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Projet de loi de finances pour 2013 : Economie

22 novembre 2012 : Budget - Economie ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. PREMIÈRE DÉLIBÉRATION

Aucune modification des crédits n'a été apportée en première délibération.

II. SECONDE DÉLIBÉRATION

A. MINORATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, une minoration des crédits à titre reconductible de 1 580 000 euros en AE et en CP a été adoptée afin de gager les ouvertures de crédits opérées lors de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances. Cette minoration est ainsi répartie :

- 1 170 000 euros en AE et CP prélevés sur le programme « Développement des entreprises et du tourisme » ;

- 300 000 euros en AE et CP sur le programme « Statistiques et études économiques » ;

- et 110 000 euros en AE et CP sur le programme « Stratégie économique et fiscale ».

B. MAJORATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

A titre non reconductible et suivant le souhait de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a majoré de 527 428 euros en AE et CP le plafond de la mission « Economie ».

C. SOLDE DES MODIFICATIONS DE CRÉDITS

Au total, ces modifications entraînent une minoration de 1 052 572 euros en AE et en CP des crédits de la mission par rapport au projet de loi de finances initiale.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 24 octobre 2012, sous la présidence M. Philippe Marini, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Christian Bourquin et André Ferrand, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Economie » et le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial. - Je commencerai cette intervention par un constat de base auquel nous devons tous faire face : la situation des finances publiques et les engagements du Gouvernement en faveur de la réduction du déficit des comptes publics laissent peu de marges de manoeuvre. Sur ce point, je souhaite par avance écarter les éventuelles critiques de l'opposition sur la supposée absence d'économie faites sur les dépenses. Notre Gouvernement a annoncé des réductions de moyens, que nous assumons, et les crédits de la mission « Economie » n'y échappent pas. Je vous livre quelques chiffres que vous retrouverez plus en détail dans le rapport. Par rapport aux crédits ouverts pour 2012, la dotation de la mission « Economie » pour 2013, environ 1,8 milliard d'euros, enregistre, à périmètre constant, une diminution de 2,1 %. Les dépenses de personnels sont stabilisées avec une réduction du plafond d'emplois de 148 ETPT ramenant le nombre d'emplois à 12 999 pour 2013. Par ailleurs, les réductions les plus notables de crédits d'intervention sont les suivantes :

- le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) enregistre une réduction de près de 10 millions d'euros (32,3 millions d'euros au lieu de 42 millions en 2012 et 64 millions l'année précédente) ;

- l'aide au départ des commerçants et artisans baisse de plus de 6 millions d'euros (11,9 millions d'euros au lieu de 18 millions) ;

- la dotation des politiques industrielles de soutien à la compétitivité des PME est amputée de 8 millions d'euros (54,7 millions d'euros au lieu de 63 millions en 2012) ;

- la subvention aux centres techniques industriels (CTI) est réduite de 2,5 millions d'euros (23,4 millions d'euros au lieu de 26 millions).

De leur côté, les dix opérateurs de la mission participent également à l'effort global de réduction des dépenses avec une baisse de 2 % de leurs effectifs (3 370 ETPT) et de 3,4 % du montant global des subventions pour charges de service public qui leurs sont attribuées (184 millions d'euros).

En revanche, certaines missions essentielles sont consolidées car il s'agit de « joyaux » de notre politique économique. Ainsi, les moyens des opérateurs en charge de la promotion de l'export (l'agence française pour le développement international des entreprises - Ubifrance), de l'attractivité du territoire (l'agence française pour les investissements internationaux - AFII) et du tourisme (l'agence de développement touristique de la France - Atout France) sont préservés. Il s'agit d'un axe stratégique de la politique de redressement productif et de croissance durable pour notre pays. Je sais que mon collègue André Ferrand est sensible à ce sujet qui dépasse les clivages politiques et sur lequel nous pouvons nous retrouver.

Mais ce ne sont pas 1,8 milliard d'euros qui sont de nature à impulser à eux seuls l'économie nationale. Au-delà de ce budget, je veux maintenant vous livrer quelques réflexions sur les actions et les réformes qui doivent, à mon sens, être menées d'urgence. Je propose d'en initier la trame afin de les intégrer dans le débat parlementaire à venir.

Tout d'abord, un mot sur le projet de création de la banque publique d'investissement, adopté le 17 octobre dernier par le Gouvernement en Conseil des ministres, pour garantir le financement des entreprises industrielles, des entreprises innovantes et des PME exportatrices. L'économie du tourisme doit aussi y trouver sa place car il s'agit d'un secteur non délocalisable. Il doit être salué dans son principe mais il conviendra de suivre avec attention l'application de deux de ses axes majeurs :

- une capacité de financement de 42 milliards d'euros, sans commune mesure avec celle des crédits de la mission « Economie » ;

- et une gouvernance qui devrait associer les Régions tant dans les orientations qui seront prises que dans la gestion concrète du dispositif puisque les entreprises qui voudront s'adresser à cette banque se tourneront vers un guichet unique régional. Il faut que ce soit bien une banque décentralisée et pas déconcentrée. Avec mon collègue François Patriat, également président de région, nous serons vigilants sur ce point lorsque le projet de loi viendra devant le Parlement.

Ensuite, il faut ouvrir d'urgence de nombreux dossiers, qu'il s'agisse de la crise du financement du FISAC, de la relance d'une politique de tourisme social ou de l'accompagnement à l'export de nos PME, et procéder à des réformes à tous niveaux local, national et international.

Le financement du FISAC est en crise et doit être réformé de toute urgence. J'ai été informé qu'une mission d'inspection avait été commandée par le Gouvernement afin de dresser un bilan de la gestion passée et proposer des solutions pour l'apurement des demandes en cours non financées. Le stock de 1 600 dossiers et le flux en cours représentent plus de 2 000 projets en souffrance. Pour apurer le stock, il faudra plus de 50 à 60 millions d'euros. Le travail de cette mission nourrira notre réflexion parlementaire, mais je veux ajouter, sur la base de mon expérience dans le Languedoc-Roussillon et en y associant mon collègue François Patriat, que la question devra se poser au niveau régional. En effet, territorialiser la gestion de ce dispositif permettrait, me semble-t-il, de mieux gérer les critères d'attribution et, surtout, d'en assumer les choix politiques plus aisément qu'au niveau national.

De même, une réflexion doit être menée en vue de simplifier et sécuriser le mode de financement des centres techniques industriels qui fait appel à un « mixte » complexe et illisible entre taxes affectées plafonnées et dotations budgétaires.

Sur un autre plan, il me semble qu'à la lumière des travaux de la Cour des comptes sur la gestion de l'agence nationale des chèques vacances, il serait temps de repenser la politique du tourisme social, sachant que 46 % des Français ne partent pas en vacances. Sans moyens supplémentaires, il faudrait réfléchir à mieux coordonner les actions de l'Etat et des collectivités dans ce domaine. Toujours en matière de tourisme, je partage également le constat selon lequel la collecte et la répartition du produit de la taxe de séjour pourraient être modernisées afin de mieux correspondre aux besoins des collectivités et participer à la promotion de la France à l'étranger. Ce doit être une priorité car l'industrie du tourisme est un gisement d'emplois non délocalisables.

Enfin, nous pourrions nous pencher sur une possible manne fiscale supplémentaire en ce qui concerne les habitations légères et de loisir. Il m'est apparu que celles-ci ne supportent pas de taxe sur le foncier bâti. Cela demanderait à être expertisé et chiffré car ce serait non seulement une distorsion de concurrence, mais aussi une injustice par rapport aux infrastructures de tourisme construites « en dur », et également une perte de recettes pour les collectivités territoriales.

Pour en venir au vote du budget, je propose à la commission d'adopter en l'état les crédits de la mission « Economie » car je pense que, dans le contexte très resserré que nous vivons sur le plan budgétaire, ses missions essentielles sont consolidées tout en considérant que ce budget doit s'inscrire dans une perspective de réformes.

S'agissant du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers », dont les crédits interviennent notamment en soutien de l'installation des agents en poste à l'étranger, je propose à la commission d'en adopter les crédits, sans modification.

M. André Ferrand, rapporteur spécial. - Je ne reviendrai pas sur les éléments chiffrés de ce budget que mon collègue a déjà décrits précisément. Je comprends la position délicate de la majorité qui fait face à un budget pour 2013 très semblable à celui qui avait été présenté par l'ancienne majorité pour 2012, et qui se traduit par une poursuite des réductions de dépenses d'intervention. Aussi, me permettrez-vous simplement de m'étonner du fait que l'année dernière, vous aviez rejeté ces crédits alors que vous vous apprêtez à adopter un budget similaire pour cette année. Cela dit, cette remarque est faite sans malice et nous comprenons parfaitement que vous mettiez en oeuvre une certaine rigueur budgétaire, j'insiste sur ces derniers mots.

J'ai bien noté pour ma part le maintien des moyens affectés aux opérateurs Ubifrance, AFII et Atout France qui sont essentiels. Aussi, pour ne pas faire durer le suspens, je ne vous proposerai pas d'adopter ce budget. Mais je ne vous proposerai pas non plus de le rejeter car, au final, celui-ci se borne à affecter les moyens nécessaires à l'action de notre administration et des opérateurs de l'Etat. Pour ma part, je m'abstiendrai donc.

La recherche de compétitivité de nos entreprises, de performance à l'export et d'emplois nouveaux ne relève pas de cette mission et il faut aller chercher ailleurs des relais de croissance. Je parlerai brièvement de deux défis à relever pour notre balance commerciale.

Tout d'abord, la promotion de la destination « France » à l'international est un sujet sur lequel j'ai travaillé l'an dernier. Nous avons un potentiel exceptionnel à développer et un opérateur, Atout-France, qui a besoin d'un financement pour assurer le développement de l'image de la France à l'étranger. L'année dernière le Sénat avait adopté un amendement de notre collègue Gérard Collomb qui opérait un relèvement du plafond de la taxe de séjour justifié par le fait que le nouveau classement hôtelier comporte les nouvelles catégories 5 étoiles et palace. Avec mes collègues Jean Besson et Michel Bécot nous avions, par un sous-amendement, créé une part additionnelle destinée à financer la promotion de notre marque « Rendez-vous en France » qui a besoin d'être développée à l'international. L'Assemblée nationale avait supprimé l'ensemble de ce dispositif qui, à mon sens, doit être présenté à nouveau au vote du Sénat.

Ensuite, comme vous le savez, j'ai présenté la semaine dernière une communication d'étape concernant le dispositif d'appui aux exportations et formulé des propositions pour la mise en place d'une stratégie commune et cohérente de tous les acteurs à l'étranger. Je fais le même constat que vous, « la maison brûle » et nous avons des réserves de croissance très importantes, notamment dans le domaine agro-alimentaire, que nous devons pleinement exploiter. Il faut apporter à nos entreprises, soit au travers des filières, soit au travers des régions, toute l'information et tout le soutien nécessaire.

Je travaille sur ces sujets avec Christian Bourquin, ainsi qu'avec les rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture », Yannick Botrel et Joël Bourdin, en vue de la présentation d'un rapport commun au début de l'année prochaine.

Au bénéfice de ces observations, je m'abstiendrai donc sur le vote des crédits de la mission « Economie ». En revanche, s'agissant du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers », comme mon collègue, je propose à la commission d'en adopter les crédits.

M. Philippe Marini, président. - Sur la question du FISAC, qui nous préoccupe tous, je vous informe que j'ai reçu les deux contrôleurs d'Etat qui sont chargés d'une mission d'inspection et ils m'ont appris qu'il n'existait pas de consolidation de l'utilisation des fonds par catégorie d'opération. Il serait bien que nous ayons un tel bilan car cela nous apporterait des enseignements sur les critères d'attribution des aides à retenir. Ensuite, ils m'ont confirmé l'existence d'une « bosse » d'engagement d'environ 80 millions d'euros, ce chiffre n'étant qu'un ordre de grandeur. Ce sujet est d'autant plus complexe que tous ces engagements ne sont pas nécessairement juridiques. Certains relèvent d'engagements moraux qui n'ont pas recueilli la signature du ministre mais qui, malgré tout, demeurent dans la file d'attente. Il faut clarifier les conditions d'intervention du FISAC et on ne peut que souscrire à votre appel à une réforme urgente.

Dans un autre domaine, je relève que la réduction des crédits relatifs aux politiques industrielles sont toujours aussi peu justifiées et décrites dans les documents budgétaires. Il conviendrait d'obtenir des précisions complémentaires sur les dispositifs impactés.

Enfin, j'ai bien noté vos propositions concernant la taxe de séjour, mais j'ai une inquiétude sur le fait que l'instauration d'une part additionnelle en faveur de la promotion de la France soit un étage supplémentaire ou une ponction sur les maigres ressources actuelles des communes.

M. François Patriat. - Je remercie nos rapporteurs d'avoir fait des propositions et d'avoir rappelé que des économies sont faites par le Gouvernement. Il y a 10 milliards d'économie sur les dépenses dans le budget 2013 que nous assumons totalement.

Vous avez cité les deux sujets essentiels que sont la création de la banque publique d'investissement et le FISAC. Dans les deux cas, nous avons à traiter de dispositifs qui doivent s'intégrer dans l'acte trois de la décentralisation. Je prendrai également mes responsabilités, en tant que président de région, lorsque nous aurons à voter le projet de loi qui nous sera soumis.

Sur le FISAC, je rappelle qu'il s'agit d'abord d'un problème de financement. La proposition de notre collègue Christian Bourquin est intéressante et je suis favorable à la décentralisation du fonctionnement de ce fonds mais en ayant conscience qu'il faudrait l'alimenter substantiellement pour qu'il redevienne, conformément à sa vocation première, l'outil de développement du commerce local.

M. Joël Bourdin. - Pour ma part, je me réjouis que les crédits alloués à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) soient confortés car la régulation du marché, la protection et la sécurité des consommateurs sont des priorités.

M. Jean-Paul Emorine. - Je regrette beaucoup la diminution des crédits du FISAC. C'est un constat de carence du dispositif qui n'est pas satisfaisant même si je note que les propositions des présidents de régions peuvent être de nature à en réformer le fonctionnement.

Enfin, j'estime que la banque publique d'investissement n'est qu'un assemblage de moyens existants et qu'elle ne devra pas servir, pour des motifs politiques, à financer les « canards boiteux » ainsi que l'a formulé son nouveau président.

Mme Marie-France Beaufils. - Sur le FISAC, il faut signaler le bilan d'une gestion passée qui est un échec. Ce fonds devait être financé par la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) afin que la grande distribution soit mise à contribution pour rééquilibrer le commerce de proximité. Or, cela n'a pas été le cas. Maintenant la TASCOM revient aux collectivités locales et, par nature, la dotation budgétaire diminue année après année alors qu'il y a de vrais besoins dans les territoires. Aussi, j'ai bien entendu la proposition de réformer le FISAC mais avant de transférer aux régions la pénurie, il faut redonner du sens à ce dispositif.

Enfin, je voudrais que le montant de la dotation de l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) soit précisé car jusqu'à présent celle-ci n'était pas clairement identifiée au sein des crédits alloués au FISAC.

M. Philippe Marini, président. - La TASCOM est affectée aux collectivités sans qu'il y ait de ventilation en faveur de tel ou tel dispositif.

M. Richard Yung. - Parmi nos trois opérateurs représentant la France à l'étranger, je remarque que l'action de promotion faite par Atout France en direction des publics étrangers est trop discrète. Par ailleurs, si nous restons un grand pays d'investissements internationaux on voit mal l'effet des actions de l'AFII et la corrélation entre ses activités et les résultats en termes d'investissement et d'emploi.

Enfin, l'opération de dévolution des activités commerciales d'accompagnement des entreprises à Ubifrance est terminée. Maintenant, il faut mettre l'accent sur des actions d'accompagnement durable de nos entreprises car chacun sait qu'on ne s'installe pas sur un nouveau marché par une présence ponctuelle dans des salons internationaux, mais en établissant des plans d'export sur une durée minimale de deux à trois ans.

M. Dominique de Legge. - J'ai remarqué un déséquilibre dans l'effort d'économie entre la forte baisse des dépenses d'investissement et la stabilité des autres postes de dépenses.

M. André Ferrand, rapporteur spécial. - Concernant la taxe de séjour, je rappelle que sa perception résulte de la liberté de vote des communes. Ma proposition est de conforter leurs recettes en augmentant le plafond de la taxe et prévoir une fraction additionnelle qui n'amputerait pas la part qui leur revient de droit. S'agissant d'Atout France, je veux saluer l'excellent travail que cet opérateur accomplit. Mais si la France est la première destination touristique, elle n'est qu'au troisième rang des recettes mondiales derrière les Etats-Unis et l'Espagne. C'est pourquoi notre promotion à l'international doit être renforcée et donc bénéficier d'un financement innovant. Il faudrait d'ailleurs que tous nos opérateurs à l'étranger travaillent ensemble. A Düsseldorf, j'ai observé que l'AFII occupait les mêmes locaux qu'Ubifrance ; même si les équipes sont différentes, au moins les frais fixes sont partagés et une meilleure communication est instaurée.

Mais au final, le vrai problème de l'attractivité de la France, j'ai le regret de le constater à l'étranger, est que notre système fiscal n'inspire par confiance aux investisseurs étrangers.

M. Philippe Marini, président. - Avec une politique fiscale plus attrayante, je serais tenté de dire que notre pays serait naturellement plus attractif sans avoir à financer de multiples opérateurs !

M. Aymeri de Montesquiou. - Les chiffres de l'AFII ne donnent pas forcément une vision exacte de la réalité des investissements. Il faudrait par exemple ventiler les investissements entre ce qui relève des achats immobiliers et ce qui va réellement vers les investissements en entreprises.

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial. - Je constate que nous sommes tous conscients de la nécessité de réformer le FISAC. Les grands dossiers de décentralisation économique devront aborder cette question. Si nous étions capables de définir des orientations générales au niveau national et, pour les régions, de décliner des priorités locales, nous serions certainement davantage en mesure d'attribuer plus finement et efficacement ces aides. Ainsi, en répartissant la dotation actuelle du FISAC entre chaque collectivité cela aboutirait à un montant approximatif d'un million d'euros par région. Or, pour ce qui concerne le Languedoc-Rousillon, cela me permettrait de définir des axes prioritaires en faveur, par exemple, de l'extrême ruralité. Comme tout président de région, je suis prêt à assumer un tel choix alors qu'au niveau national, on pilote à l'aveugle. Enfin, le problème actuel est que nous héritons d'un socle de promesses morales qui, comme nous le savons tous, ont eu tendance à augmenter à chaque période pré-électorale. Je dis cela sans aucun esprit polémique.

En ce qui concerne la BPI, je voudrais dire à Jean-Paul Emorine que la gestion de proximité a démontré une plus grande efficience dans la sélection des projets. Ce n'est pas sur l'activité locale des grandes banques privées qu'il y a eu des dérives, mais sur les marchés internationaux. Cette approche régionale vaut également dans l'appui à l'export des entreprises et des filières, même si le chef de file à l'étranger doit clairement demeurer l'Etat.

A la question de Dominique de Legge, je pense pouvoir répondre qu'il y a bien une réduction du plafond d'emplois de la mission, mais que celle-ci ne se traduit pas automatiquement dans une réduction des dépenses de personnels du fait de l'évolution naturelle des salaires corrélée à l'ancienneté et à la technicité.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Economie » et du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale en seconde délibération, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Economie » et du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».