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Projet de loi de finances pour 2013 : Défense

22 novembre 2012 : Budget - Défense ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 20 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Yves Krattinger et François Trucy, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Défense » et le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat ».

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - La mission affiche des crédits de 30,15 milliards d'euros en 2013, hors pensions, et des ressources exceptionnelles de 1,27 milliard d'euros provenant principalement de la cession de fréquences hertziennes et, pour 0,2 milliard d'euros, de la vente de biens immobiliers. Au total, la défense dispose d'un budget de 31,42 milliards d'euros. A cela s'ajoutent les surcoûts des opérations extérieures (OPEX) non intégralement couverts en loi de finances initiale, qui sont en partie financés par décret d'avance. Après un montant record en temps de paix de 1,2 milliard d'euros en 2011, les Opex, avec la fin de l'opération Harmattan en Libye et le retrait de nos troupes d'Afghanistan, se voient consacrer 630 millions d'euros de crédits en loi de finances initiale pour 2013, soit un montant qui devrait se rapprocher du surcoût total.

L'impératif d'une dépense publique maîtrisée, contrairement à ce que certains craignaient, ne pèse pas excessivement sur la défense. Avec des crédits globalement stables, cette mission, qui enregistre un léger recul de 0,5 %, se situe dans la moyenne, abstraction faite des secteurs prioritaires - l'enseignement, la justice et la sécurité. Elle contribue à l'effort global d'économies par 2,2 milliards de reports de programmes d'équipement. Il s'agit de reports, j'y insiste, et non d'annulations. Le niveau des dépenses d'équipement est identique à celui de l'année 2012, soit 16 milliards d'euros, et les programmes prioritaires sont maintenus - je pense notamment aux livraisons de l'hélicoptère NH90 utilisé par l'armée de terre et la marine. La continuité prévaut également en matière de suppressions de postes : conformément au Livre blanc, la déflation porte sur quelque 54 000 postes sur la période 2008-2016, dont 7 200 en 2013. Les économies réalisées financeront la modernisation technologique et la revalorisation de la condition militaire. Sur ce dernier point, la situation n'est guère satisfaisante : le retour aux agents des économies de personnel suite aux suppressions de postes, sous forme de primes catégorielles, serait inférieur à 30 % en 2012. En outre, certaines mesures catégorielles ont été votées, mais non appliquées. De là notre souhait de confier à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une enquête sur les primes et indemnités de la Défense ainsi que sur les nombreux et préjudiciables dysfonctionnements du nouveau logiciel de paie Louvois.

Cette année, M. Trucy et moi-même avons consacré une mission de contrôle budgétaire aux conséquences de la réforme de la carte militaire. Cela nous a conduits, entre autres, à visiter la base aérienne de Luxeuil et à rencontrer le secrétaire général du ministère. Qu'en ressort-il ? Le chiffrage des économies réalisées est incertain, en raison de coûts d'accompagnement de la réforme réévalués chaque année. A ce jour, l'économie nette attendue à terme serait de 1,2 milliard d'euros par an, soit 4 % environ des crédits de la défense. Cette évaluation, plus prudente que celle de l'an passé, mérite d'être affinée en vue du nouveau Livre blanc et de la prochaine loi de programmation militaire (LPM), attendue à la fin du premier semestre 2013.

Quel est le bilan ? Les dépenses cumulées ont été inférieures de 4,1 milliards d'euros à la programmation 2009-2013. Une différence qui est imputable, pour 2,5 milliards d'euros, aux budgets votés par l'ancienne majorité. Cela dit, par le passé, aucune LPM n'a été respectée. Le Livre blanc avait fixé comme objectif une hausse de 1 % par an des dépenses en volume jusqu'en 2020. Par rapport à cet objectif, la norme de stabilisation en valeur signifie une perte de ressources d'environ 35 milliards entre 2009 et 2020.

Dans ces conditions, il faudra retenir un format de nos forces adapté aux menaces sur la sécurité nationale et au rôle que la France veut jouer dans le monde ; et encourager les coopérations européennes. La production de drones tactiques avec les Britanniques, consacrée par le traité de Lancaster House du 17 février 2012, constitue un heureux exemple. La France, qui dispose du deuxième budget militaire d'Europe après le Royaume-Uni, doit, pour maintenir son rang, fixer un seuil minimal de PIB consacré à la défense ; le Gouvernement évoque le chiffre de 1,5 % au moins, quelle que soit la conjoncture économique. L'impératif de rétablissement des comptes publics s'imposera à la prochaine LPM. Du succès de cette politique dépend d'ailleurs la relance ultérieure de l'investissement public, y compris dans le domaine militaire. Grâce à la programmation pluriannuelle, nous pourrons lisser l'effort en mettant l'accent sur les priorités - les véhicules blindés multi-rôles, les avions de transport MRTT, les sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda et l'avion A400M - afin d'éviter les ruptures capacitaires.

La future loi de programmation militaire, j'y insiste, devra s'appuyer avant tout sur des dotations budgétaires, et non des ressources exceptionnelles qui sont bienvenues, mais aléatoires. En attendant le Livre blanc et la nouvelle LPM, la programmation budgétaire stabilise le budget de la défense de 2013 à 2015, un choix qu'il faut saluer en période de « vaches maigres ». Au bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Défense » et ceux du compte d'affectation spéciale retraçant la gestion et la valorisation des ressources du spectre hertzien qui contribue à l'équilibre financier en faveur de la défense nationale.

M. François Trucy, rapporteur spécial. - Ce budget est considérable, tant par le nombre de femmes et d'hommes qui composent nos armées que par les montants affectés à leurs missions. En 2013, ses crédits sont inférieurs de 1,6 milliard d'euros courants à la programmation, soit l'écart le plus grand depuis 2009. Cependant, Yves Krattinger a eu raison de le dire, aucune LPM n'a jamais été respectée. Quoi qu'il en soit, le budget de la défense représente, hors pensions, 1,6 % du PIB. L'amiral Lanxade, le chef d'état-major particulier de François Mitterrand, affirmait pourtant naguère que l'on ne descendrait pas sans risque en deçà de 2 %...

Plus important encore, les missions de nos armées : la protection extérieure du territoire, bien sûr, et de plus en plus, la protection civile intérieure avec la lutte contre le terrorisme et les violences, le secours aux populations, lors de catastrophes naturelles, voire dans la vie de tous les jours. S'y ajoutent la protection des territoires et des départements d'outre-mer et les OPEX, dont je prétends qu'elles sont essentielles à notre position au sein de l'Organisation des Nations Unies (ONU), de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) et dans les coalitions temporaires de maintien de la paix.

Ce budget, comme les précédents, s'inscrit dans le cadre d'une loi de programmation militaire que l'opposition actuelle, contrairement à certains ici, a votée. Il précède la LPM du printemps prochain qui sera issue du nouveau Livre blanc. Autrement dit, il s'agit d'un budget de transition, d'un budget d'attente. Je partage l'essentiel des analyses formulées par Yves Krattinger sur les différentes lignes budgétaires.

Je veux dire ma satisfaction de voir la réforme, décidée par le précédent gouvernement et sa majorité, réussir. Aucune administration française, je dis bien aucune, n'avait jamais entrepris une telle réforme. Incluant la création des bases de défense, elle a entraîné une puissante mutualisation des forces et des moyens, ainsi que des économies significatives. Si elle n'est pas achevée, elle se révèle efficace et réaliste partout où elle est mise en oeuvre. Le budget de 2013 en porte la marque. Avec 3,3 milliards d'euros de 2009 à 2013, les ressources exceptionnelles sont globalement conformes à la LPM : le produit des cessions de fréquences hertziennes a dépassé les prévisions, les ventes immobilières sont en-deçà - ce dont on ne saurait tirer grief, compte tenu de la situation économique. Les crédits de la dissuasion nucléaire sont globalement maintenus, malgré un repli de 0,6 milliard d'euros par rapport à la LPM. Enfin les 630 millions de crédits dévolus aux Opex en 2013 pourraient suffire du fait du retrait d'Afghanistan.

En revanche, je ne suis vraiment pas satisfait des crédits affectés à la condition militaire, aux familles des militaires et à l'aide à la reconversion. Cette dernière, indispensable par principe, participe grandement à l'attrait des métiers militaires. Comme Yves Krattinger, je doute que les crédits de 2013 affectés aux mesures catégorielles permettent de rattraper les retards de 2012. Des primes votées n'ont pas été appliquées, les bévues du logiciel Louvois ont provoqué une belle pagaille et un fort mécontentement, bien légitime.

Autre motif d'insatisfaction, l'insuffisance criante des crédits d'entretien des matériels. Cet entretien, exigeant et toujours plus coûteux, est la condition sine qua non du maintien en condition opérationnelle de nos équipements. L'expérience afghane confirme l'importance de leur maintenance lors des périlleuses OPEX. Mais à privilégier l'entretien du matériel destiné aux OPEX, on fragilise nos capacités en métropole et outre-mer. Le raisonnement vaut pour l'entraînement des forces : 105 journées prévues pour l'armée de terre, contre 150 dans la LPM et respectivement 119 et 117 journées réalisées en 2010 et 2011 ; 88 journées pour la marine et 97 pour les grands bâtiments, contre 100 et 110 respectivement prévues ; idem pour l'armée de l'air. Enfin, M. Krattinger l'a dit, la variation constante des prévisions d'économies issues de la réduction des effectifs est irritante.

Un budget doit être sincère, clair et fiable ; il est en somme un contrat de confiance entre le Gouvernement qui propose et le Parlement qui dispose. Le budget de la défense pour 2013 répond-il à ces critères ? A mon avis non. S'il est clair, il n'est pas fiable, ni adapté aux nécessités nationales et internationales. A peine voté, j'en fais le pari, il connaîtra aussitôt ces gels et ces annulations de crédits que nous avons si souvent déplorés. Cela entraînera mécaniquement des reports dans les programmes d'armement qui s'ajouteront à ceux déjà prévus en 2013 à hauteur de 2,2 milliards d'euros. En d'autres termes, ce budget servira de variable d'ajustement. J'en suis d'autant plus certain que les acteurs du Livre blanc ont insisté pour que les reports de programmes de la prochaine LPM ne soient pas anticipés dans ce budget. Cette opération de sursis ne trompe personne. Certains me feront le reproche de porter un jugement négatif par anticipation, je l'accepte. Pour moi, les discours sur la continuité de l'action de l'Etat valent peu de choses si leurs auteurs acceptent une espèce de tronçonnage des budgets les plus importants.

Parce que ces crédits conditionnent la vie et les activités de la défense, il serait irresponsable de préconiser leur rejet. Je propose donc, ce qui me coûte beaucoup, l'abstention. A la majorité, je dirai ceci : votre Gouvernement a su sanctuariser des missions régaliennes comme l'éducation nationale, la justice et la sécurité ; pourquoi ne pas en avoir fait de même pour la défense ? C'était plus que justifié.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour ce rapport au ton personnel et très direct. Puisque nous parlons de défense, où les appellations diffèrent du secteur civil, qualifions M. Trucy, aux côtés du rapporteur principal, comme il a qualifié M. Krattinger, de rapporteur de première classe pour son expérience, son ancienneté et le brio de son intervention. Si je comprends bien, M. Krattinger propose l'adoption, M. Trucy l'abstention.

M. François Trucy, rapporteur spécial. - L'inverse de l'an dernier !

M. François Marc, rapporteur général. - Monsieur le président, sans doute aviez-vous en tête les dénominations de maître principal et de premier maître qu'on utilise dans ma région brestoise...

Des moyens importants, semble-t-il, sont retirés à l'armée de terre. A-t-on anticipé les conséquences sur l'occupation territoriale ? Comment ce redimensionnement serait-il réparti entre les territoires et entre les trois armes ? La marine, naturellement, m'intéresse au premier chef.

Votre attachement à un attrait renforcé des carrières militaires laisse entrevoir un manque de motivation et, peut-être, une crise des vocations. Qu'en est-il exactement ?

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - La mise en oeuvre de la réforme de la carte militaire, commencée depuis quelques années, se poursuivra jusqu'en 2015. Jusqu'à septembre 2012, elle s'est traduite par la fermeture de 13 états-majors, de 12 régiments, de 3 bataillons et 3 centres de l'armée de terre ; 5 bases aériennes et 4 escadrons de chasse de l'armée de l'air ; 4 bases et établissements de l'aéronautique navale ainsi que le retrait du service actif de 10 bâtiments de la marine nationale. Tout est annoncé, vous avez tous en tête les implantations visées dans vos territoires respectifs et la population les connaît également. Pour la suite, il faudra attendre les conclusions du prochain Livre blanc.

S'agissant des difficultés de recrutement, l'armée de terre sélectionne plus d'un candidat sur deux, contre un sur huit à la légion étrangère. On s'attendait à un afflux de candidatures en raison de la situation économique, il n'a pas été observé. D'après nos interlocuteurs, la situation où des primes sont votées mais non appliquées, qui s'est transmise de bouche à oreille, constituerait une partie de l'explication.

M. François Trucy, rapporteur spécial. - Pour être précis, la marine a consenti le sacrifice d'une dizaine de bâtiments, auxquels il faut ajouter les moyens à terre et les personnels qui en dépendent. Elle a relativement moins souffert que l'armée de la terre, mais il ne faut pas aller plus loin. Savez-vous que pas moins de 50 bâtiments étaient engagés dans l'opération libyenne ? On n'a parlé que du bâtiment de projection et de commandement Le Mistral et du porte-avions Le Charles-de-Gaulle. En réalité, pour fonctionner, ils doivent être accompagnés chacun par cinq à six bâtiments, voire par des sous-marins. Ce n'est pas superflu : le chef d'état-major de la marine nous a confirmé que Le Charles-de-Gaulle avait été menacé au large de la Libye. J'ajoute que le Mistral stationne à proximité des côtes africaines à chaque élection dans les anciennes possessions coloniales afin de rapatrier, en cas de complications, nos ressortissants.

L'attrait des carrières militaires, c'est la solde, mais aussi la participation aux OPEX, une perspective plus excitante que la promesse d'une vie de garnison à Arras ou à Valence. Le retrait d'Afghanistan se fait déjà sentir sur le nombre de candidats. Enfin, la reconversion, dans les circonstances actuelles, est plus compliquée qu'autrefois.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - Nous devons mener une réflexion, dans le dialogue avec le Gouvernement, sur le personnel de haut niveau. Il est plus facile de supprimer des postes de simples soldats que de colonels ! Pour une raison très simple : des crédits manquent, l'armée les a demandés, pour offrir aux gradés des primes de départ comme les cadres en reçoivent dans les entreprises privées.

M. Vincent Delahaye. - A lire le rapport, j'ai du mal à suivre l'évolution des crédits entre 2012 et 2013. Si je ne me suis pas trompé, ceux-ci diminuent de 200 millions d'euros. Mais sur quelles lignes budgétaires exactement ?

L'armée, la grande muette... Les suppressions de postes y provoquent peu de remous. Pourquoi ne pas demander le même effort au réseau diplomatique français, le second au monde après les Etats-Unis ? Quand la Chine a multiplié par six son budget militaire en quinze ans et que la Russie et les Etats-Unis l'ont doublé depuis 1995, la France s'est contentée d'une hausse de moins de 7 %. Quinze missions voient leurs crédits augmenter dans ce budget mais pas la défense. C'est elle qui porte l'essentiel de l'effort de réduction des effectifs : 7 000 postes en 2013. Cela n'est pas du tout de bonne politique.

M. Albéric de Montgolfier. - Le rapport ne précise pas les dates effectives de mise en service de l'A400M ni du sous-marin nucléaire d'attaque Barracuda. Quelles sont-elles ?

D'après le Gouvernement, le financement du projet Balard serait assuré par des redéploiements de crédits. Peut-on avoir des précisions ? Rien n'est dit de l'hôtel de la Marine place de la Concorde : la cession, si j'en crois le bleu budgétaire, est abandonnée, sans annonce officielle... La valorisation de l'Hotel de la Marine devait financer Balard : comment comblera-t-on le différentiel ?

M. Jean-Paul Emorine. - La comparaison de la dépense militaire en France et aux Etats-Unis, en Chine, en Russie, au Royaume-Uni et en Allemagne est très éclairante. Cela dit, le budget français inclut jusqu'en 2009 la gendarmerie, ce qui n'est pas le cas ailleurs, n'est-ce pas ? Au reste, il faudrait mettre en regard, face à la Chine et aux Etats-Unis, l'ensemble des budgets des pays de l'Europe. La communautarisation des moyens de défense est la seule option.

M. Éric Doligé. - Pardon pour ce point peut-être anecdotique : certains terrains militaires sont occupés, d'autres non, d'autres encore abandonnés. Pourquoi ne pas les recenser et les mettre à disposition des gens du voyage pour les grands passages, ou pour les « rave party », au lieu de demander toujours des terrains aux collectivités territoriales ?

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - M. Delahaye, un tableau à la page 21 de la note de présentation retrace clairement l'évolution des crédits de 2009 à 2014.

M. Vincent Delahaye. - Effectivement ! Le différentiel entre 2012 et 2013 serait plutôt de 500 millions.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - Attention, la lecture du tableau est subtile car il s'agit d'euros 2008. Le différentiel est de 0,2 milliard d'euros 2013 et de 0,5 milliard d'euros 2008.

M. de Montgolfier, vous aurez toutes les précisions sur l'A400M et le Barracuda à la page 64 de la note de présentation...

M. Albéric de Montgolfier. - ...sauf l'année de mise en service !

M. François Trucy, rapporteur spécial. - Elle sera fixée dans la LPM.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - La livraison des deux premiers A400M pour la France, est aujourd'hui prévue en mai et en juillet 2013. Pour le reste, le retard, qui s'explique par de complexes négociations européennes, ne saurait être imputé ni au précédent Gouvernement ni au nouveau. Les trois sous-marins Barracuda commandés en juin 2011 seront livrés dans les délais initiaux mais la commande prévue en 2013 a été décalée en 2014, retardant d'autant l'entrée en service. Pour l'A400M, les discussions européennes sont toujours compliquées, et le programme a été décalé de 2009 à 2013. A présent, des problèmes de moteur retardent la phase de qualification. Mais je le répète : les deux appareils commandés par la France seront livrés en mai et juillet 2013.

Le projet Balard est un coup parti, nous n'allons pas en retracer toute l'histoire. L'attachement général à l'hôtel de la Marine a conduit à renoncer à sa cession ; le Gouvernement réfléchit à une autre forme de valorisation.

M. François Trucy, rapporteur spécial. - On parle du Louvre, par exemple...

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - Rien n'est décidé.

M. François Trucy, rapporteur spécial. - La gendarmerie est effectivement une spécificité française, M. Emorine. Les chiffres de dépenses militaires donnés par la Chine traduisent, selon les experts, une situation plus proche de la réalité. En ce qui concerne les autres pays européens, si l'on considère la dépense rapportée au PIB et non la masse, le budget militaire français se situe dans la moyenne européenne : 1,9 %. C'est davantage que l'Italie, dont la population est comparable à la nôtre, qui affiche un budget militaire de seulement 1,2 % du PIB.

Je voterai la motion sur la valorisation des terrains militaires avec M. Doligé, et peut-être M. de Montgolfier, car j'ai connu de nombreuses déconvenues dans ce domaine...

M. François Trucy, rapporteur spécial. - La comparaison des budgets nationaux est intéressante, soit. Pour autant, la France est satisfaite des missions remplies par son armée, ce qui n'est pas le cas en Allemagne où la réforme de la professionnalisation passe mal. Quant à la Grande-Bretagne qui nous faisait pâlir de jalousie il y a quelques années pour ses budgets confortables, elle est dans une très mauvaise passe, y compris la marine, ce qui ne s'est jamais produit... Un comble ! Les montants que consacrent la Chine, l'Inde et le Brésil à leur armée préfigurent, si nous ne réagissons pas, une profonde modification des hiérarchies dans les dix années à venir. Les enjeux se décalent. Ce sera l'un des problèmes essentiels à traiter dans le nouveau Livre blanc et la LPM qui en découlera.

M. Vincent Delahaye. - Même si Balard est un coup parti, nous aurions bien besoin de connaître son coût exact et de le comparer aux anciennes installations de la défense.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - Vous trouverez les évaluations actuelles aux pages 66 à 68 de la note de présentation...

M. François Patriat. - ... qu'il faut lire avant de poser des questions !

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Défense » ainsi que des crédits du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et du compte spécial.