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Projet de loi portant création du contrat de génération

30 janvier 2013 : Contrat de génération ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DES MINISTRES

Réunie le mardi 29 janvier 2013, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'audition de MM. Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social et Thierry Repentin, ministre délégué chargé de la formation professionnelle et de l'apprentissage, sur le projet de loi n° 289 (2012 2013), adopté par l'Assemblée nationale, portant création du contrat de génération dont Mme Christiane Demontès est la rapporteure.

M. Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social. - La logique du contrat de génération est la suivante : faciliter l'entrée d'un jeune dans l'entreprise, sans que cela se traduise par le départ d'un senior, et organiser un transfert de compétences. C'est une rupture par rapport aux politiques du passé, qui ciblaient exclusivement l'une de ces deux tranches d'âge, avec les risques d'éviction que cela comportait pour l'autre. Cette fois, un seul instrument vise à la fois à maintenir dans l'emploi les seniors et à faciliter l'entrée des jeunes dans l'entreprise.

Les deux caractéristiques les plus alarmantes du marché du travail français sont, à mes yeux, le taux de chômage des jeunes de moins de vingt-cinq ans, qui atteint désormais 25 % des actifs, un record, et un taux d'activité des seniors très inférieur à ce qu'il est dans d'autres pays européens, et cela alors même que l'âge moyen de départ à la retraite recule.

La grande conférence sociale de juillet 2012 a montré qu'une négociation entre partenaires sociaux était nécessaire pour mesurer les conséquences concrètes de la mise en oeuvre de cette belle idée. Un document d'orientation leur a ensuite été envoyé et la négociation a rapidement abouti sur un accord conclu à l'unanimité. C'est cet accord, résultat d'un consensus, que transcrit le projet de loi.

Quelles en sont les grandes lignes ? Tout d'abord, le contrat de génération fait une distinction entre les grandes entreprises et celles de moins de 300 salariés. On ne saurait traiter de la même manière un atelier d'artisan, où existe une culture ancienne de la transmission des compétences, et une grande entreprise ou une grande banque.

Une obligation de négocier s'imposera aux entreprises de plus de 300 salariés. Nous avons voulu la fusionner, pour éviter les redondances, avec celle sur les plans seniors et sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC). Une pénalité est prévue en l'absence d'accord ou de plan d'action unilatéral de l'employeur, plafonnée à 1 % de la masse salariale ou 10 % du montant de la réduction de cotisations sociales sur les bas salaires.

Nous avons voulu rendre le dispositif plus dissuasif mais nous sommes confiants quant au succès de ces négociations. Toutes les grandes entreprises s'y sont déjà préparées. Elles auront bien sûr besoin de procéder à des ajustements qui leur sont propres - sur le rythme d'embauche, la capacité de maintien dans l'emploi, la nature des transferts de compétences... Le référent ne sera pas automatiquement le senior du binôme.

Dans les entreprises de moins de 300 salariés, le recours au dispositif donnera lieu au versement d'une aide par l'Etat, par le biais de Pôle emploi. Elle sera de 2 000 euros pour chacun des deux postes, celui du jeune et celui du senior, soit 4 000 euros par an et 12 000 euros sur trois ans. Pour l'embauche d'un jeune au Smic, cela représente 28 % du coût du travail pour l'entreprise. Il y a une contrepartie précise qui est le recrutement en CDI. Car nous voulons peser sur deux indicateurs : le chômage des jeunes et le nombre de jeunes embauchés en CDI, qui figurent parmi les objectifs de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier dernier. Aujourd'hui, moins de 20 % des jeunes sont embauchés en CDI, à la différence de ce qui prévaut dans d'autres pays européens. Il faut, en France, dix ans en moyenne à un jeune avant de décrocher un CDI. Comment, dans ces conditions, acquérir son autonomie, sa place dans l'entreprise, et comment y être pleinement productif ?

Dans les très petites entreprises, le contrat de génération pourra concerner un salarié et le chef d'entreprise, afin de faciliter la transmission des entreprises. Un chef d'entreprise proche de la retraite et qui n'a pas trouvé, dans son entreprise, un salarié en capacité de le remplacer pourra embaucher un jeune et le former afin d'assurer sa succession. Cette faculté peut être très utile dans les zones rurales, pour les entreprises agricoles, artisanales et commerciales mais aussi dans les milieux urbains où le petit tissu économique est fragilisé.

Nous visons un objectif de 500 000 emplois sur cinq ans, soit quelque 100 000 emplois par an. Un million de personnes en auront bénéficié à la fin de la période. La montée en charge sera progressive, le coût estimé pour 2013 étant de 150 à 200 millions d'euros. Cette dépense sera soumise à l'approbation du Parlement dans un prochain projet de loi de finances rectificative. En année pleine, soit à partir de la quatrième année, les 300 000 contrats en cours représenteront une dépense d'un milliard d'euros prise en charge dans le cadre du pacte de compétitivité. Cela ne signifie pas que cette somme sera « prise sur le financement du crédit d'impôt compétitivité-emploi (Cice) », comme j'ai pu l'entendre. Le pacte, dont l'enveloppe budgétaire est estimée à 20 milliards d'euros, porte bien sur les dispositifs liés à la compétitivité, dont le contrat de génération fait partie au même titre que le Cice.

M. Thierry Repentin, ministre délégué chargé de la formation professionnelle et de l'apprentissage. - Je veux en préambule souligner que les enjeux en matière de formation du contrat de génération ne sont pas aussi lourds que pour les emplois d'avenir. La tranche d'âge visée est bien la même mais pas le profil des bénéficiaires.

J'ai perçu, lors des débats à l'Assemblée nationale, quelques inquiétudes que je veux lever. Le volet transmission concerne bien la passation des savoir-faire du senior vers le junior. Les partenaires sociaux, qui ont porté le texte sur les fonts baptismaux, ont décidé de mobiliser le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), dont ils assurent la gestion, pour abonder les actions de professionnalisation des jeunes au cours des mois qui suivent leur entrée en CDI : les bénéficiaires du contrat de génération seront concernés. L'Ani indique également que tout jeune recruté bénéficiera d'un parcours d'accueil dans l'entreprise et aura un référent : le FPSPP financera notamment l'élaboration de référentiels interbranches relatifs à l'accueil des jeunes et la transmission des savoirs. Pas moins de 245 millions d'euros seront consacrés cette année à ces actions.

Les députés ont voulu indiquer explicitement dans le texte que les actions de formation de droit commun seront ouvertes aux jeunes recrutés via un contrat de génération. Un amendement porté par le rapporteur, le groupe socialiste, le groupe UMP et les Verts, adopté à l'unanimité, précise ainsi que le plan de formation bénéficiera au jeune qui rejoint l'entreprise. Il n'y a donc aucune ambigüité sur ce point.

Certains se sont inquiétés de la concurrence possible entre ce nouveau dispositif et les contrats en alternance. Il n'y en a aucune, au contraire ! Le contrat de génération contribuera au développement de l'alternance et permettra d'atteindre l'objectif de 500 000 apprentis en 2017 contre 420 000 en 2012. En effet, seront comptabilisés dans les contrats de génération les embauches de jeunes en contrat de professionnalisation à durée indéterminée, mais aussi les contrats de professionnalisation et d'apprentissage en cours, sous réserve notamment de leur transformation en CDI. Loin d'engager une concurrence, le contrat de génération offre de nouvelles ouvertures aux jeunes en alternance.

Je veux, enfin, lever une confusion sur la nature du contrat de génération. Ce n'est pas un contrat aidé, mais plutôt un emploi de plein exercice. Ses bénéficiaires seront, pour beaucoup, diplômés et ne devront pas faire l'objet d'une formation spécifique comme c'est le cas dans les emplois d'avenir.

Mme Christiane Demontès, rapporteure. - Merci d'avoir rappelé que le contrat de génération s'intègre dans un dispositif global, qui va des emplois d'avenir au renouveau actuel du dialogue social.

Vous avez utilement répondu à certaines de nos interrogations, notamment sur la formation, et rappelé que le contrat de génération est bien un contrat de travail de droit commun. C'est un CDI qui ouvre accès, à ce titre, au plan de formation de l'entreprise.

Vous avez évoqué les craintes d'une concurrence avec l'alternance et clairement marqué qu'il y avait, au contraire, complémentarité.

Je ne reviens pas sur les modalités de financement, que vous avez exposées. Il me reste trois questions.

La première porte sur la transmission d'entreprise. Je pense particulièrement aux artisans, qui se heurtent à de vraies difficultés dans ce domaine. Les conseils régionaux, mais aussi certains conseils généraux ont engagé, pour y remédier, des actions d'accompagnement. Comment envisagez-vous de travailler avec ces collectivités, pour renforcer ces initiatives ?

Ma deuxième question concerne les bornes d'âge. Le dispositif est ouvert aux jeunes de moins de vingt-six ans ou s'étant engagés dans l'entreprise avant vingt-six ans via l'alternance et aux seniors à partir de cinquante-sept ans, ou de cinquante-cinq ans pour les handicapés et ceux qui renouent avec l'emploi. La borne de vingt-six ans n'est-elle pas inférieure à l'âge moyen d'accès à un emploi stabilisé, qui est passé, en quinze ans, de vingt-deux ou vingt-trois ans à vingt-sept voire vingt-huit ans ? Envisagez-vous de modifier à terme cette borne, liée à toute une série de dispositifs, du revenu de solidarité active (RSA) à l'apprentissage ?

Ma troisième question porte sur la mise en oeuvre du contrat de génération. Les services centraux et déconcentrés du ministère peinent à suivre tous les dispositifs existants. Qu'avez-vous prévu pour les aider à mettre en oeuvre et à contrôler celui-ci ?

M. Michel Sapin, ministre. - Les collectivités locales se sont en effet souciées des transmissions d'entreprises, en mettant en place des conventions avec les chambres d'agricultures ou des métiers. Plutôt que se désengager au motif que l'Etat intervient, il serait préférable que ces collectivités adaptent leurs dispositifs pour les rendre complémentaires à celui de l'Etat. Elles pourraient avoir une action efficace, par exemple, pour les compléments de formation, ou les aides à l'investissement.

La question de la limite se pose dès que l'on pose une borne. Celle que nous avons retenue pour les jeunes, vingt-cinq ans révolus, est classique. Celle que nous avons choisie pour les seniors, soit cinquante-sept ans, laisse le temps, à cinq ans de la retraite, d'assurer une transmission des compétences à deux jeunes successifs. C'est aussi à partir de cinquante-sept ans que le taux d'activité chute nettement. J'ajoute que les bornes sont différentes pour les personnes handicapées : trente ans et cinquante-cinq ans. Sachant, enfin, que certaines entreprises manquent de seniors, nous avons ouvert, à l'initiative des partenaires sociaux, la faculté d'une double embauche, un jeune de moins de vingt-six ans et un senior à partir de cinquante-cinq ans. Beaucoup d'inquiétudes se sont manifestées sur l'alternance : nous avons adapté le dispositif pour que le contrat de génération soit un de ses débouchés dans l'entreprise. Enfin, les bornes que nous avons retenues pourront évoluer, au terme d'une évaluation.

L'aide de l'Etat sera versée par Pôle emploi, qui a déjà géré d'autres dispositifs similaires mais ne sera pas prise sur ses crédits, comme l'aide à l'embauche dans les très petites entreprises du plan de relance (ATP « zéro charges »). Les services administratifs, en particulier les directions régionales de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Dirrecte), auront dans un premier temps un petit surcroît de travail, de vérification. Pour ce qui concerne plus spécifiquement les services du ministère du travail, le projet de loi comporte un article, voté à l'unanimité par les députés, qui doit permettre aux contrôleurs du travail d'accéder, s'ils ont les qualifications requises, au corps des inspecteurs du travail. Cette spécificité française qu'est l'existence de deux catégories de fonctionnaires, inspecteurs de catégorie A se consacrant aux entreprises de plus de cinquante salariés, contrôleurs de catégorie B+ chargés des entreprises de moins de cinquante salariés, n'a plus guère de sens. Mieux vaut renforcer le nombre et la qualification des inspecteurs du travail que jouer sur la concurrence entre catégories, qui crée une situation malsaine, mal vécue par les contrôleurs.

Mme Isabelle Debré. - Vous estimez le nombre de création d'emplois à 500 000, tandis que l'observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) n'en prévoit que 50 000 à 100 000. D'où vient cette différence d'appréciation ?

Je m'interroge, comme Christiane Demontès, sur les bornes d'âge et les seuils retenus quant au nombre de salariés. Ils posent des problèmes d'équité. Je comprends que l'on traite différemment les entreprises du CAC 40, mais comment justifier une distinction entre les entreprises, selon qu'elles comptent moins de 50 salariés, de 50 à 300, ou plus de 300 ?

Pour la transmission d'entreprise, avez-vous prévu des conditions selon l'âge du chef d'entreprise ?

Le lien sera-t-il bien identifié entre un junior et un senior ? Si tel est le cas, que se passera-t-il en cas de départ, voire de décès du senior ? Comment, à l'inverse, identifier un senior quand on en emploie plusieurs dans l'entreprise ? La proposition n° 33 du candidat Hollande tendait pourtant à créer un véritable lien entre un jeune et un senior.

M. Michel Sapin, ministre. - Je vois que vous connaissez très bien le contenu du programme du président de la République...

Mme Isabelle Debré. - Il prévoyait un véritable lien de tutorat : ce n'est plus le cas dans votre projet. Et qu'adviendra-t-il des aides en cas de disparition du senior ?

M. Ronan Kerdraon. - C'est la première fois qu'un dispositif associe les deux âges qui balisent le monde du travail ; cela mérite d'être salué.

L'article 5 bis a été voté à l'unanimité par les députés. Comment devrait, à votre sens, évoluer l'inspection du travail, sachant qu'il lui est pour l'heure très difficile de contrôler, dans les entreprises, les accords qui sont passés ?

M. Jean-Noël Cardoux. - Les 4 000 euros d'aide entrent-ils dans la base imposable de l'entreprise ? Qu'arrivera-t-il en cas d'échec du tandem constitué pour la transmission d'entreprise ? Y aura-t-il restitution des aides ?

Mme Catherine Procaccia. - Je trouve gênant que les salariés de cinquante-sept ans soient la cible du dispositif. Vous dîtes clairement que des mesures sont nécessaires pour empêcher les entreprises de les licencier. Comme s'il était normal qu'elles se débarrassent des seniors !

Ce contrat de génération s'adresse aux diplômés de l'enseignement supérieur et il est ouvert au privé, tandis que les emplois d'avenir, réservés aux jeunes les plus éloignés de l'emploi, sont réservés au secteur public, où figurent en bonne place les collectivités locales. C'est une curieuse dichotomie... L'embauche en CDI est un point positif mais l'Ani prévoit-il des périodes d'essai ? Je connais des jeunes en CDI dont la période d'essai a duré un an !

M. Michel Sapin, ministre. - Voilà une infraction qui mériterait un contrôle de l'inspection du travail !

M. René-Paul Savary. - Je suis membre d'un groupe de travail du conseil d'orientation pour l'emploi (COE) chargé d'évaluer les aides à l'emploi. Nous avons constaté qu'il en existe des milliers. On ne s'y retrouve plus ! Comment le contrat de génération s'articulera-t-il avec ce qui existe ? Est-il bien compatible avec les normes européennes ?

A supposer que je sois chef d'une petite entreprise agricole, qu'ayant plus de cinquante-sept ans je souhaite transférer mon entreprise à mon fils, qui a moins de vingt-six ans. Suis-je éligible ? Si cela est le cas, l'aide est-elle cumulable avec celles qui sont prévues dans les zones de revitalisation rurale ?

Si, ayant employé un jeune à partir de mes cinquante-sept ans, je souhaite, à soixante ans, poursuivre mon activité, ou si la transmission ne se fait pas avec ce jeune, puis je en employer un autre, à nouveau dans le cadre d'un contrat de génération ?

M. Michel Sapin, ministre. - Oui.

M. Jean-Claude Leroy. - Si l'objectif est bien d'assurer la transmission des savoir-faire et des connaissances, la notion de tutorat est centrale. Comment inciter les salariés à accepter les fonctions de référent, de tuteur ? Ces fonctions, exigent des compétences et des aptitudes pédagogiques et nécessitent sans doute une formation.

Mme Annie David, présidente. - Un mot sur la fixation de la sanction : il y a deux plafonds, l'un en pourcentage de la masse salariale, l'autre proportionnel aux diminutions de cotisations sociales : lequel s'applique ?

M. Michel Sapin, ministre. - Le plus élevé des deux.

Mme Annie David, présidente. - L'Assemblée nationale a ouvert la possibilité de recruter un jeune en contrat de génération à temps partiel, sans descendre en dessous de 80 % de la durée du travail à temps plein, notamment en cas de formation. Pouvez-vous me préciser de quel type de formation il pourrait s'agir et si elle s'inscrit dans le plan de formation de l'entreprise ?

M. Michel Sapin, ministre. - L'OFCE, madame Debré, a mené son travail avant la présentation du projet de loi définitif, en se fondant sur l'hypothèse d'un financement par une diminution des allègements de cotisations sociales. Il faisait la balance entre les effets positifs du contrat de génération et les effets négatifs de cette diminution.

Mme Isabelle Debré. - De 50 000 à 500 000, il y a une différence !

M. Michel Sapin, ministre. - L'OFCE, encore une fois, présentait un solde net entre créations et suppressions d'emplois. C'est bien pour éviter les effets négatifs que nous n'avons pas retenu un tel mode de financement.

Nous n'avons pas la prétention de créer 500 000 emplois, mais celle d'augmenter le nombre de recrutement et l'ambition plus précisément de doubler le flux des jeunes embauchés en CDI. Les jeunes ne savent que trop bien ce qu'est la flexibilité : ils en sont les premières victimes. Les seuils retenus ont fait débat, mais ils ont été acceptés, in fine, par tous les partenaires sociaux, dont les organisations patronales, dans leur diversité. Vous savez bien qu'on ne voit pas les choses de la même manière selon que l'on représente les grandes entreprises ou les artisans. Les seuils sont calqués sur ceux d'autres dispositifs - celui de 300 salariés, par exemple, sur les accords seniors ou relatifs à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC). Nous ne les avons pas modifiés, parce que nous jugeons qu'ils sont fixés au bon niveau.

L'âge retenu pour les seniors ne stigmatise pas, il répond aux réalités. Les statistiques montrent un décrochage d'activité autour de 56-57 ans, bien en-deçà de l'objectif fixé au niveau européen de 50 % de taux d'activité des seniors.

Ce décrochage n'est pas sans conséquences sur le mécanisme global de financement des retraites, ou les dispositifs de solidarité. Les effets de la suppression de l'allocation équivalent retraite (AER) en sont un bon exemple. Il est donc essentiel d'augmenter le taux d'activité des seniors, condamnés, sinon, à se tourner vers les contrats aidés et l'aide sociale des collectivités jusqu'à l'âge de la retraite.

Le contrat de génération n'est pas réservé, madame Procaccia, aux jeunes diplômés : tous les jeunes sont concernés. Il est vrai que les plus diplômés d'entre eux peuvent dépasser les vingt-six ans, je pense notamment aux doctorants mais ce ne sont pas, loin de là, les plus touchés par les difficultés d'entrée sur le marché du travail.

J'ai interrogé le ministère du budget, monsieur Cardoux, sur la fiscalisation des aides et vous transmettrai ces éléments par écrit. Je serai attentif à ce sujet afin d'éviter tout effet d'aubaine.

Pour répondre à monsieur Savary, la transmission est possible au fils ou à la fille du chef d'entreprise, s'il est embauché en CDI.

M. René-Paul Savary. - Avec les mêmes bornes d'âge ?

M. Michel Sapin, ministre. - Les mêmes.

Le CDI de droit commun prévoit une durée précise pour la période d'essai. Si elle n'est pas concluante, le jeune part et l'aide tombe, sauf si un autre jeune est embauché dans la foulée.

Dans le cas d'un départ de plein gré ou d'un décès, la continuité de l'aide est assurée dès lors que, dans un certain délai, l'intéressé est remplacé.

Le contrat de génération identifie un senior. En licencier d'autres serait contraire à l'esprit de la loi. L'acceptation de l'aide comporte un engagement de maintien dans l'emploi de l'ensemble des salariés les plus âgés, sauf en cas de départ volontaire.

Mme Isabelle Debré. - Imaginons qu'il y ait cinq seniors dans une entreprise et qu'elle embauche un jeune de vingt-six ans. Un lien est établi avec l'un des cinq : s'il s'en va, l'un des quatre qui restent prend-il la suite ?

M. Michel Sapin, ministre. - Oui, dès lors que le senior n'a pas été licencié.

Mme Isabelle Debré. - Cette entreprise peut donc embaucher cinq jeunes. Elle a cinq tandems. Un des seniors s'en va. L'entreprise perd-elle un des jeunes ? Doit-elle réembaucher un senior ?

M. Michel Sapin, ministre. - Elle conserve le jeune... et la moitié de l'aide, ou la totalité si elle embauche un autre senior. Nous avons pris soin d'éviter l'apparition de stratégies de contournement, dans les grandes entreprises.

J'en viens aux inspecteurs du travail. Il y a là un vrai débat. Nous sommes tous attachés à l'inspection du travail, dont le rôle est essentiel pour la protection des salariés. Mais ses méthodes de travail ont été définies lorsque les entreprises étaient isolées et elle ne demeurera efficace qu'à condition de s'adapter aux nouvelles formes d'organisation de l'activité économique : multiplication des groupes de taille considérable, éloignement des lieux de décision, externalisation de tâches dans des entreprises juridiquement autonomes mais économiquement très dépendantes des donneurs d'ordre...

L'inspection du travail doit également pouvoir mieux prendre en compte les préoccupations d'égalité salariale et professionnelle qui se manifestent sur tout le territoire.

Enfin, pour lutter efficacement contre le travail illégal, dont l'organisation est de plus en plus sophistiquée, complexe, diverse, il faut travailler en réseau. Je pense aux travailleurs issus d'Etats membres de l'Union européenne et venus travailler prétendument aux conditions françaises, mais qui doivent rendre la moitié de leur salaire quand ils rentrent au pays ! Un inspecteur du travail opère sur un territoire. Mais il doit aussi travailler en réseau et développer d'autres méthodes de travail. Cela exige une augmentation du nombre d'inspecteurs : c'est pourquoi nous offrons la possibilité à des contrôleurs, s'ils en ont les capacités, de devenir inspecteurs.