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Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

12 mars 2013 : Activités bancaires ( rapport - première lecture )

B. FACILITER LA RESTRUCTURATION DES ÉTABLISSEMENTS BANCAIRES ET LIMITER SON COÛT POUR LE CONTRIBUABLE

La résolution est un terme anglais, adopté dans le langage financier français, qui renvoie à la restructuration d'un établissement en faillite. Contrairement à la liquidation pure et simple, la résolution a pour objet de sauver tout ou partie des activités de l'établissement, en préservant les fonctions considérées comme utiles, critiques et/ou d'importance systémique, et en limitant, voire en supprimant, l'intervention du contribuable. Pour ce faire, la résolution, contrairement à la liquidation, est une procédure confiée à une autorité ad hoc, faisant généralement intervenir le régulateur et le Trésor national, et disposant de moyens d'intervention exorbitants du droit commun. Mise en avant par les recommandations internationales, la création d'un régime de résolution des crises bancaires a fait l'objet d'une proposition de directive européenne en juin 2012, dont la présente réforme assure la transposition par anticipation.

1. Mettre en oeuvre un régime permettant de démanteler les banques sans appel au fonds public : une priorité internationale

Suite à une demande formulée au sommet du G 20 de Londres en 2009, le Conseil de stabilité financière (CSF ou Financial Stability Board, FSB) a publié en octobre 2011 les « Attributs clés des régimes de résolution efficaces pour les institutions financières » (« Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions »).

Ces douze principes, endossés par le G 20 lors du sommet de Cannes de novembre 2011, comprennent notamment la création d'une autorité de résolution dotée de pouvoirs de résolution larges (transferts d'office de certains actifs, conversion de dette en capital, suspension de certaines clauses contractuelles, etc.), la mise en place de mécanisme d'apport en liquidité financé par le secteur privé, un cadre juridique pour la coopération transfrontalière, mais aussi, en prévention des crises, l'obligation de rédaction de plans de redressement et de résolution (les « testaments bancaires ») et l'évaluation a priori de la « résolvabilité » des établissements.

Soulignons qu'aux Etats-Unis, le Dodd-Frank Act, voté en juillet 2010, comprend une partie sur les pouvoirs de résolution et sur l'obligation de préparation de plans de résolution (Titre 2 « Orderly Liquidation Authority »).

2. La proposition de directive européenne et ses enjeux

Au niveau européen, le Conseil (ECOFIN) a adopté, en décembre 2010, des conclusions appelant à améliorer le cadre de l'Union européenne en matière de gestion de crises autour de trois volets : la prévention, l'intervention précoce et les pouvoirs de résolution. Dans ce contexte, la Commission européenne a présenté, le 6 juin 2012, une proposition de directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances bancaires10(*). Cette proposition reprend, en les précisant, les principales recommandations du CSF ; elle prévoit, notamment, la mise en place d'un volet préventif de rédaction de plans de redressement et de résolution, avec possibilité, pour les autorités, d'imposer a priori une modification de la structure des établissements. Elle prévoit également, s'agissant des pouvoirs en cas de crise, la possibilité de faire participer les créanciers, y compris les créanciers ordinaires et obligataires, au coût de la résolution (« bail-in »).

Cette directive, actuellement en phase de négociation au Conseil, vise à obliger les Etats membres à se doter de régimes de résolution nationaux harmonisés. L'objectif européen est de parvenir à un accord sur cette proposition de directive avant que ne soit présenté le projet de texte relatif à la création d'un mécanisme commun de résolution, dans le cadre de l'union bancaire, limité aux Etats membres de la zone euro.


* 10 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d'établissements de crédit et d'entreprises d'investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CE du Conseil ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil (COM 2012 280 final).