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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

20 février 2013 : Référendum ( rapport - première lecture )

B. RENDRE PLUS ÉQUILIBRÉES LES DIFFÉRENTES PHASES DE LA PROCÉDURE

La procédure prévue par l'article 11 de la Constitution conduit à différentes phases qui conditionnent, les unes après les autres, la poursuite du parcours de la proposition de loi référendaire vers le référendum. Schématiquement, ces étapes sont constituées par l'initiative parlementaire, le contrôle du Conseil constitutionnel, le recueil des soutiens des électeurs et la décision du Conseil constitutionnel qui ouvre le délai pendant lequel le Parlement peut se saisir d'une telle proposition de loi pour l'examiner.

Si l'article 11 de la Constitution prévoit trois délais, seul le dernier fixé par le sixième alinéa a directement trait à la procédure puisqu'il impose au Président de la République la promulgation de la loi dans les quinze jours suivant son adoption par référendum. Cette disposition constitutionnelle renvoie, pour la fixation des autres délais de procédure, à la loi organique, notamment pour la durée pendant laquelle le Parlement peut examiner la proposition de loi référendaire, évitant ainsi le recours au référendum.

Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, le projet de loi organique accorde un délai de trois mois pour collecter les soutiens nécessaires des électeurs (article 3 du projet de loi organique) et douze mois aux assemblées parlementaires pour examiner la proposition de loi référendaire qui aurait recueilli le soutien d'un cinquième des parlementaires et d'un dixième des électeurs.

Cette disproportion a été critiquée lors des débats à l'Assemblée nationale, notamment en ce qu'elle réduisait les chances de recueillir les soutiens des électeurs en un espace si court16(*). Le doublement de ce délai avait ainsi été proposé.

Sans bouleverser les règles applicables à l'ouverture, la clôture et éventuellement la suspension de la période de collecte, votre commission a souhaité, pour tenir compter des objections formulées, allonger la durée globale de ce délai de collecte des soutiens de trois à six mois (article 3 du projet de loi organique). Cependant, afin de maintenir une durée globale raisonnable de la procédure, votre commission a réduit de douze à neuf mois la durée accordée au Parlement pour examiner le texte (article 9 du projet de loi organique).

C. MIEUX ENCADRER LA PROCÉDURE DE RECUEIL DES SOUTIENS

En raison des coûts engendrés pour le ministère de l'intérieur par la collecte de soutiens des électeurs, l'Assemblée nationale a maintenu l'exclusivité de la voie électronique pour opérer ce recueil (article 4 du projet de loi organique). Pour satisfaire l'exigence d'égal accès des électeurs à ce soutien, les communes chefs-lieux de canton auraient l'obligation de tenir à la disposition des électeurs « des points d'accès à un service de communication au public en ligne » (article 5 du projet de loi organique).

Votre commission estime que cette garantie n'est pas suffisante pour contrebalancer la restriction ainsi opérée dans l'accès au soutien par les électeurs. Ce dispositif ne tient ainsi pas compte de la persistance de la fracture numérique, non seulement au niveau territorial mais aussi sur le plan social. Aussi, a-t-elle décidé de permettre le recueil par voie électronique ou par papier (article 4 du projet de loi organique), les modalités relevant des mesures d'application de la loi organique (article 8 du projet de loi organique). Elle a supprimé en conséquence l'obligation faite aux chefs-lieux de canton de fournir un point d'accès à l'Internet, ce qui représentait une charge financière supplémentaire.

Dans le même esprit, votre commission a souhaité fixer des règles plus précises s'agissant des opérations de recueil des soutiens en faveur ou en défaveur de la proposition de loi référendaire. Le financement de ces actions était interdit aux seules personnes morales à l'exception des partis ou groupements politiques (article 6 du projet de loi organique). Tout en fixant ces règles au niveau de la loi ordinaire plutôt que de la loi organique, votre commission a souhaité encadrer, par cohérence avec les dispositions en vigueur en matière de campagnes électorales, la participation des personnes physiques en plafonnant leur participation à 4 600 euros et a interdit le financement par des États étrangers ou des personnes morales de droit étranger (article premier A du projet de loi). Votre rapporteur s'est également interrogé sur l'ouverture du financement des actions en faveur ou en défaveur du recueil aux organisations syndicales ou aux associations reconnues d'utilité publique. Mais il a finalement renoncé à présenter des amendements allant en ce sens après avoir consulté la commission lors de sa réunion du 20 février 2013 et pris en compte les arguments évoqués au cours de celle-ci.

Enfin, votre commission a renforcé l'équilibre trouvé par l'Assemblée nationale en matière de protection des données personnelles. Elle a ainsi renforcé les garanties légales entourant le traitement des données personnelles en prévoyant la saisine de la CNIL pour avis sur l'ensemble des mesures d'application relatives au traitement de données personnelles (article 8 du projet de loi organique) et en maintenant, au sein de la loi ordinaire et non plus de la loi organique, l'avis préalable et public de la CNIL sur le décret en Conseil d'État portant autorisation des traitements de données personnelles constitués lors de la collecte de soutiens des électeurs (article 3 du projet de loi). Votre commission a également réaffirmé l'obligation de destruction des données ainsi collectées dans le délai de deux mois suivant la décision du Conseil constitutionnel déclarant ou non le seuil du dixième des électeurs atteint (article 7 du projet de loi organique).

Tirant les conséquences sur le plan des droits accordés par la loi Informatique et libertés de l'impossibilité pour un électeur de retirer un soutien, une fois valablement donné - ce qui constitue une mesure visant à faciliter le recueil, déjà complexe, de ces soutiens -, votre commission a écarté explicitement le droit d'opposition, pour motif légitime, à figurer dans un traitement de données personnelles (article 3 du projet de loi).


* 16 En séance publique, le député Jean-Jacques Urvoas avait démontré la difficulté de ce recueil dans le délai de trois mois imparti : « Pour être précis, j'ai fait le calcul : 4,5 millions de signatures en quatre-vingt-dix jours, cela fait 50 000 signatures par jour, soit 2 000 signatures par heure et trente-cinq signatures à la minute. Je veux bien croire que nous avons une très forte capacité de mobilisation, mais dans aucun pays au monde, cela ne se passe ainsi ! »