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Projet de loi de finances pour 2013 : Engagements financiers de l'Etat

22 novembre 2012 : Budget - Engagements financiers de l'Etat ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », des comptes d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » et « Participation de la France au désendettement de la Grèce », des comptes de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Accords monétaires internationaux », ainsi que l'article 65 rattaché.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 31 octobre 2012, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, puis de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat » (et l'article 65), les comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et les comptes d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » et « Participations financières de l'Etat ».

- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente -

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - Il me revient de vous présenter neuf programmes.

M. Roland du Luart. - Quelle compétence !

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - La mission « Engagements financiers de l'Etat » concerne tout d'abord les conditions de financement de notre dette publique. Les crédits ouverts en 2013 au titre de la charge de la dette s'élèvent à 45,9 milliards d'euros, auxquels s'ajoute 1 milliard d'euros de charges de trésorerie. La diminution de 1,9 milliard d'euros par rapport au montant prévu en loi de finances initiale pour 2012 résulte de la baisse des taux d'intérêt.

Le besoin de financement de l'Etat s'élèvera à 171,1 milliards d'euros en 2013, en diminution de 11,7 milliards d'euros. L'Etat n'empruntera qu'à hauteur d'environ un tiers pour financer son nouveau déficit (établi à 61,6 milliards d'euros), et de deux tiers pour refinancer les déficits passés.

M. Jean-Paul Emorine. - C'est géré : on emprunte pour payer la dette.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - L'encours nominal de la dette négociable de l'Etat devrait augmenter de 65,4 milliards d'euros, pour s'établir à 1 452,4 milliards d'euros en fin d'année prochaine. Les quelque 1 700 milliards que l'on cite souvent incluent la dette des collectivités locales ainsi que celle des administrations publiques.

Il n'y a pas eu de nouvel abaissement de la note française depuis que Standard & Poor's avait ramené notre dette souveraine à AA+ en début d'année 2012, notre pays ayant conservé la note maximale AAA auprès de Moody's et de Fitch, même si les trois agences ont une perspective négative sur la dette française. Cela témoigne de la confiance des marchés à l'égard de notre signature. L'écart de financement des titres français et des titres allemands à échéance de dix ans est d'ailleurs revenu à un niveau de 50 points de base. C'est une bonne chose.

M. Roland du Luart. - Cela reste fragile !

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - Le programme « Appels en garantie de l'Etat » est doté de 208 millions d'euros, soit une hausse de 9,8 % par rapport à 2012. Je me félicite que, pour la première fois, le Gouvernement ait recensé l'ensemble des nouvelles garanties accordées en 2011 et en 2012 : c'était une demande ancienne de notre commission, dont le questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial ne recevait d'habitude pas de réponse sur ce point. Espérons que ce progrès perdurera. Une enquête a été officiellement demandée par notre commission à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, pour recenser et évaluer précisément l'ensemble des engagements hors bilan de l'Etat, sur lesquels Philippe Marini disait hier qu'il y avait eu trop de flou. Il s'agit non seulement de la dette garantie par l'Etat, mais aussi des garanties de protection des épargnants au titre des livrets d'épargne réglementée, ou encore des engagements vis-à-vis des banques multilatérales de développement.

Les crédits du programme 145 « Epargne » retracent les primes d'épargne logement associées aux plans et comptes épargne logement. Les crédits prévus à ce titre (721 millions) sont en diminution de 6,2 %, car le marché immobilier ne retrouve pas son dynamisme des années 2008 et 2009. Néanmoins, les annulations trop importantes opérées en début d'année requerront des ouvertures de crédits en fin d'année 2012 pour assurer le paiement de l'ensemble des primes d'épargne logement, dont le montant s'établit pourtant en-deçà de la prévision de la loi de finances initiale. Cela témoigne d'une gestion un peu intempestive des gels et des annulations de crédits.

Deux nouveaux programmes apparaissent dans la maquette de la loi de finances initiale, qui concrétisent les engagements de la France au niveau européen pour lutter contre la crise financière. Le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité (MES) » traduit la mise en place de ce nouvel instrument pour intervenir en soutien aux Etats membres. Les autorisations d'engagement du programme s'élèvent à 16,31 milliards d'euros et les ouvertures de crédits atteignent 6,52 milliards d'euros. L'autre programme nouveau (338) procède à l'augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement. En effet, l'article 65 rattaché à la mission autorise le ministre des finances à souscrire à cette augmentation de capital pour un montant de 1,617 milliard d'euros. Cette opération fait suite à l'initiative du président de la République de compléter le TSCG par un Pacte pour la croissance et l'emploi. L'augmentation de capital de la BEI de 10 milliards d'euros lui assurera une capacité supplémentaire de prêt de 60 milliards d'euros. L'impact de cette augmentation de capital est loin d'être négligeable dans le contexte économique actuel, je vous appelle donc à voter cet article sans réserve.

L'article 66, relatif à la garantie de l'Etat apportée au Crédit immobilier de France était initialement, pour son examen, rattaché à la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Suite à la table ronde du 3 octobre, notre commission, sur la proposition du rapporteur général, a cependant décidé de procéder à des auditions complémentaires. Celles-ci vont se poursuivre au cours des prochains jours. Je vous propose par conséquent de prendre dès aujourd'hui la décision de renvoyer à l'examen des articles non rattachés notre position, qui sera ainsi défendue par le rapporteur général.

Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » retrace les opérations financières de l'Etat actionnaire, telles que des augmentations de capital, ou, à l'inverse, des privatisations ou des cessions. Les documents budgétaires n'apportent que des informations limitées. Côté recettes, le Gouvernement inscrit 13,15 milliards d'euros, dont 8,15 milliards, pour le MES et la BEI. Les 5 milliards restants correspondent à l'inscription conventionnelle du compte d'affectation spéciale et n'ont pas plus vocation que les années passées à être atteints. Dans cette situation économique incertaine, il est douteux que l'Etat réalise, en 2013, des cessions d'actifs de cette ampleur : au 31 août 2012, l'Etat actionnaire n'avait engrangé que 575 millions d'euros de recettes, soit 11 % des cinq milliards prévus.

Si l'on excepte le MES et la BEI, nous avons un peu plus de visibilité côté dépenses, puisque l'Etat devra encore investir 266 millions d'euros au titre de l'augmentation de capital de La Poste et il achètera des titres Areva, auprès du Commissariat à l'énergie atomique, pour un montant de 418 millions d'euros. Avec près de 740 millions d'euros de dépenses déjà certaines, face à des recettes probablement faibles, le déséquilibre du compte d'affectation spéciale ne pourra que s'accentuer courant 2013.

Le bilan consolidé de l'Etat actionnaire, quoique toujours solide, reflète l'activité économique générale, qui n'est pas bonne. Les entreprises possédées par l'Etat affichent malgré tout un résultat net d'environ 5,4 milliards d'euros à fin 2011.

Deux points sont toutefois sources d'inquiétude. Les ratios financiers globaux de ces entreprises sont quasiment tous en voie de dégradation, même si, pour l'instant, ils restent bons : en particulier, le rapport entre les fonds propres et l'endettement est toujours satisfaisant. En revanche, la valorisation boursière du portefeuille de l'Etat actionnaire chute cette année encore de près de 13 %  (60 milliards au 1er septembre 2012, contre 69 milliards un an avant et 95 milliards en septembre 2009), surtout en raison de la mauvaise performance d'EDF et de GDF, qui constituent plus de 70 % du portefeuille coté.

L'Agence des participations de l'Etat porte désormais un regard très attentif sur les enjeux stratégiques et industriels propres à chaque entreprise et à chaque filière. Se donnant les moyens de participer de manière constructive à la gouvernance des entreprises, l'Etat cherche à comprendre l'environnement de chacune et à influer sur les décisions, ce que traduit d'ailleurs la présence importante des administrateurs de l'Etat - ils suivent des formations ad hoc.

La Banque publique d'investissement (BPI), qui sera opérationnelle début 2013, est une chance pour nos entreprises, notamment pour les plus innovantes et pour les PME, mais aussi pour nos territoires. Pour ne pas préempter le débat, je m'en tiendrai ici à l'aspect patrimonial : l'Etat devrait posséder, au travers d'un établissement public, au moins 50 % de la structure de tête de la BPI en apportant sa participation dans Oséo et dans le FSI. Sachant qu'il ne possède que 49 % du FSI, il est probable qu'un apport supplémentaire, financé par le compte d'affectation spéciale, sera nécessaire.

Ma seule véritable réserve concerne la politique de distribution de dividendes des entreprises dont l'Etat est actionnaire. Année après année, le ratio de distribution est plus élevé ou au moins égal à celui constaté dans des entreprises privées. Il me semble important que l'Etat actionnaire infléchisse sa politique sur ce point, même si je n'ignore pas les nécessités du redressement des comptes publics.

En somme, dans un contexte difficile, le Gouvernement me semble pleinement déterminé à utiliser tous les outils pour redresser l'économie française, au premier rang desquels sa position d'actionnaire et la BPI. Pour ces raisons, je vous propose d'adopter le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».

Sur le compte de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics », il convient d'observer, tout d'abord, l'inscription de 15 millions d'euros, au titre d'avances pour l'indemnisation des victimes du Mediator. Si le montant des avances octroyées au titre de la politique agricole commune est opportunément recalculé de 7,5 à 7,2 milliards d'euros au regard des dépenses effectivement constatées, je souhaiterais savoir ce qu'entend le Gouvernement quand il évoque les « incertitudes inhérentes au préfinancement des aides agricoles communautaires ».

Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » est dédié à la coopération monétaire avec la zone franc. Comme les années précédentes, il n'est pas doté et ne fait l'objet d'aucun bleu budgétaire.

Enfin, pour la première fois en loi de finances initiale, le compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » correspond au reversement par les États membres à la Grèce des revenus futurs tirés, jusqu'en 2020, de la détention par leurs banques centrales de leurs obligations souveraines grecques. Ce compte, créé par la loi de finances rectificative d'août 2012 dans le cadre du second programme d'aide à la Grèce, présentera un solde positif de 407 millions d'euros en 2013, lequel devra progressivement être réduit jusqu'à la fin des remboursements prévue en 2020.

Dans la mesure où tous ces crédits traduisent des engagements financiers de notre pays, je vous propose, pour conclure, de les adopter, ainsi que l'article 65 rattaché, et de détacher l'examen de l'article 66.

M. Jean-Paul Emorine. - L'Agence des participations de l'Etat présente un bilan combiné de 656 milliards d'euros, avec 102 milliards de capitaux propres. Comme hier, je plaide aujourd'hui pour plus de transparence. La chute de la valorisation des placements est certes due à la conjoncture économique, une réflexion stratégique ne s'impose pas moins sur le choix des investissements. L'Etat doit-il conserver 15 % de Renault, rester au capital d'EADS, posséder 100 % de la SNCF, qui a 920 filiales et est présente à l'export, de même que la RATP ? Que l'Etat possède les grands ports peut conduire à des blocages. Pourquoi ne pas demander à la Cour des comptes, en vertu de l'article 58-2° de la LOLF, d'analyser précisément l'ensemble de ces participations, et de rédiger un rapport sur la stratégie de l'Etat actionnaire ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - Votre grande connaissance de ces sujets inspire la proposition que vous formulez.

M. Vincent Delahaye. - J'avais compris que la moitié des 120 milliards du plan de relance européen était constituée de crédits qui existaient déjà. Vous nous annoncez que les 10 milliards supplémentaires affectés au capital de la BEI dégageront 60 milliards. Pouvez-vous préciser ce point ?

La BPI sera dotée de 42 milliards d'euros, ce qui est à la fois peu en comparaison des 70 milliards de son équivalent allemand, et substantiel. L'Etat doit apporter la moitié de cette somme, soit 21 milliards. Il met dans la corbeille ses participations dans Oséo et dans le FSI, mais il manque 1,68 milliard. J'aimerais connaître le coût réel de cette opération.

Vous avez mentionné, enfin, la nécessité d'abonder le budget consacré aux primes d'épargne logement. Savez-vous de quel montant il s'agit ?

M. Joël Bourdin. - Les taux à court terme étant les plus faibles, pourquoi se réjouir d'une réduction de la part de la dette de court terme ?

Les engagements de la COFACE augmentent avec les risques à l'exportation et la multiplication des procédures. Pouvez-vous nous en dire plus sur ce point, même si c'est traditionnellement du ressort du rapporteur spécial pour le commerce extérieur ?

M. Roland du Luart. - J'ai beaucoup apprécié la clarté de votre exposé. Je note avec satisfaction la diminution sensible du besoin de financement de l'Etat, qui baisse de 11,7 milliards d'euros. Quelle est l'évolution de la part de l'endettement à court terme ? Par ailleurs, pourquoi êtes-vous choqué que l'Etat actionnaire demande des dividendes aux sociétés dans lesquelles il détient une participation ?

M. Edmond Hervé. - Au cours de ce remarquable rapport, vous avez évoqué les administrateurs qui suivent les entreprises dans lesquelles l'Etat a une participation : ils ont montré leur talent récemment en s'exprimant sur la compétitivité. Ensuite, la critique doit être modeste, quand le besoin de financement de l'Etat indiqué en page 14 du bleu atteint 171 milliards.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - L'APE, qui a beaucoup amélioré la gestion de ses participations, reste toujours discrète sur ses intentions en matière de cessions ou d'acquisitions afin de ne pas provoquer de mouvements de prix dans un sens ou dans l'autre. Les 5 milliards prévus chaque année en dépenses comme en recettes ne sont donc qu'une indication grossière, qui ne correspond guère à la réalité. Il nous est certes possible de saisir la Cour des comptes sur le fondement de l'article 58-2° de la LOLF, mais nous l'avons déjà sollicitée cette année sur les engagements hors bilan de l'Etat. Il faudra sans doute attendre un peu avant de demander un deuxième rapport dans mon champ de compétences.

Je me réjouis de la baisse de la part de la dette de court terme dans notre endettement, parce qu'elle traduit la diminution du déficit budgétaire annuel. En 2009, la dette à moins d'un an avait culminé pour représenter 18,6 % de l'encours total. Fin 2013, les bons du Trésor à taux fixe devraient représenter 11,5 % du stock de dette.

Le budget de la COFACE, à propos duquel je vous renvoie à la page 25 de la note de présentation, est par définition difficile à établir, puisque ses dépenses dépendent en grande partie de la réalisation des risques qu'elle couvre. C'est un programme évaluatif par nature.

Quant aux dividendes que touche l'Etat, il serait incohérent qu'il en demande d'importants - même si cela contribue à la réduction du déficit - tout en exigeant des entreprises de la modération sur ce chapitre.

M. Roland du Luart. - Vous êtes un vrai libéral...

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - Disons plutôt que je cherche à être cohérent. Le schéma capitalistique de la BPI n'est pas encore arrêté, et je ne peux donc guère vous en dire plus.

L'article 65 rattaché autorise le ministre à souscrire aux 10 milliards d'euros d'augmentation de capital de la BEI.

M. Vincent Delahaye. - Nous apporterons donc 1,6 milliard d'euros. Combien cette dotation supplémentaire nous rapportera-t-elle ? Quel sera le montant des retours pour la France ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - Nous ne le savons pas encore...

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - Les futures opérations d'investissement de la BEI ne sont pas encore connues. En 2011, elle a investi 4,5 milliards d'euros en France.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », ainsi que de l'article 65 du projet de loi de finances pour 2013.

Elle décide que l'article 66 sera examiné conjointement avec les mesures fiscales et budgétaires non rattachées de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2013.

Elle décide enfin de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ainsi que des comptes d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » et « Participations financières de l'Etat ».

Mme Fabienne Keller, présidente. - Nous notons également la demande, à moyen terme, d'un rapport de la Cour des comptes sur la stratégie de l'Etat actionnaire.

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

M. Philippe Marini, président. - Sur ce point, je vous renvoie à un opuscule intitulé Les Ambigüités de l'Etat actionnaire que j'avais écrit il y a quelques temps avec M. Arthuis, et dont les analyses sont toujours, je pense, d'actualité.

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Réunie le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission, des comptes spéciaux, ainsi que de l'article 65.