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Proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable

23 janvier 2013 : Fiscalité du numérique ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE MM. PIERRE COLLIN ET NICOLAS COLIN RELATIVE À LA MISSION D'EXPERTISE SUR LA FISCALITÉ DE L'ÉCONOMIE NUMÉRIQUE (22 JANVIER 2013)

Réunie le mardi 22 janvier 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition de MM. Pierre Collin, conseiller d'Etat, et Nicolas Colin, inspecteur des finances, sur le rapport de la mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique14(*).

M. Philippe Marini, président. - MM. Pierre Collin et Nicolas Colin nous présentent aujourd'hui le rapport relatif à la fiscalité de l'économie numérique qui leur a été commandé par le Gouvernement et qui a été rendu public le 18 janvier dernier. Certains développements en sont passionnants. Cette parution intervient opportunément, alors que notre commission examine demain, sur le rapport de Yvon Collin, ma proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable. Notre commission, qui travaille depuis 2009 sur ces questions, n'était toutefois pas seule à attendre ce rapport. Je rappelle que trois commissions se sont saisies pour avis de ma proposition de loi : la commission des affaires culturelles, celle du développement durable, ainsi que la commission des affaires économiques. Y ont été respectivement désignés rapporteurs pour avis Claude Domeizel, Yves Rome et Bruno Retailleau.

Selon les termes de votre lettre de mission, notre système fiscal appréhende encore difficilement les nouvelles transactions issues du développement de l'économie numérique. Il en résulte un manque à gagner pour nos finances publiques et un désavantage compétitif pour les entreprises françaises par rapport aux groupes internationaux qui s'organisent pour éviter ou minorer leur imposition. Il vous était en outre demandé de dégager des propositions concernant la localisation et l'imposition des bénéfices, du chiffre d'affaires ou d'autres éléments d'assiette.

Vos travaux répondent très directement à nos attentes. J'espère que les constats quelque peu académiques qui sont formulés déboucheront sur des propositions opérationnelles. Car pour les finances publiques, le compteur tourne ! Le manque à gagner s'accroît chaque jour : en matière de TVA d'abord, compte tenu des écarts de taux au sein de l'Union européenne et des stratégies d'optimisation fiscale des groupes et en matière d'impôt sur les sociétés surtout. Votre travail intervient concomitamment avec les progrès méthodologiques réalisés au sein du centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE. L'économie numérique n'est qu'un exemple parmi d'autres des stratégies d'optimisation des entreprises. La question est toujours la même : comment les Etats peuvent ils taxer des activités dont le périmètre est mondial, lorsque leurs relations sont régies par des conventions fiscales bilatérales conçues en d'autres temps ?

Notre rapporteur général François Marc suit ces questions depuis des mois. Il animera le débat, ainsi que Yvon Collin, notre rapporteur. Je vous remercie de vous prêter ici à la première audition publique à laquelle votre rapport donne lieu.

M. Pierre Collin, conseiller d'Etat. - Selon les termes de notre lettre de mission, nous devions analyser le décalage entre la place du numérique dans nos économies et sa contribution aux finances publiques, puis faire des propositions visant à résoudre cette inadéquation. Au fur et à mesure de nos entretiens et de notre réflexion, nous avons toutefois été contraints d'élargir ce constat. L'économie numérique a fait intrusion dans l'ensemble de notre économie nationale pour la bouleverser entièrement.

M. Nicolas Colin, inspecteur des finances. - Parler de « révolution numérique » aujourd'hui, c'est s'empêcher d'agir, car cette révolution a déjà eu lieu entre le milieu des années quatre-vingt-dix et le début des années deux mille. Ses effets se sont déjà largement fait sentir sur nos économies. Désormais, il y a urgence à trouver des solutions.

Il existe non pas une, mais deux économies numériques. La première préexistait à cette révolution : elle recouvre l'économie traditionnelle de l'édition logicielle, des opérateurs de télécommunication, de la publicité, des industries culturelles. La seconde est le fait de jeunes entreprises en hyper-croissance, globales, qui dominent des marchés colossaux et modifient en profondeur les rapports de production et de consommation ainsi que la façon de créer de la valeur. Il y a là un immense défi pour notre droit fiscal. Ces entreprises sont omniprésentes dans notre vie quotidienne lorsque nous utilisons un moteur de recherche, une application mobile, des outils de télécommunication. Pourtant l'économie numérique reste difficile à appréhender : elle échappe à toute mesure de la valeur, ne s'assimile pas totalement aux activités de production de biens ou de prestation de services. Le surplus de richesse issu de ses gains de productivité demeure invisible dans la comptabilité nationale et ne se traduit pas par des recettes fiscales supplémentaires qui seraient pourtant bien utiles pour financer par exemple la politique industrielle, dans la transition parfois douloureuse qu'elle connaît.

Cette seconde économie numérique fonctionne très différemment de la première. D'une part, elle suit un rythme d'innovation plus rapide, de sorte que rien ne peut être tenu pour acquis, les positions des entreprises pas plus que les périmètres des marchés, les technologies ou les modèles d'affaires. D'autre part, elle obéit à un modèle de financement qui ne lui est pas propre, mais reste particulier : le capital risque joue un rôle majeur pour amorcer et accompagner la croissance des entreprises, en pariant sur leur développement puis en y consacrant des ressources considérables - grâce à quoi une poignée d'entreprises réalise des opérations d'envergure dans des délais très courts. Lorsque l'entreprise devient profitable, les profits ne sont pas distribués aux actionnaires sous forme de dividendes, mais réinvestis dans l'innovation. Au final, quelques grands groupes dominent leur marché principal mais aussi les marchés connexes. Ces « écosystèmes » transforment nos vieilles industries.

Nous avons cherché un point fixe, un dénominateur commun à ces nouvelles entreprises. A cette fin, nous nous sommes appuyés sur les articles de la presse spécialisée, les études de cabinets de conseils, les blogs, et même sur la communication active des entreprises elles-mêmes. Il nous est apparu qu'au coeur de l'économie numérique se trouve l'exploitation des données collectées auprès des utilisateurs, non seulement à des fins de ciblage publicitaire, mais aussi pour améliorer le design d'une application, accélérer un développement commercial, engendrer des gains de productivité, produire des innovations stratégiques, créer des plates-formes logicielles qui donnent naissance à tout un écosystème d'applications. Les données collectées auprès des utilisateurs, voilà « l'or noir de l'économie numérique ».

Nous avons observé un phénomène de travail gratuit : lorsque nous utilisons une application en ligne, parcourons une page web, survolons un lien hypertexte, cliquons sur un bouton, nous laissons des traces, nous disséminons des informations, que les entreprises du numérique stockent dans des bases de données. Les utilisateurs devenant les coproducteurs du service rendu aux autres autant qu'à eux-mêmes, les frontières entre production et consommation se brouillent. La théorie économique de la firme, couronnée d'un prix Nobel, permettait d'analyser, par exemple, le choix qu'une entreprise opère entre sous-traiter une activité et recruter du personnel. L'économie numérique ajoute une troisième branche à l'alternative : faire utiliser une application à un grand nombre d'internautes ! Ces perspectives sont absentes des grilles de lecture classiques en droit fiscal, en comptabilité, en analyse quantitative, comme en macroéconomie.

M. Pierre Collin. - Cette inadéquation entre les principes qui gouvernent l'économie numérique et nos règles explique largement pourquoi ces entreprises payent peu d'impôts. D'abord, elles sont souvent localisées en dehors du territoire français. Or l'impôt sur les sociétés est fondé sur le principe de territorialité : ne sont taxables en France que les bénéfices d'entreprises installées en France au sens communautaire du terme, ou ont sur notre sol un « établissement stable ». Ensuite, elles opèrent selon un modèle « biface », à l'instar de la publicité télévisuelle. Patrick Le Lay a dit un jour que TF1 était une machine à vendre aux annonceurs du temps de cerveau humain disponible. De même, Google a pour activité, côté pile, de fournir en France un moteur de recherche gratuit, mais financé côté face par des contrats publicitaires conclus en Irlande. Enfin, l'économie numérique se distingue par la place de ses actifs incorporels, rémunérés par d'importantes redevances, qui viennent ponctionner les bénéfices, d'où qu'ils proviennent. Or ces actifs sont généralement localisés dans des paradis fiscaux. De la sorte, la majeure partie de la masse fiscale potentielle échappe à toute taxation dans les pays européens - y compris en Irlande... A la différence des autres firmes multinationales créées de longue date, ces jeunes entreprises sont dès l'origine positionnées pour échapper à l'impôt.

M. Nicolas Colin. - Ces entreprises produisent des effets puissants dans nos économies. Leur nature d'intermédiaire leur donne un contrôle sur les relations entre particuliers et entreprises dans de nombreux secteurs. Le marché florissant de la réservation en ligne permet aux entreprises numériques concernées de prélever une marge, par exemple sur l'activité de l'hôtellerie en France, sans déclarer de bénéfices sur notre territoire. La position dominante entraîne une pression sur les prix des fournisseurs. Ces deux effets - captation de marge et pression à la baisse sur les prix - réduisent les bénéfices imposables des entreprises implantées en France. Il y a urgence à agir !

De plus, l'économie numérique ne concernera plus seulement, à l'avenir, la vente au détail, la publicité ou les industries culturelles : elle s'attaquera aux transports, à la gestion des services urbains, à la santé ou à l'éducation. Tôt ou tard, le numérique se sera disséminé dans toute l'économie nationale et il est probable, comme l'a écrit Marc Andreessen, que « le numérique dévorera le monde ».

M. Pierre Collin. - J'en viens, s'il reste du temps, aux propositions que nous formulons.

M. Philippe Marini, président. - Oui, prenez le temps d'exposer votre plan d'action. Comme nous, vous pensez qu'il n'y a pas une seule solution : il est important de décrire la conjugaison des initiatives qui, à différents niveaux, composent votre feuille de route.

M. Pierre Collin. - Nous distinguons des solutions de court, moyen et long terme.

A moyen et long terme, nous devons reterritorialiser l'impôt sur les sociétés, reprendre le pouvoir d'imposer et de retenir la matière taxable. Les conventions bilatérales existantes, élaborées sur le modèle de l'OCDE, exigent, pour qu'une taxation soit possible en France, un établissement stable sur notre sol, c'est-à-dire une installation fixe d'affaires signalée matériellement par des bâtiments, un outillage, un personnel, localisés en France. Cette définition concorde mal avec la nature de l'économie numérique. Notre proposition de long terme consiste à reprendre les négociations internationales pour redéfinir la notion d'établissement stable. Dans les économies industrielles du XXe siècle, l'établissement stable était le lieu qui abritait l'intelligence des acteurs économiques, le centre névralgique de leurs décisions. Aujourd'hui, peut-on considérer que le lieu de création de valeur de Google se trouve en Irlande ? Non. Nous estimons que les données collectées grâce à la collaboration bénévole des internautes constituent ce nouveau centre névralgique, et proposons de considérer que lorsqu'une entreprise rend un service sur un territoire au moyen de données collectées sur celui-ci, elle est réputée avoir sur ce territoire un établissement stable. Cette définition n'est en rien artificielle, mais redonne au contraire une vraie signification à la notion, dans ce nouveau contexte économique. Pour mener les négociations en ce sens, la France pourrait s'appuyer sur le projet dit « Base erosion and profit shifting » (Beps) conduit au sein de l'OCDE.

M. Philippe Marini, président. - Erosion de la base d'imposition et transfert des profits...

M. Pierre Collin. - Mandat a été donné à l'OCDE, à l'occasion du sommet du G20 de Los Cabos, de trouver des moyens de lutter contre le siphonage - passez-moi l'expression - des bénéfices taxables. Cette démarche est nécessaire mais non suffisante : les actifs incorporels sont localisés dans des paradis fiscaux - aux Bermudes dans le cas de Google. Une réflexion sur les prix de transfert, autrement dit sur le partage des bénéfices via la rémunération des différentes fonctions au sein d'un groupe, doit donc être menée parallèlement. Il faut valoriser, parmi ces fonctions, la collecte des données personnelles, afin de retenir tout ou partie de la base imposable dans l'Etat de la collecte. Les firmes justifient le transfert de bénéfices par la valeur de leurs algorithmes. L'administration doit être en mesure de contester ces évaluations. L'algorithme ne sert à rien sans les données ! Pour une entreprise comme Netflix, spécialisée dans l'offre en streaming de programmes télévisuels et de films, les données enregistrées sont plus importantes.

En attendant la mise en oeuvre de ces préconisations de moyen et long terme - qui peuvent toutefois trouver une application plus précoce dès lors que l'OCDE s'y intéresse - nous proposons d'élaborer une fiscalité spécifique qui réponde à certains impératifs : neutralité par rapport aux modèles d'affaires du secteur, aux technologies, aux stratégies d'établissement des entreprises. Notre idée est la suivante : utiliser l'or noir de l'économie numérique comme matière imposable.

M. Philippe Marini, président. - Au niveau national ?

M. Pierre Collin. - Oui, mais il ne s'agit pas de taxer « au kilo », car la quantité de données reste difficile à calculer et à valoriser, et ne reflète aucunement la capacité d'enrichissement de l'entreprise qui les utilise. Taxer les entreprises selon la quantité de données exploitées serait source d'inégalité devant l'impôt. Nous devons trouver un autre système, juridiquement sûr et économiquement opportun, qui nous rallierait, sinon les gros groupes mondiaux, à tout le moins les petits acteurs du secteur qui pourraient éventuellement en profiter.

Cette fiscalité vertueuse poursuivrait deux objectifs d'intérêt général : d'abord, renforcer la protection des libertés individuelles des internautes. Cela implique d'inciter les entreprises à respecter le socle minimal que la loi « Informatique et libertés » impose dans le traitement des données personnelles et à rendre effectif l'exercice de ces droits - par exemple, en rendant possible la consultation des informations collectées en un clic, sans avoir à formuler de demande explicite par courrier à l'opérateur. Ensuite, favoriser l'innovation et la croissance, en permettant aux internautes de partager les ressources rares que sont les données servant à engendrer de nouveaux services. Par exemple, sur le modèle du Green button développé aux Etats-Unis, EDF installe en ce moment des compteurs intelligents qui mesurent les comportements en temps réel et rendront possible le développement d'outils domotiques d'optimisation de la consommation d'énergie. La fiscalité peut aider à bâtir un cadre incitatif au partage de ces données, potentiellement sources de croissance. A cette occasion, nous devons favoriser l'émergence de champions français de l'économie numérique, qui font aujourd'hui défaut.

M. Nicolas Colin. - J'insiste pour conclure sur le souci de cohérence qui a été le nôtre entre les propositions de moyen et long termes, exigeant une évolution du droit international, et celles de plus court terme qui ne sont pas soumises à une telle contrainte. Il est en effet capital d'appuyer les propositions faites à l'OCDE ou à Bruxelles par des mesures concrètes expérimentées au niveau national. Faire des données la notion centrale de notre système de taxation suppose un apprentissage - comptable, fiscal, économique - et une phase expérimentale. Nous ne pourrons valoriser et exporter notre modèle que si, en outre, sont assurées la protection des données individuelles des utilisateurs et l'émergence d'un écosystème innovant.

M. François Marc, rapporteur général. - Je remercie MM. Colin et Collin pour cet exposé introductif sur la situation actuelle de l'économie numérique. Il peut être résumé en quelques mots : il y a un manque à gagner en matière fiscale, comment le combler ? Le Sénat, sa commission des finances se penchent depuis longtemps sur le problème - le président Marini est très mobilisé sur cette affaire.

Votre rapport juge notre fiscalité directe et indirecte inadaptée. Vous avez évoqué l'impôt sur les sociétés, dont le recouvrement dépend de la localisation du siège plutôt que de celle des activités. Vous avez montré le découplage qui existe entre les deux dans l'économie numérique. Les réflexions de l'Union européenne sur l'assiette consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS) et les travaux de l'OCDE sur les assiettes fiscales ne prennent pas suffisamment en compte ces nouvelles contraintes. Or la négociation internationale est la première des propositions que vous formulez : nous sommes donc mal partis pour aboutir à une issue rapide... Heureusement, la situation de la TVA est meilleure, mais l'application du compromis de 2007 ne sera effective qu'en 2019...

Les données constituent, dites-vous, une piste nouvelle d'imposition, à condition que l'on se dote d'outils économiques, comptables et statistiques. L'idée est fondée, mais comment concrètement la mettre en pratique ? A-t-on des repères, des instruments, pour progresser en ce sens ?

Revenons un instant sur le constat d'érosion des bases imposables. Avez-vous des chiffres qui l'illustrent, des ordres de grandeur, en France et au niveau international ? Votre rapport n'en contient guère. Une telle évaluation chiffrée accélérerait sans doute la prise de conscience, donc la prise de décision...

Vous proposez une feuille de route sur la reterritorialisation et les prix de transfert, et dans l'intervalle, vous suggérez une fiscalité spécifique sur les données. Mais dans le cas de la TVA par exemple, ne risque-t-on pas de voir le malade mourir guéri ? I Tunes, domiciliée dans le Grand-Duché de Luxembourg, a déjà tué la concurrence sur le marché de la musique numérique ; et Amazon...

M. Philippe Marini, président. - ... localisée dans le même Grand-Duché...

M. François Marc, rapporteur général. - ... est en train de reproduire le même schéma dans le marché du livre et du commerce en général. Que proposez-vous pour agir en urgence ?

M. Philippe Marini, président. - En effet, il est très important que l'on comprenne bien, dans vos propositions, le calendrier ainsi que le partage des responsabilités entre le niveau national, européen et global.

M. Nicolas Colin. - Une précision : les impôts locaux - et en particulier la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) - sont tout autant concernés, puisque les critères d'assujettissement des entreprises s'appuient sur ceux applicables à l'impôt sur les sociétés...

Que met-on sur la table des négociations internationales ? L'OCDE est en attente de propositions. Les ministres des finances du G20 l'ont chargée de réfléchir sur ces questions. Il y a donc une fenêtre d'opportunité.

Les grands groupes multinationaux négocient pour partie leur imposition avec les administrations fiscales. Le montant versé n'est pas toujours en lien avec l'activité réelle. L'Etat est plus fort, dans ces négociations, s'il a su attirer sur son sol de grands acteurs économiques. Notre rapport ne saurait à lui seul rattraper quinze ans de retard dans la compréhension des mécanismes de l'économie numérique. Pour élaborer une nouvelle doctrine économique, fiscale, comptable, il revient aux différentes directions du ministère de l'économie de se mettre en marche. Si l'on conduit ces chantiers simultanément, et que l'on s'insère durant quelques mois dans le calendrier de travail de l'OCDE, une nouvelle doctrine peut parfaitement émerger d'ici septembre ou décembre prochains. Notre proposition de nouveau système fiscal national vise à expérimenter, davantage qu'à accroître le rendement fiscal. Lancer des mesures, avant de les promouvoir plus largement, c'est le chemin classique des politiques fiscales : la TVA, dans les années cinquante, a été testée sur quelques entreprises avant d'être généralisée en quinze ans.

M. Pierre Collin. - Nous avons malheureusement peu de chiffres disponibles sur le manque à gagner pour l'administration fiscale. Les estimations qui circulent proviennent du Conseil national du numérique. S'agissant de l'impôt sur les sociétés, la perte est évaluée à 500 millions d'euros par an.

M. Philippe Marini, président. - Ce chiffre ne concerne que Google, Amazon, Facebook, Apple, autrement désignées comme les « Gafa ». C'est une approche partielle, mais qui a le mérite de fournir un ordre de grandeur.

M. Nicolas Colin. - L'inspection générale des finances, la direction du Trésor, le Conseil d'analyse économique et l'Insee peuvent également travailler sur ces questions, avec un calendrier et une méthode adéquats, pour mettre en évidence ces transferts de valeur.

M. Pierre Collin. - Une précision : iTunes et Amazon sont certes toutes deux localisées au Luxembourg. Mais elles sont dans des situations différentes. Apple bénéficie d'une imposition réduite car elle vend des fichiers numériques et paye donc la TVA dans son pays d'installation, non dans le pays de consommation. Amazon vend essentiellement des biens matériels, soumis à TVA dans le pays de l'acheteur : il n'y a pas de pertes au titre de la TVA dans le second cas.

M. Yves Rome, rapporteur pour avis de la commission du développement durable sur la proposition de loi « pour une fiscalité numérique neutre et équitable ». - La proposition phare de ce rapport est la taxation des flux des données. Cette proposition, justifiée économiquement, repose sur l'idée d'une contribution gratuite des utilisateurs : mais peut-on réellement parler de « travail gratuit » ? Le secteur de la publicité fonctionne sur le même mécanisme ! Vous n'envisagez pas, du reste, de taxer toutes les données, seulement celles qui sont converties en valeur. Comment les distinguer ?

Par ailleurs, vous relevez fort justement que tout dépendra du statut des données. Or celui-ci est en train d'évoluer dans un sens peu favorable à votre proposition. Et une fiscalité ainsi organisée est-elle compatible avec les règles de l'Union européenne ? La même question se pose pour toutes les solutions envisagées en matière de fiscalité numérique.

Dans le cadre de votre réflexion, quelles autres assiettes avez-vous envisagées et pourquoi les avez-vous écartées ?

L'Etat-nation souhaite développer les réseaux numériques sur tout le territoire : les flux de données, les passagers clandestins de la fiscalité, seront de plus en plus nombreux ! Comment promouvoir des « Gafa » franco-français ?

M. Philippe Marini, président. - Ou franco-européens !

M. Pierre Collin. - Cela passe par une réforme de la fiscalité sur la recherche et le développement, comme nous l'avons mentionné dans le rapport.

Nous ne proposons pas de taxer les flux de données. Ils ne constituent pas la base imposable. Nous nous référons au comportement de l'entreprise numérique en matière de collecte et d'exploitation de données. Il s'agit de créer une grille des comportements, conformes ou non à l'intérêt général et à la protection des libertés individuelles, favorisant ou non la croissance et l'innovation. Bref, une fiscalité différentielle ou incitative à l'image de la fiscalité environnementale : nous nous inspirons du concept de pollueur-payeur pour poser celui de prédateur-payeur. L'entreprise dont les comportements ne sont pas conformes à l'intérêt général paierait plus que celle qui s'y conforme.

M. Nicolas Colin. - Nous ne prétendons pas que le travail gratuit est une nouveauté ! Nous avons du reste mentionné le téléspectateur de TF1. De façon analogue, dans le secteur bancaire, les déposants ont longtemps travaillé gratuitement - les dépôts n'étant pas rémunérés - pour leur banque, qui réalisait des bénéfices en plaçant leur argent sur les marchés financiers.

Ici, il ne s'agit pas de temps de cerveau disponible, mais de données stockées et exploitées pendant une durée très longue ; il ne s'agit plus d'une audience instantanée mais d'un quasi-actif durable, construit peu à peu par l'agrégation de données issue de l'utilisation d'applications.

M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur la proposition de loi « pour une fiscalité numérique neutre et équitable ». - Nous recevrons bientôt la présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) et nous aurons des questions à lui poser sur le sujet ! Je félicite les deux rapporteurs pour ce travail très important, qui fera date dans l'histoire de la connaissance de l'économie numérique.

Quant aux remèdes proposés, certains me semblent pertinents, notamment la redéfinition des établissements stables, les pistes proposées à l'administration fiscale, la négociation au niveau de l'Europe, du G20 ou de l'OCDE. En revanche, je suis peu séduit par votre approche négative de l'économie numérique : vous parlez de « menace », d'une économie numérique qui « dévore le monde », qui « s'attaque à tous les secteurs ». Mais nous, élus locaux, faisons tout pour que les PME s'approprient les outils numériques ! L'un de vos sous-chapitres est ainsi intitulé : « l'économie numérique détruit des emplois sans générer de recettes fiscales supplémentaires ». Cette formulation me choque : on se croirait revenu au temps de la révolte des canuts lyonnais !

Je m'interroge également sur la fusion entre le dispositif des jeunes entreprises innovantes (JEI), qui concerne essentiellement les charges sociales, et le crédit d'impôt recherche (CIR), fondé sur la fiscalité. Cela me paraît bien compliqué.

Enfin, vous donnez le sentiment de vouloir refonder la TVA. Vous appelez les autorités nationales à inventer une nouvelle doctrine : l'objectif est louable, et intellectuellement, votre rapport est excellent, mais je crains qu'il ne se heurte à la pratique. Vous ne taxerez pas les flux de données - du reste, comment le faire sans radars et sans atteindre la liberté individuelle qui caractérise Internet ? Mais taxer les comportements en fonction de leur caractère vertueux ou non ne sera guère plus aisé : selon quelle méthode le faire ? Beaucoup d'autres secteurs, bancaire notamment, utilisent des données. Une grille de comportements sera source de déconvenues et vous pourriez rater votre cible. Votre travail est certes stimulant, mais la traduction pratique et opérationnelle m'en semble fort délicate...

M. Pierre Collin. - Le but de la fiscalité tel que défini par Gaston Jèze dans les années trente est de remplir les caisses de l'Etat, mais le juge constitutionnel admet depuis longtemps d'autres finalités, par exemple l'incitation en matière environnementale. Il ne s'agit pas là d'une fiscalité de rendement mais d'une fiscalité d'attente. L'objectif principal demeure tout de même de taxer les bénéfices et de les retenir en France. La fiscalité spécifique est une étape intermédiaire ; le but pour l'Etat est d'acquérir une position meilleure pour négocier les prix de transfert avec ces entreprises, de protéger les libertés des internautes et de favoriser la création d'autres entreprises numériques.

Un règlement est en cours de négociation au niveau européen sur la compétence territoriale des Cnil. Si demain la Cnil irlandaise devient compétente pour les activités de Google en France, nous aurons un problème.

L'administration française se mobilise plus facilement pour les questions fiscales que pour la protection des libertés individuelles : en alliant ces deux objectifs, nous pensons obtenir une plus forte mobilisation.

M. Philippe Marini, président. - Vous parlez d'une fiscalité de connaissance plutôt que de rendement. En cela, nos propositions sont proches. Il faut nous préparer aux négociations à venir.

M. Pierre Collin. - En fixant un seuil élevé pour l'imposition, nous visons une poignée de contribuables, Gafa et quelques autres, sur la base d'audits - l'administration fiscale n'est du reste pas outillée pour une fiscalité de masse dans ce domaine.

M. Nicolas Colin. - Quelques mots pour lever les ambiguïtés sur les menaces que fait peser sur notre économie nationale l'économie numérique.

D'autres révolutions technologiques, dans le passé, ont engendré des gains de productivité considérables : le surplus de pouvoir d'achat était dépensé dans une économie fermée et les entreprises payaient des impôts supplémentaires dans le pays. C'est ainsi qu'ont été financées des politiques industrielles, celle du New-Deal ou la reconstruction de l'après-guerre. Aujourd'hui, les gains de productivité échappent à l'économie nationale, le consommateur utilisant le surplus de pouvoir d'achat pour acquérir des biens importés, tandis que l'Etat n'engrange aucune recette fiscale nouvelle.

M. Yvon Collin, rapporteur. - Je remercie et félicite Pierre Collin et Nicolas Colin pour leur rapport très dense et bien construit. Merci également au président Marini pour m'avoir donné l'occasion d'intervenir dans le domaine complexe de la fiscalité numérique ! Nous avons auditionné Amazon, Google France, le Conseil du commerce de France, la fédération de la vente à distance, les Pages jaunes, la fédération des télécoms, le syndicat des régies Internet et bien d'autres. Les acteurs français sont conscients du problème et sont préoccupés par le poids de la fiscalité à laquelle ils sont soumis alors que Google et les autres se livrent à un véritable sport, celui de l'optimisation fiscale.

Vous indiquez dans votre rapport qu'une taxe sur la publicité en ligne et le commerce électronique pèserait essentiellement sur les entreprises françaises et les consommateurs. En quoi votre proposition de taxation des données échappe-t-elle à cette critique et quel est votre avis sur la proposition de loi de M. Marini ? Vos arguments et les siens en faveur de la taxation des données, notamment l'instauration de seuils d'assujettissement et la mise en place d'une phase d'expérimentation, sont identiques. Ainsi, la taxe sur la publicité en ligne comporte d'ores et déjà un barème progressif d'imposition. Le dispositif pourrait être complété par la création d'une procédure de déclaration et de recouvrement assortie d'une clause de revoyure après deux ans d'application pour en mesurer les effets. Et comme vous le proposez dans votre rapport, il reviendrait aux entreprises de déclarer elles-mêmes le volume de la publicité destiné au marché français. Afin de disposer d'éléments de comparaison, pouvez-vous en dire plus sur les enjeux économiques et fiscaux de la taxation des données ? Quelle masse taxable et quel rendement potentiel ?

Les critiques formulées à l'encontre de la taxation de la publicité en ligne et du commerce électronique valent également pour la taxation de la collecte et l'utilisation des données. En effet, la fiscalisation des données aurait nécessairement un impact sur les acteurs français. La procédure déclarative est en outre incertaine. C'est pourquoi, en ma qualité de rapporteur, je ne souhaite pas à ce stade porter un jugement définitif sur la proposition de loi, ni sur ce rapport. Quelle méthode, selon vous, permettrait d'aboutir à un dispositif législatif opérationnel, acceptable par l'ensemble des acteurs de l'économie numérique ? Il ressort de nos auditions que ce n'est pas gagné !

M. Pierre Collin. - Il y a en effet une convergence d'approche entre notre travail et celui du président Marini. La fiscalité envisagée vise à faire comprendre aux entreprises que l'impunité fiscale est révolue. La différence essentielle entre nos propositions, me semble-t-il, concerne la neutralité par rapport au modèle d'affaires du secteur, aux modèles économiques et technologiques mis en oeuvre. La taxe de la publicité en ligne, la taxe sur le commerce électronique touchent des activités matures, comportant des acteurs dominants. Prenons le cas de Google : sa position est telle dans le marché de la publicité en ligne que la moindre hausse de la charge fiscale se répercuterait sur les annonceurs. Notre proposition a l'avantage d'être transversale, de taxer ces acteurs y compris sur des activités où leur pouvoir de marché est moins fort, où leur position dominante n'est pas encore acquise.

En ne taxant pas les flux de données mais les comportements dans la collecte et le traitement des données, nous ne laissons aux entreprises que deux solutions pour échapper à l'impôt : répercuter la somme versée sur les clients ou se conformer aux objectifs d'intérêt général. La vocation de cette fiscalité de transition est de mourir de sa belle mort !

M. Philippe Marini, président. - C'est une sorte d'écotaxe numérique.

M. Pierre Collin. - C'est en ce sens que j'ai employé le terme de prédateur payeur, par analogie au pollueur-payeur.

M. Nicolas Colin. - Etant empêché d'imposer les bénéfices de ces entreprises, l'Etat français ne peut mettre en place qu'une fiscalité additionnelle à l'impôt sur les sociétés. Pour des raisons constitutionnelles évidentes, cette dernière ne peut frapper uniquement des entreprises étrangères. Les entreprises françaises prises dans le filet fiscal s'étonneront à juste titre d'être mises à contribution au motif que nous ne savons pas régler autrement le problème de l'évasion des bases... Toute la difficulté est de ne pas entraver le développement d'entreprises numériques nouvelles sur notre territoire, voire de favoriser leur essor avant que Google ou Amazon aient pénétré sur leurs marchés.

M. Yvon Collin, rapporteur. - C'est bien ce que craignent nos interlocuteurs.

M. Nicolas Colin. - D'où notre stratégie.

M. Jean Germain. - Merci pour ce rapport qui explique les enjeux de la fiscalité numérique. L'économie numérique est immatérielle, transnationale, difficile à valoriser. Mais est-elle seule à présenter ces caractéristiques ?

Je ne crois pas à la gratuité dont vous avez parlé, mais plutôt à la complexité de l'économie numérique. Au début, les opérateurs ont été les rois du pétrole. Ils ont installé les structures, les canaux, puis se sont aperçus que la vraie source de profit résidait dans les données recueillies. Quant à nous, nous leur payons un abonnement pour avoir accès à des données et en fournir d'autres. L'Internet a acquis une dimension sociale, et, on l'a vu avec Hadopi, l'idée de faire payer les échanges est mal reçue. Dans le monde entier, les jeunes ne sont pas d'accord ! Cette activité économique est considérée comme exceptionnelle : peut-on la taxer normalement ?

J'en viens à l'aspect européen. En matière de TVA, si les entreprises se réfugient au Luxembourg, c'est notre faute, pas celle de i-tunes ! Car nous avons été jusqu'ici incapables de réaliser une harmonisation fiscale européenne. Concernant l'impôt sur les sociétés, c'est plus compliqué. Il y a une négociation. Mais là encore, c'est l'absence d'harmonisation qui nous coûte ; et qui nous oblige à renégocier avec tous les Etats, par des conventions fiscales. Pour avancer sur la fiscalité numérique, il faudra avancer sur la fiscalité européenne.

Comment faire payer les gros en aidant les petits à se développer ? Nous sommes contraints par les principes généraux du droit et de la fiscalité. Devons-nous aller vers une multiplication des taxes sectorielles ou vers une plus grande harmonisation européenne ?

Pendant que nous réfléchissons à la manière d'alourdir la fiscalité, les Etats-Unis allègent la leur, pour conserver leurs grands groupes...

Un terme m'a choqué, celui d'impunité fiscale : la fiscalité ne relève pas du droit pénal.

M. Philippe Marini, président. - Il y a dans le rapport des éléments passionnants sur la fiscalité américaine. Ce sont parmi les meilleures pages du rapport ! Notamment celles qui relatent le passage d'une vision très libérale à une plus grande régulation.

M. Yannick Botrel. - Le sujet est complexe. De votre exposé, je retiens que seul est possible un régime déclaratif et que cette fiscalité est expérimentale. Où en est la réflexion chez nos voisins ? Certains ont-ils pris des mesures concrètes ?

M. Pierre Collin. - Quand l'OCDE s'inquiète au sujet des Beps, cela vaut pour l'ensemble des multinationales, pas seulement celles de l'économie numérique. Le tax planning et la localisation des bénéfices dans les territoires à faible fiscalité est certes facilité, dans l'économie numérique, par le poids des actifs immatériels. En outre, je le répète, ces entreprises jeunes ont été organisées dès l'origine, du fait notamment de leur financement par le capital risque, pour l'optimisation fiscale. Mais d'autres secteurs pratiquent également l'évaporation des bases d'imposition. Si la Grande-Bretagne peut taxer Starbucks, c'est parce que l'entreprise a des établissements stables. Si les bénéfices fondent, c'est à cause de redevances liées aux actifs incorporels et comptabilisées en charges déductibles. Avec les entreprises de l'économie numérique, le point d'entrée que constitue l'établissement stable n'existe pas, ce qui constitue une difficulté supplémentaire. Je partage votre analyse sur la nécessité d'éviter de créer de multiples taxes sectorielles. En matière de fiscalité, rien ne vaut l'IS : c'est l'impôt synthétique par excellence.

Vous avez raison sur l'harmonisation, elle est insuffisante. Mais la TVA et l'IS sont deux choses différentes. Pour la TVA, le principe est acquis pour 2015 avec une mise en oeuvre réelle à partir de 2019. En revanche, il n'a jamais été question d'harmonisation de l'IS au niveau européen. L'Union européenne a une compétence en matière de coordination des régimes fiscaux nationaux, mais pas plus. Il y a quelques initiatives mais les Etats ne sont pas d'accord sur les critères de répartition. Des initiatives comme celle de l'assiette commune consolidée de l'impôt sur les bénéfices restent très marquées par les modèles économiques traditionnels. Dès lors, une négociation autonome en matière numérique serait sans doute préférable.

M. Nicolas Colin. - L'économie numérique utilise les mêmes leviers d'optimisation fiscale que les autres mais de façon démultipliée par les actifs incorporels. C'est en outre l'asymétrie qui nous dérange : nous nous accommodons très bien de l'optimisation fiscale dans le secteur bancaire parce que de grandes banques déclarent leurs bénéfices en France. Mais toutes les grandes entreprises numériques sont américaines. Et l'économie numérique, vorace, s'attaquera demain aux services bancaires : Apple ou Facebook se profilent sur le marché du paiement en ligne et s'apprêtent à rogner les marges de nos banques.

Nous parlons de travail gratuit au sens où l'utilisateur n'est pas rémunéré pour les données qu'il abandonne sur les serveurs. Il bénéficie certes d'un service : un moteur de recherche performant, une interface agréable... Mais nous ne sommes pas chez Ikea, où on paye son meuble moins cher parce qu'on le monte soi-même. Les données sont conservées et servent à d'autres développements. Enfin et surtout, le coût marginal du client supplémentaire est quasiment nul : les économies d'échelle sont illimitées.

On entend beaucoup dire qu'il faudrait d'abord négocier au niveau européen avant d'imposer les entreprises du secteur. Ces dernières insistent beaucoup en ce sens, sachant que la fiscalité directe des entreprises n'est pas un domaine de compétence européen ! Leur tactique est excellente pour diluer le sujet mais ne tombons pas dans ce panneau. C'est à l'OCDE que les choses se jouent.

Aux Etats-Unis, des Etats touchés par la crise se sont demandés pourquoi les entreprises du numérique si florissantes ne payaient pas de taxe sur les ventes en ligne. On a vu de grands Etats, y compris républicains, comme le Texas, rattraper Amazon et taxer les ventes aux consommateurs locaux. Amazon a finalement plié, victime de la bataille de communication. Et puisque les Etats, partout où elle avait des entrepôts, lui demandaient de collecter la taxe, la firme a choisi de multiplier ses implantations, pour au moins tirer parti de la situation et raccourcir le délai de livraison. Amazon a fait levier de cette obligation fiscale pour prendre un avantage industriel sur ses concurrents, notamment dans la grande distribution, où se profile une bataille frontale entre Amazon et Wal Mart.

M. Philippe Marini, président. - Merci de toutes ces précisions. Je signale quatre aspects que nous n'avons pu durant cette audition traiter au fond. Concernant la TVA, pourquoi s'interdit-on d'évoquer l'accélération de la période de transition ? Je ne comprends pas ! Deuxièmement, la démarche allemande, bien que non fiscale, aurait mérité un approfondissement, d'autant qu'elle touche au transfert des données. Si nous voulons peser en Europe, nous ne pouvons la traiter par le mépris. Cette approche exige une valorisation des données, exactement comme votre proposition fiscale. Le législateur allemand résout la question en confiant à son système judiciaire le soin d'évaluer un préjudice éventuel et de définir les indemnités en conséquence.

Troisième remarque, si l'Union européenne est fondée sur le droit de la concurrence, c'est en Europe que les grands acteurs affirment le plus fortement leur position dominante : il y a quelque chose de pourri au royaume de Danemark ! Aux Etats-Unis, ce sont l'opinion publique et la concurrence qui font évoluer les choses.

Enfin, nous n'avons pas abordé le contrôle fiscal ni les redressements. Rendons hommage à l'administration du contrôle fiscal, qui, grâce à la notion d'abus de droit, restitue la réalité économique au-delà des apparences formelles. C'est une force du droit français.

Enfin, une remarque sur la gratuité des informations et des données sur Internet. Si vous avez mille amis sur votre compte Facebook et décidez de laisser ouvert votre mur, un commerçant peut venir y inscrire sa promotion, la disséminant, par votre intermédiaire, dans le réseau.

Une dernière question : à l'heure où notre travail commence, le vôtre est-il terminé ?

M. Pierre Collin. - Je souscris à votre point de vue sur la TVA : nous devrions aller plus vite et il n'est pas normal de laisser autant de temps au Luxembourg pour « s'adapter ». Mais l'affaire est politique. Entre 2013 et 2015, l'administration ne pourra rebattre les cartes : nous le savons et n'avons donc pas insisté.

La solution allemande n'est pas de nature fiscale, c'est pourquoi nous n'en avons pas parlé - notre sujet est déjà si vaste... En France, le président de la République a récemment reçu Google. Des négociations sont en cours avec la presse et la menace de légiférer si elles n'aboutissent pas a été formulée clairement.

Je ne peux que souscrire à votre constat sur le droit de la concurrence. Il importe de distinguer entre la position dominante et l'abus de position dominante. Mais le sujet n'entre pas dans le strict champ du rapport.

En ce qui concerne les redressements, à très court terme, il faut les poursuivre : vous aurez lu dans la presse qu'il y a eu des perquisitions fiscales chez Google cet été... Mais je ne veux mettre l'administration dans l'embarras en interférant avec des procédures en cours.

Notre travail est achevé. Nous sommes à la disposition du Gouvernement.

M. Nicolas Colin. - Vous avez raison de suggérer que la même logique est à l'oeuvre sur les droits voisins. Nous n'abordons pas ce sujet car il est très spécifique à un segment d'activité, alors que nous avons justement voulu montrer que le problème ne se règle pas dans un seul secteur. Il y aurait même le risque que les grandes entreprises américaines se considèrent comme quittes vis-à-vis de leurs obligations avec la France si un accord était trouvé, par exemple avec la presse.

Contrairement au droit d'auteur, le droit des données personnelles n'a pas de composante patrimoniale. Il se résume à un droit moral - consentir ou non à leur utilisation. Idéalement, la fiscalité devrait inclure un aspect patrimonial et prendre en compte la valeur d'exploitation des données.

Concernant le droit de la concurrence, nous avons fait des propositions sur les critères d'application d'une fiscalité nationale. Celle-ci ne devrait s'appliquer qu'aux entreprises en position dominante sur leur marché : ce serait la meilleure manière de toucher les gros sans attraper les moyens. Mais une position dominante ne peut être qualifiée que par une autorité de la concurrence, non par l'administration fiscale, qui entrerait alors en concurrence avec les attributions d'une autorité administrative indépendante, française ou communautaire.

M. Philippe Marini, président. - Merci infiniment.


* 14 Le rapport au ministre de l'économie et des finances, au ministre du redressement productif, au ministre délégué chargé du budget et à la ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et de l'économie numérique établi par MM. Pierre Collin, conseiller d'Etat, et Nicolas Colin, inspecteur des finances, est disponible sur le lien suivant : http://www.economie.gouv.fr/files/rapport-fiscalite-du-numerique_2013.pdf.