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Proposition de loi visant à sanctionner la commercialisation de titres de transport sur les compagnies aériennes figurant sur la liste noire de l'Union européenne

30 janvier 2013 : Transport aérien ( rapport - première lecture )

EXAMEN DE L'ARTICLE

Article unique (article L. 6421-2-1 [nouveau] du code des transports) - Information des passagers en cas de commercialisation de titres de transport sur les compagnies aériennes figurant sur la liste noire de l'Union européenne

Commentaire : cet article renforce l'obligation d'information des voyageurs lors de la vente de billets d'avion sur des compagnies figurant sur la liste noire de l'Union européenne.

I - Le droit en vigueur

Les carences des organismes de contrôle de l'aviation civile dans certains pays (formation insuffisante des personnels de vol et des techniciens chargés de l'entretien des appareils, corruption endémique, etc.) ne permettent pas toujours d'assurer que les aéronefs et les compagnies aériennes certifiés par ces organismes satisfont effectivement aux normes édictées par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) en matière de sécurité aérienne. Tirant les conséquences de plusieurs accidents graves, l'Union européenne s'est donc dotée de règles destinées à protéger les passagers contre les risques liés aux défaillances constatées chez certains opérateurs du transport aérien dans le monde.

Ces dispositions figurent dans le règlement n° 2111/2005 du 14 décembre 2005 concernant l'établissement d'une liste communautaire des transporteurs aériens qui font l'objet d'une interdiction d'exploitation dans la Communauté et l'information des passagers du transport aérien sur l'identité du transporteur aérien effectif.

Ce texte comporte :

- un ensemble de dispositions qui visent à établir une liste des compagnies aériennes à risque. Celles qui y sont inscrites font l'objet d'une interdiction d'exploitation dans l'Union européenne (article 3 du règlement). Cette « liste noire » est actualisée régulièrement comme le prévoit l'article 4. La dernière mise à jour, la vingtième, a été publiée par la Commission européenne le 4 décembre 2012 : les transporteurs aériens de vingt pays, soit 287 compagnies au total, font l'objet d'une interdiction totale d'exploitation dans l'Union européenne1(*). Cette liste comprend aussi trois transporteurs isolés2(*), ainsi que dix transporteurs aériens faisant l'objet de restrictions d'exploitation et donc autorisés à exercer leurs activités à destination de l'Union européenne tout en étant soumis à des conditions strictes3(*) ;

Comment contrôler le niveau de sécurité des aéronefs et des compagnies aériennes ?

Dans chaque pays, existe un organisme chargé du contrôle de l'aviation civile et de la certification de la sécurité des vols. Un premier moyen de vérifier le niveau de sécurité offert par une compagnie aérienne est donc de contrôler les contrôleurs nationaux. C'est le rôle de l'OACI. S'il existe un doute sérieux sur la fiabilité d'un contrôleur national, cela conduit l'Europe, au travers de l'Agence européenne de sécurité aérienne (AESA), à interdire d'exploitation sur son sol toutes les flottes certifiées par le pays concerné.

Par ailleurs, les autorités responsables de l'aviation civile des États membres de l'Union européenne conduisent directement elles-mêmes des inspections sur les avions des compagnies aériennes exploitant des vols à destination ou au départ des aéroports de l'Union. Ces contrôles peuvent permettre d'identifier des compagnies aériennes qui sont passées entre les mailles du contrôle des certificateurs des pays tiers et de l'OACI.

Malgré tout, compte tenu du caractère aléatoire de ces inspections, il n'est pas possible de contrôler l'ensemble des avions qui atterrissent dans l'Union. Le fait qu'une compagnie aérienne ne figure pas sur la liste communautaire ne signifie donc pas automatiquement qu'elle respecte les normes de sécurité applicables.

- un ensemble de dispositions qui créent une obligation d'informer les voyageurs sur l'identité du transporteur aérien effectif. Ainsi, aux termes de l'article 10 du règlement, cette information doit être délivrée au passager au moment de la réservation, quel que soit le moyen utilisé pour effectuer la réservation. Si l'identité du transporteur n'est pas encore connue à ce moment-là, le vendeur veille à ce que le passager soit informé du nom des compagnies aériennes susceptibles d'assurer le vol concerné - c'est-à-dire qu'il lui communique une liste réduite de noms de compagnies parmi lesquelles, selon toute probabilité, le transporteur effectif sera finalement choisi. Il l'informe de son identité précise dès que celle-ci est établie. Par ailleurs, en cas de changement du transporteur aérien intervenant après la réservation, le contractant du transport aérien prend immédiatement toutes les mesures appropriées pour que le passager soit informé du changement dans les meilleurs délais, et ce quelle que soit la raison du changement. En tout état de cause, les passagers sont informés au plus tard au moment de l'enregistrement ou au moment de l'embarquement. Enfin, s'il apparaît que le vol aura lieu finalement sur une compagnie figurant sur la liste noire, ce qui peut se produire sur certaines correspondances dont ni le point de départ ni le point d'arrivée ne se trouvent sur le territoire européen, le passager bénéficie du droit au remboursement ou au réacheminement prévu à l'article 8 du règlement (CE) n° 261/2004, pour autant que le passager ait choisi de ne pas prendre ce vol.

Le décret n°2007-669 du 2 mai 2007 relatif à l'obligation d'informer les passagers de l'identité du transporteur aérien et modifiant les codes de l'aviation civile et du tourisme a reproduit ces dispositions européennes dans le code de l'aviation civile.

ARTICLE R. 322-4 DU CODE DE L'AVIATION CIVILE

Toute personne qui commercialise des titres de transport aérien informe le consommateur, pour chaque tronçon de vol, de l'identité du transporteur contractuel et, le cas échéant, du transporteur de fait.

Cette information est communiquée par écrit ou par voie électronique dès que l'identité du transporteur effectif est connue et au plus tard lors de la conclusion du contrat de transport aérien.

Pour les contrats conclus par téléphone, le consommateur reçoit un document écrit ou électronique confirmant cette information.

ARTICLE R. 322-5 DU CODE DE L'AVIATION CIVILE

Pour les vols non réguliers affrétés, l'information prévue à l'article R. 322-4 est fournie sous la forme d'une liste comprenant au maximum, par tronçon, trois transporteurs, au nombre desquels figurent le transporteur contractuel et le transporteur de fait auquel l'affréteur commercial aura éventuellement recours.

Dès qu'elle est connue, l'identité du transporteur aérien effectif est communiquée par écrit ou par voie électronique au consommateur. Cette information est communiquée au plus tard huit jours avant la date prévue au contrat de transport ou au moment de la conclusion du contrat si celle-ci intervient moins de huit jours avant le début du voyage.

Toutes ces dispositions ont permis d'élever le niveau de sécurité des vols et le niveau d'information des passagers. Concrètement, aujourd'hui, le dispositif de la liste noire fait qu'un vol, régulier ou charter, au départ ou à l'arrivée de l'Union européenne, n'a quasiment plus aucune chance de se faire sur un appareil manifestement non-conforme aux exigences minimales de sécurité. Le risque zéro n'existe pas et il peut toujours y avoir un appareil qui échappe aux contrôles, mais les mailles du filet se sont incontestablement resserrées depuis dix ans en Europe.

Des difficultés peuvent cependant encore exister sur des vols de « bout de ligne », lorsque les passagers, au départ ou à l'arrivée de certains pays tiers de l'Union, doivent emprunter une correspondance locale pour commencer ou terminer leur trajet. Dans un pareil cas, l'interdiction d'exploitation européenne ne peut pas s'appliquer, puisque celle-ci n'a de valeur juridique que dans le ressort territorial de l'Union.

C'est cette difficulté que cherche à résoudre la proposition de loi visant à sanctionner la commercialisation de titres de transport sur les compagnies aériennes figurant sur la liste noire de l'Union européenne.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte adopté par les députés le 18 novembre 2010 a été profondément remanié par rapport au texte initial déposé par Mme Odile Saugues et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et apparentés de l'Assemblée nationale.

Dans sa rédaction originelle, la proposition de loi constituait en délit le fait de contribuer au transport de passagers sur des compagnies aériennes figurant sur la liste noire dressée par la Commission européenne. Cette solution radicale était cependant peu satisfaisante. Interdire purement et simplement la commercialisation sur le territoire européen de certains vols effectués dans les pays tiers se heurte au fait que, dans certaines parties du monde, la seule offre de service de transport aérien disponible est celle proposée par des compagnies inscrites sur la liste noire. En outre, même quand il existe des modes de transports alternatifs, ces derniers sont parfois aussi dangereux que les transports aériens locaux - sans compter qu'ils imposent des contraintes matérielles, en termes de temps de transport, qui n'en font pas une solution de substitution véritable aux avions. Les ressortissants européens qui souhaitent ou doivent se déplacer dans ces zones, que ce soit pour des raisons touristiques ou professionnelles, n'ont donc pas d'autre choix que d'utiliser des avions interdits d'exploitation en Europe.

En interdisant la commercialisation de ces titres de transport en France, comme souhaitait le faire initialement la proposition de loi, on n'aurait fait qu'inciter les passagers français à acheter leurs billets d'avion auprès de prestataires de voyages situés dans les autres pays de l'Union européenne, voire même dans des pays tiers - ce qui est relativement simple à l'heure d'Internet. Au bout du compte, les passagers français n'auraient pas vu leur sécurité et leur niveau d'information effectivement améliorés ; le seul effet concret du texte aurait été de rendre plus complexe l'organisation des voyages vers certaines destinations et de déplacer la demande vers des prestataires de voyages étrangers au détriment des prestataires nationaux.

Pour cette raison, la commission du développement durable de l'Assemblée nationale a fait le choix de réécrire le texte à partir d'une autre logique que l'interdiction de vente : celle d'un renforcement de l'information précontractuelle des voyageurs. Le texte voté propose ainsi de créer un article L. 6421-2-1 dans le code des transports, aux termes duquel toute personne commercialisant un titre de transport sur les vols d'un transporteur aérien effectif figurant sur la liste noire des transporteurs aériens doit informer explicitement l'acquéreur et le passager de cette situation, ainsi que des solutions de transport de remplacement. Cette information doit être donnée par écrit avant la conclusion de la vente.

Le texte prévoit par ailleurs, une sanction renforcée en cas de non respect du droit à l'information du consommateur. Est puni d'une amende de 7 500 euros, doublée en cas de récidive, le fait de se livrer ou d'apporter son concours à la commercialisation d'un titre de transport sans respecter cette obligation d'information - sanction qui n'exclut pas les poursuites pouvant être engagées par ailleurs au titre de l'article 121-3 du code pénal, autrement dit les poursuites susceptibles d'être conduites sur le fondement de la mise en danger délibérée de la personne d'autrui ou en cas de faute d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s'il est établi que l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.

III - Le texte adopté par votre commission

Votre commission partage l'approche retenue par l'Assemblée nationale pour tenter d'apporter une réponse plus satisfaisante au problème de la sécurité des vols en « bout de ligne ».

Comme cela a déjà été souligné par votre rapporteur, l'interdiction de commercialisation en France des vols à risque dans des pays tiers serait sans effet puisque il n'existe, en général, pas de moyens de transport substituables dans les zones concernées. Il est donc préférable d'améliorer l'information des consommateurs en faisant en sorte qu'ils ne puissent pas acheter ce type de billets sans avoir une idée claire et précise du risque qu'ils encourent.

Si la sécurité et l'information dans le domaine du transport aérien constituent des matières qui relèvent de la compétence prioritaire du législateur européen, rien n'interdit en effet au législateur national d'aller plus loin que les normes minimales fixées par l'Europe et de poser des exigences, en matière d'information précontractuelle, plus protectrices pour les voyageurs. C'est ce que permet cette proposition de loi. Son adoption aura pour effet de rendre obligatoire une information écrite et explicite sur le fait qu'un transporteur figure sur la liste noire européenne. C'est mieux que ce que prévoit le règlement européen n° 2111/2005 qui, s'il garantit déjà un niveau de transparence appréciable, se limite néanmoins à l'obligation de donner l'identité du transporteur aérien effectif au passager -à charge pour ce dernier de vérifier si le transporteur figure sur la liste noire.

Afin de donner une pleine effectivité à cette avancée, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a cependant jugé utile d'apporter plusieurs modifications techniques au texte adopté par les députés :

- elle a précisé les contours de l'obligation faite à la personne commercialisant le billet d'avion d'informer le passager sur les solutions de transport de remplacement. En effet, pris à la lettre, le texte de la proposition de loi imposait au vendeur une obligation d'information extrêmement large, qui aurait pu l'emmener, par exemple, à présenter à ses clients l'offre des entreprises concurrentes ou à les informer de façon détaillée d'autres moyens de transport qui ne sont connus et commercialisés que localement dans des pays lointains. Adopté sous cette forme, ce texte serait donc allé bien au-delà de l'obligation d'information prévue actuellement par le droit de la consommation, qui pose une obligation d'information précise sur le produit ou le service proposé à la vente mais pas sur les produits de substitution ;

- elle a apporté une rectification à la rédaction du deuxième alinéa du texte proposé pour le nouvel article L. 6421-2-1 du code des transports. Cet alinéa prévoyait en effet que l'information écrite devait être délivrée lorsque le passager avait confirmé l'achat du billet. Or, comme la confirmation de l'achat se fait par l'achat lui-même, l'information précontractuelle était donc délivrée non pas avant mais après la conclusion du contrat ;

- elle a modifié la nature de la sanction prévue, en instaurant une amende administrative, ce qui est plus cohérent avec l'architecture d'ensemble du droit en train de se dessiner en matière d'information des consommateurs. En effet, aux termes de l'article R. 330-20 du code de l'aviation civile, les défauts d'information des voyageurs aériens, notamment la non communication de l'identité du transporteur aérien, sont d'ores-et-déjà sanctionnés par une amende administrative décidée par le ministre chargé de l'aviation civile. Par ailleurs, dans le futur projet de loi relatif aux droits des consommateurs, il est prévu de systématiser le recours aux sanctions administratives pour tout ce qui touche aux manquements à l'information précontractuelle des consommateurs. Cette solution de l'amende administrative est en effet celle de la rapidité et de l'efficacité. Il convient toutefois de préciser que l'enjeu pratique de la nature de la sanction prévue par cette proposition de loi est relativement modeste puisque, selon les données transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, au cours des cinq dernières années, les litiges relatifs à l'information sur l'identité du transporteur aérien effectif n'ont représenté que 0,01 % des litiges traités par la direction de l'aviation civile (3 réclamations sur 25 000 dossiers traités) ;

- elle introduit un délai d'entrée en vigueur afin de permettre aux professionnels du voyage, notamment ceux qui exploitent des sites de vente en ligne, de mettre à jour leurs systèmes informatiques de réservation. En effet, la proposition de loi impose au vendeur de croiser les données relatives aux vols qu'il commercialise avec la liste noire des compagnies aériennes. Cela ne pose pas de difficulté quand la vente est faite par une personne humaine : celle-ci se contentera de vérifier si le transporteur est interdit d'exploitation en Europe. En revanche, si la vente se fait par internet (ce qui concerne 40% des vols aujourd'hui et sans doute davantage demain), il faudra mettre en place une procédure de croisement automatique des données. La fédération nationale de l'aviation marchande (FNAM), interrogée sur cette question, a fait part de ses craintes sur la mise à jour de Sabre et d'Amadeus, les deux GDS (Global Distribution Systems) qui servent à réserver des billets d'avion dans le monde entier. Or, ces deux serveurs, gérés l'un, par une société américaine, l'autre, par un consortium germano-franco-espagnol, sont des systèmes lourds et complexes qui ne peuvent être modifiés au gré des changements des législations nationales. Il n'est pas clairement établi que ces craintes sont fondées, mais votre commission a jugé souhaitable de prévoir un délai d'entrée en vigueur. Les professionnels pourront avoir jusqu'à un an pour mettre à jour leurs systèmes, mais, si les travaux avancent rapidement, le pouvoir règlementaire pourra anticiper cette date d'entrée en vigueur.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Votre commission a ensuite modifié l'intitulé de la proposition de loi afin de tenir compte des changements introduits par les députés eux-mêmes, ainsi que par votre commission. Ce texte ne vise en effet plus à sanctionner la commercialisation de certains titres de transport mais à renforcer l'information des voyageurs avant l'achat des titres de transport.

Au cours de sa réunion du 30 janvier 2013, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire a adopté l'ensemble de la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.


* 1 Afghanistan, Angola, Bénin, République du Congo, République démocratique du Congo, Djibouti, Guinée équatoriale, Érythrée, Gabon, Indonésie, Kazakhstan (sauf Air Astana), Kirghizstan, Liberia, Mozambique, Philippines, Sierra Leone, Sao Tomé-et-Principe, Soudan, Swaziland et Zambie.

* 2 Blue Wing Airlines (Suriname), Meridian Airways (Ghana) et Conviasa (République bolivarienne du Venezuela).

* 3 Air Astana du Kazakhstan ; Afrijet, Gabon Airlines et SN2AG du Gabon ; Air Koryo de la République populaire démocratique de Corée ; Airlift International du Ghana ; Air Service Comores ; Iran Air ; TAAG Angolan Airlines et Air Madagascar.