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Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

12 mars 2013 : Activités bancaires ( rapport - première lecture )

II. AUDITION CONJOINTE SUR LA GESTION DES FAILLITES BANCAIRES

Réunie le mercredi 20 février, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition conjointe de Mme Jézabel Couppey-Soubeyran, conseillère scientifique au Conseil d'analyse économique, MM. Ramon Fernandez, directeur général du Trésor, Mark Venus, responsable des plans de redressement et de résolution à BNP Paribas, et Frédéric Visnovsky, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel.

M. Philippe Marini, président. - Avec cette table ronde, nous poursuivons la préparation de l'examen du projet de loi sur la séparation et la régulation du secteur bancaire, adopté hier à l'Assemblée nationale et qui sera discuté au Sénat à partir du 20 mars. Richard Yung en est le rapporteur. Après une audition sur la séparation, ou plutôt le cantonnement, il y a trois semaines, nous abordons le titre II du projet de loi consacré au régime de résolution.

Je cède la parole à Ramon Fernandez, que je remercie pour sa grande disponibilité malgré l'étendue de ses occupations...

M. Ramon Fernandez, directeur général du Trésor. - Ce projet de loi entend tirer les leçons de cinq années de crise financières en corrigeant les carences des dispositifs de régulation et de supervision. Il comporte un large éventail de mesures pour préserver le système financier et faciliter le financement de l'économie. Il inclut la création d'une autorité macroprudentielle et d'une autorité de résolution ; il comporte aussi un volet sur la structure des banques, dont vous avez déjà débattu. L'objectif du volet résolution est de renforcer la stabilité financière et protéger les ressources publiques en réduisant la probabilité pour l'État de devoir se porter au secours d'une banque défaillante. Ce régime de résolution est une innovation importante, destinée à éliminer le risque issu du principe too big to fail, « trop gros pour disparaître », qui oblige les pouvoirs publics à secourir des établissements dont le défaut créerait un risque systémique. Et ce, quels que soient leurs errements. Depuis 2009, la réflexion a été intense, au niveau international, sur ce sujet.

Ce texte met en place un nouveau cadre de gestion et de prévention des crises et crée une autorité de résolution française. L'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) devient l'Autorité de contrôle prudentielle et de résolution (ACPR) avec un nouveau collège, doté de pouvoirs étendus en amont comme pendant les crises, et dont la composition est resserrée pour lui permettre d'agir rapidement et de manière confidentielle pour sauver un établissement bancaire.

Son pouvoir de résolution se décompose en une capacité d'action « à froid » et des pouvoirs « à chaud ». A froid, l'ACPR suivra la préparation des plans de rétablissement et des plans de résolution de crise, désormais obligatoires. Ces living wills, ces testaments bancaires consistent à demander aux banques, de manière permanente, de préparer à l'avance les actions à mener en cas de crise, pour ne plus avoir à agir dans la précipitation. Cette innovation importante s'articule avec le volet structure : les obstacles à la résolution d'une crise seront identifiés et levés, et l'ACPR pourra exiger des modifications telles que la filialisation de certaines activités. Elle pourra également demander des modifications de structure financière, faculté qui, dans le cas du Crédit Immobilier de France (CIF), par exemple, aurait évité à l'établissement de s'enfoncer dans la crise...

A chaud, face à une défaillance, l'ACPR disposera du pouvoir de réorganiser l'établissement, de procéder à des cessions d'actifs, ou à l'imputation des pertes sur les actionnaires ou certains créanciers... Sera en l'occurrence concernée la dette junior, ou subordonnée, constituée de titres intermédiaires entre des titres de capital et des titres de dettes, qui sont remboursés seulement après le désintéressement des principaux créanciers. Ainsi les créanciers privés seront mis à contribution, et non la puissance publique. Ce régime est dérogatoire au droit commun de la faillite, inadapté au cas des établissements de crédit.

L'ACPR sera dotée de moyens renforcés : 90 recrutements sont prévus. En outre, le texte met en place un fonds de résolution. Concrètement, le Fonds de garantie des dépôts deviendra le Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) alimenté par des cotisations prélevées sur le secteur financier. L'ACPR pourra mettre également à contribution le secteur financier en cas de défaillance d'une banque. Dans certaines limites bien sûr, pour éviter la contagion aux autres établissements.

Grâce à ce régime complet de résolution, les pouvoirs publics seront mieux en mesure de prévenir et résoudre les crises, sans pour autant intervenir financièrement en première ligne, car il n'appartient pas au contribuable de payer en premier ressort les conséquences d'un défaut bancaire.

Pourquoi dès maintenant des dispositions nationales, alors que l'on attend une directive européenne ? Cette initiative française s'appuie sur les « principes généraux pour la résolution des établissements bancaires » adoptés par le G20 en 2011. Signe de l'actualité de ces thématiques, le ministre des finances et le gouverneur de la Banque de France se sont rendus vendredi à Moscou pour évoquer ces questions lors de la réunion des ministres des finances et gouverneurs de banques centrales. Nous nous inscrivons dans ce cadre international, certes en avance, sans pour autant anticiper sur les points encore pendants de la directive européenne en cours de discussion. Ainsi le projet de loi ne prévoit pas l'imputation des pertes sur l'ensemble des créanciers, mais seulement sur les créanciers juniors, faute de consensus sur ce dossier sensible - ces mesures ne devant d'ailleurs pas s'appliquer avant 2018 dans la rédaction actuelle du texte européen.

De telles dispositions auraient été utiles dans certains dossiers nationaux - j'ai mentionné le CIF - pour intervenir plus en amont. D'autres mesures réglementaires ou législatives devront être prises lors de la transposition de la directive en cours de discussion, mais l'architecture générale du dispositif, inspirée par le droit international, ne devrait pas être remise en cause.

Par la suite il faudra renforcer les ressources du FGDR, actuellement doté de 2 milliards d'euros, pour les porter en 2020 à 10 milliards d'euros, de manière progressive, grâce à des contributions du secteur bancaire.

Enfin ce texte s'inscrit dans le cadre de l'Union bancaire, puisque l'Union européenne entend se doter d'une autorité européenne de résolution et d'un mécanisme européen de financement. La Commission européenne présentera ses propositions à l'été. La France soutient un dispositif ambitieux de prévention et de gestion des crises au niveau européen, une meilleure coordination, et un mécanisme de financement assurant un minimum de mutualisation des ressources. Cela viendra compléter la supervision unique décidée au Conseil Ecofin de décembre dernier, qui est une vraie révolution ! Comme dans le texte français, le renforcement de la résolution et va de pair avec le renforcement de la supervision. Le Gouvernement a le souci d'anticiper sur des réformes en cours en Europe, qui peuvent prendre du temps. Mais il n'y a pas de contradiction, puisque ce qui est fait en France l'est en cohérence avec les projets européens.

M. Philippe Marini, président. - Monsieur Frédéric Visnovsky, comment coexisteront les fonctions de supervision et de résolution au sein de la future ACPR ? N'y a-t-il pas un risque de conflit d'intérêts ?

M. Frédéric Visnovsky, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel. - Le gouverneur de la Banque de France se félicite de ce texte qui complète la panoplie des moyens à disposition de l'ACP, laquelle deviendra l'ACPR. Dimension préventive et curative pourront tout à fait coexister avec la supervision.

Le projet s'inscrit dans la ligne des travaux du G20 et des instances européennes. L'Autorité bancaire européenne (ABE) a publié en début d'année une recommandation sur l'élaboration des plans de rétablissement. Au sein de l'ABE, nous examinerons prochainement des propositions de standard technique. Des mécanismes de résolution qui font appel au secteur privé existent déjà dans certains pays : aux Etats-Unis, en Allemagne, aux Pays-Bas avec l'exemple récent de SNS Reaal, ou en Espagne, on l'a vu avec le sauvetage de Banco de Valencia. L'industrie financière française est une industrie internationale : les crédits à des contreparties non françaises représentent entre 30 à 70 % selon les groupes. Au passif, caractéristique des établissements français, on note un déficit de dépôts par rapport aux crédits, d'où la nécessité de recourir à des financements de marché : 15 à 30 % des financements à court terme sont en dollars. On ne peut légiférer en occultant cette dimension internationale, certains groupes ayant des filiales importantes sur un ou deux autres marchés nationaux en plus du marché français.

Autre point important : la dimension préventive. Depuis deux ans déjà nous travaillons avec les établissements français, sur la base des orientations internationales et des recommandations de l'Autorité bancaire européenne, à la préparation des plans de rétablissement. Ceux-ci donnent aux groupes bancaires et aux autorités, françaises et étrangères, de connaître la structure du groupe, ses différentes activité et, surtout, les interdépendances. Ils décrivent les options que l'établissement pourrait choisir pour résoudre les difficultés, en fonction de différents scénarios. Des indicateurs sont aussi fixés, qui déclencheront le mécanisme de rétablissement. Le menu d'options, que les groupes doivent définir, est très varié : recherche de capital supplémentaire, cessions d'activités, restructuration de dette, etc.

En outre, l'autorité de résolution et les banques devront établir des plans de résolution, destinés à gérer la crise si le plan de rétablissement s'avère insuffisant. Il s'agit d'identifier les fonctions essentielles garantes de la continuité et du service au client, les interdépendances financières et opérationnelles, les obstacles éventuels à la mise en oeuvre des mécanismes de résolution. Disposer d'un cadre légal est un outil puissant pour l'autorité de résolution.

Enfin l'ACPR disposera de nouveaux pouvoirs de résolution adaptés à des circonstances exceptionnelles, l'objectif étant de minimiser le coût d'une crise pour les finances publiques par l'appel aux créanciers subordonnés. Faut-il appliquer les mêmes mécanismes sur l'ensemble de la dette ? Il y a débat. L'industrie bancaire est internationale ; une évolution de ce type se conçoit dans un cadre coordonné.

Quant à la coexistence de la supervision et de la résolution au sein d'une même autorité, je n'y vois aucun obstacle. La dimension préventive confiée à l'ACPR s'inscrit dans le prolongement de l'action de l'ACP. Le cadre juridique est renforcé et précisé, ce qui est bienvenu. Au-delà d'un certain seuil de bilan, les plans sont obligatoires, mais l'ACPR aura la faculté d'en exiger d'autres établissements. Les outils actuels de l'ACP sont plus limités, même si nous disposons déjà d'un pouvoir d'injonction ou de la capacité de nommer un administrateur provisoire, dans le respect du contradictoire. Désormais un collège spécifique est créé avec une composition resserrée, capable d'intervenir en urgence pour gérer une crise.

Dans l'ensemble le texte nous convient, même si nous pouvons suggérer quelques ajustements techniques.

M. Philippe Marini, président. - Il n'existerait ainsi aucun risque de conflit d'intérêts entre les deux fonctions de la future ACPR ?

M. Frédéric Visnovsky. - Aujourd'hui, le collège de supervision dispose d'un certain nombre de moyens d'action, moins importants. En disposant demain d'un collège spécifique, avec des équipes dédiées, dans le prolongement des équipes actuelles, je ne vois pas où il pourrait y avoir conflit d'intérêts. Il s'agit simplement de renforcer la dimension préventive, qui existe aujourd'hui, et la capacité de l'ACP de gérer les crises. Comme l'a rappelé le directeur général du Trésor, dans plusieurs dossiers ces outils auraient été fort utiles.

M. Philippe Marini, président. - Nous avons la chance d'abriter à Paris le siège du premier groupe bancaire européen, BNP Paribas. Monsieur Mark Venus, comment prenez-vous en compte la dimension internationale dans l'élaboration de votre plan de redressement et de résolution (PRR), votre groupe comportant deux grandes filiales bancaires, BNL en Italie, Fortis en Belgique ?

M. Mark Venus, responsable des plans de redressement et de résolution à BNP Paribas. - Nous comprenons la nécessité de créer des outils de résolution et nous y souscrivons. Le PRR est l'obligation la plus immédiate que le titre II fait peser sur les établissements bancaires. Nous travaillons depuis plus de dix-huit mois à l'élaboration d'un plan, à la demande de l'ACP. Nous en avons soumis deux versions successives à l'ACP et au crisis management group (CMG), qui inclut les autorités des trois pays où nous avons d'importantes filiales. Dès ce stade la dimension internationale a été intégrée.

A la différence de Frédéric Visnovsky, nous pensons que le PRR n'est pas un outil de prévention des crises, qui repose principalement sur les choix de management, le respect des règles prudentielles et le contrôle interne. Le plan de rétablissement constitue plutôt un outil de limitation des dommages une fois la crise enclenchée. L'objectif est de revenir à la normale en six à douze mois. La résolution prend le relais si le rétablissement a échoué, si la banque n'est plus viable, dans le but de limiter les dommages collatéraux infligés au système financier ou à l'économie - disparition de sources de financements, appel à des financements publics... Le premier rempart, néanmoins, est bien la qualité du management et la supervision.

Notre PRR comprend trois volets. Le premier dresse une cartographie des métiers et des entités du groupe, en les croisant. Nous identifions ainsi les entités juridiques clefs pour un métier donné, et les métiers exercés au sein de chaque entité. C'est essentiel, car en cas de résolution, on travaille par entités juridiques.

Le deuxième volet ressemble à un menu à la carte, et non au menu d'une table d'hôtes, car il propose davantage de plats qu'on ne peut en consommer. L'établissement, en coordination avec l'autorité de supervision ou de régulation, choisira les options les plus adaptées aux circonstances.

Dernier volet, la résolution. Des chapitres, plutôt qu'un plan stricto sensu, identifient les fonctions économiques critiques dont l'arrêt brutal provoquerait une contagion à l'économie et aux autres banques. Ce sont des fonctions non substituables : aucun acteur ne pouvant fournir les mêmes services, il faut les maintenir. Puis nous identifions les interdépendances dans le fonctionnement quotidien de l'entreprise, les rouages essentiels à l'accomplissement des fonctions critiques. On n'arrête pas un réacteur nucléaire en coupant le courant, mais en intervenant sélectivement sur certains circuits et en suivant une procédure particulière. Il en va de même ici. L'analyse du fonctionnement de la banque et la distinction entre les circuits qui peuvent être interrompus facilement et ceux qui ne le peuvent pas constitue l'essentiel de ces chapitres.

M. Philippe Marini, président. - En espérant ne pas avoir à construire un sarcophage au-dessus !

M. Mark Venus. - En effet ! L'objectif est de pouvoir se passer du sarcophage de l'argent public.

Les pouvoirs conférés par le titre II sont doubles. Les pouvoirs « à froid » sont nécessaires : il faut éliminer les obstacles à une résolution potentielle. Les living wills ne constituent pas pour autant une fin en soi. Si l'on se sent plus serein après avoir rédigé son testament, on ne déménage cependant pas pour se rapprocher du cimetière et faciliter les futures obsèques ! La gestion de la banque doit plutôt s'adapter à l'économie. Les pouvoirs « à chaud », ensuite, sont des pouvoirs extraordinaires, dérogatoires au droit commun, qui donnent la possibilité, en situation d'urgence, d'exproprier les actionnaires ou de dévaloriser des actifs, au nom de l'intérêt général. Toutefois ces pouvoirs doivent, selon nous, être utilisés uniquement pour les établissements qui présentent un risque systémique, non pour les autres, et ils ne sauraient se substituer aux procédures collectives classiques sans impérieuse nécessité.

Le bail in (renflouement interne) est le pouvoir le plus innovant donné à l'ACPR par le titre II. Il fait la distinction, avec pertinence, entre les actionnaires et les créanciers juniors d'une part, et les autres créanciers d'autre part. Les titres de dette junior contiennent des clauses contractuelles qui précisent qu'ils ne sont remboursés, en cas de liquidation, qu'après les titres senior. En contrepartie de cette prise de risque, le rendement est supérieur. Il est sain d'établir une distinction. Les créanciers juniors et les actionnaires doivent être les premiers à assumer les pertes. La question débattue au niveau européen est de déterminer qui sera ensuite sollicité : les créanciers seniors, un sous-ensemble parmi eux ? Ne nous écartons pas des standards internationaux, attendons sur ce point la directive.

Depuis 2008 la capacité d'absorption des pertes par les banques a progressé fortement : les fonds propres ont doublé, sous l'effet des nouvelles règles du comité de Bâle, ou des nouvelles propositions sur les exigences de fonds propres figurant dans le projet de directive européenne « CRD IV ». Tel est le deuxième rempart, après le management et la supervision. Les outils du titre II constituent le troisième rempart : ils sont importants, mais leur utilisation doit rester limitée aux banques que les deux premiers remparts n'auraient pas protégées.

M. Philippe Marini, président. - Intégrez-vous dans votre plan vos filiales étrangères ?

M. Mark Venus. - Oui, ce plan concerne le groupe dans son ensemble, même si sa mise en oeuvre dépendra de la bonne coordination entre les autorités de résolution des quatre pays du groupe de gestion de crise créé par l'ACP pour BNP Paribas.

M. Philippe Marini, président. - Madame Jézabel Couppey-Soubeyran, pourriez-vous nous éclairer sur les liens entre la sphère financière et la sphère réelle ?

Mme Jézabel Couppey-Soubeyran, conseillère scientifique au Conseil d'analyse économique. - La mise en place d'un régime de résolution, la surveillance macroprudentielle et le renforcement des pouvoirs des autorités de surveillance constituent les points forts du projet de loi, davantage que le titre Ier relatif à la séparation qui, se tenant au milieu du gué, ne peut satisfaire ni les partisans de la séparation ni ses détracteurs.

M. Philippe Marini, président. - Il semble pour le moment satisfaire le Parlement, ce qui est déjà quelque chose !

Mme Jézabel Couppey-Soubeyran. - A mon sens, il est vain de chercher à renforcer la séparation car elle n'est pas un remède à l'instabilité financière. En revanche, ce titre Ier pourrait servir à identifier les activités, les opérations, les combinaisons d'opérations, ou encore les techniques financières qui, dès lors qu'elles ne font pas la preuve de leur utilité pour le financement de l'économie ou qu'elles lui font courir un danger excessif, justifient une exigence prudentielle accrue, une taxe, voire une interdiction. Même si elle difficile, l'analyse de l'utilité sociale des activités est une nécessité.

Cette mission pourrait être confiée au Conseil de stabilité financière en charge de la politique macroprudentielle qui figure au titre III. Dès lors que l'on admet qu'une partie des activités bancaires et financières ne profite plus à l'économie réelle, il est dangereux de se contenter de les isoler dans des entités qui seront moins surveillées au motif qu'elles ne gèreront pas de dépôts. Au contraire, réduisons leur part en élevant leur coût en fonds propres, en liquidités mobilisées ou en impôt. Le renforcement des normes prudentielles et la révision de la fiscalité bancaire importent bien plus que la séparation.

Concernant plus directement le titre II, quatre points me semblent problématiques.

Tout d'abord, les modalités de financement du FGDR ne sont pas précisées. Or, les dispositions actuelles sont insuffisantes : les réserves du fonds représentent environ 1,7 milliard d'euros pour quelque 1 200 milliards d'euros de dépôts, soit 0,14 % de leur montant. La cotisation annuelle des banques est très faible : elle s'élève à 0,07 % des dépôts et rapporte 80 millions d'euros. Il faudrait que le texte précise comment le FGDR se financera. Une disposition fiscale nouvelle, appropriée et pérenne, permettrait seule de constituer une dotation suffisante.

En outre, il n'est pas certain que le Fonds de garantie des dépôts gagne à être refondu dans ce FGDR. Certes, il est utile qu'il puisse y avoir des transferts en cas de besoin. Mais, pour la crédibilité, aux yeux des déposants par exemple, deux fonds valent mieux qu'une fusion ou une confusion.

Troisième point, le plus important : il est temps d'associer l'autorité de la concurrence à la régulation financière afin de contrer les forces de la concentration, hautement préjudiciables à la stabilité du système. Lorsque la résolution passe par un rapprochement entre établissements, elle renforce la concentration et donc les risques systémiques. Le titre II gagnerait même à préciser le rôle de l'Autorité de la concurrence au moment de la résolution et les modalités de sa coopération avec l'ACPR et son collège de résolution. Il y a là matière à amendements.

Quatrième et dernier point : le collège de résolution ne pouvant s'autosaisir, il n'est pas à l'abri des pressions politiques.

Parmi les points positifs du titre II, je retiendrai le plan préventif de rétablissement, disposition prometteuse pour remédier à la complexité des structures capitalistiques des établissements. Le testament est un moyen plus simple que la séparation d'inciter les établissements financiers à filialiser leurs activités.

Je salue aussi la possibilité de recourir à un établissement relais - une bridge bank - qui a fait ses preuves. Il permettra de limiter les ventes en détresse, qui amplifient les difficultés et augmentent le risque de crise systémique.

Dernier point fort du texte : le bail in qui oblige la banque à se sauver elle-même en faisant accepter à ses investisseurs des dépréciations, des annulations ou des conversions de dettes. Ces mesures doivent être étendues à la dette senior, le bail in devenant ainsi la norme ; et le sauvetage par les pouvoirs publics, le bail out, une exception. C'est peut-être un voeu pieux mais il faut sonner la fin d'une partie dans laquelle, pile, la banque gagne, mais face, tout le monde perd.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour votre intervention tonique, qui comporte plusieurs questionnements importants et qui nous évite le consensus.

M. François Marc, rapporteur général. - En entendant que BNP Paribas, première banque de la zone euro, avait élaboré un plan de résolution, je me demandais si le législateur avait besoin d'intervenir. Mais, à l'inverse, l'une des banques majeures de notre pays a annoncé ce matin plus de 6 milliards d'euros de perte annuelle. Cela montre la nécessité qu'il y a à anticiper dans le domaine de la supervision bancaire. Oui, la France avance à sa propre allure, même si le Commissaire européen se demande pourquoi nous n'attendons pas la directive.

L'autorité de contrôle et de résolution pourra-t-elle imposer à une banque de transférer à la nouvelle filiale pour compte propre des activités ou des départements afin de faciliter une résolution ? Pourra-t-elle imposer une séparation additionnelle ? Concrètement, comment ces nouvelles règles se seraient appliquées au CIF et avec quel résultat ?

M. Richard Yung, rapporteur. - Je salue un projet de loi qui, c'est une première, instaure un système destiné à faire face aux crises bancaires... sinon nucléaires !

A partir de quel seuil de bilan les plans de redressement et de résolution seront-ils demandés ? Ce seuil sera-t-il le même que pour la filialisation du titre Ier ?

Monsieur Venus, dans la préparation de ces plans, quel est votre degré d'indépendance vis-à-vis de l'équipe de direction de votre banque, qui pourrait être tentée par le refrain bien connu du « tout va bien » ?

Comment le bail in sera-t-il organisé ? La France ne se singularise-t-elle pas au sein de l'Europe, où l'on est plutôt favorable à l'inclusion de la dette senior dans l'appel aux créanciers ? Dans ces conditions, comment transposerons-nous la directive ?

On évoque le fait que les instruments de bail in pourraient être détenus par des investisseurs institutionnels. Quels seront ces anges merveilleux qui continueront à prendre un tel risque ?

De quels outils disposera le Conseil de stabilité financière du titre III, pour identifier les risques économiques, financiers, et détecter d'éventuelles « bulles » ? Disposera-t-il de ses propres outils ou dépendra-t-il des analyses de la direction du Trésor ou de la Banque de France ?

L'intervention du fonds de garantie pour compenser les errements d'établissements qui partent à la dérive ne constitue-t-elle pas une mauvaise utilisation des 2 milliards d'euros destinés pour l'instant à garantir les dépôts, à hauteur de 100 000 euros par déposant ? Les Allemands ont fait le choix inverse. Cette intégration ne se révélera-t-elle pas gênante lorsque nous devrons fixer des règles au niveau européen ?

Enfin, quelle sera l'articulation avec les projets de directive ? S'il est possible de créer une autorité de résolution européenne, un fonds de résolution européen me paraît plus hypothétique : il exigerait que chacun s'engage, par exemple, à soutenir les banques chypriotes ! Qui sera d'accord ?

M. Philippe Marini, président. - Quid des modalités d'alimentation du FGDR ? La question d'une taxe est posée...

M. François Marc, rapporteur général. - Encore un impôt !

M. Philippe Marini, président. - Que choisir entre la distinction et la fusion des fonds de garantie et de résolution ? Comment l'Autorité de la concurrence peut-elle être associée à la mise en oeuvre d'un plan de rétablissement ? Quid de l'auto-saisine du collège ?

M. Ramon Fernandez. - Nous n'agissons pas dans un cadre isolé, national. Les travaux engagés par BNP Paribas font écho aux démarches du G20 et du Conseil de stabilité financière, qui ont adopté des principes que chaque membre du G20 s'était engagé à transposer avant fin 2012. Les Européens ont un peu de retard. La directive devrait être adoptée au cours du premier semestre 2013, suivie par des dispositions sur la résolution et un texte promis par le Commissaire européen Michel Barnier pour cet été.

Sans attendre le législateur ni les instances européennes, du reste, les régulateurs avaient demandé aux établissements de rédiger des testaments bancaires : car l'effondrement de Lehman Brothers ou celui de Northern Rock ont mis en évidence la nécessité de mieux organiser d'éventuels démantèlements, avant la catastrophe.

Pourquoi ce retard de la directive européenne ? Parce qu'un débat très vif existe au sein de la Commission sur le point de savoir si les créanciers senior doivent ou non apporter leur contribution. Les Pays-Bas, très favorables à cette solution, ne l'ont pas mise en oeuvre lors de la nationalisation récente d'une banque. Cela montre à quel point le sujet est délicat, en particulier en période de crise. La position du gouvernement français est qu'une telle solution ne peut être décidée de façon isolée, car elle entraînerait une stigmatisation préjudiciable au refinancement sur les marchés. En revanche, lorsque dans l'ensemble de la zone euro, au 1er janvier dernier, ont été intégrées des clauses d'action collective pour tous les titres de dette souveraine, il ne s'est rien passé, car tout le monde l'a fait en même temps.

Je ne partage pas totalement l'opinion de Jézabel Couppey-Soubeyran sur le titre Ier mais je n'y reviens pas ici.

Fallait-il prévoir deux fonds au lieu de les fusionner ? La réponse n'est pas évidente. Le projet de directive admet les deux modèles. Un fonds unique est plus efficace ; il est préférable d'avoir une vision globale de ce qui se passe dans les établissements. Il n'est bien entendu pas question que la garantie des dépôts soit affectée par les opérations de résolution. Les ressources du fonds sont actuellement de 2,1 milliards d'euros, l'objectif étant de les porter à 10 milliards à l'horizon 2020, soit 1 % du total des dépôts conformément à la directive. Les ressources devraient continuer à provenir des banques, même si d'autres contributions sont envisageables, je songe à la taxe systémique.

M. Richard Yung, rapporteur. - Pourquoi les Allemands envisagent-il des montants beaucoup plus élevés ? Leur taxe rapportant quelque 600 millions d'euros par an, leur fonds devrait être rapidement porté à plusieurs dizaines de milliards d'euros.

M. Ramon Fernandez. - Nos dispositifs sont très proches et le gouvernement allemand vient d'adopter un texte qui s'inspire beaucoup de nos travaux. Ce n'est pas un hasard : nous nous parlons souvent et cela n'est pas inutile, avant le vote de la directive !

Pourquoi le collège de résolution ne pourrait-il s'autosaisir ? Je ne serais pas contre, mais est-ce utile, dans la mesure où les membres du collège sont aussi ceux qui auront connaissance des éventuelles difficultés ?

Rien n'exclut qu'il y ait des contacts avec l'Autorité de la concurrence. En tout cas, la dimension concurrentielle devra être prise en compte dans la structuration du secteur. En 2009, la France avait demandé que l'on engage une réflexion sur cette question, qui renvoie à celle du too big to fail. Mais nous traitons aujourd'hui de la résolution, qui est un autre sujet. Le Conseil de stabilité financière est l'hériter du Conseil de régulation financière et du risque systémique (Coréfris) que vous aviez instauré dans une loi votée il y a deux ans. La création d'une autorité macroprudentielle est en effet une obligation prévue par la directive CRD IV, qui sera adoptée dans le mois à venir.

Ce conseil s'appuiera sur les travaux de la direction générale du Trésor, de la Banque de France, de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de l'Agence des normes comptables, ainsi que sur des contributions académiques, celles du Conseil d'analyse économique, etc. Il sera présidé par le ministre de l'économie et des finances et j'en assurerai le secrétariat.

M. Philippe Marini, président. - Quelles auraient été les conséquences de ce texte s'il avait été appliqué au CIF ?

M. Francis Delattre. - Et à Dexia ?

M. Ramon Fernandez. - L'ACPR pourrait en cas de risques imposer la filialisation de certaines activités. Le texte a été renforcé sur ce point lors des débats à l'Assemblée nationale. Dans le cas du CIF, l'ACPR aurait pu demander à froid des modifications dans la structure financière de l'établissement. C'est précisément la complexité de celle-ci - reposant à la fois sur un fonds commun de titrisation et une société de crédit foncier - qui a rendu difficile la gestion du dossier. Vous avez cité un autre exemple. Je précise que le texte donnera à l'ACPR le pouvoir de changer les dirigeants qui n'assument pas leurs responsabilités.

M. Frédéric Visnovsky. - Contrairement à Mark Venus, je pense que le dispositif de résolution ne doit pas être limité aux établissements systémiques. Il est essentiel qu'il s'applique à tous !

Je rappelle à Jézabel Couppey-Soubeyran que le gouverneur de la Banque de France a déjà fait montre d'une certaine indépendance politique dans la gestion des crises.

Le bail in renforce la garantie des dépôts puisque la contribution des actionnaires et des créanciers évite de faire appel au Fonds.

Les cinq grands groupes bancaires français représentent environ 1 000 milliards d'euros de financements longs, dont 250 milliards d'euros d'actions, 50 milliards de dettes subordonnées susceptibles d'être sollicitées lors d'un renflouement interne, et 700 milliards de dettes à moyen et long termes dont une partie correspond à des dettes sécurisées. Donc, 50 milliards d'euros de dettes subordonnées pour 250 milliards d'euros d'actions. La capacité d'absorption est loin d'être négligeable.

Le seuil de bilan à partir duquel les plans de redressement et de résolution sont obligatoires sera fixé par décret, l'important pour nous étant la faculté de demander également des plans à des établissements plus petits. La banque est un véhicule qui livre des services à ses clients en roulant sur une route goudronnée. Mais que se passe-t-il en cas d'énorme averse ou de fortes chutes de neige ? En élaborant son plan de rétablissement, chaque groupe se prépare à affronter des conditions difficiles. Les plans des grandes banques sont beaucoup plus complexes ; pour nos cinq plus grands groupes, ils ont été discutés dans des instances incluant d'autres autorités nationales ; et chacune d'entre elle a pu approfondir la situation des filiales qu'elle supervise. Le PRR de BNP Paribas compte plusieurs milliers de pages ; des établissements plus petits élaboreront un plan plus succinct, mais tous pourront être priés de démontrer leur capacité à fonctionner dans des circonstances particulières.

M. Mark Venus. - Avons-nous réellement besoin du législateur, s'interroge le rapporteur général. Oui car il nous faut un cadre homogène et partagé, au minimum au niveau européen, de préférence plus largement. Si tout le monde ne joue pas avec les mêmes règles, cela ne marchera pas. Ce point est essentiel.

Je n'ai pas d'indépendance vis-à-vis de mon management : c'est lui qui m'a confié la tâche de coordonner un travail réalisé dans l'ensemble du groupe. On ne rédige pas un tel document seul dans sa tour d'ivoire ! Nous avons posé à l'ensemble des responsables des diverses entités deux questions : si le groupe le doit, peut-il vendre rapidement votre structure et à quel prix ? Quelles activités vous paraissent devoir être préservées ? Notre travail est réalisé pour le compte du groupe, approuvé par le comité exécutif et le conseil d'administration.

M. Francis Delattre. - Les Allemands ont Volkswagen, les Anglais ont la City et nous avons la bancassurance. Faisons très attention avant de toucher au secteur financier. Ces nouvelles règles venant s'ajouter aux contraintes de Bâle III ne vont-elles pas obérer vos capacités de financement des entreprises ?

La composition de la nouvelle autorité de régulation prudentielle garantit-elle toujours que le contrôle des banques est assuré par la Banque de France, comme c'était le cas avec la Commission bancaire ?

Je vois mal comment, en droit interne comme en droit international, les difficultés d'une filiale ne conduiraient pas à la mise en cause de la maison mère.

M. Éric Bocquet. - N'y a t-il pas un déséquilibre inquiétant entre les 2 milliards d'euros du fonds de garantie - ou même les 10 milliards attendus pour 2020 - et les 750 milliards d'euros de produits dérivés inscrits au bilan de la première banque française, ou encore les 1 000 milliards d'euros injectés par la Banque centrale européenne l'an dernier pour sauver le système bancaire ? Une articulation est-elle prévue avec le Mécanisme européen de stabilité ?

M. Philippe Dallier. - Qui sera chargé des stress tests permettant d'évaluer les plans de résolution ? Les 90 personnes dont le recrutement est annoncé seront-elles suffisantes ? Au final, qui validera les plans proposés ?

M. Jean Germain. - On annonce des dépréciations, chez Crédit agricole S.A, pour 6,5 milliards d'euros, venant s'ajouter aux 2,5 milliards déjà passés en 2012. Or dans le même temps les résultats du groupe s'améliorent grâce aux 3 milliards d'euros de bénéfices des filiales coopératives. Si la loi s'appliquait déjà, la répartition, entre les caisses régionales et CASA, aurait-elle été différente ?

Mme Jézabel Coupey-Soubeyran. - La filialisation permet-elle d'améliorer la stabilité financière ? Non, mais elle réduit la complexité des structures capitalistiques, ce qui facilite la résolution. Imposer des testaments aux banques est un moyen de les inciter à cette filialisation.

Plus les établissements sont grands, plus ils sont systémiques et plus les résolutions sont difficiles à organiser. On se pose même la question, dans les milieux académiques, de savoir si les plans de résolution prévus sont réellement applicables dans un secteur financier français et européen très concentré. Le système américain, lui, porte encore la marque du Glass Steagall Act abrogé en 1999, ce qui certes ne le rend pas plus stable, mais peut-être plus apte à la résolution... Il n'est pas certain que les mesures de séparation souples inscrites dans ce projet de loi réduisent efficacement la taille des établissements. Aussi faudra-t-il sans doute renforcer les obligations prudentielles - car tout n'a pas encore été fait - et surtout jouer sur la fiscalité, dossier que l'on évite hélas soigneusement d'ouvrir.

M. Philippe Marini, président. - C'est un peu paradoxal. Depuis trente ans, on nous explique que le secteur financier français doit se concentrer et vous nous dites qu'il doit aujourd'hui faire l'inverse. Vous semblez regretter la disparition du Comptoir national d'escompte de Paris, de la Banque nationale du commerce et de l'industrie ou de la Banque de Paris et des Pays-Bas.

Mme Jézabel Coupey-Soubeyran. - La concentration excessive de notre secteur bancaire est un vrai problème, pointé par le rapport Liikanen - dont je ne partage pas forcément les conclusions par ailleurs.

M. Mark Venus. - Je peux comprendre cet argument mais j'y répondrai par celui de la diversification. Une banque universelle, présente dans un grand nombre d'activités et de zones géographiques, résiste mieux à une crise survenant dans une de ces activités ou une de ces zones.

Pour répondre à Francis Delattre, BNP Paribas reconnaît qu'il faut un nouveau cadre aux activités bancaires. Bâle III est une contrainte pour toutes les banques européennes, mais qui pèse surtout s'il n'y a pas un level playing field. Nous voulons que tous les compétiteurs jouent selon les mêmes règles !

Pour répondre à Éric Bocquet, il n'est pas nécessaire d'empiler les mesures de protection. Avec le bail in, on peut même se demander quelle sera l'utilité du fonds. Ne cherchons pas non plus à le dimensionner au niveau du sous-jacent. Même dans les pires cauchemars du directeur général du Trésor, les actifs des banques auront toujours une valeur ! Je rappelle que la réglementation européenne, à la différence de l'américaine, nous oblige à comptabiliser les produits dérivés en valeur brute, alors que c'est la valeur nette qui importe - et elle est de loin inférieure aux 750 milliards d'euros.

M. Francis Delattre. - Le financement des entreprises sera-t-il affecté ?

M. Mark Venus. - Bien que le financement de l'économie soit la fonction première des banques, nous sommes obligés de nous conformer à des règles prudentielles de plus en plus contraignantes, qui pèsent sur la taille de nos bilans.

M. Frédéric Visnovsky. - Que Francis Delattre soit rassuré, tout comme l'ACP, l'ACPR sera adossée à la Banque de France.

M. Philippe Marini, président. - C'est une filiale...

M. Frédéric Visnovsky. - L'augmentation des fonds propres des banques n'a pas en elle-même entraîné une diminution de la distribution de crédits. La période a été marquée par une crise économique, mais c'est un autre problème.

Depuis 2004, nous organisons des stress tests semestriels ; c'est donc une activité courante, complétée en 2008 par les stress tests publics organisés sous l'égide de l'Autorité bancaire européenne. Les tests organisés dans le cadre des plans de rétablissement vont au-delà, ils mesurent la réaction à un choc considérablement plus important, même si la nature des réponses est la même.

Comment se fait-il que le Crédit agricole affiche des pertes, alors que sa situation financière s'est améliorée ? Cela tient tout d'abord à des raisons comptables : lorsque la situation financière d'une banque se détériore, celle-ci paye plus cher ses ressources, la valeur de sa dette diminue, ce qui dégage un profit, certes fictif. A l'inverse, l'amélioration de la situation du Crédit agricole se traduit par une hausse de la valeur de sa dette sur les marchés, et donc par une perte - fictive ! - de 800 millions d'euros... Autre phénomène : celui des survaleurs (ou goodwill), qui sont fonction des perspectives - actuellement revues à la baisse - et qui influent elles aussi sur le résultat comptable mais non sur la situation financière. A ceci s'ajoute, pour le Crédit agricole, l'impact de la cession de sa filiale grecque. A la différence du résultat comptable, le résultat normatif du groupe est donc supérieur à 3 milliards d'euros.

M. Jean Germain. - A vous écouter, il n'y a donc pas de résultat négatif...

M. Philippe Marini, président. - Je suis surpris car, si l'on amortit une survaleur, c'est bien qu'il y a eu appauvrissement du patrimoine de l'entreprise ?

M. Jean Germain. - Le cours de l'action Crédit agricole augmente, la banque distribue des dividendes, ce qu'elle n'a pas fait en 2012, mais on a tout de même annoncé 2 500 suppressions d'emplois dont 850 en France ! Pour moi, tout cela est difficile à comprendre.

M. Frédéric Visnovsky. - Je comprends mais en dépit des pertes comptables réelles, la situation s'est améliorée...

M. Ramon Fernandez. - Merci d'avoir organisé cette table ronde qui a rappelé à quel point la résolution est un élément clé du futur dispositif de stabilité financière. La taille des établissements étant un paramètre important, les banques systémiques globales se verront imposer une exigence de capital supplémentaire pouvant aller jusqu'à 2,5 points - or, toutes nos grandes banques sont considérées comme systémiques globales. Cette exigence de capital supplémentaire sera graduelle en fonction de la taille, afin d'inciter les banques à ne plus grandir. Mais qui eût dit que Northern Rock pût déclencher une crise systémique en Grande-Bretagne ? Il faut appliquer les règles à toutes les banques car la frontière entre les établissements systémiques et les autres est évolutive, incertaine.

Les 2 milliards d'euros du fonds de garantie sont-ils suffisants ? Un lien peut-il exister avec le MES ? Notons d'abord que le dispositif monte en puissance et qu'il est aligné sur la cible européenne fixée à 1 % des dépôts. De plus, le texte donne la capacité au ministre d'appeler ex post auprès des banques des ressources supplémentaires, tout en plafonnant cette possibilité, afin de ne pas provoquer un problème ici pour en résoudre un autre là.

Enfin un dispositif plus général a été prévu, l'adossement ou le back stop (ou encore, pour filer la métaphore automobile de Frédéric Visnovsky, la dépanneuse !) a été prévu : c'est l'intervention du prêteur en dernier ressort, ce fonds européen public qui prête aux Etats pour les aider à recapitaliser les banques, comme en Grèce, en Irlande, au Portugal, ou en Espagne, et qui, peut-être, demain, interviendra directement en recapitalisation des banques ou en soutien d'un mécanisme européen de résolution.

Oui, la France anticipe, tout en s'inscrivant dans un cadre cohérent avec celui qui s'élabore au plan européen et international, et en pesant pour obtenir la mise en place d'une réglementation européenne plus robuste.

M. Philippe Marini, président. - Merci à nos quatre invités.