III. AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES
Réunie le mardi 26 février 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances sur le projet de loi n° 365 (2012-2013) de séparation et de régulation des activités bancaire.
M. Philippe Marini , président . - Le projet de loi de réforme bancaire a été adopté par l'Assemblée nationale le 19 février dernier avec quelques modifications par rapport au texte initial. Le Sénat l'examinera en commission des finances, sur le rapport de Richard Yung, le 12 mars prochain, puis en séance publique à compter du 20 mars. Deux commissions s'en sont saisies pour avis : la commission des affaires économiques a nommé Yannick Vaugrenard rapporteur pour avis, la commission des lois devrait nommer le sien demain matin.
Nous avons tenu deux tables rondes sur les principaux aspects du texte. Le titre I er porte sur la séparation, ou plutôt le cantonnement, des activités ; le titre II, sur la résolution, c'est-à-dire la gestion des faillites bancaires. Le projet de loi comporte de nombreuses autres dispositions plus ou moins techniques : les députés ont beaucoup travaillé, ajoutant pas moins de 33 articles additionnels aux 26 du texte initial...
M. Joël Bourdin . - En effet !
M. Philippe Marini , président . - Parmi les nouveaux sujets dont le Sénat devra se saisir : la présence des banques dans les paradis fiscaux ; l'encadrement des emprunts des collectivités territoriales, ce qui nous conduira à évoquer une nouvelle fois la question de Dexia et des lignes de crédit jugées toxiques ; le plafonnement des commissions d'intervention, à réserver à une clientèle fragile ou à généraliser ; la liquidation de l'Etablissement public de réalisation et de défaisance (EPRD), qui met un point final à l'affaire du Comptoir des entrepreneurs.
Au ministre d'exposer maintenant les grandes lignes du texte et de dire quels choix le Gouvernement souhaite faire partager à la représentation nationale.
M. Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances . - L'ambition de ce projet emblématique est de reprendre la main face aux dérives de la finance, de répondre aux causes profondes de la crise financière, de renforcer le contrôle politique et démocratique d'un secteur qui fait depuis l'objet d'une défiance certaine : voilà un effort assumé de régulation, de moralisation et de contrôle. L'Assemblée nationale l'a voté la semaine dernière à la confortable majorité de 315 pour et 161 contre, les groupes communiste et UDI s'abstenant, tandis qu'une quinzaine de voix UMP se joignaient à celles des socialistes, des radicaux et des écologistes. Ce résultat traduit la qualité d'un débat, serein et constructif ; une cinquantaine d'amendements, de tous les groupes, ont été adoptés, les échanges ont été exemplaires. Je souhaite qu'ils soient de la même qualité au Sénat.
Notre devoir collectif est de tout faire pour éviter que les errances qui ont entraîné la crise de 2008 se reproduisent, que les mêmes causes produisent les mêmes effets.
C'est la conjonction de trois facteurs qui a provoqué la déflagration de 2008 : une mauvaise compréhension et une mauvaise gestion des risques ; des incitations perverses pour les acteurs de la finance, liées à l'aléa moral qui voit in fine les Etats garantir sans contrepartie les risques excessifs pris par les banques, et les déresponsabilise ; une approche de la régulation trop axée sur les comportements individuels et pas assez sur les déséquilibres globaux et systémiques.
Parce que nous ne pouvons nous résoudre à l'impuissance, le projet s'attaque aux activités spéculatives des banques, notamment en matérialisant la promesse de campagne de François Hollande de séparer les activités des banques utiles à l'investissement et à l'emploi de leurs opérations spéculatives. La réforme protège les épargnants, mais aussi les contribuables, qui ne doivent plus être les premiers sollicités pour sauver un établissement en faillite. Elle instaure un contrôle efficace et préventif des risques. Enfin, elle renforce la protection des clients, à commencer par les plus fragiles.
Cette réforme s'inscrit dans une dynamique européenne : l'Allemagne a déjà légiféré, la Grande-Bretagne le fera courant 2013 et le rapport Liikanen est actuellement soumis à l'examen du commissaire Michel Barnier.
Ce projet de loi met en oeuvre l'engagement du président de la République de séparer les activités utiles au financement de l'économie et à l'emploi des activités spéculatives des banques, en changeant à la fois les structures et les comportements. « Cantonnement », « filialisation », « séparation » sont synonymes de « mise en quarantaine » des activités spéculatives menées pour compte propre. Les banques devront à l'avenir créer une filiale ad hoc , soumise à une règlementation prudentielle stricte, et y isoler ces activités. Cette filiale sera capitalisée et financée de manière autonome : la banque ne pourra pas utiliser les dépôts des épargnants pour financer - ou même sauver - sa filiale, quitte à la condamner. L'Assemblée nationale a en outre étanchéifié la filialisation ; les Anglais parlent, eux, d'électrifier la clôture - ring-fence - qu'ils élèvent entre les activités. Cette filiale n'aura ni le même nom ni la même gouvernance que la maison-mère et l'Etat ne pourra pas recapitaliser une filiale en résolution. Les dispositions sur la filialisation sont, à présent, solides.
Seront ainsi isolées les activités qui ont concentré le gros des pertes des banques françaises pendant la crise. Les autres feront l'objet d'un encadrement très précis et d'une surveillance étroite de la part de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
Durant le débat parlementaire, le Gouvernement a expliqué de manière convaincante ses choix quant à la structure des banques. Certains auraient voulu séparer les banques d'investissement des banques commerciales, par un Glass-Steagall Act à la française. Les consultations que j'ai opérées ont débouché sur une quasi-unanimité. Nous n'avons pas voulu fragiliser le modèle français, qui mêle banque d'investissement et banque de dépôt. Je ne suis pas sûr que créer ex nihilo des Goldman Sachs ou des Morgan Stanley à la française soit de bonne politique...
Il y avait un curseur à placer sur la tenue de marché. Certains députés, certains responsables de la Fédération bancaire française (FBF) redoutaient que les filiales cantonnées soient trop petites, ce qui leur ferait perdre de la crédibilité. Le débat a été éclairé à l'échelle européenne, le commissaire Michel Barnier expliquant que cette activité de tenue de marché ne pouvait être considérée comme purement spéculative. L'Assemblée nationale a adopté un texte très équilibré, définissant l'activité de tenue de marché et donnant au ministre des finances le pouvoir de fixer un seuil à partir duquel les activités de tenue de marché pourront être filialisées. La spéculation a diminué dans nos banques depuis 2008, les filiales seront donc plus petites ; si elle reprenait demain, le ministre aurait le pouvoir de créer des filiales plus importantes. Bref, c'est un mécanisme adaptable qui me paraît tout à fait pertinent.
Le projet de loi vise à changer les structures mais aussi les comportements. Les dispositions relatives à la résolution des banques en difficulté sont un complément indispensable du volet séparation ; elles ont été jugées solides par tous les députés.
Le texte s'attaque à l'aléa moral, qui est l'une des causes de la crise, les contribuables venant secourir des banques même fautives. Le volet résolution se résume par la formule : qui faute paye, en ajoutant que qui faute ne doit plus pouvoir décider.
Le projet de loi dote l'ACPR de vrais pouvoirs d'intervention dans la banque même : le superviseur pourra transférer ou céder d'office tout ou partie de ses actifs, nommer un administrateur provisoire ou créer une banque-relais en vue d'une cession. L'objectif est de protéger les déposants et les contribuables en autorisant les autorités publiques à prendre la main lorsque c'est nécessaire.
Afin de réaligner les responsabilités et les pertes, l'ACPR pourra faire peser les pertes d'une banque d'abord sur ses actionnaires et sur ses créanciers plutôt que sur les épargnants ou les contribuables. L'aléa moral étant aussi celui des dirigeants, l'ACPR pourra les révoquer. Le président de la commission des finances a évoqué Dexia ; il y a d'autres exemples plus récents, comme le Crédit Immobilier de France (CIF) auquel les parlementaires et moi-même sommes sensibles. Si j'avais eu, ou mes prédécesseurs, de tels outils à travers l'ACPR, nous aurions pu davantage mettre en cause les responsabilités effectives et éviter une fuite en avant.
Dernier rempart, le Fonds de garantie des dépôts et de résolution sera porté de 2 à 10 milliards d'euros d'ici 2020. Ces dispositions vont considérablement accroître la régulation du système financier.
Autre apport majeur de l'Assemblée nationale : l'instauration d'une obligation de transparence des activités des banques, pays par pays, paradis fiscaux inclus. Nous aurons une législation de pointe, unique au monde. Les banques devront ainsi publier, dès l'exercice 2013, une liste de leurs filiales et des activités qu'elles mènent dans chaque pays du monde ainsi que, de manière agrégée, le produit net bancaire et les effectifs en personnel. La mesure était attendue et certains auraient voulu aller plus loin encore. Je souhaite pour ma part que l'on en reste là : on risquerait de fragiliser nos banques en les contraignant à mettre sur la place publique des informations sensibles qui profiteraient avant tout à leurs concurrents.
Troisième axe : le contrôle efficace et préventif des risques. Les dispositions contre le risque systémique ont été approuvées sur tous les bancs. L'ACPR voit ses structures et ses compétences renforcées. Ainsi, chaque établissement bancaire devra préparer un plan préventif de résolution, un testament bancaire qui sera validé par l'ACPR.
Le projet de loi créé une nouvelle autorité, le Conseil de stabilité financière (CSF), chargé de la prévention et de la surveillance des risques systémiques et doté de vrais pouvoirs d'intervention, juridiquement contraignants, que n'avait pas le Conseil de régulation financière et du risque systémique (COREFRIS). Il pourra imposer aux banques des exigences de fonds propres supplémentaires, encadrer la politique d'octroi de crédit des banques pour éviter les bulles spéculatives. L'Assemblée a en outre enrichi la gouvernance du CSF, avec l'instauration d'un objectif de parité et un contrôle accru par le Parlement.
L'ACPR pourra interdire à un établissement des activités présentant des risques excessifs - mesure qui aurait été bien utile dans le cadre de tel ou tel sinistre bancaire... Sur ce point, le débat à l'Assemblée nationale a été constructif, exhaustif, consensuel.
Dernier axe de ce projet de loi, la protection des clients et en particulier des plus fragiles. J'ai tenu à ce que la loi intègre cette dimension « consommateur et citoyen » pour éviter qu'elle apparaisse éloignée des préoccupations de nos concitoyens.
Le texte plafonne les commissions d'intervention que les banques prélèvent par exemple en cas de chèque sans provision. Le montant moyen de ces commissions est de 8 euros, mais parfois bien supérieur : elles peuvent atteindre 200 à 300 euros par mois pour les plus précaires. Le projet proposait un plafonnement pour les populations qui connaissent des difficultés financières. L'Assemblée nationale l'a étendu à l'ensemble des clients avec un double plafond, mensuel et par opération. Préservons cet équilibre et veillons à ne pas pénaliser les banques dont le réseau maille nos territoires face à des banques dématérialisées. Je n'ai pas voulu un texte qui fait mal aux banques pour le plaisir, mais un texte qui préserve le financement de notre économie et en même temps moralise et contrôle.
Le texte comporte des dispositions concernant l'assurance emprunteur, facilite le recours à la procédure du droit au compte pour ceux qui n'ont pas accès à un compte bancaire et simplifie la procédure en matière de surendettement. L'Assemblée nationale a souhaité qu'il mette en oeuvre des mesures du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, avec notamment la création d'un Observatoire de l'inclusion bancaire. Les banques devront se doter de mécanisme de détection précoce des difficultés financières de leurs clients.
Dernier apport de l'Assemblée nationale, le projet de loi interdit pour l'avenir aux collectivités locales de recourir aux emprunts structurés, du type de ceux qui sont devenus toxiques.
Le texte a été bien construit, en liaison avec les professionnels et les syndicats, puis enrichi par l'Assemblée nationale. Je suis ouvert à vos amendements, car il reste des espaces d'amélioration, notamment sur le trading haute fréquence ou les produits dérivés sur matières premières agricoles. Nous pourrons aussi reparler des paradis fiscaux ou des frais bancaires.
Ce projet de loi s'inscrit dans une perspective européenne. Précurseur, il est très proche du rapport Liikanen et du texte allemand et pas si éloigné du texte britannique. C'est un texte solide, constructif, résultant d'un travail parlementaire de qualité que je souhaite poursuivre au Sénat.
M. Philippe Marini , président . - Merci monsieur le Ministre d'avoir décrit l'épine dorsale de ce texte, à laquelle l'Assemblée nationale a rajouté quelques vertèbres.
M. François Marc , rapporteur général . - Je salue la clarté de l'exposé du ministre et la cohérence de ce texte. Nous le disons depuis 2008, il faut renforcer la régulation, améliorer l'encadrement et la maîtrise des activités.
Pouvez-vous nous dire deux mots de l'état de santé des banques, monsieur le Ministre ? Le Crédit agricole a annoncé une perte de 6 milliards d'euros sans que les marchés financiers s'en émeuvent outre mesure...
La lutte contre la spéculation, la transparence et la protection des épargnants répondent à une attente forte. À Bruxelles, certains estiment que ce texte vient peut-être trop tôt et qu'il aurait mieux valu attendre que tout soit calé à l'échelle européenne. Il est important de rappeler pourquoi il y a urgence à agir. Ce texte est équilibré, il n'est pas timoré, sa portée sera importante ; les personnes que nous avons auditionnées ont conscience qu'il constitue une avancée nécessaire.
Quelques questions toutefois. Fallait-il étendre le plafonnement des commissions d'intervention à la clientèle qui ne peut être qualifiée de fragile ? Quelles seront les incidences d'une telle mesure, notamment en matière d'emploi dans les agences bancaires situées dans les territoires connaissant déjà des difficultés économiques ?
À l'initiative de Christian Eckert, son rapporteur général, l'Assemblée nationale a encadré les opérations d'emprunt des collectivités locales. Y aura-t-il un contrôle de légalité sur les emprunts souscrits ?
J'ai cru comprendre que le Sénat pourrait jouer un rôle dans l'émergence de la future agence de financement des collectivités locales. Quelle sera notre marge de manoeuvre ?
Enfin, il faut aller plus loin dans la régulation des activités spéculatives sur les matières premières agricoles. Nous essaierons d'apporter quelques améliorations sur ce terrain pour assainir les pratiques actuelles.
M. Richard Yung , rapporteur . - Ce texte a fait l'objet à l'Assemblée nationale d'un débat long et de qualité, qui a vu l'adoption de nombreux amendements. Au Sénat désormais d'apporter sa contribution - je ne doute pas qu'elle sera de qualité. Nous travaillons déjà avec vos collaborateurs, monsieur le Ministre, pour préciser certains points et envisager des amendements. Le débat commence. Nous auditionnons aussi bien des banquiers que des associations de consommateurs. Ce texte est très attendu par l'opinion, car tout Français possède un compte bancaire.
L'Assemblée nationale a consacré beaucoup de temps au titre I er qui traite de la séparation des activités. Les députés ont défini la tenue de marché. Ils ont également prévu un pouvoir d'appréciation nouveau du ministre, ce qui apporte flexibilité et intelligence au système sur la question de la tenue de marché.
Ce dispositif bien construit diffère de celui des Anglais, qui cantonnent les banques de dépôt et de crédit aux particuliers et aux PME, seuls à bénéficier de la garantie de l'Etat. Pour empêcher que des banquiers rusés ne contournent le système, les Anglais électrifient la clôture : l'autorité de supervision pourra prendre complètement en main la banque qui ne respecterait pas la règle. Aux États-Unis, la sanction est plus brutale encore : véritable coup de hache, la règle Volcker interdit toute une série d'activités. Toutefois, cela fait deux ans que les mesures d'application du texte sont en discussion - elles représentent des centaines de pages et la liste d'exceptions au principe général de l'interdiction s'allonge tous les jours...
Notre système se rapproche davantage des préconisations du rapport Liikanen, qui sert de base aux propositions européennes. L'Allemagne se dote pour sa part d'un système assez proche du nôtre.
Je pense que le débat au Sénat portera moins sur ce sujet que sur la résolution. Non sur l'autorité, qui est un progrès, mais sans doute sur les mécanismes d'appel des différents types de garanties, pour les dettes junior comme pour les dettes senior .
Nous aurons aussi un débat sur la protection des consommateurs, à la fois sur l'assurance-emprunteur et sur les commissions dites d'intervention. Ces dernières représentent une part importante du produit net bancaire : les banques tirent une recette significative des défauts de paiement des plus fragiles... Il nous faudra trouver une solution intelligente qui respecte le texte de l'Assemblée nationale tout en y introduisant, peut-être, une certaine flexibilité.
Trading haute fréquence et matières premières agricoles seront également au menu. Et j'étudierai, par ailleurs, les autres propositions qui viendront de tous mes collègues.
M. Philippe Marini , président . - L'Assemblée nationale a introduit un article obligeant les banques à publier pour chaque pays le nom de leurs entités et la nature de leurs activités. Cette transparence, qui a pour fonction d'identifier les activités dans les États dérégulés et autres paradis fiscaux, ne va-t-elle pas contraindre les banques françaises à rendre publiques des informations sensibles en termes de compétition internationale ? Traduit-elle l'échec du système de l'OCDE et du système français, mis en place en 2009, pour lutter contre les paradis fiscaux, qui reposaient sur une liste d'États et de territoires non coopératifs ?
Le groupe mixte Assemblée nationale-Sénat sur les conséquences de la crise financière a traité en juin 2011 du marché des matières premières. Un article additionnel, introduit par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, renforce utilement la sanction en cas d'abus de marché sur les contrats dont le sous-jacent est une matière première. Ne faudrait-il pas également progresser en termes de régulation de tels marchés ? Quel avenir pour le Marché à terme des instruments financiers (MATIF), le marché réglementé parisien, si les entreprises de marché connaissent de nouvelles restructurations capitalistiques ? Le MATIF représente un savoir-faire français qu'il faut valoriser ou du moins préserver. Qu'en pensez-vous ? Enfin, l'encadrement prévu pour les marchés de matières premières par la directive MIF II est-il suffisamment ambitieux ? Pouvez-vous nous rappeler les positions défendues par la France et l'état des négociations ?
M. Yannick Vaugrenard , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Suite à la crise financière, un certain nombre d'agents économiques avaient besoin d'être rassurés : les contribuables, les acteurs du monde économique, les consommateurs. Les contribuables le seront par les explications données par le ministre : les outils de contrôle seront plus stricts qu'auparavant. En cas de difficulté financière d'un établissement bancaire, les actionnaires et créanciers seront en première ligne, le fonds de garantie des dépôts - qui passe de 2 à 10 milliards d'euros - en deuxième ligne. Reste que le système financier français repose sur quatre grandes banques, jugées systémiques, dont le chiffre d'affaires cumulé représente trois fois le PIB. Malgré les garde-fous, peut-on être sûr que le contribuable ne sera pas sollicité en cas de faillite de l'une d'elles ?
Il faut également rassurer le monde économique. Les PME et les entreprises de taille intermédiaire se demandent si la réforme facilitera leur accès au crédit.
Ce texte renforce également les droits des consommateurs. Le montant des commissions d'intervention oscille, selon les banques, entre 5 et 15 euros par opération. Certains, notamment les plus fragiles, paient parfois plusieurs centaines d'euros par mois. Ces commissions représentent une recette de 1,8 milliard d'euros pour les banques : par quoi seront-elles remplacées ? Attention à ne pas créer je ne sais quelle usine à gaz pour compenser les droits nouveaux accordés aux plus fragiles : il faut trouver un juste milieu en privilégiant l'efficacité, pour les consommateurs et pour le système bancaire.
J'ai participé à la commission d'enquête sur la fuite des capitaux et des actifs hors de France : l'évasion fiscale représente le montant du remboursement des intérêts de la dette française chaque année ! La Suisse et le Luxembourg ne figurent pas sur la liste des États non coopératifs, or ils concentrent l'essentiel de l'évasion fiscale française... En imposant aux banques la transparence pour chaque pays, le projet de loi évite cet écueil.
M. Pierre Moscovici . - Je remercie François Marc pour ses appréciations laudatives. Ce texte est en effet équilibré. Gardons-nous de tout catastrophisme : le secteur bancaire français est globalement robuste, sa qualité est reconnue ; il a fait l'objet d'une évaluation par le Fonds monétaire international (FMI) dans le cadre des SAP ( Structural Adjustment Programs ). La solvabilité et la liquidité des banques françaises se sont améliorées. Restent des éléments de fragilité, à commencer par leur dépendance à l'égard des marchés pour se refinancer. Cela justifie d'autant plus la formule pragmatique que nous avons retenue : des banques de dépôt sans accès au marché seraient extrêmement vulnérables.
La conjoncture pèse incontestablement sur les résultats du Crédit agricole ou de la Société générale. Sans constituer une vulnérabilité systémique, cela les conduit à réduire leurs coûts. Nous sommes attentifs à la situation de nos banques « à réseau ». Notre modèle de banque universelle, très implantée sur nos territoires, importe aux élus locaux que nous sommes.
Le Gouvernement avait proposé un plafonnement des frais pour les populations fragiles : c'était ma préoccupation centrale. L'Assemblée nationale a étendu ce plafonnement à tous les clients et à toutes les commissions d'intervention. A vous d'intervenir, sachant qu'il s'agit d'un enjeu économique important pour les banques : le chiffre de 1,8 milliard d'euros, qui a été évoqué, est le bon. On peut déplorer cette structure de financement, quoique notre rôle ne soit pas de porter des jugements moraux mais de nous assurer que le système financier fonctionne. Ayons aussi en tête la situation de l'emploi. Je vous invite à chercher un équilibre respectant l'objectif du Gouvernement. Un plafond unique risque d'être trop bas pour certains et trop haut pour d'autres : mieux vaut laisser la détermination des montants à la discrétion du pouvoir réglementaire.
Pourquoi intervenons-nous si tôt ? En fait, ce n'est pas si tôt : la procédure européenne est en cours, Michel Barnier présentera un texte à la Commission européenne, laquelle sera renouvelée après les élections européennes. Cela nous renvoie en 2014. Nous ne sommes pas les seuls : l'Allemagne et la Grande Bretagne agissent aussi. Nous avons tenu compte des travaux du groupe Liikanen. Sur la tenue de marché, nous avons des positions plus proches de celles du commissaire européen Michel Barnier que de celles du président Erkki Liikanen, alors que le groupe était plutôt divisé : Louis Gallois, qui en était membre, s'était par exemple prononcé contre l'idée de filialiser la totalité de la tenue de marché, ce qui est également la position du commissaire européen et de la Banque centrale européenne (BCE). Enfin, c'était un engagement majeur du candidat élu à la présidence de la République.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - On en est loin !
M. Pierre Moscovici . - J'ai présenté à Dijon il y a quelques mois un plan d'action contre les emprunts toxiques des collectivités locales. Il s'agissait de créer une cellule nationale d'aide au diagnostic et à la gestion des risques, d'offrir des solutions d'accompagnement aux collectivités décidant de se retirer de ces emprunts, d'inciter le secteur bancaire à offrir des refinancements de ces prêts pour les désensibiliser. En outre, un mécanisme spécifique d'aide a été mis en place par la dernière loi de finances. Enfin, l'interdiction introduite dans la loi à l'initiative du rapporteur général de l'Assemblée nationale emporte logiquement la possibilité pour les préfets à déférer devant le tribunal administratif des décisions de souscription à un emprunt structuré : il y aura évidemment un contrôle de légalité.
Je remercie Richard Yung pour le travail approfondi qu'il a accompli et pour sa présentation, qui est congruente avec la mienne. L'agence de financement des collectivités locales a été l'objet de discussions très constructives avec les associations d'élus, qui nous ont fait converger vers une structure à statut de société. Le Gouvernement présentera un amendement au Sénat pour que les collectivités locales puissent y participer. Cela diversifiera leurs sources de financement, en s'ajoutant à la nouvelle banque publique créée par la Caisse des dépôts et consignations, la Banque postale et l'Etat - la Société de financement local (SFIL) - , à la nouvelle enveloppe de vingt milliards d'euros ouverte sur les Fonds d'épargne que le Président de la République a annoncée et aux ressources nouvelles de la Banque européenne d'investissement, dont la capital a été augmenté récemment. Comme le secteur bancaire a convenablement coopéré en 2012, il n'y aura pas insuffisance d'offre pour les collectivités locales.
Comme l'a évoqué Yannick Vaugrenard, il y a une forme d'échec de la procédure de lutte contre les paradis fiscaux consistant à évoquer des territoires non coopératifs. Leur liste, très restreinte, n'est pas forcément pertinente. C'est pourquoi l'Assemblée nationale a souhaité procéder autrement et faire en sorte que les informations délivrées soient suffisantes pour identifier les territoires dans lesquels les banques implantent des boîtes aux lettres. Je ne souhaite pas aller plus loin et ne vous engage pas à le faire : les critères retenus suffisent à identifier les situations suspectes. Ne livrons pas des informations superflues de notre point de vue, mais qui pénaliseraient nos banques par rapport à leurs concurrents. L'accord trouvé à l'initiative du groupe écologiste me paraît bon. Pour des raisons de pragmatisme, je suis défavorable à la publication des impôts acquittés et des résultats. Je suis un réformiste : il faut parfois savoir avancer pas à pas... Du reste, nous sommes déjà à l'avant-garde internationale sur ce point. La parole de la France doit être forte, car c'est surtout au niveau international que des progrès sont possibles.
Comment progresser dans la régulation du marché des matières premières agricoles ? Les entreprises de marché font l'objet d'opérations capitalistiques. Je suis très sensible au devenir d'Euronext et attaché au maintien d'une bourse située à Paris et offrant à l'économie française un outil utile. Je serai particulièrement attentif cette année ; le MATIF doit rester au sein d'Euronext, à Paris.
La France a adopté une position ambitieuse sur la directive MIF II, en particulier pour les matières premières agricoles : nous défendons le principe d'un large pouvoir de contrôle par les autorités de marché, qui doivent pouvoir limiter les positions prises par les opérateurs financiers.
Je ne peux pas vous promettre que l'Etat ne devra plus jamais venir au secours d'une banque. Le fonds de garantie a beau être de taille substantielle, il n'est pas à la hauteur d'un éventuel sinistre d'une banque systémique. Nous devrons de toute façon empêcher une faillite trop risquée pour l'économie. Mais nous souhaitons inverser la logique actuelle et engager d'abord les créanciers, les actionnaires, le fonds de garantie des dépôts, pour diminuer d'autant l'exposition des pouvoirs publics. Cette inversion aura un effet dissuasif sur la spéculation, en supprimant l'aléa moral. La séparation des activités les plus risquées vise à minimiser le risque de faillite des banques.
La logique du texte est de consolider notre système bancaire, et de recentrer les banques sur leur coeur de métier, qui est le financement de l'économie et la distribution du crédit. A l'initiative de l'Assemblée nationale, plusieurs amendements ont été adoptés pour rééquilibrer la relation entre les banques et les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME), avec notamment l'obligation d'une contractualisation des crédits, une obligation en matière de trésorerie dont on sait qu'elle est souvent trop peu formalisée. Ce texte ne saurait toutefois résumer la politique du Gouvernement en matière de financement des PME, qui comporte aussi une institution financière nouvelle, la Banque publique d'investissement (BPI), des instruments nouveaux, des garanties de trésorerie à hauteur de 500 millions d'euros, le financement du crédit d'impôt-recherche et du crédit d'impôt compétitivité-emploi qui vient d'être finalisé : ce texte n'est qu'un élément d'une ambition globale nouvelle.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Premier des trois aspects du texte, le renforcement de l'autorité prudentielle s'inscrit dans le prolongement du travail de la précédente majorité, il ne me pose aucun problème. Le plafonnement des frais pour les consommateurs est aussi une bonne chose. La séparation des activités va dans le sens de l'histoire, mais vous n'allez pas assez loin. Nous sommes d'ailleurs très loin de l'engagement de François Hollande... La directive européenne qui viendra sans doute à l'automne ira bien au-delà, j'en suis convaincue. Je m'inquiète en revanche de l'absence d'union bancaire européenne. Nous partons en éclaireurs, sans doute trop tôt, ce qui fragilise nos banques à l'étranger : la disposition sur les paradis fiscaux expose vraiment nos entreprises. N'êtes-vous pas allé trop loin ?
M. Christian Bourquin . - Une curiosité : on entend dire que ce texte toucherait une part très réduite de l'activité des banques. Pourriez-vous nous donner quelques chiffres sur celle-ci et nous éclairer sur l'état de santé de nos principales banques ?
M. Joël Bourdin . - Vous avez évoqué l'assurance-emprunteur. Pourrions-nous avoir une idée de la rentabilité de ces assurances ? Ce sont des produits joints, qu'il faudrait sans doute disjoindre, comme semblait le souligner notre rapporteur. Dans les dossiers de surendettement, il me semble que l'assurance des emprunts disparaît lors de la restructuration des dettes, ce qui pourrait mettre en risque les surendettés. Est-ce exact ?
M. Francis Delattre . - Faute d'être emblématique, ce texte pourra être utile. On parle toujours de protéger le contribuable mais, que je sache, celui-ci n'a nullement été mis à contribution en 2008. Les prêts consentis par l'Etat ne lui ont-ils pas été remboursés, capital et intérêts ? C'est traditionnellement la Banque de France qui organise le contrôle et la régulation du système bancaire. Certaines dispositions de ce texte donnent l'impression que le ministère des finances cherche à reprendre un peu la main. Le gouverneur de la Banque de France reste-t-il le régulateur supérieur ? Il y a crise bancaire quand les banques ne se prêtent plus entre elles. Quelles sont les dispositions de ce texte destinées à surmonter ce type de crise ?
La définition du paradis fiscal est de plus en plus floue. L'OCDE nous a dit que soixante États jouaient le jeu et échangeaient les informations utiles pour lutter contre l'évasion fiscale. Ces informations sont-elles exploitables en France ?
Mme Marie-France Beaufils . - Pendant la crise, les banques ont cherché à justifier leurs opérations spéculatives par le besoin de liquidité pour financer l'économie. Les opérations spéculatives que vous proposez de filialiser représentent, aux dires de Frédéric Oudéa, PDG de la Société générale, seulement 1,5 % de l'ensemble des activités. Est-on à la hauteur du risque couru en 2008, et qui pourrait se reproduire ? Par ailleurs, pour surmonter les difficultés de mise en oeuvre du droit au compte, ne conviendrait-il pas, au-delà des améliorations apportées par l'Assemblée nationale, de définir un droit universel à l'ouverture de compte, avec des services qui devraient être mis à disposition gratuitement ?
M. Pierre Moscovici . - Je note les points d'accord de Marie-Hélène Des Esgaulx, comme ses réticences. Comment pourrait-on aller à la fois trop et pas assez loin ? Notre approche ambitieuse et pragmatique est en phase avec ce qui se fait ailleurs dans l'Union européenne. Je suis fier que la France soit à l'avant-poste de l'union bancaire. Celle-ci a accompli des progrès considérables ces derniers mois : accord sur la supervision bancaire, qui doit être mis en oeuvre, négociations sur la résolution et les garanties des dépôts.
Si j'avais pensé qu'il fallait aller plus loin dans l'intérêt de notre secteur bancaire, je n'aurais pas hésité sur la taille des filiales. J'ai rencontré fréquemment la Fédération bancaire française, les associations de consommateurs, et les syndicats. Tous m'ont recommandé de préserver notre modèle de banque universelle. Que mettre dans les filiales ? Que représente vraiment le cantonnement des activités spéculatives ? Les chiffres évoqués viennent des banques. Nos définitions ne sont pas les mêmes, et je parlerais plutôt de 3 % du produit net bancaire là où Frédéric Oudéa évoque 1,5 %. Aussi avons-nous donné aux autorités de régulation des pouvoirs très étendus pour qu'elles puissent faire véritablement le ménage.
Pourquoi les filiales seraient-elles réduites ? Parce que les banques françaises ont considérablement limité leurs activités spéculatives après la crise. Le texte est fait pour s'adapter à toutes les situations. Un amendement, que les banques ont critiqué avant de l'accepter, donne au ministre le pouvoir de faire grossir ces filiales, dès lors qu'il sera démontré qu'une partie des activités de tenue de marché devient spéculative. Nous tapons juste : en 2006, les activités risquées pouvaient représenter jusqu'à 25 % du chiffre d'affaires des activités de marché. Aujourd'hui, cela représente 10 %.
C'est vrai, en 2008, le système bancaire français était robuste. Deux sociétés ont été mises en place par l'Etat : la Société de financement de l'économie française, qui a prêté aux banques 77 milliards d'euros, et la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE), qui leur a prêté 19,75 milliards d'euros, dont le remboursement intégral est achevé depuis le 23 mars 2011. Un milliard d'euros a été investi par la SPPE dans Dexia sous forme d'actions ordinaires, et l'Etat a apporté sa garantie à cette banque. Le bilan patrimonial de ces opérations, hors Dexia, est positif, avec 1,4 milliard d'euros de recettes nettes.
J'ai dit en quoi le pouvoir du ministre était renforcé par le texte. Mais, pour répondre à la question de Francis Delattre, le gouverneur de la Banque de France reste l'acteur central du dispositif. Ne voyez en aucun dans cette réforme une volonté du ministère des finances de prendre sa place...
M. Francis Delattre . - Toute sa place ?
M. Pierre Moscovici . - Sa place ! Le gouverneur de la Banque de France préside l'ACPR à laquelle seront adossés les services en charge de la résolution : il est responsable de ce secteur. N'ayez aucune inquiétude. Si Bercy joue son rôle, la supervision revient bien à la banque centrale.
J'ai veillé à chaque étape à la coordination avec les banques. Ce projet ne les enchante sans doute pas, mais elles pourront vivre avec - ce dont je n'ai aucune honte. Mon but n'a jamais été de les empêcher de vivre, mais bien de mener une réforme politique qui aille dans le sens de l'histoire tout en préservant un système de financement efficace.
Je me procurerai les chiffres que me demande Joël Bourdin. Le but du projet de loi est de disjoindre : pour un crédit de 150 000 euros à 3,75 % sur vingt ans, une assurance à 0,36 %, coûtera onze mille euros. Si la concurrence fait baisser ce montant à 0,30 %, l'économie est de 1 500 euros : ce n'est pas négligeable dans la situation actuelle - en ce cas la concurrence est vertueuse. La question sur la restructuration des dettes et l'assurance emprunteur est technique : je puis déjà vous dire qu'un plan de surendettement n'a pas vocation à revenir sur le bénéfice d'un contrat. Une certaine vigilance est en revanche de mise pour le consommateur s'il procède à un rachat de crédit pour restructurer sa dette - même si le cadre juridique a été récemment renforcé dans ce domaine.
Quelle solution alternative ne serait pas au détriment de nos banques ? Votre collègue Pierre-Alain Muet a déclaré à l'Assemblée nationale qu'il était logique pour les Américains de faire du Volker, pour les Britanniques de faire du Vickers, et pour nous de faire du Liikanen : il y a un modèle continental de banque universelle avec ses faiblesses et ses forces, c'est le nôtre. Il n'y a pas un système idéologique pour la planète, il faut tenir compte des réalités. Ce que nous avons fait est à l'image du système bancaire français. Aller plus loin serait dommageable, aller moins loin serait insuffisant.
Notre dispositif actuel en matière de droit au compte est efficace. Grâce à lui, les clients qui n'ont pas de compte peuvent bénéficier d'un compte et d'un ensemble de services gratuits : le service bancaire de base. Nous pouvons aller plus loin, et proposer une offre de services adaptée aux clients qui connaissent des difficultés financières : la gamme de paiements alternatifs. Cependant, généraliser le principe de gratuité des services liés au droit au compte me semble inopportun : cela fragiliserait ce droit au détriment des plus fragiles.
Le débat au Sénat sera essentiel, dès le passage du texte en commission.
M. Philippe Marini , président . - Merci. Nous verrons si un consensus émergera au Sénat, ou une approbation large. Ce n'est pas à exclure sur un tel texte. Tout dépendra de ce qui nous sera proposé, en particulier sur quelques points, comme le plafonnement des commissions : l'étendre trop largement au-delà des agents économiques fragiles ne peut que créer des problèmes pour les banques.