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Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

12 mars 2013 : Activités bancaires ( rapport - première lecture )

TITRE II MISE EN PLACE DU RÉGIME DE RÉSOLUTION BANCAIRE
CHAPITRE IER INSTITUTIONS EN MATIÈRE DE PRÉVENTION ET DE RÉSOLUTION BANCAIRES
SECTION 1 L'AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL ET DE RÉSOLUTION

ARTICLE 5 (Art. L. 612-1, L. 612-4, L. 612-8-1 [nouveau], L. 612-33, L. 612-5, L. 612-6, L. 612-7, L. 612-8, L. 612-12, L. 612-14, L. 612-15, L. 612-16, L. 612-19, L. 612-20, L. 612-36, L. 612-10, L. 612-38 du code monétaire et financier) Organisation et missions de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

Commentaire : le présent article vise à confier à l'Autorité de contrôle prudentiel, renommée Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, la mission de veiller à l'élaboration et à la mise en oeuvre des mesures de prévention et de résolution des crises bancaires. Il crée à cette fin un nouveau collège de résolution, chargé d'exercer ces attributions.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CRÉATION DE L'AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL PAR FUSION DES AUTORITÉS D'AGRÉMENT ET DE CONTRÔLE EN MATIÈRE BANCAIRE ET ASSURANTIELLE

A la suite de l'article 152 de la loi de modernisation de l'économie55(*) qui habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relatives au fonctionnement et à la coopération des autorités d'agrément et de contrôle en matière bancaire et assurantielle, Bruno Délétré, inspecteur général des finances, avait été mandaté par Christine Lagarde, alors ministre de l'économie et des finances, pour étudier la faisabilité d'un tel rapprochement.

Publié en 2009, le rapport Délétré préconisait la création d'une autorité de contrôle prudentiel, adossée à la Banque de France et regroupant la Commission bancaire (CB), l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) et le Comité des entreprises d'assurance (CEA).

Suite à ce rapport, l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance a créé l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP). Cette ordonnance a été ratifiée par l'article 12 de la loi de régulation bancaire et financière56(*).

La création de l'ACP rapproche la France du modèle dit « twin peaks », caractérisé par l'existence de deux autorités se partageant les deux objectifs de la supervision : l'objectif prudentiel (l'ACP) et l'objectif commercial (l'AMF), bien que cette distinction ne recouvre pas parfaitement les missions attribuées à l'une et à l'autre des autorités françaises.

B. LE STATUT, LES MISSIONS ET L'ORGANISATION DE L'ACP

Les missions et l'organisation de l'ACP sont régies par le chapitre II du titre Ier (« Les institutions compétentes en matière de réglementation et de contrôle ») du livre VI (« Les institutions en matière bancaire et financière ») du code monétaire et financier (CMF).

L'ACP est chargée, aux termes de l'article L. 612-1 du CMF, de la double mission de « [veiller] à la préservation de la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle ».

S'agissant de son statut, l'ACP est une « autorité administrative indépendante ». Adossée à la Banque de France, elle est dépourvue de la personnalité morale ; son indépendance se manifeste toutefois dans sa capacité à ester en justice et dans son autonomie de gestion, à travers un secrétaire général doté de services propres, et son autonomie financière, assurée par une contribution pour frais de contrôle, acquittée par les personnes soumises à son contrôle et dont les recettes lui sont affectées.

Présidée par le gouverneur de la Banque de France, l'ACP est organisée autour de deux instances collégiales : le collège, composé de dix-neuf membres, et la commission des sanctions.

Le collège peut se réunir en formation plénière, en formation restreinte, en sous-collège sectoriel (banque ou assurances) ou, le cas échéant, en commission spécialisée. La formation plénière du collège vote le budget de l'autorité et traite des orientations générales de son fonctionnement. Les questions individuelles, quant à elles, sont traitées par les sous-collèges ou, le cas échéant, en formation restreinte.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à désigner l'ACP comme autorité de résolution, en lui confiant la mission de veiller à la préparation et à la mise en oeuvre des mesures de résolution prévues par l'article 7 du présent projet de loi et en prévoyant la création d'un nouveau collège, le collège de résolution chargé d'exercer ces attributions.

Le présent article renomme l'ACP en Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Il complète l'article L. 612-1 précité en ajoutant aux trois principales tâches aujourd'hui confiées à l'ACP (agrément, surveillance de la stabilité financière, contrôle du respect des règles de protection de la clientèle), une quatrième mission consistant à « veiller à l'élaboration et à la mise en oeuvre des mesures de prévention et de résolution des crises bancaires (...) ». Ce 4° précise que ces mesures ont pour objet « de préserver la stabilité financière, d'assurer la continuité des activités, des services et des opérations des établissements dont la défaillance aurait de graves conséquences pour l'économie, de protéger les déposants ou d'éviter ou de limiter au maximum le recours au soutien financier public ».

Afin d'exercer ces nouvelles attributions, le présent article réécrit l'article L. 612-4 du CMF afin de créer un nouveau collège de résolution au sein de l'ACPR ; l'actuel collège, composé de dix-neuf membres, devient « collège de supervision ». Ce dernier reste le collège compétent « par défaut » pour exercer les attributions de l'ACPR, le nouveau collège de résolution n'étant compétent que pour les pouvoirs de résolution limitativement énumérés.

Le présent article créé un nouvel article L. 612-8-1 du CMF consacré au collège de résolution (3°). A la différence du collège de supervision, composé de dix-neuf membres dont dix personnalités qualifiées nommées en raison de leur expérience, cet article prévoit un collège de résolution resserré autour de cinq membres :

- le gouverneur de la Banque de France, qui en assurerait également la présidence ;

- le directeur général du Trésor ;

- le président de l'Autorité des marchés financiers ;

- le sous-gouverneur désigné par le gouverneur de la Banque de France ;

- le président du directoire du Fonds de garantie des dépôts et de résolution.

Par dérogation à l'article L. 612-12 du CMF, qui organise la compétence et les travaux du collège de supervision, le collège de résolution est assisté par des « services », conduits par un « directeur » nommé par arrêté ministériel. Ces services ne sont cependant pas isolés de ceux en charge de la supervision, la circulation d'informations entre ces services étant spécifiquement prévue.

Les modalités de délibération du collège de résolution sont identiques à celles du collège de supervision : le collège ne peut délibérer que si la majorité de ses membres sont présents. Les décisions sont prises à la majorité des voix, avec voix prépondérante du président en cas de partage.

À la différence du collège de supervision - auquel le directeur général du Trésor assiste sans voix délibérative - « les décisions pouvant entraîner, immédiatement ou à terme, l'appel à des concours publics, quelle que soit la forme de ces concours, ne peuvent être adoptées qu'avec la voix du directeur général du Trésor ou de son représentant ». Conçue en termes larges, cette formulation revient à donner un droit de veto au directeur général du Trésor pour les principales décisions du collège de résolution, étant entendu que le consensus sera généralement recherché.

L'article L. 612-33 du CMF permet d'ores et déjà à l'ACPR de procéder à un certain nombre de mesures conservatoires (révocation des dirigeants, transferts d'actifs, etc.) en cas de menace sur la solvabilité ou la liquidité d'une entreprise d'assurance. Le présent article étend cette possibilité aux établissements de crédit et entreprises d'investissement (4°) : il s'agit de créer, pour ces derniers, une possibilité d'intervention préventive, notamment pour protéger les dépôts, avant la mise en résolution de l'établissement.

Le présent article procède par ailleurs à une série de coordinations afin de préciser, au sein du CMF, que le terme de « collège » désigne le collège de supervision (5°).

Il prévoit, en revanche, que l'article L. 612-10, du CMF relatif au statut des membres du collège, en particulier sous l'angle de la prévention des conflits d'intérêts, s'applique également aux membres du collège de résolution (6°).

Enfin, le 7° du présent article modifie l'article L. 612-38 du CMF pour donner au collège de résolution, à côté du collège de supervision, la possibilité de saisir la commission des sanctions pour engager une procédure disciplinaire. Cela pourra, notamment, être le cas lorsqu'une entité qui y est soumise n'aura pas transmis à l'ACPR son plan de rétablissement, ou n'aura pas procédé à une modification de structure exigée par l'ACPR au terme de son examen dit de « résolvabilité ».

*

La commission des finances de l'Assemblée nationale a procédé, à l'initiative de notre collègue députée Karine Berger, rapporteure, à deux modifications. Elle a tout d'abord renforcé le rôle des services dédiés à la résolution, en précisant qu'ils sont chargés de « préparer les travaux » du collège, et non pas simplement de l'assister. Par ailleurs, elle a complété la liste des coordinations nécessaires au 5° du présent article.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE EXTENSION BIENVENUE DES MISSIONS DE L'ACP

La création d'un régime de résolution, spécifique aux établissements de crédit et entreprises d'investissement, dérogatoire au droit commun des liquidations, implique la création d'une autorité dédiée, chargée de préparer et, le cas échéant, d'exercer les mesures de prévention et de gestion des crises.

Dans ce contexte, deux possibilités alternatives étaient envisageables : créer une nouvelle autorité ex nihilo, uniquement dédiée à la résolution, ou confier à une autorité existante cette nouvelle mission.

La proposition de directive européenne établissant un cadre de résolution57(*) prévoit de laisser le choix entre ces deux options aux Etats membres : son article 3 dispose en effet que « les autorités de résolution peuvent être des autorités compétentes pour la surveillance aux fins des directives 2006/48/CE et 2006/49/CE, des banques centrales, des ministères compétents ou autres autorités administratives publiques compétentes ».

Cependant, la proposition de directive souligne, dans son exposé des motifs, que « compte tenu de la probabilité de conflits d'intérêts, la séparation fonctionnelle des activités de résolution et des autres activités de toute autorité désignée est rendue obligatoire ».

Votre rapporteur souscrit au choix retenu par le présent article et, plus généralement, par le présent titre, consistant à confier les pouvoirs de résolution à l'autorité déjà chargée de la supervision bancaire, l'Autorité de contrôle prudentiel. Outre son intérêt budgétaire, ce choix présente en effet l'avantage, comme le souligne l'étude d'impact annexée au présent article, de « [permettre] de mettre à contribution l'expérience de l'ACP dans le domaine bancaire ». La proposition de directive soulignait d'ailleurs que, si l'autorité désignée n'est pas l'autorité de supervision, il était nécessaire de prévoir une transmission d'informations lui permettant d'exercer correctement ses missions. Cette transmission d'informations sera facilitée au sein d'une même autorité.

S'agissant de l'élargissement des missions générales de l'ACPR à l'article L. 612-1 du CMF, votre commission a apporté une modification rédactionnelle de manière à souligner que les objectifs des mesures de résolution (limitation du soutien financier public, préservation de la stabilité financière, protection des déposants, etc.) ne s'excluent pas les uns les autres.

B. LA NÉCESSAIRE CRÉATION D'UN COLLÈGE DE RÉSOLUTION POUR ASSURER LA SÉPARATION FONCTIONNELLE AVEC L'AUTORITÉ DE SUPERVISION

Comme le souligne la proposition de directive européenne, ce choix crée un risque de conflit d'intérêts, en particulier pour la décision de mise en résolution. L'autorité de supervision, à qui la crise ou, du moins, l'incapacité des pouvoirs publics à la prévenir pourra être reprochée, aura en effet tendance à retarder le moment de la mise en résolution et à s'appuyer sur des mesures de supervision en réalité inadaptées aux difficultés rencontrées.

Il est donc important que la décision de mettre un établissement en résolution, ainsi que celle de mettre en oeuvre chacune des mesures de résolution (transferts d'activités, cessions d'actifs, imputation des pertes sur les actionnaires ou les créanciers) soit prise par une autorité distincte de celle à qui incombe la responsabilité de la supervision. C'est le sens de la création d'un collège de résolution distinct du collège de supervision.

Le présent article prévoit un collège resserré, composé de cinq membres seulement, dont deux issus de la Banque de France (le gouverneur et le sous-gouverneur) et deux autres directement liés au ministre de l'économie et des finances, l'un par sa fonction (directeur général du Trésor), l'autre par les modalités de sa nomination (le président du directoire du Fonds de garantie). S'y ajoute le président de l'Autorité des marchés financiers, qui apportera un éclairage indépendant et utile sur les conséquences des décisions du collège sur les autres acteurs du marché et la stabilité financière en général.

Le droit de veto, défini en termes larges, conféré au directeur général du Trésor se justifie par la nécessité de protéger les ressources publiques contre des décisions qui en rendraient nécessaire l'utilisation, immédiatement ou à terme. A cet égard, votre commission a adopté un amendement de coordination afin de préciser le rôle délibératif du directeur général du Trésor dans le collège de résolution, à la différence du collège de supervision, au sein de l'article L. 612-11 du CMF.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 55 Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 56 Loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière.

* 57 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d'établissements de crédit et d'entreprises d'investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CE du Conseil ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil.