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Proposition de loi visant à sanctionner la commercialisation de titres de transport sur les compagnies aériennes figurant sur la liste noire de l'Union européenne

30 janvier 2013 : Transport aérien ( rapport - première lecture )

II. EXAMEN DU RAPPORT

Mercredi 30 janvier 2013, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire a procédé à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi n°118 (2010-2011), adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, visant à sanctionner la commercialisation de titres de transport sur les compagnies aériennes figurant sur la liste noire de l'Union européenne.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur. - Nous examinons aujourd'hui une proposition de loi déposée par notre collègue députée, Odile Saugues, visant à sanctionner la commercialisation de titres de transport sur les compagnies aériennes figurant sur la liste noire de l'Union européenne. Cette initiative intervenait après les catastrophes aériennes de 2004, à la suite desquelles le choix des compagnies et l'absence d'information des passagers sur le fait que ces compagnies étaient peu sûres avaient été mis en cause.

Ce texte a été adopté par les députés en première lecture le 18 novembre 2010 après avoir fait l'objet d'un accord unanime des groupes politiques de l'Assemblée nationale. Je tiens à le préciser d'emblée, c'est naturellement dans cet esprit de consensus que j'en ai moi-même abordé la préparation. Améliorer la qualité de l'information fournie aux passagers, sur les vols qu'ils empruntent, constitue en effet un sujet d'intérêt général qui ne peut que nous rassembler. J'ajoute qu'il est bon de traiter ces sujets à froid et dans la durée - et pas seulement sous le coup de l'émotion. C'est d'ailleurs l'esprit de la discussion que j'ai eue avec Odile Saugues, dont il faut saluer l'engagement constant.

Pour comprendre les apports de ce texte, il faut commencer par rappeler le cadre législatif existant en matière de sécurité aérienne et d'information des passagers. Celui-ci est fixé par le règlement européen n° 2111/2005 du 14 décembre 2005 concernant l'établissement d'une liste communautaire des transporteurs aériens qui font l'objet d'une interdiction d'exploitation dans la Communauté.

À l'origine de ce règlement, il y a un constat : les carences des organismes de contrôle de l'aviation civile, dans de nombreux pays, ne permettent pas d'assurer que les aéronefs et les compagnies aériennes qui y sont certifiés satisfont effectivement aux normes de sécurité édictées par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Cela tient à des raisons multiples et structurelles, comme la formation insuffisante des personnels de vol et des techniciens chargés de l'entretien des appareils, ou bien encore à des problèmes de corruption endémique qui font qu'on peut parfois obtenir une certification moyennant finances.

Après plusieurs incidents et accidents graves, l'Union européenne a décidé de se doter, en 2005, de règles destinées à protéger ses passagers contre les risques liés à ces défauts de sécurité. Le rapport d'information sur la sécurité aérienne, réalisé à l'époque par Mme Saugues, a joué un rôle dans l'adoption rapide de ces règles et je veux souligner à nouveau la qualité de son travail et le cadre consensuel dans lequel il s'était déroulé.

Au coeur du dispositif européen se trouve donc la liste noire des compagnies interdites d'exploitation en Europe. Cette liste est établie par la Commission européenne et actualisée régulièrement. La dernière mise à jour, la vingtième, a été publiée le 4 décembre dernier. Elle inclut les transporteurs aériens de vingt pays, soit 287 compagnies au total, qui font l'objet d'une interdiction totale d'exploitation dans l'Union européenne. Elle comprend aussi trois transporteurs isolés, ainsi que dix transporteurs aériens faisant l'objet non pas d'une interdiction totale mais de restrictions d'exploitation.

Ces dispositions ont permis d'améliorer la confiance dans le niveau de sécurité des vols. Concrètement, aujourd'hui, l'inscription sur la liste noire a pour effet qu'un vol, régulier ou charter, au départ ou à l'arrivée de l'Union européenne, n'a quasiment aucune chance de se faire sur un appareil manifestement non-conforme aux exigences minimales de sécurité. Le risque zéro n'existe pas et il peut toujours y avoir un appareil qui échappe aux contrôles, mais les mailles du filet se sont incontestablement resserrées depuis dix ans en Europe.

Des difficultés sont toutefois toujours possibles sur les vols de « bout de ligne », lorsque les passagers, au départ ou à l'arrivée de certains pays tiers de l'Union, doivent emprunter une correspondance locale pour commencer ou terminer leur trajet. Dans ce cas, l'interdiction d'exploitation prononcée par la Commission européenne est sans effet, puisque celle-ci ne s'impose que sur le territoire européen. Si la direction, par exemple, de l'aviation civile indonésienne autorise une compagnie sur le sol indonésien, l'Europe ne peut évidemment pas l'empêcher.

C'est pourquoi, en complément de l'interdiction d'exploitation en Europe, le règlement du 14 décembre 2005 comporte aussi un ensemble de dispositions qui créent une obligation d'informer les voyageurs sur l'identité du transporteur aérien pour tout billet vendu en Europe. Cette information doit être délivrée au passager au moment de la réservation du billet, quel que soit le moyen utilisé pour effectuer cette réservation. Si l'identité du transporteur n'est pas encore connue à ce moment-là, le vendeur veille à ce que le passager soit informé du nom des compagnies aériennes susceptibles d'assurer le vol concerné - c'est-à-dire qu'il lui communique une liste réduite de noms de compagnies parmi lesquelles, selon toute probabilité, le transporteur effectif sera finalement choisi. Et il l'informe de son identité précise dès que celle-ci est établie. Enfin, si en raison d'aléas divers, il apparaît que le vol aura lieu finalement sur une compagnie figurant sur la liste noire, ce qui peut effectivement se produire sur certaines correspondances de bout de ligne, alors le passager bénéficie du droit au remboursement ou au réacheminement prévu à l'article 8 du règlement européen.

On peut s'interroger sur le choix qui a été fait de simplement informer les passagers qu'un transporteur figure sur la liste noire au lieu d'interdire purement et simplement la vente en Europe des billets sur ce type de compagnie. Il tient au fait qu'une interdiction serait impraticable. Dans certaines parties du monde, la seule offre de transport aérien disponible est en effet celle qui est proposée par des compagnies inscrites sur la liste noire. C'est le cas, par exemple, en Indonésie ou dans la République démocratique du Congo, pour prendre l'exemple de deux pays à la fois très vastes et très peuplés. De plus, même quand il existe des modes de transports alternatifs, terrestres ou maritimes, ces derniers sont parfois aussi dangereux que les transports aériens locaux - sans compter qu'ils imposent des contraintes matérielles, en termes de temps de transport, qui n'en font pas une solution de substitution véritable aux avions.

Des ressortissants européens qui souhaitent ou doivent se déplacer dans ces zones, que ce soit pour des raisons touristiques ou professionnelles, n'ont donc, le plus souvent, pas d'autre choix que d'utiliser des avions interdits d'exploitation en Europe même.

C'est pourquoi, aussi bien le règlement européen que la proposition de loi d'Odile Saugues, ont finalement exclu l'option de l'interdiction de vente pour lui préférer celle du renforcement de l'information des passagers. En l'absence de solution réaliste de remplacement, une interdiction complète ne ferait qu'inciter les passagers à acheter leurs billets d'avion auprès de prestataires de voyages situés dans des pays tiers - ce qui est relativement simple à l'heure d'Internet. Le seul effet concret serait de rendre plus complexe l'organisation des voyages vers certaines destinations et de déplacer la demande vers des prestataires de voyages étrangers au détriment des prestataires européens ou nationaux. Au bout du compte, les risques objectivement pris par les passagers seraient les mêmes, mais ils auraient une information de moins bonne qualité que celle prévue par le droit européen.

Que propose de plus le texte de Mme Saugues ?

Dans la mesure où le droit européen prime sur le droit national, les marges d'amélioration en droit français sont assez réduites. Le législateur national a tout de même la possibilité d'aller plus loin que les normes minimales fixées par l'Europe en matière d'information précontractuelle. C'est précisément ce que permet cette proposition de loi.

Le règlement européen prévoit seulement l'obligation de donner l'identité du transporteur aérien effectif au passager, à charge pour ce dernier de vérifier si le transporteur figure ou non sur la liste noire. La proposition de loi impose, elle, une information écrite et explicite sur le fait qu'un transporteur figure sur la liste noire des compagnies aériennes.

Cela constitue indiscutablement une avancée et c'est la raison pour laquelle ce texte mérite d'être adopté. Simplement, pour rendre cette avancée pleinement effective, certaines modifications techniques et rédactionnelles doivent lui être apportées. Il s'agit de corriger de petits défauts qui pourraient faire obstacle à sa mise en oeuvre.

En premier lieu, il est important de préciser les contours de l'obligation d'information sur les solutions de remplacement. L'obligation d'information sur le produit ou le service vendu est l'un des fondements du droit des consommateurs et il faut être très strict là-dessus. Mais cette proposition de loi impose au vendeur une obligation d'information qui porte également sur les produits de remplacement - ce qui est très différent. Pris à la lettre, dans la rédaction actuelle, ce texte pourrait imposer au vendeur de présenter à ses clients l'offre de ses concurrents ou bien l'obliger à les informer sur l'existence d'autres moyens de transport, compagnies de bus ou de ferries, qui ne sont connus et commercialisés que localement. Je ne vois pas comment ils pourront faire en pratique et je crains que, comme à chaque fois que la loi crée une obligation trop imprécise, cela aboutisse à un risque de contentieux disproportionné par rapport à l'objectif visé. Au surplus, informer sur les modes de transport alternatifs, outre qu'il faut les connaître, obligerait aussi à signaler leur niveau de dangerosité. Le risque paradoxal serait qu'on oriente les consommateurs vers des moyens de transport encore plus dangereux que les avions.

La deuxième difficulté du texte tient à une maladresse de rédaction. Le texte entend prescrire une obligation d'information écrite précontractuelle, mais tel qu'il est rédigé actuellement, il a conduit à délivrer l'information précontractuelle après la conclusion de la vente, ce qui n'a pas grand sens, vous en conviendrez.

Ma troisième interrogation concerne le choix d'imposer une sanction pénale en cas de défaut d'information. On sait que ce type de sanction est toujours lourd et long à mettre en oeuvre. Une amende administrative me paraît beaucoup plus rapide, efficace et donc dissuasive. D'ailleurs, le choix d'une sanction pénale pour un défaut d'information précontractuelle prend le contre-pied de ce que prévoit le code de l'aviation civile et de ce que prévoit d'introduire le futur projet de loi sur les droits des consommateurs. Prévoir une sanction administrative n'empêcherait pas, de toute façon, d'engager, le cas échéant, la responsabilité pénale du vendeur sur le fondement de la mise en danger délibérée de la personne d'autrui ou en cas de faute d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi. Je fais référence ici à l'article 121-3 du code pénal.

Enfin, la question des délais d'entrée en vigueur n'est pas traitée. Les professionnels du secteur vont en effet devoir modifier leurs systèmes informatiques de réservation. S'agit-il de modifications légères ou faudra-t-il réaliser des développements informatiques plus lourds ? Ce n'est pas encore parfaitement clair ni pour les professionnels du secteur ni pour la DGAC. Dans ces conditions, je crois qu'il faut prévoir de repousser l'entrée en vigueur de quelques mois pour ne pas créer une situation d'insécurité juridique qui serait nuisible aussi bien pour les professionnels du secteur que pour les voyageurs. Mais, je le souligne, l'amendement que je propose est compatible avec une entrée en vigueur de la loi avant les vacances d'été.

Voilà donc les principaux amendements que je vous soumettrai dans un instant. Sous réserve de leur adoption, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cette proposition de loi.

M. Jean-Jacques Filleul. - Je tiens d'abord à excuser l'absence de notre collègue Philippe Esnol. Comme l'a souligné notre rapporteur, le règlement européen ne résout pas tous les problèmes en matière de sécurité aérienne et d'information des voyageurs sur la sécurité des vols. En particulier, la réponse à apporter à la question de la sécurité sur les bouts de ligne n'est pas encore pleinement satisfaisante. C'est tout le sens de la proposition de loi initiée par Odile Saugues. Elle renforce la transparence de l'information délivrée aux passagers et, en définitive, elle s'inscrit dans le renforcement des droits des consommateurs, auquel nous sommes tous très attachés. Les amendements présentés par le rapporteur permettent de mieux garantir l'effectivité de ce texte et le groupe socialiste est favorable à leur adoption.

M. Marcel Deneux. - Ce texte apporte indéniablement une avancée et on ne peut que le soutenir. Je tiens cependant à signaler que certains aspects du problème de la sécurité aérienne ne sont pas encore pris en compte par le droit. Assurer la sécurité des aéronefs est nécessaire, mais qu'en est-il des aéroports ? J'ai fait, par exemple, personnellement l'expérience, de la dangerosité de l'aéroport de Quito. Par ailleurs, l'interdiction édictée par l'Union européenne porte sur les avions qui atterrissent en Europe ou en décollent. Mais ne faudrait-il pas étendre aussi l'interdiction au survol du territoire européen ?

M. Michel Teston. - Le ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche, Frédéric Cuvillier, a indiqué hier sa position sur ce texte : il soutient son adoption et souhaite son entrée en vigueur rapide, en tout état de cause avant les vacances d'été. Il a par ailleurs indiqué qu'il s'en remettait à la sagesse du Sénat concernant les amendements proposés par notre rapporteur.

M. Rémy Pointereau. - Le groupe UMP soutient l'adoption de ce texte.

Je voudrais interroger notre rapporteur sur deux points. Comment les choses se passent-elles pour les compagnies aériennes dont seule une partie de la flotte est l'objet d'une interdiction d'exploitation ? Peut-on envisager une évolution des règles d'information qui permettrait une notation des avions et des compagnies pour mieux distinguer leur niveau de sécurité ?

M. Michel Billout. - Le groupe CRC est également favorable à l'adoption de ce texte. Je tiens à souligner que le renforcement de la sécurité des transports aériens doit être une préoccupation constante des pouvoirs publics et qu'il exige une implication forte du Gouvernement.

M. Henri Tandonnet. - Je tiens à remercier notre rapporteur pour le travail qu'il a accompli en vue d'améliorer ce texte.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur. - Je remercie l'ensemble des membres de la Commission pour le soutien apporté aux amendements. Je le redis : ce texte apporte une valeur ajoutée pour la défense des consommateurs. Il est donc important de l'adopter et qu'il entre en vigueur avant l'été.

Le droit en matière de transport aérien, et notamment en matière de sécurité, découle pour l'essentiel de normes européennes ou de conventions internationales ; il est très difficile de le faire évoluer simplement. Les marges d'action au niveau national sont donc limitées. La question de la sécurité des aéroports ou de l'interdiction de survol, par exemple, ne peut pas être traitée uniquement à l'échelon français. Par ailleurs, comme toujours quand on est dans le domaine du droit international, on ne peut négliger le poids de la diplomatie. La liste noire européenne ne plait pas à tous les pays et il est déjà arrivé que des pays dont les compagnies sont interdites d'exploitation en Europe mettent en oeuvre des mesures de rétorsion en réduisant les créneaux alloués, sur leurs aéroports, aux compagnies européennes et notamment aux compagnies françaises. Mais, bien évidemment, l'objectif de la sécurité des transports aériens prime sur tous les autres et les autorités européennes et françaises doivent être sans concession en la matière.

Permettez-moi aussi de revenir sur un point de droit : l'interdiction d'exploitation en Europe peut être totale pour une compagnie et, dans ce cas, aucun de ses avions ne peut gagner ou quitter le sol européen ; mais une compagnie peut aussi faire l'objet de restrictions d'exploitation, auquel cas tous ses avions ne font pas l'objet d'une interdiction. Il peut y avoir, par exemple, une différence de statut entre les longs et moyens courriers.

Enfin, j'ai eu l'occasion hier d'interroger le ministre sur ce point : l'OACI joue un rôle important dans la sécurité du transport aérien au niveau mondial et il est important que cet organisme réponde à des critères d'efficacité et de transparence élevés. Nous avons évoqué hier la question de la publicité des rapports de l'OACI. Cette publicité est souhaitable.

M. Raymond Vall, président. - Merci Monsieur le rapporteur, pour ces éléments très précis. Je vous propose d'en venir aux amendements.

Les amendements n° 1 à n° 6 du rapporteur sont adoptés à l'unanimité.

M. Michel Teston. - La modification proposée pour l'intitulé du texte n'en reflète pas entièrement le contenu. Ce dernier traite en effet non seulement du renforcement de l'information des passagers, mais aussi des sanctions applicables en cas de défaut d'information. Je comprends toutefois que, pour rester lisible, cet intitulé doive rester suffisamment concis. Je ne fais donc pas reproche au rapporteur pour la rédaction qu'il en propose.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur. - Effectivement, le titre proposé est déjà long et peut être difficilement allongé davantage. Je tiens cependant à souligner, comme l'a fait Michel Teston, que la proposition de loi comporte bien aussi un renforcement des sanctions et qu'on doit s'en féliciter.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.