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Projet de loi de finances pour 2013 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

22 novembre 2012 : Budget - Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ( rapport général - première lecture )

II. UN PROGRAMME PLURIANNUEL MIS EN OEUVRE POUR ACCÉLÉRER LE RYTHME À LA VEILLE DU CENTENAIRE DE LA PREMIÈRE GUERRE MONDIALE

L'approche des commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale a suscité une mobilisation. La remise en état de sépultures de guerre nécessitait à la fois un plan d'action organisé et des moyens budgétaires dédiés.

Leur remise en état est ainsi censée se dérouler selon un programme pluriannuel, élaboré en 2010 pour la période 2011-2018 et qui s'inscrit dans le cadre plus global de la préparation des commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale. Le contrôle budgétaire entrepris sur l'état d'avancement du programme de rénovation des sépultures dans le cadre des commémorations de la Grande Guerre visait principalement deux objectifs :

- en premier lieu, établir si des moyens supplémentaires étaient réellement alloués à cet objectif dans le budget de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » ;

- en second lieu, s'assurer des conditions de mise en oeuvre de ce programme.

A. L'AMBITION INITIALE DU PROGRAMME PLURIANNUEL DE RÉNOVATION

1. Les conditions de son établissement

La programmation pluriannuelle (annexe 2) telle qu'elle avait été établie en 2010 faisait apparaître un schéma permettant une montée en puissance des moyens financiers entre 2011 et 2018. Cette programmation était présentée comme un effort particulier qui n'annihilait en rien les actions sur d'autres sites tout en orientant les moyens vers le premier conflit mondial.

On pouvait s'interroger sur l'impact qu'aurait pu avoir, sur la détermination du programme de rénovation des sépultures pour les années 2011 à 2018, le fait que ce programme ait été élaboré au moment de la disparition de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS). En effet, les directions interrégionales des anciens combattants (DIAC) avaient été sollicitées afin de déterminer les besoins de rénovation. Le fait que certaines DIAC soient alors en cours de fermeture avait fait naître des craintes sur la pertinence du programme.

Les réponses apportées sur ce point à votre rapporteur spécial quant au processus de détermination des besoins de rénovations des sites se sont voulues rassurantes. La DMPA sur la base des informations et des analyses des DIAC et de ses techniciens a effectué un chiffrage qui prend en compte une moyenne de coût pour la rénovation d'une tombe située entre 300 et 500 euros.

Ces données techniques ont été croisées avec le calendrier commémoratif prévisionnel qui devait tenir compte des années des différents combats intervenus au cours de la Première Guerre mondiale.

C'est à partir du recoupement de l'ensemble de ces données qu'a pu être élaboré la programmation pluriannuelle. La présentation des moyens qui devaient être alloués spécifiquement à la programmation pluriannuelle 2011-2018 dans le cadre de la rénovation d'une trentaine de nécropoles nationales était ainsi à l'origine chiffrée, selon les documents transmis à 34,575 millions d'euros soit une moyenne annuelle de 4,322 millions d'euros.

2. Des objectifs ambitieux mais également limités

Le montant des dotations ainsi annoncées marque un effort significatif à destination des sépultures de la Première Guerre mondiale. Comme on l'a vu plus haut, en 2009 et 2010, une dotation annuelle de 3,5 millions d'euros a été consacrée à l'entretien et la rénovation des nécropoles nationales. Elle a été portée à 4,6 millions d'euros en 2011. Selon les données transmises par le ministère en 2009, hors plan de relance, ce sont environ 2,5 millions d'euros qui auraient été consacrés aux sépultures et lieux de mémoire de la Première Guerre mondiale. Pour 2011 ce chiffre était porté à 3,7 millions.

Cependant, très rapidement, un constat s'est imposé : les éléments de réponse collectés lors de ce contrôle ont mis en lumière que les dépenses engagées pour la rénovation des sépultures à l'étranger, ne faisaient pas partie du programme pluriannuel de rénovation. Ce programme pluriannuel a été conçu uniquement pour les sépultures situées sur le territoire national.

Ainsi, ce programme, qui a l'ambition d'effectuer une prévision des crédits à mobiliser sur une durée longue en fonction d'un calendrier commémoratif logique, exclut une part importante des sépultures de la Première Guerre mondiale : celles situées hors du sol national. Ce choix semble s'expliquer par plusieurs facteurs, le principal étant que la DMPA s'est appuyée sur les retours d'acteurs dont c'était le travail principal d'effectuer un contrôle et une veille sur l'état des sépultures au sein des DIAC puis au service du Pôle des sépultures. Le travail de surveillance et d'évaluation des cimetières à l'étranger repose principalement sur l'engagement et la bonne volonté des personnels de notre corps consulaire et diplomatique. Il apparaissait complexe en l'état des connaissances du recensement des sépultures à l'étranger d'effectuer un programme similaire.

Votre rapporteur spécial tient cependant d'ores et déjà à souligner que ce n'est pas parce que les sépultures situées hors du territoire national n'ont pas été intégrées au sein du programme pluriannuel 2011-2018 que ces sépultures sont négligées. Ainsi, sans effectuer une distinction entre les différents conflits, ce sont 0,95 million d'euros en 2011 et 1,1 million en 2012 qui ont été inscrits pour la rénovation des sépultures à l'étranger hors Afrique du Nord selon les chiffres communiqués.

B. UNE EXÉCUTION DU PROGRAMME PLURIANNUEL QUI N'EN EST QU'À SES DÉBUTS

1. Une mobilisation des moyens satisfaisante

Selon les données transmises à votre rapporteur spécial pour les deux premières années du programme, la dotation versée par la DMPA à l'ONAC se serait montée :

Pour 2011 à 3 413 350 euros se répartissant ainsi :

- 2 424 350 euros pour les sépultures de guerre en France ;

- 200 000 euros pour les hauts lieux de mémoire ;

- 789 000 euros pour les cimetières d'Afrique du Nord.

Pour 2012 à 3 361 320 euros se répartissant ainsi :

- 2 933 076 euros pour les sépultures de guerre en France ;

- 428 244 euros pour les cimetières d'Afrique du Nord.

Ainsi, sur la dotation reçue par l'ONAC-VG pour rénover les lieux de sépultures de guerre et les hauts lieux de mémoire, il faut faire la part de ce qui est consacré au plan de rénovation des sépultures de guerre 2011-2018 tel qu'initialement arrêté. On peut constater des différences de chiffrage entre ce qui a été délégué à l'office globalement et ce qui est consacré spécifiquement au programme.

Votre rapporteur spécial remarque cependant qu'en recoupant les chiffres, l'essentiel des crédits alloués à l'office par le DMPA pour les sépultures en France se retrouvent dans les chiffrages communiqués par l'ONAC sur les crédits délégués à ce programme pluriannuel.

Il note avec intérêt que sur les 1,692 million d'euros qui, en 2011, n'ont pas été engagés pour les rénovations prévues des sépultures de guerre dans le cadre du programme pluriannuel :

- 0,75 million est dû au report d'opérations ;

- 0,942 million s'explique par des économies réalisées sur les opérations prévues entre le chiffrage initial du projet et les dépenses constatées.

Ainsi, sur les 1,692 million d'euros dégagés et reportés pour 2012, 1,19 million l'ont été spécifiquement pour le premier conflit mondial. Ce report s'ajoutant à la dotation 2012 à hauteur de 2,883 millions permet d'atteindre des crédits disponibles pour 2012 de 4,073 millions.

Ce montant doit se lire au regard de la prévision initiale de la programmation pluriannuelle faite en 2010 à hauteur de 3,195 millions à laquelle il faut ajouter les travaux reportés de 2011 à 2012 (0,75 million). Ainsi, les besoins de 2012, en considérant ces chiffrages, devraient se porter à 3,945 millions. On peut donc estimer que les crédits disponibles pour 2012, supérieurs de 3,2 % au chiffrage potentiellement nécessaire, ont été assez justement calibrés. Les crédits délégués en début d'année ont pris en compte de façon adéquate les effets tant des crédits reportés que de l'avancée différée de certains travaux.

Réalisations budgétaires du programme pluriannuel 2011-2018

(en millions d'euros)

 

Crédits initialement prévus dans le cadre du programme

Crédits délégués par la DMPA à l'ONACVG pour le programme

Total des crédits disponibles pour l'année n

Crédits engagés

Crédits reportés en année n + 1

2010

0

2,700

2,700

0

2,700

2011

2,500

2,394

5,094

3,402

1,692

2012

3,195

2,883

4,073

   

2013

4,498

       

2014

4,371

       

2015

4,830

       

2016

5,096

       

2017

5,131

       

2018

4,954

       

TOTAL

34,575

       

Source : commission des finances sur la base des réponses transmises par l'ONACVG

Cependant, si les engagements en matière d'abondement des crédits semblent pour le moment suivis conformément au programme initial, on note une difficulté en exécution.

2. Quelques problèmes de consommation des crédits à résorber

Selon le ministère de la défense, une sous-exécution des dotations à l'ONAC serait à prévoir en 2012 et serait équivalente à celle de 2011. Les données communiquées ne permettent d'identifier que partiellement la part des conflits de la Première Guerre mondiale et du programme pluriannuel dans cette sous-exécution. Ainsi, en 2012, 810 000 euros auraient été dégagés sur les crédits alloués pour la rénovation des nécropoles de Villiers-Marmery, Pargny-sur-Saulx et Noviant-aux-Prés du fait du résultat d'appels d'offres très avantageux.

Plusieurs éléments viennent expliquer les difficultés qu'il y a eu à consommer les crédits disponibles tant en 2011 qu'en 2012.

En premier lieu, le pôle des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale n'ayant été créé que le 1er janvier 2010, il a fallu un temps de mise en route. Ceci peut expliquer quelques retards dans l'exécution du programme en raison du recrutement et de la formation d'un personnel à compétence technique, apte à définir les cahiers des charges et à suivre l'exécution des travaux.

Cependant, il faut noter que le directeur du pôle dirigeait auparavant la DIAC de Metz, activité qu'il a poursuivi jusqu'à sa fermeture le 1er novembre 2011. Comme directeur de cette DIAC, il était en charge d'environ 60% des nécropoles françaises, ce qui a permis une reprise assez efficace de l'activité.

Les éléments essentiels qui apparaissent à votre rapporteur spécial pour expliquer les difficultés de consommation de crédits sont les suivants :

- pour partie, il existe une réelle difficulté qui avait été présentée par les responsables du Pôle de Metz à obtenir des réponses aux appels d'offres lancés sur les travaux de restauration des sépultures. Plusieurs marchés étaient annoncés au milieu de l'année 2012 comme non fructueux. Ceci peut ainsi allonger les délais et perturber les programmes initiaux ;

- en second lieu, on doit souligner que tant en 2011 qu'en 2012 des économies ont été réalisées sur des travaux du programme pluriannuel. Elles se montent, selon les éléments communiqués à 0,9 million d'euros en 2011 et au moins 0,8 million en 2012. Plusieurs explications peuvent être envisagées : soit les estimations initiales étaient manifestement surévaluées, soit les appels d'offres lancés ont été particulièrement bien menés. Votre rapporteur spécial n'est pas en mesure l'évaluer le poids respectif de ces hypothèses même si un défaut d'évaluation initial semble réel pour plusieurs chantiers ;

- par ailleurs, les conditions techniques ont pu imposer que des rénovations envisagées en plusieurs tranches, comme pour le cas du cimetière marin de Rochefort dont la rénovation était prévue sur trois ans, soient réalisées en une seule fois et plus tardivement.

3. Un programme globalement et intelligemment respecté au travers de la déclinaison des programmes annuels

Il existe a priori une réelle difficulté initiale d'évaluation et de chiffrage des besoins. Cependant, toute la programmation pluriannuelle 2011-2018 est déclinée annuellement par la DMPA et l'ONAC conformément à l'article 4 de la convention du 10 mars 2010 conclue entre ces deux parties.

Le processus d'élaboration s'accompagne d'un programme annuel de mise en oeuvre de rénovation et d'entretien qui vient décliner l'objectif pluriannuel au cours de l'année n-1.

L'ONAC transmet chaque année, au plus tard le 30 juin, des propositions de rénovation des sépultures envisagées accompagnées d'un chiffrage de chacune des opérations.

A la suite de cette transmission, la DMPA, en lien avec le Pôle des sépultures de Metz, examine les propositions, en particulier en prenant en compte à la fois le programme commémoratif de l'année à venir et le programme de rénovation des cimetières situés à l'étranger. Il adresse alors au mois de septembre un programme prévisionnel des opérations pouvant être retenues. Ces opérations se trouvent classées dans un ordre de priorité que doit s'efforcer de suivre l'ONAC.

En fin d'année, et en fonction du montant des crédits qui auront été alloués à ces opérations, la DMPA et l'Office arrêtent le programme de rénovation et d'entretien des sites.

En début d'année n, la DMPA délègue les crédits nécessaires aux opérations de rénovation.

Votre rapporteur spécial estime que le caractère très technique et concret des chantiers ne permet pas d'envisager un respect strict du programme pluriannuel. Cette gestion concertée annuelle permet ainsi de marier les crédits dégagés en raison d'une bonne gestion ou d'une impossibilité de réaliser certains travaux avec l'avancée du programme commémoratif.

Ainsi, dans les réponses apportées par le ministère, on note que sur les crédits dégagés en 2012 devraient être mobilisés des moyens pour la rénovation dès 2013 de la nécropole des Épargnes (Meuse) dont la rénovation, selon le programme pluriannuel, était prévue en 2017.

C. UNE NÉCESSITÉ PRISE EN COMPTE : ALLER AU DELÀ DU PROGRAMME PLURIANNUEL

Comme votre rapporteur spécial l'a souligné dès le début de son analyse, derrière la mise en place de ce programme pluriannuel il faut observer le message adressé par le précédent Gouvernement : la volonté de préparer au mieux les prochaines échéances du centenaire de la Grande Guerre.

Au delà donc du suivi strict de la programmation pluriannuelle, un signal fort a été donné au travers de ce plan et des moyens supplémentaires ont indéniablement été mobilisés. Il faut indiquer que l'augmentation des crédits d'un million d'euros de la dotation destinée à cette opération inscrite en loi de finances pour 2013 montre la volonté du nouveau Gouvernement de s'inscrire dans le cadre déjà engagé et de respecter cette mobilisation.

Cependant, aller au delà du programme pluriannuel strict est une nécessité qui se traduit déjà dans la réalité des crédits engagés.

Ainsi concernant la question des sépultures à l'étranger, une programmation annuelle est réalisée mais elle s'avère plus lacunaire et se heurte à des aléas plus importants que dans le cas des sépultures situées sur le sol national.

Des problèmes liés à la crise économique sont venus ainsi altérer les programmes initialement arrêtés. Lors de ce contrôle, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que le retour à une gestion plus saine des recettes du gouvernement grec, en l'occurrence un rattrapage de « TVA » sur les travaux concernant des cimetières militaires en Grèce, engendre un surcoût de près de 200 000 euros.

De même, la situation géopolitique peut parfois aboutir à de réelles difficultés pour voir des plans de rénovations se développer. Ainsi, les crédits délégués à l'ONAC-VG pour la restauration des sites de Takrouna et Gammarth en Tunisie, en 2011, du fait des événements survenus ont été reportés en 2012.

Votre rapporteur spécial s'est interrogé afin de savoir s'il ne serait pas plus rationnel que l'entretien et la rénovation des sépultures de guerre hors du territoire national, dans les cas où celui-ci n'est pas pris en charge par les Etats étrangers, soit assuré par l'ONAC-VG tout comme ce qui se pratique pour les autres sépultures. Cependant, les différentes réponses apportées montrent que le système souple, tel qu'il existe, fonctionne assez bien et que confier à l'ONAC VG cette charge pourrait être contraire à la rationalisation si cette tâche nouvelle devait entraîner la création de postes.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial tient à rappeler que les crédits dégagés dans le cadre des sous-consommations parfois constatées doivent être réaffectés essentiellement aux travaux du programme pluriannuel en anticipant les rénovations à venir ou, en fonction de demandes pouvant être adressées dans le cadre de rénovation de carrés militaires.

Dans ce cadre, il rappelle l'une des préconisations de son présent rapport spécial pour qu'un effort particulier soit fait à destination du patrimoine de guerre.