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Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

12 mars 2013 : Activités bancaires ( rapport - première lecture )

SECTION 2 LE FONDS DE GARANTIE DES DÉPÔTS ET DE RÉSOLUTION

ARTICLE 6 (Art. L. 312-4, L. 312-5, L. 312-15 et L. 312-16 du code monétaire et financier) Missions du Fonds de garantie des dépôts et de résolution

Commentaire : le présent article vise à confier au Fonds de garantie des dépôts, renommé Fonds de garantie des dépôts et de résolution, la mission d'intervenir, sur demande de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, auprès d'un établissement soumis à une procédure de résolution.

I. LE DROIT EXISTANT

A. ORIGINE ET MISSIONS DU FONDS DE GARANTIE DES DÉPÔTS

Créé par la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière de 199958(*), le Fonds de garantie des dépôts (FGD) est un établissement de droit privé dont le statut, sui generis, est régi par les articles L. 312-4 à L. 312-18 du code monétaire et financier (CMF).

L'article L. 312-4 du CMF oblige les établissements de crédit agréés en France à adhérer à un fonds de garantie, dont la mission est « d'indemniser les déposants en cas d'indisponibilité de leurs dépôts ou autres fonds remboursables ». En réalité, il existe trois garanties distinctes :

- une garantie des dépôts proprement dits ;

- une garantie des titres (ou instruments financiers) ;

- une garantie des cautions, s'agissant des engagements de caution que l'établissement ne serait plus en mesure d'assurer.

Le mécanisme de garantie est mis en oeuvre à la demande de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), sans que le Fonds de garantie des dépôts puisse refuser d'intervenir. À ce titre, le fonds est intervenu une fois au titre de la garantie des dépôts, en 2000, dans le cas du Crédit martiniquais.

Suite à la transposition, en 2010, de la directive européenne du 11 mars 2009 relative aux systèmes de garantie des dépôts, le plafond des dépôts garantis par le mécanisme a été porté à 100 000 euros par client et par établissement.

L'article L. 312-5 du CMF offre également au FGD une possibilité d'intervention préventive « auprès d'un établissement de crédit dont la situation laisse craindre à terme une indisponibilité des dépôts et autres fonds remboursables ». Cette intervention préventive se fait sur proposition de l'Autorité de contrôle prudentiel, mais le FGD est libre d'intervenir ou non. Par ailleurs, il peut conditionner son intervention à certaines mesures, comme la cession totale ou partielle de l'établissement ou encore l'extinction de son activité.

B. L'ORGANISATION DU FONDS DE GARANTIE DES DÉPÔTS

Le Fonds de garantie des dépôts dispose d'un conseil de surveillance et d'un directoire.

Le conseil de surveillance est chargé de contrôler la gestion du Fonds par le directoire, d'approuver le budget, d'autoriser les principales opérations financières et de décider d'une intervention préventive proposée par l'ACP. Le conseil de surveillance est composé de douze membres, dont un président, qui représentent les adhérents du fonds. Les principales banques y sont directement représentées, avec des voix pondérées en fonction du montant des dépôts couverts (ou des titres, pour la garantie des titres), comme le montre le tableau ci-dessous.

Répartition des voix, au 31 décembre 2011, au sein du conseil de surveillance du Fonds de garantie des dépôts

Groupe/ société

Voix Espèces

Voix Titres

Total voix

Nombre

%

Nombre

%

Nombre

%

Crédit Agricole SA

573 983 790

30,25

24 693 610

27,3

598 677 400

30,12

BPCE

451 014 989

23,77

11 983 930

13,25

462 998 919

23,29

Crédit Mutuel

267 246 447

14,09

5 813 972

6,43

273 060 419

13,74

Société Générale

201 270 069

10,61

13 662 215

15,11

214 932 284

10,81

BNP Paribas

188 981 129

9,96

19 688 735

21,77

208 669 864

10,5

Banque Postale

158 936 436

8,38

3 892 293

4,3

162 828 729

8,19

HSBC France

47 482 237

2,5

3 196 046

3,53

50 678 283

2,55

GROUPAMA Banque

6 854 302

0,36

701 489

0,78

7 555 791

0,38

ODDO & Cie

0

0

6 757 961

7,47

6 757 961

0,34

A.F.S.F.

1 386 601

0,07

9 300

0,01

1 395 901

0,07

Portzamparc Sté de Bourse

0

0

43 064

0,05

43 064

0

 

1 897 156 000

99,99

90 442 615

100

1 987 598 615

99,99

Source : rapport annuel 2011 du Fonds de garantie des dépôts

Le directoire est chargé de la gestion quotidienne du FGD et assure sa représentation, en particulier en justice s'agissant des recours en responsabilité intentés par le fonds. Ses membres sont nommés par le conseil de surveillance, y compris son président qui, toutefois, doit obtenir l'agrément du ministre de l'économie et des finances.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à confier au Fonds de garantie des dépôts la mission d'intervenir, sur demande de l'ACPR, auprès d'un établissement soumis à une procédure de résolution.

Le présent article renomme le fonds de garantie des dépôts en « fonds de garantie des dépôts et de résolution » (FGDR).

Le présent article modifie tout d'abord l'article L. 312-4 du CMF qui fixe les missions du FGDR. Il s'agit d'ajouter à la liste des adhérents du fonds les établissements financiers, autres que les établissements de crédit, entrant dans le champ du régime de résolution (compagnies financières, compagnies financières holding mixtes, entreprises d'investissement, à l'exception des sociétés de gestion de portefeuille). Il s'agit ensuite de compléter l'objet du fonds, aujourd'hui limité à l'indemnisation des déposants, par l'intervention, sur demande de l'ACPR, auprès d'un de ces établissements financiers.

En conséquence, le présent article insère, après l'intervention curative (indemnisation des déposants) et l'intervention préventive (intervention auprès d'un établissement de crédit en difficulté) une nouvelle modalité d'intervention dans le cadre du régime de résolution.

S'agissant de son cadre général, cette intervention en résolution est caractérisée par plusieurs éléments.


· Comme pour l'actuelle intervention préventive, elle ne peut avoir lieu que sur saisine de l'ACPR mais, contrairement à celle-ci, le FGDR a l'obligation de répondre à cette demande.


· Contrairement à l'actuelle intervention préventive, l'intervention n'est pas limitée aux établissements de crédit mais peut également avoir lieu auprès de tous les établissements financiers dans le champ du régime de résolution (y compris les compagnies financières mixtes et les entreprises d'investissement).


· La saisine de l'ACPR est possible dès lors que l'établissement en question est en procédure de résolution. Ce dernier doit ainsi « [correspondre] aux prévisions de l'article L. 613-31-15 », c'est-à-dire, aux termes de l'article 7 du présent projet de loi, lorsque la personne est « défaillante et s'il n'existe aucune perspective que cette défaillance puisse être évitée dans un délai raisonnable autrement que par la mise en oeuvre d'une mesure de résolution ou, le cas échéant, du programme de rétablissement », et il doit donner lieu à la mise en oeuvre des mesures de résolution.


· Le FGDR peut intervenir pour « reprendre ou poursuivre les activités cédées ou transférées » de la personne en cause. Ce pourrait, notamment, être le cas, pour des activités considérées comme critiques, qu'il serait nécessaire de préserver, par exemple l'activité de dépôts des particuliers. Ainsi, à côté de la possibilité de soutenir un établissement-relais externe, le FGDR pourra lui-même servir d'établissement-relais (bridge bank) pour faciliter le démantèlement de la banque mise en résolution.


· Le FGDR ne peut être saisi par l'ACPR pour intervenir financièrement qu'après la mise à contribution des actionnaires, des détenteurs de titres subordonnés et des créanciers dits juniors, selon l'ordre établi par l'article 7 du présent projet de loi.


· Enfin, il est précisé que l'ACPR détermine les modalités d'intervention du FGDR.

S'agissant de ses modalités financières, l'intervention du FGDR est soumise à un certain nombre de règles définies par le IV du présent article. Tout d'abord, l'intervention du FGDR peut prendre trois principales formes :

- une participation à la recapitalisation de l'établissement concerné (par acquisition d'actions ou de parts sociales ou souscription à une augmentation de son capital) ;

- une participation à la capitalisation de l'établissement-relais éventuellement mis en place (par acquisition d'actions ou de parts sociales, ou souscription à une augmentation de son capital) ;

- un financement à l'établissement concerné (ou l'établissement-relais), « sous quelque forme que ce soit, y compris sous la forme d'une garantie ». Cela comprend à la fois des prêts, y compris des prêts de trésorerie, ainsi que des garanties, permettant de faciliter le refinancement de l'établissement. Le choix de tel ou tel type de financement sera, en pratique, calibré en fonction des capacités du FGDR et du besoin de l'établissement concerné.

Par ailleurs, si l'établissement concerné est une caisse régionale d'un groupe mutualiste, le FGDR pourra intervenir directement, sur demande de l'organe central ou, le cas échéant, en cas de « nécessité constatée par [l'ACPR] ».

Le présent article prévoit que les sommes versées par le FGDR bénéficient du privilège de l'article L. 611-11 du code de commerce, et s'inscrivent donc, dans le rang des créances, juste après les créances de salaires.

Il précise que le FGDR ne peut être tenu responsable des préjudices subis du fait des concours qu'il a consentis, ce qui est cohérent, s'agissant de l'intervention en résolution, avec le fait que celle-ci est en réalité décidée et organisée par l'ACPR. Le seuls cas où la responsabilité du FGDR peut être recherchée sont ceux énumérés par l'article L. 650-1 du code de commerce, soit « les cas de fraude, d'immixtion caractérisée dans la gestion du débiteur ou si les garanties prises en contrepartie de ces concours sont disproportionnées à ceux-ci ».

L'article L. 312-5 du CMF est enfin complété par deux précisions juridiques importantes : la compétence de la juridiction administrative pour les recours contre les décisions du FGDR et le fait que la validité des décisions prises n'est pas remise cause par leur éventuelle annulation en justice.

Par ailleurs, le présent article réécrit entièrement l'article L. 312-15 du CMF, relatif à l'accès aux documents et aux comptes des établissements concernés, pour élargir et renforcer les obligations d'échange d'informations :

- le FGDR a accès aux informations détenues par ses adhérents nécessaires à sa mission de garantie des dépôts, y compris celles couvertes par le secret professionnel. Il s'agit, notamment, de connaître le détail des comptes individuels, afin d'accélérer la procédure de restitution des fonds en cas de mise en oeuvre de la garantie ;

- le FGDR a accès, via l'ACPR, à l'ensemble des documents juridiques, comptables et financiers de l'établissement pour lequel son intervention est sollicitée, y compris les documents couverts par le secret professionnel - précision absente de l'actuelle rédaction de l'article L. 312-15 ;

- enfin, le FGDR peut communiquer les informations précédemment mentionnées (relatives à l'établissement concerné ou aux autres adhérents) aux « personnes qui concourent, sous sa responsabilité, à l'accomplissement de ses missions ». Cette précision permettra, notamment, de faciliter la possibilité, pour le FGDR, dans une situation d'urgence, de recourir à des prestataires extérieurs. Ces derniers seront tenus au secret professionnel.

Le présent article procède également à une correction rédactionnelle à l'article L. 312-16 du CMF.

*

La commission des finances de l'Assemblée nationale a procédé, à l'initiative de notre collègue députée Karine Berger, rapporteure, à plusieurs modifications rédactionnelles.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN FONDS DE RÉSOLUTION NÉCESSAIRE À L'ÉQUILIBRE DU RÉGIME DE RÉSOLUTION

La résolution d'un établissement bancaire peut impliquer des systèmes d'indemnisation, des apports en liquidité, des transferts d'actifs et de passifs vers des établissements sains, ou encore la capitalisation d'un établissement-relais : en d'autres termes, la résolution présente potentiellement un coût important, qu'elle a précisément pour objet à la fois de limiter et de faire supporter par des acteurs privés, et non plus par le contribuable. C'est pourquoi la création du régime de résolution ne pouvait être complète sans l'institution d'un fonds de résolution, alimenté par les banques, et destiné à fournir les ressources nécessaires à une intervention auprès d'un établissement en crise.

Dans ce cadre, votre rapporteur se félicite que le texte du projet de loi ait fait le choix d'un cadre d'intervention large laissant, le cas échéant, à l'ACPR, la marge d'appréciation suffisante pour déterminer les modalités du soutien apporté par le FGDR. Ainsi, le FGDR pourra non seulement apporter des garanties, mais aussi des financements de court, moyen ou long terme. Il pourra également participer à la capitalisation ou recapitalisation de l'établissement concerné ou de l'établissement-relais. Enfin, il pourra servir lui-même d'établissement-relais.

B. UNE MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE DES RESSOURCES DU FONDS

Alimenté par des contributions annuelles des adhérents, définies par arrêté ministériel, le fonds dispose aujourd'hui d'environ 2,1 milliards d'euros de ressources susceptibles d'être mobilisées.

L'article 93 du projet de directive européenne59(*) prévoit que les fonds de résolution nationaux devraient atteindre, à terme, 1 % du total des dépôts garantis. Cette cible de 1 % est identique lorsque le même fonds est par ailleurs utilisé en garantie des dépôts. D'après les évolutions récentes de la négociation européenne, la fraction pourrait cependant être portée à 1,5 % des dépôts lorsque le fonds intervient à la fois en garantie des dépôts et en résolution.

Dans ce contexte, le directeur général du Trésor a indiqué, lors de son audition par votre commission des finances, qu'il conviendrait de porter ce montant « à 10 milliards d'euros, de manière progressive, grâce à des contributions du secteur bancaire ». Cette cible correspond en effet à 1 % du total des dépôts garantis en France, estimé à environ 1 000 milliards d'euros.

Il convient de souligner que la progression des ressources du fonds, même étalée sur plusieurs années, constituera une charge annuelle significative pour les banques contributrices. Par ailleurs, rappelons que l'article 7 du présent projet de loi permet au ministre des finances de requérir des adhérents du FGDR des contributions ex post, en cas de crise, afin de compléter les ressources disponibles du fonds.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.


* 58 Loi n°°99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.

* 59 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d'établissements de crédit et d'entreprises d'investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CE du Conseil ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil.