposition du fonds de roulement du CNC : environ 800 millions d'euros au 31 décembre 2011

Source : Cour des comptes

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN PRÉLÈVEMENT SUR LE FONDS DE ROULEMENT DU CNC...

Le présent article propose d'opérer, pour 2013, un prélèvement de 150 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC.

Celui-ci sera effectué en plusieurs tranches, selon un calendrier fixé par décret.

Enfin, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions afférents seront régis selon les mêmes règles que celles qui s'appliquent à la taxe sur les salaires.

Ce prélèvement portera essentiellement sur les réserves du CNC destinées à financer le plan de numérisation des salles et des oeuvres cinématographiques, et non sur les provisions constituées pour faire face aux engagements du Centre au titre des dispositifs de soutien.

En effet, selon l'évaluation préalable du présent article, « le niveau de la contribution exceptionnelle du CNC [...] tient compte des ressources disponibles au sein du fonds de roulement de l'établissement [...] sans remettre en cause les engagements du Centre liés à son activité de soutien, (provisions et restes à payer) ».

Il est à noter que, sur les 250 millions d'euros mis en réserve pour le plan de numérisation (cf. graphique précédent), les sommes décaissées à ce titre sont aujourd'hui très faibles (de l'ordre de 35 millions d'euros).

B. ... EN CONTREPARTIE D'UNE EXONÉRATION DU MÉCANISME DE PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES AUX OPÉRATEURS

Le présent article ne peut, cependant, être considéré indépendamment des dispositions de l'article 26 du présent projet de loi de finances qui excluent définitivement le CNC du dispositif d'écrêtement des taxes affectées aux opérateurs.

Le Centre bénéficiait, déjà d'un « traitement de faveur » puisque seule la part « distributeurs » de la TST était concernée par le dispositif adopté en loi de finances pour 2012.

Alors que l'article 26 précité a pour objet, selon son exposé des motifs, de « procéder à l'élargissement du périmètre des affectations encadrées par une autorisation annuelle soumise au Parlement en loi de finances », il exclut le CNC de ce dispositif élargi.

D'après l'évaluation préalable de l'article 26, le prélèvement sur le fonds de roulement du CNC est intégré dans le dispositif de régulation des ressources affectées aux opérateurs et ^participe au respect de l'objectif de réduction des plafonds des taxes affectées aux opérateurs fixé à l'article 11 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, comme l'illustre le tableau ci-dessous :

Régulation des ressources affectées

(en millions d'euros)

 

Plafond 2012 ou rendement 2013

Mesures

Plafond nouveau

Taxes plafonnées en LFI 2012

3 013

-11

3 002

Office français de l'immigration et de l'intégration

 

-11

 

Taxes entrant dans le champ en 2013

1 515

-25

1 490

Chambres de commerce et d'industrie et chambres de métiers et d'artisanat

 

-25

 

Affectations nouvelles

-

+60

60

Taxe sur les transactions financières au fonds de solidarité pour le développement

 

+60

 

Autres mesures de régulation des ressources affectées

 

-150

-150

Prélèvement sur le fonds de roulement du CNC

 

-150

 

Total régulation des ressources affectées

4 528

-126

4 402

Source : évaluation préalable de l'article 26

Le Gouvernement note cependant, dans l'évaluation préalable de l'article 26 du présent projet de loi de finances, que « pour mémoire, le prélèvement sur le fonds de roulement du CNC ne porte que sur 2013. Aussi, pour la construction du PLF 2014, il conviendra de dégager des économies nouvelles équivalentes à ce rendement temporaire de 150 millions d'euros pour maintenir le plafond fixé pour cet exercice dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2012 à 2017 ».

*

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de précision de M. Eckert, tendant à prévoir que le prélèvement sur le fonds de roulement du CNC est « recouvré et contrôlé selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur les salaires ».

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Ce dispositif s'inscrit dans la continuité des travaux de votre commission des finances, qui s'interroge, depuis plusieurs années, sur le financement du CNC et sur les limites de l'affectation de taxes aux opérateurs.

La récente enquête de la Cour des comptes sur le CNC a confirmé les limites d'un « pilotage par la recette » propre à cet opérateur : « sauf à tenir pour irréfutable l'idée selon laquelle le dynamisme d'un secteur emporte la nécessité de lui affecter toujours plus d'argent public et donc d'en faire une priorité de politique publique d'un rang supérieur à toutes les autres priorités gouvernementales, la justification de cette augmentation continue des aides reste à établir ».

Lors de l'audition pour suite à donner à cette enquête, organisée par votre commission des finances, le 3 octobre dernier, les magistrats de la Cour des comptes relevaient, à cette occasion,  que « le fonds de roulement de l'établissement, qui s'élevait à 800 millions d'euros au 1er janvier 2012, doit certes permettre d'honorer des engagements - provisions, crédits à reporter - mais il existe d'incontestables marges de redéploiement et des réserves budgétaires libres d'affectation. »

En vertu d'une analyse de même nature, le présent article propose un prélèvement sur le fonds de roulement du CNC.

ARTICLE 29 (Art. L. 311-13 et L. 311-15 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Renforcement de l'équité des taxes sur les titres délivrés aux étrangers

Commentaire : le présent article modifie le niveau des taxes acquittées par les étrangers ou leurs employeurs, en diminuant les taxes de primo-délivrance et en augmentant celles de renouvellement ainsi que les taxes acquittées par les employeurs, pour en assurer une répartition plus équitable selon le type de document délivré et la situation personnelle du demandeur.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN RÉGIME DE TIMBRES ET DE CONSTRIBUTIONS COMPLEXE ET PLUSIEURS FOIS RÉVISÉ

Les taxes relatives à l'entrée et au séjour des étrangers sont de deux types : il s'agit, d'une part, de l'ensemble des taxes acquittées par les étrangers eux-mêmes pour la délivrance de leurs titres de séjour (droits de timbre) et, d'autre part, des contributions versées par les employeurs pour l'emploi de travailleurs étrangers.

S'agissant des taxes acquittées par les étrangers, la loi définit, à l'article L. 331-13 et L. 211-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) et à l'article 958 du code général des impôts (CGI) des fourchettes à partir desquelles le pouvoir réglementaire précise, par décret, le montant en vigueur.

Depuis la suppression du timbre « Office des migrations internationales » en 2011, les taxes s'acquittent au moyen de timbres fiscaux ordinaires.

Ces taxes ont fait l'objet de diverses modifications lors des dernières lois de finances initiales :


· L'article 155 de loi de finances pour 2009 a créé une taxe pour le renouvellement des titres de séjour.

Tarifs des différentes taxes acquittées par les étrangers

(en euros)

 

Personnes assujetties

Fourchette définie par la loi

Tarif en vigueur

Délivrance d'un titre de séjour

Droit commun

200-385

349

Étudiants, stagiaires

55-70

58

Regroupement familial

100-170

116

Réfugiés, apatrides, carte bleue européenne, travailleurs temporaires, étrangers malades, accidents du travail, anciens combattants

Gratuité

-

Renouvellement

Carte de résident

55-220

143

Carte triennale

22-220

113

Carte de séjour temporaire 1 an

55-220

87

Étudiants

15-30

30

Étudiants avec carte pluriannuelle, stagiaires

55-220

58

Document de circulation pour mineur étranger

 

45

45

Droit de visa de régularisation

 

340 (dont 110 lors de la demande)

340

Attestation d'accueil

 

30

30

Redevance pour regroupement familial

Algériens et réfugiés

 

265

Demande de naturalisation

 

55

55

Source : évaluation préalable annexée au présent article


· L'article 161 de la loi de finances pour 2011 a augmenté le niveau général des taxes de délivrance et de renouvellement pour les cartes de séjour professionnelles et les changements de statuts, et a instauré un droit de visa de régularisation et une taxe pour les demandes de naturalisation. Il a par ailleurs baissé le niveau de la taxe pour la demande de validation d'une attestation d'accueil.


· L'article 62 de la loi de finances pour 2012 a intégré les salariés, ainsi que les changements de statut pour les étudiants, dans le droit commun pour les taxes de primo-délivrance des titres de séjour.

A côté des taxes acquittées par les étrangers eux-mêmes, les personnes qui emploient une main d'oeuvre étrangère permanente, temporaire ou saisonnière en situation régulière doivent s'acquitter d'une taxe, prévue à l'article L. 311-15 du CESEDA. Le montant de cette taxe est défini, pour les salariés permanents, comme un pourcentage du salaire versé, plafonné à 2,5 SMIC. Ce pourcentage, auparavant fixé à 60 %, a été ramené à 50 % par la loi de finances pour 2011. Des montants forfaitaires (entre 50 et 300 euros) sont prévus pour les salariés temporaires et saisonniers.

A cette taxe principale s'ajoutent deux contributions spécifiquement acquittées par les employeurs de travailleurs étrangers en situation irrégulière :

- la contribution spéciale (art. L. 8253-1 du code de travail) ;

- la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement (art. L. 626-1 du CESEDA).

L'ensemble des modifications récemment apportées à ces taxes acquittées par les étrangers ou leurs employeurs explique l'évolution de leur produit, qui a connu à la fois une augmentation importante et un rééquilibrage au profit des taxes de primo-délivrance.

Évolution du produit des taxes « OFII » depuis 2009

(en millions d'euros)

Catégorie de taxe

Produit en 2009

Produit en 2010

Produit en 2011

Produit estimé en 2012

Taxe sur les titres de séjour

61,7

84,8

99,4

120

Demandes de validation d'une attestation d'accueil

11,7

7,4

7,5

8

Droit de timbre sur les demandes de naturalisation

-

-

5,5

4,5

Taxe sur les employeurs

30,2

32,0

28,1

30

Source : Secrétariat général de l'immigration et de l'intégration

B. DES TAXES AFFECTÉES À L'OFFICE FRANÇAIS DE L'IMMIGRATION ET DE L'INTÉGRATION (OFII) SOUS RÉSERVE D'UN PLAFOND

Le produit de l'ensemble des taxes mentionnées ci-dessus est affecté à l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), comme avant lui à l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrants (ANAEM). Cette affectation s'effectue en pratique par des versements mensuels forfaitaires de l'État à l'office, qui sont régularisés en fonction des flux.

A cet égard, l'augmentation générale du niveau des taxes en 2010 et 2011 s'expliquait par la volonté de prévoir un financement aux nouvelles missions de l'office, en particulier la gestion du premier accueil des demandeurs d'asile, la validation des visas de long séjour valant titre de séjour et d'assurer la montée en puissance des dispositifs d'intégration.

Devant l'augmentation importante du produit de ces taxes (+ 60 millions d'euros entre 2008 et 2012), l'article 46 de la loi de finances pour 2012 a cependant prévu de plafonner le montant versé à l'OFII pour chaque type de taxe. Ce plafonnement devrait jouer dès l'année 2012, en particulier pour les taxes assises sur les délivrances et le renouvellement de titres de séjour.

Produits et plafonds des taxes affectées à l'OFII

(en millions d'euros)

Catégorie de taxe

Produit estimé en 2012

Plafond OFII 2012

Délivrance ou renouvellement de titres de séjour

124,7

109

Taxe applicable aux demandes de validation d'une attestation d'accueil

7,5

7,5

Droit de timbre sur les demandes de naturalisation

4

5,5

Taxe sur les employeurs

30

34

Contribution spéciale

2

4

Contribution forfaitaire

0,5

1

Total

168,7

161

Source : Secrétariat général de l'immigration et de l'intégration

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'objectif du présent article est de renforcer l'équité du régime des taxes acquittées par les étrangers, en rééquilibrant le niveau de celles respectivement acquittées pour la délivrance, pour le renouvellement et pour l'emploi de travailleurs étrangers, et en aménageant certaines exonérations en fonction de la situation des demandeurs.

Ce dispositif avait été annoncé au Sénat le 27 juillet 2012 lorsque, à l'occasion de l'examen d'amendements présentés par plusieurs groupes, le ministre du budget avait déclaré : « je vais demander aux parlementaires qui viennent d'exposer des arguments auxquels j'adhère de bien vouloir attendre la fin de l'année pour que cette question soit réglée ».

A. UNE BAISSE DU NIVEAU DES TAXES DE PRIMO-DÉLIVRANCE

Le présent article prévoit tout d'abord une réduction des taxes prévue pour la délivrance des titres de séjour de droit commun. La fourchette, aujourd'hui comprise entre 200 et 385 euros, serait fixée entre 150 et 280 euros (alinéa 3). L'évaluation préalable annexée au présent article précise que la taxe sera établie par décret à 241 euros (contre 349 euros actuellement).

Par ailleurs, le présent article prévoit d'exonérer du paiement de la taxe de primo-délivrance les étrangers mineurs confiés à l'aide sociale à l'enfance (ASE), mentionnés au 2° bis de l'article L. 313-11 du CESEDA