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Projet de loi de finances pour 2013 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

22 novembre 2012 : Budget - Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ( rapport général - première lecture )

II. TROIS PROGRAMMES MARQUÉS PAR DES ORIENTATIONS NOUVELLES

A. UN PROGRAMME N° 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE » QUI PORTE SON EFFORT SUR LA POLITIQUE DE MÉMOIRE

Répartition des crédits entre les actions du programme n° 167

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

Action 1 « Journée défense et citoyenneté »

117,0

96,7

- 17,4 %

106,0

102,2

- 3,6 %

Action 2 « Politique de mémoire »

12,0

17,2

+ 43,3 %

12,0

17,2

+ 43,3 %

Total

129,0

113,9

- 11,7 %

118,0

119,4

+ 1,2 %

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

L'évolution des crédits du programme 167 en 2013 recouvre deux mouvements de sens contraires :

- d'une part, la fin de la réforme de la DSN se traduit par des effets résiduels minimes en termes d'effectifs. Ainsi, pour l'ensemble du programme on constate, avec la suppression de 68,5 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), que le plafond d'emplois baisse encore à 1 518 ETPT à un rythme cependant moins rapide que les années passées.

L'effort de rationalisation entrepris dans le cadre de la réforme de la DSN ayant été atteint, il apparaît logique que la diminution des postes ne se poursuive pas selon la même dynamique.

Évolution des effectifs du programme n° 167

 

Plafond ministériel
d'emplois autorisés

Réalisés

%
réalisation

MILITAIRE

CIVIL

MILITAIRE

CIVIL

2008

1 013

1 737

1 001

1 640

96,04 %

2009

903

1 684

820

1 527

90,72 %

2010

766

1 620

685

1 432

88,73 %

2011

547

1 566

524

1 421

91,93 %

2012

416

1 171

403

1 109

95,27 %

2013

371,5

1 147

     

Source : commission des finances sur la base des réponses au questionnaire

- d'autre part, les crédits en faveur de l'action 2 « Politique de mémoire » apparaissent en forte augmentation (+ 43,3 %). Ce constat reflète l'effort réalisé ces dernières années pour la rénovation des sépultures de guerre à la veille des célébrations du centenaire de la Grande Guerre ainsi qu'une orientation nouvelle affirmée du ministère de la défense en faveur des actions de mémoire.

Au final l'action combinée de ces deux orientations se traduit pour le programme 167 en 2013 par une légère augmentation de ses crédits de + 1,2 %.

1. Un effort budgétaire significatif en faveur de la politique de mémoire

L'action 2 du programme « Politique de mémoire », demeure budgétairement bien plus faible que la première consacrée à la Journée défense et citoyenneté (15,1 % des crédits du programme 167). Elle connaît une progression très forte entre 2012 et 2013 puisque cette action bénéficie d'une augmentation de 43,3 % de ses crédits, en passant de 12 à 17,2 millions d'euros.

a) Une action qui bénéficie d'une forte augmentation de sa dotation

Les différentes opérations stratégiques de cette action appellent quatre observations principales :

- l'opération stratégique « Actions de mémoire », qui regroupe le financement des cérémonies légales et de plusieurs cérémonies traditionnelles, comme l'hommage à Jean Moulin au Panthéon ainsi que les actions de mémoire partagée dont la promotion de la découverte du patrimoine de la défense, voit ses crédits passer entre 2012 et 2013 de 1,69 million à 3,69 millions d'euros.

Cette augmentation très forte correspond en totalité à une dotation nouvelle de 2 millions d'euros consacrée à la commémoration du 70anniversaire de la résistance intérieure et des débarquements de 1944. Il s'agit donc d'un effort qu'il faut saluer mais qui est également conjoncturel. Par ailleurs il serait nécessaire que soit précisée l'affectation de ces nouveaux crédits ;

- l'opération stratégique « Création et entretien des lieux de mémoire » rassemble entre autres les crédits consacrés à l'entretien et la rénovation des sépultures et nécropoles à l'étranger, hors Afrique du Nord.

Ses crédits augmentent cette année de 1 million d'euros qui seront consacrés intégralement à l'érection dans la capitale d'un monument d'hommage national aux soldats morts en opérations extérieures.

En septembre 2011, le général Bernard Thorette remettait son rapport sur la mise en place de ce monument. Le ministère, retenant ses recommandations, a inscrit les crédits nécessaires dans le projet de loi de finances pour 2013. Le monument devrait voir le jour à proximité de l'Hôtel national des Invalides. Cette initiative sera d'autant plus marquante qu'elle interviendra à l'occasion du trentième anniversaire de l'attentat du Drakkar à Beyrouth qui, le 23 octobre 1983, avait coûté la vie à plusieurs dizaines de militaires français ;

- l'opération stratégique « Publications, diffusions » qui finance la revue les Chemins de la Mémoire bénéficie d'une dotation stable à 0,17 million d'euros ;

- l'opération stratégique « Subventions et transferts » rassemble, entre autres, la subvention en faveur de l'ONAC-VG de 6,35 millions d'euros en augmentation d'un million d'euros pour l'entretien des nécropoles, leur rénovation et celle des hauts lieux de mémoire. Votre rapporteur spécial revient en annexe du présent rapport sur la question du programme pluriannuel de rénovation des sépultures. En tout état de cause il faut noter que la majoration d'un million d'euros ne fait que respecter la programmation pluriannuelle définie et engagée en 2010.

Cette opération regroupe également les transferts aux associations et fondations qui oeuvrent en lien avec la mémoire combattante pour 1,34 million d'euros.

Cette année cette opération stratégique porte également 2 millions d'euros qui représentent la participation du ministère au GIP du centenaire de la Première Guerre mondiale.

b) Un GIP « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale 1914-2014 » dont la mise en oeuvre semble problématique

Dans le cadre des prochaines commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale, il a été décidé de mettre en place un groupement d'intérêt public « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale - 1914-2014 ». Un arrêté du 5 avril 2012 a approuvé la convention constitutive de ce groupement dont l'objet est la conception, la préparation et l'organisation du programme commémoratif du centenaire de la Grande guerre en 2014.

Plusieurs éléments méritent éclaircissement.

En premier lieu, l'objet de ce groupement était à l'origine essentiellement de concevoir le déroulement des célébrations des faits marquants de la Première Guerre mondiale.

Or, dans sa réponse au questionnaire budgétaire, le ministère délégué, chargé des anciens combattants, se montre enclin à modifier l'objet du GIP. Il précise, en effet, que « le choix effectué par le gouvernement précédent de ne créer un GIP que pour commémorer l'entrée en guerre en 1914, [crée] une rupture dans la « chaîne commémorative » puisque dans le droit fil de la tradition née du Conseil national de la résistance, la France a toujours commémoré les deux guerres les décennies en « 4 », (...). Il en fut ainsi notamment en 1964, en 1984 et en 1994. Le ministre délégué à la défense, en charge des anciens combattants, inscrira donc les travaux du GIP dans le cadre plus large de cette tradition Républicaine ».

Il serait nécessaire que le ministre délégué puisse éclairer le Parlement sur les orientations nouvelles qu'il souhaite donner à ce GIP. En effet, le programme commémoratif du seul centenaire de la Première Guerre mondiale semble d'une importance suffisante pour que le GIP se concentre sur cette seule commémoration sans y rattacher la célébration des combats de 1944.

Votre rapporteur spécial estime n'avoir pour l'heure obtenu aucune réponse satisfaisante sur les missions qui devraient être finalement attribuées au GIP. Le champ des missions possibles dépend manifestement des financements dont il pourra bénéficier.

La répartition initiale des participants au GIP fait apparaître la prise en charge suivante :

- le ministère de la défense et des anciens combattants, à hauteur de 34,6 % ;

- le ministère de la culture et de la communication, à hauteur de 24,3 % ;

- le ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, à hauteur de 4,4 % ;

- le ministère des affaires étrangères et européennes, à hauteur de 4,5 % ;

- le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, à hauteur de 5,6 % ;

- le ministère chargé du tourisme, à hauteur de 1,5 % ;

- le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, à hauteur de 1,5 % ;

- l'Institut français, à hauteur de 1,5 % ;

- l'Office national des anciens combattants (ONAC), à hauteur de 2,2 % ;

- le musée de l'armée, à hauteur de 3,5 % ;

- l'Etablissement de communication et de production audiovisuelle de la défense (ECPAD), à hauteur de 1,3 % ;

- la Bibliothèque nationale de France (BNF), à hauteur de 5 % ;

- le Centre national de documentation pédagogique (CNDP), à hauteur de 5 % ;

- l'Association des maires de France, à hauteur de 2,1 % ;

- le Souvenir français, à hauteur de 0,6 % ;

- la Caisse autonome de retraite des anciens combattants, à hauteur de 2,4 %.

Le budget total du GIP (subventions des membres, valorisation des moyens mis à disposition et mécénat) a été initialement évalué à 30 millions d'euros sur la période 2012-2014, dont 9,5 millions d'euros de subventions directes par l'ONAC et les ministères, 10 millions d'euros venant de la valorisation des moyens mis à la disposition du groupement et 10 millions attendus du mécénat.

Concernant la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », alors qu'en 2012, un décret de virement de crédits en AE et CP de 624 900 euros a été effectué du programme 169 au programme 167 pour financer le GIP, les dotations prévues sur le triennal 2013-2015 se montent à 2 millions pour 2013 et 3 millions pour 2014.

Selon les chiffres disponibles ce sont donc 5,62 millions d'euros qui seraient alloués par le ministère au groupement compte non tenu de la mise à disposition de personnels du ministère.

Cependant, après examen des autres missions concernées, on constate qu'aucun des autres ministères partie prenante au GIP ne semble avoir inscrit de dotation pour la mise en oeuvre en 2013.

Votre rapporteur spécial souhaite que des réponses soient rapidement apportées à ces questions afin en particulier que la gouvernance et les missions du GIP « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale 1914-2014 » soient clairement réaffirmées.

c) Une attention particulière à apporter à la préservation et à la valorisation du patrimoine de guerre.

Votre rapporteur spécial souligne la nécessité que représente, pour notre mémoire et pour les générations futures, le fait de porter une attention toute particulière à la conservation et la rénovation du patrimoine de guerre. Il s'agit des lieux qui conservent la mémoire de la vie quotidienne des soldats durant les différents conflits.

Au delà de l'intérêt strictement mémoriel, il ne faut pas négliger le développement de plus en plus important du tourisme de mémoire. Les sites historiques relatifs aux conflits contemporains ont attiré ainsi plus de six millions de personnes en 2010 en France et généré près de 45 millions d'euros de recettes.

Un site internet www.cheminsdememoire.gouv.fr a été créé pour promouvoir ce nouveau type de tourisme qui, à l'occasion du centenaire de la Première Guerre mondiale, devrait trouver encore se développer.

La promotion de la découverte du patrimoine de la défense trouve une traduction au sein de l'opération budgétaire « actions pédagogiques » qui n'est dotée que de 0,16 million d'euros. On peut également considérer que les 0,22 million d'euros alloués au financement des travaux de requalification des sites du champ de bataille de Verdun dans le cadre du contrat de projet Etat-région 2007-2013 participent du même objectif.

Votre rapporteur spécial attend qu'un effort particulier soit porté au profit de la préservation de lieux parfois fragiles qui pourraient disparaître si une attention particulière n'y est pas apportée. Interrogé sur la question spécifique des moyens mis par la mission sur le patrimoine de la défense et sa promotion, les réponses apportées par le ministère montrent que la rénovation des sépultures de guerre et la valorisation des hauts lieux de mémoire5(*) sont privilégiées.

Sans nier l'importance de ces deux objectifs, alors que l'action 2 connaît une forte progression, votre rapporteur spécial souhaite que le Gouvernement s'engage à mobiliser une partie de ces nouveaux crédits pour des actions touchant parfois des lieux moins symboliques mais qui témoignent de la vie des troupes sur les lignes de front. Il s'agit par exemple des cavernes dans les carrières de l'Aisne ou de l'Oise qui conservent les traces du passage des soldats.

2. Quel devenir pour la Journée défense et citoyenneté ?
a) Une réforme des structures de la DSN finalisée

La direction du service national (DSN) a achevé en 2012 sa réorganisation engagée en 2009. Après le transfert, cette année, du siège de la DSN de Compiègne à Orléans, une nouvelle architecture de son administration centrale a été dessinée par l'arrêté du 4 mai 2012.

L'action 1 «  Journée défense et citoyenneté », qui concentre l'essentiel des moyens de ce programme, voit son budget passer de 106 millions d'euros en 2012 à 102,2 millions d'euros en 2013 en CP.

Le titre 2 est à lui seul à l'origine de 3,8 millions d'économies. Cette évolution s'explique par la suppression de 37 emplois au titre de la poursuite de la rationalisation de la DSN. Le plafond serait ainsi porté de 1 555 à 1 518 ETPT pour 2013. En effet, si les structures nouvelles de la direction sont aujourd'hui en place, l'adaptation du schéma d'emploi à ces structures se poursuit. Le ministère fixe ainsi dans ses documents de présentation de la mission comme objectif en 2014 un effectif de 1 369 emplois pour les services dédiés au service national.

b) Un coût de la JDC qui se stabilise

Le coût moyen par participant à la JDC devrait se stabiliser autour de 160 euros par participant. Les marges de manoeuvre d'amélioration budgétaire constatées par le passé et essentiellement dues à la réduction des dépenses de titre 2 diminuent à mesure que les effectifs cessent de décroître.

Pour reprendre un autre mode de calcul adopté par votre rapporteur spécial l'année passée, on remarque que son coût de fonctionnement se stabilise puisqu'après une prévision - hors titre 2 - de 21,4 millions en CP en 2011 pour 766 000 jeunes et de 20 millions pour 750 000 jeunes en 2012, les prévisions pour 2013 tablent sur 19,94 millions pour 750 000 jeunes. Le coût de cette journée rapporté au nombre de jeunes concernés passerait ainsi de 27,96 euros en 2011 et 26,69 euros en 2012 à une prévision s'établissant pour 2013 à 26,58 euros.

Au delà du seul coût de la JDC, votre rapporteur spécial estime qu'il serait nécessaire qu'une démarche qualitative réelle soit entreprise et en particulier qu'une analyse plus fine des retours de satisfaction des usagers puisse être entreprise.

En effet, le taux de satisfaction de l'usager (85,5 % en 2011 pour une prévision 2013 à 87 %) reste un indicateur intéressant tant l'objectif principal est la transmission de messages auprès des jeunes. Cependant, il serait nécessaire que des enseignements puissent être tirés des taux de satisfaction différenciés en fonction des sites de passage de la JDC. En effet, le PAP pour 2013 précise que les différents taux de satisfaction peuvent « être calculés pour chaque site ». L'intérêt pour une amélioration de la JDC serait ainsi que le Gouvernement puisse communiquer les enseignements qu'il tire de ces statistiques différenciées selon les sites et développe de bonnes pratiques.

c) Une JDC profondément réformée

La JDC mise en oeuvre depuis le début de l'année 2011, par rapport à l'ancienne Journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), s'est recentrée sur sa mission fondamentale de sensibilisation des jeunes aux nouveaux enjeux de la défense et de la sécurité nationale. C'est dans cet esprit qu'on été élaborés trois modules :

- 1. « Vous êtes des citoyens » ;

- 2. « Vous devez faire face à un monde instable » ;

- 3. « Vous avez un rôle à jouer ».

Dans ce cadre, plusieurs évolutions de la journée ont été introduites depuis 2011 comme la présentation d'un film consacré au service civique. La DSN a également participé aux travaux interministériels de conception du réseau des « plates-formes de suivi et d'appui aux décrocheurs » mis en place à l'automne 2010, réseau auprès duquel elle transmet depuis fin 2011 les informations recueillies à l'occasion de la JDC. La DSN réalise ainsi des entretiens auprès des jeunes détectés en difficulté de lecture et sortis du système scolaire. En 2011, plus de 21 000 jeunes auront ainsi été reçus dans ce cadre et orientés vers les acteurs de l'insertion.

La JDC porte de plus en plus sur la promotion du civisme et de la citoyenneté.

C'est dans le cadre de cette formation citoyenne que, depuis 2012, un marché a été conclu pour la formation aux gestes de premiers secours et à l'utilisation du défibrillateur. Ce marché conclu pour la période 2012-2015 à hauteur de 16,5 millions d'euros explique en grande partie la forte baisse des crédits d'autorisation d'engagement qui passent de la loi de finances pour 2012 à 2013 de 33,2 à 22,2 millions d'euros. Cette contraction de 11 millions correspondant au fait qu'en 2013 n'est budgétée qu'une année du contrat triennal qui avait été engagé en 2012.

Plusieurs évolutions sont prévues à l'avenir. Dans le droit chemin des tests de détection de l'illettrisme, des tests de maîtrise des nombres sont ainsi à l'étude au sein du ministère de l'éducation nationale.

Trois nouveaux partenariats sont également en cours de finalisation : un premier entre la DSN et la délégation à la circulation et la sécurité routière et deux autres avec l'Agence de la biomédecine et l'Établissement français du sang. Des supports d'information développés par ces deux organismes seront distribués aux appelés, avec pour objectif de répondre à l'obligation prévue à l'article L. 114-3 du code du service national de délivrer aux participants à la JDC « une information générale sur le don de sang, de plaquettes, de moelle osseuse, de gamètes et sur le don d'organes à fins de greffe ».

d) La JDC répond-elle aux objectifs qui lui sont conférés ?

On constate ainsi une orientation de plus en plus grande vers la formation civique lors de la JDC. Votre rapporteur spécial demeure attentif à ce que cette journée qui a pour objet de sensibiliser une classe d'âge aux enjeux de défense et, depuis 2012, à ceux de la sécurité intérieure ne perde pas ces éléments de vue.

Selon les statistiques officielles, identiques à celles de l'année passée, environ 97 % d'une classe d'âge seulement se fait recenser avant 25 ans et 93 % sont en règle avec les obligations du service national. Ainsi un nombre non négligeable de jeunes se perdent dans une « trappe civique ». Votre rapporteur spécial remarque avec intérêt, mais également inquiétude, que les réponses au questionnaire budgétaire reprennent presque mot pour mot l'analyse qui était la sienne l'an passé, soulignant « qu'il n'est pas acceptable qu'une partie de la communauté nationale s'exclue ou soit exclue de ce nouveau rituel de passage républicain. »

Au regard de ces chiffres, il s'interroge une nouvelle fois sur la pertinence de l'indicateur premier de performance de cette mission qui est le taux de satisfaction de l' « usager » avec une cible 2013 à 87 %. D'une part, ce taux au vu de la base non optimale (93 %) que forme la population participant à la JDC doit être relativisé. D'autre part, la délégation à l'information et à la communication de la défense (DICoD) dans son enquête sur la perception de la communication de défense par l'opinion publique laisse percevoir une légère baisse de la satisfaction sur le déroulement global de la journée.

Malgré les nombreuses réformes entreprises tant en matière de contenu que de déroulement de la JDC, les indicateurs mesurant l'impact réel de cette journée demeurent peu instructifs. Votre rapporteur spécial souhaite que, dans le cadre des travaux du prochain livre blanc sur la Défense et la sécurité nationale qui doit aborder le lien « armée -nation » à travers de l'avenir de la JDC, la réflexion porte en profondeur sur la valorisation de cette journée.

B. LE PROGRAMME N° 169 « RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT » : UNE ANNÉE SANS REVALORISATION

Le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » demeure caractérisé par le poids prédominant des dépenses d'intervention qui représentent, en 2013, 90,1 % de l'ensemble des dépenses de la mission et 97,4 % de celles du programme.

Évolution des crédits du programme 169

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

Action 1 - « Administration de la dette viagère »

2 397,5

2 313,0

- 3,5 %

2 397,5

2 313,0

- 3,5 %

Action 2 - « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité »

161,2

162,4

+ 0,7 %

161,2

162,4

+ 0,7 %

Action 3 - « Solidarité »

345,9

353,9

+ 2,3 %

345,9

353,9

+ 2,3 %

Action 6 - « Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français »

10,0

10,0

0 %

10,0

10,0

0 %

Total

2 914,6

2 839,3

- 2,6 %

2 914,6

2 839,3

- 2,6 %

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Après plusieurs exercices successifs de hausse de la retraite du combattant qui ont permis de porter celle-ci au 1er juillet 2012 à 48 points, 2013 rompt avec les années précédentes et se caractérise par l'absence de mesure de revalorisation.

1. Une mission principale : assumer la dette contractée à l'égard des populations combattantes
a) Une population d'anciens combattants non compensée par l'arrivée des nouvelles générations du feu

La diminution du budget alloué à la première action « Administration de la dette viagère » se poursuit en 2013 à un rythme proche de celui des années précédentes. Cette contraction des dépenses tient à l'évolution négative de la population des ressortissants.

Depuis 2006, les effectifs des deux principales catégories de bénéficiaires de la dette viagère régressent. Ainsi, de 2006 à 2013, leur nombre passe de 380 034 à 265 323 pour les bénéficiaires de la pension militaire d'invalidité et des victimes de guerre (PMI), et de 1 499 211 à 1 200 888 pour les bénéficiaires de la retraite du combattant. Entre 2012 et 2013, sur des données qui ne peuvent être que prévisionnelles, le nombre des bénéficiaires de la PMI baisse de 14 500 unités et celui des bénéficiaires de la retraite du combattant de plus de 43 200.

Évolution du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant

 

Effectifs au
1er janvier

Attributions
au cours de l'année

Extinctions au cours de l'année

Effectifs au
31 décembre

Solde

2007

1 499 211

48 761

60 877

1 487 095

- 12 116

2008

1 487 095

18 021

61 435

1 443 681

- 43 414

2009

1 443 681

14 298

64 778

1 393 201

- 50 480

2010

1 393 201

4 974

58 445

1 339 730

- 53 471

2011

1 339 730

10 686

63 028

1 287 388

- 52 342

Prévision 2012

1 287 388

12 500

55 800

1 244 088

- 43 300

Prévision 2013

1 244 088

12 300

55 500

1 200 888

- 43 200

Source : réponses au questionnaire budgétaire

En l'absence de toute extension nouvelle des conditions d'octroi de la carte du combattant, les nouvelles entrées ne compensent pas les sorties.

Le droit à la carte du combattant qui a été étendu aux OPEX par la loi n° 93-7 du 4 janvier 1993 a été précisé par le décret n° 2010-1377 du 12 novembre 2010.

Les nouveaux critères d'actions de feu ou de combat ont complété les anciens critères en prenant en compte aussi bien des conflits de forte intensité que des missions d'interposition ou de maintien de la paix. La mise en oeuvre de ces dispositions se fait au travers de la publication par le service historique de la défense des listes des unités combattantes répondant à ces critères. Ainsi, selon les données transmises par le ministère de la défense, deux arrêtés pour l'armée de terre (opération Salamandre 1997-2004 et opération Trident 1999-2004) et un arrêté pour l'armée de l'air (opération Épervier - 1988-2005) ont été publiés et deux autres seraient en cours de préparation pour les opérations menées en Afghanistan.

Les nouveaux critères permettent d'augmenter le nombre des titulaires de la carte du combattant au titre des OPEX. Ces derniers constituent une part croissante de la population des anciens combattants, mais la tendance globale reste à la baisse régulière dans les prochaines années de cette population.

C'est dans ce contexte général de la diminution des effectifs des populations d'anciens combattants que votre rapporteur spécial rappelle son souhait que soit prise en compte la situation des militaires demeurés en Algérie entre le 2 juillet 1962 et le 1er juillet 1964. Au cours de cette période plusieurs milliers de militaires français ont continué de servir notre pays et nombre d'entre eux sont officiellement reconnus « Morts pour la France » après l'indépendance de l'Algérie. Cette situation d'injustice mériterait d'être considérée à l'avenir.

Interrogé sur cette question, le précédent secrétaire d'Etat chargé des Anciens combattants avait évoqué devant notre assemblée la possibilité de considérer la situation des militaires ayant servi quatre mois à cheval sur la date du 2 juillet 1962. L'actuel ministre délégué, dans le cadre de la préparation de l'examen de la mission, tout en soulignant la complexité du sujet a semblé vouloir progresser sur le même chemin. Votre rapporteur spécial tient à interroger le Gouvernement sur ses intentions précises en la matière et souhaiterait qu'un engagement soit pris pour qu'en lien avec les associations d'anciens combattants des avancées soient faites sur les conditions d'attribution de la carte du combattant.

b) Une baisse mécanique des dépenses d'intervention liée à la démographie combattante

Les crédits suivent les tendances de la démographie.

Concernant la principale action de ce programme, l'action 1 « Administration de la dette viagère », les crédits d'intervention diminuent ainsi de 84,5 millions d'euros en 2013 par rapport à 2012. L'ensemble des 2 313 millions d'euros prévus sont versés au compte d'affectation spécial « Pensions » et son programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » qui procède au règlement des PMI et de la retraite du combattant via les centres régionaux des pensions et la trésorerie générale pour l'étranger.

Sur ces 2 313 millions d'euros, 1 491,2 millions seront versés au titre des pensions militaires d'invalidité (- 103,8 millions par rapport à 2012) et 821,8 millions au titre de la retraite du combattant (+ 19,3 millions par rapport à 2012). 

L'une des particularités de cette action est, qu'alors que les crédits consacrés aux pensions militaires d'invalidité ne cessent de diminuer, ceux consacrés à la retraite du combattant augmentent régulièrement en raison des revalorisations successives intervenues ces dernières années.

La baisse globale doit donc être relativisée par deux éléments :

- le point d'indice PMI qui est, depuis 2005, révisé proportionnellement à l'évolution de l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique de l'Etat. Il a été revalorisé au 1er juillet 2011 à 13,87 euros par un arrêté du 26 juillet 2012 ;

- l'extension automatique en année pleine de la revalorisation de quatre points de la retraite du combattant au 1er juillet 2012, de 44 à 48 points, qui est chiffrée dans le projet pour 2013 à 54 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial souligne la complexité des données à prendre en compte pour évaluer les besoins de versement au CAS « Pensions » au titre du financement des PMI et de la retraite du combattant, qui rend difficile le contrôle à exercer sur ces crédits.

La présentation des documents budgétaires pour la PMI et la retraite du combattant indiquent tenir compte, pour le calcul de la dotation 2013 de 2 313 millions d'euros, d'un excédent cumulé de versements au CAS « Pensions » respectivement de 12,8 millions d'euros pour la PMI et de 17,2 millions pour la retraite du combattant.

Votre rapporteur spécial s'était interrogé sur cette façon de présenter le calcul des besoins de financement puisque, comme il le rappelait lors de l'examen de la loi de règlement des comptes pour 2011 « les surplus réguliers versés au CAS « Pensions » viennent alimenter le fonds de roulement de celui-ci qui permet d'assurer l'équilibre global du CAS « Pensions » à tout moment conformément aux dispositions de l'article 21 de la LOLF. »

Interrogée à ce sujet, l'administration de Bercy confirme que « compte tenu du solde cumulé positif du CAS « Pensions » (...) il est possible de mobiliser une partie de ce solde cumulé. »

Au regard des documents de présentation du CAS « Pensions » et des travaux de la Cour des comptes en marge de la loi de règlement des comptes de l'année 2011, il apparaît que le CAS « Pensions » montre bien une répartition par ligne de programme de son solde cumulé, ou fonds de roulement, lui permettant d'assurer l'équilibre et le lissage entre les versements perçus et effectués.

Ainsi, pour le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » alimenté à plus de 98 % par le programme 169, il existait, fin 2011, un solde cumulé de 60 millions d'euros.

En considérant que le fonds de roulement nécessaire estimé pour l'ensemble du CAS « Pensions » est de 1 milliard d'euros, et le programme 743 représentant 5 % du CAS « Pensions », on peut donc estimer son fonds de roulement nécessaire à 50 millions d'euros.

Ainsi, 10 millions pourraient en effet être mobilisés et permettre, à due proportion, un moindre versement du programme 169 en 2013.

Sur la base de l'application du ratio nécessaire de fonds de roulement, il est cependant nécessaire de ne pas surestimer l'apport de celui-ci. Par ailleurs, à l'occasion de cette mise en lumière du fonctionnement du versement au CAS, votre rapporteur spécial souhaiterait qu'un éclaircissement intervienne sur la façon dont s'est faite initialement la répartition du fonds de roulement entre les différentes lignes de programme.

L'action 2 « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » concentre les crédits destinés aux soins médicaux gratuits et à l'appareillage que l'Etat prend en charge directement au titre des articles L. 115, L. 118 et L. 128 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (56,1 millions d'euros contre 64,6 millions en 2012), les remboursements des réductions sur les transports accordés aux invalides (3,3 millions contre 4,6 millions en 2012) et le financement du régime de sécurité sociale des pensionnés à plus de 85 % ne détenant pas déjà la qualité d'assuré social (103 millions d'euros en 2013 contre 92 millions l'année précédente).

Cette action connaît ainsi une augmentation de 1,2 million d'euros de ses crédits en AE et CP, à 162,4 millions en 2013 après avoir connu une forte contraction de ses dotations l'année passée.

Les dépenses d'intervention de l'action 3 « Solidarité », à 284,1 millions d'euros, sont en augmentation sensible de 3 % par rapport à 2012.

Elles se concentrent essentiellement sur les majorations d'Etat de la rente mutualiste des anciens combattants et victimes de guerre, à hauteur de 263,1 millions d'euros (en augmentation de 8,1 millions entre 2012 et 2013).

c) Une légère augmentation des crédits de solidarité

Les autres dépenses d'intervention de l'action 3 sont les 20,6 millions d'euros versés à l'ONAC au titre de la dotation d'action sociale, qui lui est attribuée pour remplir sa mission de solidarité, les subventions au fonctionnement de certaines associations pour 0,26 million (inchangées) et indemnités pour frais de voyage sur les tombes pour 0,11 million (inchangées).

La dotation d'action sociale versée à l'ONAC progresse tout comme l'année passée de 0,5 million d'euros. Elle devrait en particulier permettre de répondre à de nouvelles orientations comme l'attention particulière aux nouveaux ressortissants anciens combattants des OPEX ou les victimes d'actes de terrorisme et de leurs familles.

Cette dotation versée à l'ONAC comporte comme les années précédentes une enveloppe reconduite de 5 millions d'euros qui bénéficie aux conjoints survivants, estimés à 4 671 (en baisse de 139), pour le versement d'une aide différentielle.

L'aide différentielle, qui est une aide sociale versée trimestriellement par l'ONAC, doit permettre au conjoint survivant isolé d'atteindre un plafond minimal mensuel de revenu fixé par l'office depuis le 1er avril 2012 à 900 euros contre 834 euros auparavant.

Votre rapporteur spécial tient à rappeler que cette revalorisation est venue consacrer un engagement du précédent Gouvernement lors de la dernière discussion budgétaire, qui s'était engagé sur cette revalorisation. Il serait souhaitable que le nouveau Gouvernement s'engage, à son tour, à poursuivre sur cette voie.

Il rappelle que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, un amendement avait été adopté à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales du Sénat demandant qu'une étude soit réalisée sur la faisabilité de l'extension du dispositif en vue de la création d'une allocation pour les anciens combattants les plus démunis. L'ONAC a rendu un document de travail en 2011 qui ne permettait pas de chiffrer avec fiabilité la création d'une telle mesure. Le Gouvernement avait remis, en septembre 2011, à la suite de cette étude un rapport au Parlement où il pointait principalement deux difficultés :

- en premier lieu, il relevait que la création d'un nouveau dispositif nécessitait une définition juridique nouvelle de l'aide ;

- en second lieu, le chiffrage de la mesure n'avait pu être réalisé.

Un an plus tard et alors que le Gouvernement a de nouveau été interrogé, la même réponse et les mêmes arguments sont avancées.

Votre rapporteur spécial, lors du dernier exercice budgétaire, comprenait les difficultés et admettait que « la création d'une telle aide pour les anciens combattants les plus démunis ne pourrait être envisagée avant une étude plus approfondie ». Cependant on ne peut accepter que rien ne semble évoluer sur ce sujet. Une telle situation doit cesser et un engagement clair du ministre délégué doit intervenir pour mettre fin à cette attente.

Plus largement à cette occasion il serait nécessaire qu'une étude sur l'utilisation de l'enveloppe globale de 20,6 millions d'euros allouée à l'ONAC pour les oeuvres sociales soit faite. Le ministre délégué pourrait utilement s'engager à entreprendre sur cette question une étude approfondie.

2. Des économies de gestion qui se poursuivent malgré des marges réduites
a) Une gestion qui s'améliore sur les dernières années

Avec la disparition de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion professionnelle (DSPRS) intervenue en 2012, ce programme ne comporte plus de dépenses de personnels. Les dépenses d'intervention sont essentiellement assurées par les trois établissements publics sous tutelle du ministère que sont l'ONAC, l'INI ainsi que la CNMSS, en lien avec la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD).

Les chiffres pour 2013 marquent une stabilisation des dotations allouées à ces opérateurs pour gérer les différentes dépenses d'intervention portées par le programme.

- La subvention versée à l'ONAC pour charges de service public se monte à 57,47 millions d'euros. Cette subvention est reconduite à l'identique de celle versée en 2011 et en 2012. Le contrat d'objectifs et de moyens de l'ONAC signé par le ministre de la défense et le secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants le 10 février 2009 pour la période 2009-2013 précisait les conditions de la rationalisation de l'organisation de l'ONAC et de la reprise par l'Office de missions exercées jusqu'alors par le ministère.

L'ONAC, dont la mission première reste l'action sociale en faveur des anciens combattants et bénéficiaires des PMI, a vu, sous l'effet des réformes entreprises, sa compétence administrative s'élargir à la délivrance de cartes et titres de combattants et victimes de guerre ainsi qu'à l'établissement des cartes d'invalidité des pensionnés anciens combattants.

Après avoir connu une forte augmentation de sa dotation en compensation des transferts de missions, l'Office stabilise ses frais de gestion depuis deux ans ;

- la subvention à l'INI, diminue légèrement passant de 12,63 millions à 12,36 millions d'euros. Elle prend en compte en particulier la baisse de 5 ETPT en 2013 ;

- la CNMSS qui assure l'activité de remboursement des soins gratuits et d'appareillage voit sa dotation reconduite à l'identique à 4,73 millions d'euros.

S'ajoute le soutien reçu de la mission « Défense » à 2,01 millions d'euros pour 2013, en forte diminution par rapport aux 3,6 millions alloués en 2012.

Votre rapporteur spécial constate que la baisse de la part des dépenses de gestion par rapport aux dépenses d'intervention, qu'il avait relevée l'an passé, se stabilise cette année en raison de marges de manoeuvre qui se réduisent mécaniquement.

On constate que les 76,56 millions d'euros consacrés à la « gestion » représentent, tout comme l'année passée 2,76 % des dépenses d'interventions estimées pour 2013 à 2 764,77 millions. Ceci correspond à une stabilisation du ratio.

b) Des efforts de gestion annoncés, d'autres à réaliser

Même si comme on l'a vu les efforts de gestion seront par définition de plus en plus complexes à réaliser, le projet de loi de finances pour 2013 s'accompagne de prévisions pour les années 2014 et 2015 qui présentent une orientation à la baisse pour certains opérateurs.

Ainsi, concernant la CNMSS, un projet de convention « Soins médicaux gratuits » prévoit, sur la période 2013-2016, une diminution globale des effectifs « Soins médicaux gratuits » de 15 emplois. Pour l'année 2013, la diminution s'élèvera à 3 emplois, ce qui portera l'effectif global à 82, selon la répartition suivante :

- effectif « soins médicaux gratuits » : 67

- effectif « appareillage » : 15

C'est ainsi un important effort de productivité que la CNMSS prévoit de réaliser. Les effets ne se font pas encore sentir en 2013 en raison des modalités de mise en oeuvre de cette convention. Il faut attendre de cette réduction un effet sur la dotation perçue par la CNMSS pour les années suivantes.

Concernant l'ONAC, la baisse des effectifs n'a pas totalement correspondu à une diminution de la subvention pour charge de service public allouée à l'Office. Plusieurs éléments expliquent cet état de fait :

- en premier lieu, jusqu'à cette année divers transferts d'activités sont intervenus et ont été financièrement compensés ;

- en second lieu, plusieurs activités, à l'instar de l'entretien des lieux de sépulture ou le gardiennage, font l'objet d'une sous-traitance. Il ne s'agit donc pas d'une suppression nette des coûts malgré la baisse des ETPT.

Cependant, selon les documents de présentation budgétaire de la mission transmis par le ministère chargé des anciens combattants, après une dotation identique en 2014, la dotation 2015 serait en baisse d'environ 1 million d'euros ce qui marquerait un effort notable.

Alors que s'achève le Contrat d'objectif et de moyens (COM) 2009-2013 signé par le ministère avec l'ONAC-VG, le prochain contrat devra porter un regard attentif aux efforts de rationalisation qui pourraient être faits dans un contexte budgétaire contraint.

3. Une volonté de mieux réparer les conséquences sanitaires des essais nucléaires français qui se poursuit

Le projet de loi de finances pour 2013, comme les précédents, prend en considération les conséquences du vote de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français en reconduisant pour la quatrième année consécutive une enveloppe de 10 millions d'euros à ce titre. Les victimes civiles et militaires des essais doivent déposer leurs dossiers de demande d'indemnisation auprès du comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) dont la charge de fonctionnement est assurée par la mission « Défense ». Le comité fait une recommandation au ministre de la défense qui propose soit une indemnisation sous forme de capital, soit rejette la demande.

Le CIVEN s'est réuni trente fois entre la date de sa première réunion, le 20 septembre 2010, et le 6 septembre 2012. Durant cette période, sept indemnisations ont été accordées pour un montant total de 290 000 euros. Trois autres indemnisations sont en cours de proposition aux intéressés.

Le CIVEN a reçu à ce jour 772 dossiers (+ 28 % sur un an) dont :

par origine :

- militaires : 637

- civils : 81

- populations locales : 54

dossiers en cours d'instruction : 207

dossiers complets :

- recevables : 390

- irrecevables : 175

dossiers ayant fait l'objet d'une décision du ministre : 398

- rejets : 391

- accords : 7

Devant les difficultés d'obtention des indemnisations, un nouveau décret d'application de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 a été pris le 30 avril 2012. Il prévoit l'élargissement de la liste des maladies radio-induites ainsi que celui des zones géographiques concernées. Ce décret permet ainsi le réexamen de dossiers qui avaient été préalablement rejetés. 54 cas sont en cours de réexamen.

Concernant ses moyens de gestion, le CIVEN dispose d'un secrétariat assuré par les services du ministère de la défense. Le secrétariat du comité d'indemnisation compte 18 personnes. Le programme 169 n'assure cependant pas la charge de ses dépenses.

C. UN PROGRAMME N° 158 « INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE » DONT LE BUDGET RESTE DÉPENDANT DES PRÉVISIONS D'INDEMNISATIONS

Le programme 158 se compose de deux actions : l'action 1 « Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation », qui prend en charge l'indemnisation prévue par les décrets n° 99-778 du 10 septembre 1999 et n° 2000-657 du 13 juillet 2000, et l'action 2 « Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale », qui traduit les engagements financiers découlant du décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004. Les dépenses de ce programme sont constituées, pour l'essentiel, des indemnisations versées sous forme de rente ou de capital aux victimes visées par ces trois décrets.

Répartition des crédits entre les actions du programme n° 158

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

Action 1 -« Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation»

60,2

55,8

- 7,3 %

60,5

56,1

- 7,3 %

Action 2 -« Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale »

55,8

53,9

- 3,6 %

55,8

53,9

- 3,6 %

Total

116,0

109,7

- 5,4 %

116,3

110,0

- 5,4 %

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

1. Une baisse attendue des dépenses d'intervention

Ce programme connaît une baisse de ses crédits de 5,4 % en AE comme CP entre 2012 et 2013.

La première action, « Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation », voit ses crédits poursuivre une baisse déjà entamée les années passées, avec moins 4,4 millions d'euros en CP. Le nombre de bénéficiaires attendu entre les deux lois de finances qui se réduit de 300 dossiers, passant de 6 087 à 5 772, explique en partie cette diminution. Celle-ci n'est pas compensée par la revalorisation de la rente viagère annuelle de 2,5 % qui passe de 6 057,96 euros en 2012 à 6 209,28 euros pour l'ensemble des orphelins concernés. Il est également prévu d'accorder en 2013 18 indemnisations en capital pour un montant de 493 935 euros.

La croissance du nombre des dossiers de spoliations traités observée les années passées cesse. Cette année on attend une baisse de ces dossiers et une diminution de leur coût moyen. En 2013, ce sont environ 1 000 dossiers pour un coût moyen de 17 040 euros qui seraient ainsi indemnisés.

L'action 2 « Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale », pour sa part, voit ses crédits baisser moins sensiblement que l'action 1 après avoir connu une augmentation en 2012 de 4,4 millions d'euros en CP. La diminution attendue en 2013 est de 1,9 million d'euros. Toutes les catégories de bénéficiaires des indemnisations baissent sensiblement selon les prévisions, quel que soit le mode d'indemnisation choisi, en rente ou en capital. Le nombre des crédirentiers passerait de 8 189 à 7 911. Le nombre des bénéficiaires d'une indemnisation en capital (27 440,82 euros en 2012) perdrait un quart de son effectif (150 dossiers).

Votre rapporteur spécial ne peut que rappeler que les crédits d'intervention varient au gré du nombre des nouveaux dossiers et que l'absence de forclusion des dispositifs ne permet qu'une anticipation limitée des dépenses à moyen terme.

2. Une gestion qui doit continuer d'être optimisée

La gestion des indemnisations reste ainsi l'une des seules données qui permette l'évaluation de la maitrise de ce programme. La gestion de ce programme semble continuer de s'améliorer cette année. En effet, ces dispositifs s'appuient sur la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), et, par délégation de pouvoir du ministère de la défense, sur l'ONAC. Par ailleurs ce programme reçoit un soutien de 0,25 million de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », en baisse de 0,07 million pour aider au fonctionnement de la CIVS.

Ainsi les frais de gestion pour 2013 - 3,25 millions d'euros en CP soit un gain net de 0,23 million entre 2012 et 2013 - peuvent être évalués à 3,03 % du total des crédits d'intervention ouverts pour 2013. Malgré une baisse des crédits d'intervention, on note une poursuite de l'amélioration du ratio puisqu'en 2011, ces mêmes frais représentaient 3,19 % de ce même montant et 3,07 % en 2012. La poursuite d'un sain effort de gestion se constate chez tous les intervenants de ce programme.

Évolution des effectifs de la CIVS

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Plafond d'emploi autorisé

37,00

37,00

37,00

32,00

28,00

24,00

20,00

Consommation en ETPT

29,24

27,58

25,57

22,85

-

-

-

Source : commission des finances sur la base des réponses au questionnaire

Symbole de cet effort de bonne gestion, la rationalisation des effectifs du CIVS se poursuivra en 2013 et les années suivantes. Dès 2013 se sont 4 emplois autorisés en moins qui engendrent une économie de près de 150 000 euros.

Malgré cette pente vertueuse, les frais de gestion et de traitement des dossiers d'indemnisation des victimes d'actes de barbarie (action 2) par l'ONAC augmentent sans justification apparente sur un an. Ils s'élèvent en effet à 302 512 euros en 2013 contre 168 000 euros en 2012. Cette forte progression mériterait une explication alors même que les frais de gestion de l'ONAC pour l'action 1 varient en sens inverse. En effet, les crédits de titre 3 au profit de l'office pour cette action sont passés, de 2012 à 2013, de 332 000 euros à 223 924 euros.

3. Un dossier toujours sans réponse

La forte attente née des engagements réaffirmés par le précédent Gouvernement en ce qui concerne la parution d'un décret unique portant sur la situation des différents orphelins de guerres reste entière. A la suite du rapport de la commission nationale de concertation chargée d'étudier le dossier des orphelins de guerre, un projet de décret unique avait été annoncé dès 2011 par Alain Juppé, alors ministre en charge de ce dossier. Interrogé par votre rapporteur spécial à l'occasion de la préparation du présent budget le ministère n'a pas apporté de réponse satisfaisante sur ce point. Il serait plus que nécessaire qu'en marge de la discussion budgétaire le Gouvernement précise ses intentions et un calendrier précis des étapes permettant d'avancer sur ce sujet.


* 5 Au nombre de huit, ces hauts lieux de mémoire sont les suivants : l'ancien camp de concentration de Natzweiler et le Centre européen du résistant déporté, au Struthof (Bas-Rhin) ; le Mont-Valérien, à Suresnes (Hauts-de-Seine), le mémorial national de la déportation de l'île de la Cité, à Paris ; le mémorial du débarquement de Provence au Mont Faron, à Toulon ; le mémorial de l'ancienne prison de Montluc à Lyon ; le mémorial national de la guerre d'Indochine, à Fréjus (Var) ; le mémorial national de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie situé quai Branly, à Paris ; le mémorial de l'internement du camp de Gurs (Pyrénées-Atlantiques).