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Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

12 mars 2013 : Activités bancaires ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION CONJOINTE SUR LA SÉPARATION DES ACTIVITÉS BANCAIRES

Réunie le mercredi 30 janvier 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition conjointe de MM. Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel, Pierre de Lauzun, directeur général délégué de la Fédération bancaire française, Xavier Musca, directeur général délégué de Crédit Agricole SA, Mme Laurence Scialom, professeure d'économie à l'Université Paris X, MM. Didier Valet, directeur de la Banque de financement et d'investissement de la Société Générale (CIB) et Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie à la direction générale du Trésor.

M. Philippe Marini, président. - La commission des finances vient de désigner Richard Yung comme rapporteur du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires. Nous étions hier et avant-hier à Bruxelles, avec ce dernier et avec le rapporteur général, et nous avons pu nous entretenir avec les services de la Commission européenne pour comprendre les relations et les antinomies existants entre les différentes voies évoquées pour la séparation des activités, Vickers, Volcker, Liikanen, etc.

Le projet de loi français, dont la discussion débute à l'Assemblée nationale, devrait être inscrit à l'ordre du jour du Sénat dans le courant du mois d'avril. D'ici là, la commission des finances organise des auditions publiques, qui s'ajoutent aux nombreuses auditions du rapporteur, avec pour principaux axes les deux piliers du projet de loi : la séparation des activités bancaires d'une part, et la résolution des crises bancaires d'autre part. En effet, les banques, dont sont supposés venir tous nos maux et qui irriguent notre économie, ne peuvent être considérées comme des entreprises comme les autres quant à leur liquidation.

Venons à la séparation des activités bancaires. Que doit-on séparer ? Historiquement, les concepts de séparation ont été à géométrie variable, depuis le Glass-Steagall Act américain jusqu'à la plus récente règle Volcker, qui prône une logique d'interdiction. A l'inverse, au Royaume-Uni, le rapport Vickers met en avant une vision de protection des activités de banque de dépôts et de détail. En Europe, le rapport Liikanen suit une logique de filialisation des activités les plus risquées.

Dans ce contexte, le projet de loi français, adopté en conseil des ministres le 19 décembre dernier, s'inscrit dans le même esprit que le rapport Liikanen, bien qu'avec certaines différences. Il met en avant, notamment, un critère d'utilité à l'économie, et présente ainsi les choses d'un point de vue positif. Dans le même temps, plus des activités sont interdites ou cantonnées, plus l'activité de crédit peut en souffrir.

Pour démêler l'ensemble de ces questions, nous avons le plaisir d'accueillir aujourd'hui parmi nous Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie à la Direction générale du Trésor, Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel, Pierre de Lauzun, directeur général délégué de la Fédération bancaire française, Xavier Musca, directeur général délégué de Crédit Agricole SA, Laurence Scialom, professeure d'économie à l'Université Paris X, et Didier Valet, directeur la Banque de financement et d'investissement de la Société Générale.

Monsieur de Villeroché, il vous revient de commencer par une brève présentation du projet de loi, en nous expliquant les principaux choix du Gouvernement. De façon générale, s'agit-il selon vous d'une loi a minima, comme nous pouvons l'entendre parfois, ou la priorité a-t-elle été mise sur le financement de l'économie ?

M. Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie à la Direction générale du Trésor. - Adopté en conseil des ministres le 19 décembre dernier, le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires est sans doute la réforme bancaire la plus ambitieuse depuis la loi bancaire de 1984. De plus, elle est précurseur aux niveaux européen et mondial, car la France sera la première à adopter et à appliquer dans les faits une telle réforme. Cette dernière se compose de trois principaux volets.

Le premier correspond à la séparation des activités. Il s'agit de l'engagement du Président de la République de séparer les activités utiles des activités spéculatives. Le projet de loi s'inscrit, dans ce cadre, dans la ligne du rapport Liikanen. Il s'agit de placer dans une filiale séparée les activités qui n'ont pas de lien avec une relation-client, c'est-à-dire les activités pour compte propre où la banque prend un risque qui ne correspond pas à une demande ou un besoin de son client. De façon positive, le projet de loi souligne que quatre catégories d'activités peuvent rester au sein du groupe et n'ont pas à être filialisées :

- la prestation de services à la clientèle, où il s'agit de répondre ou d'exécuter un ordre de son client ;

- la couverture, par la banque, de ses propres risques ;

- la gestion saine et prudente de la trésorerie ;

- la tenue de marché (ou market making), qui contribue à la liquidité sans que soit prise de position directionnelle. La banque est, dans ce cas, animateur d'un marché. Par exemple, sur le marché de la dette des États ou des grandes entreprises, sur lequel les transactions se font essentiellement de gré à gré, il est important qu'il y ait des teneurs de marché pour assurer la liquidité de ces titres aux investisseurs.

La filiale, qui reçoit les activités interdites à la maison-mère, est strictement cantonnée. Elle est considérée, d'un point de vue juridique et prudentiel, comme une contrepartie externe à part entière, avec ses contraintes propres en termes de fonds propres, de liquidité et sans que la maison-mère soit impactée par un défaut de la filiale.

Le projet de loi comprend également un deuxième volet sur la résolution des établissements bancaires. Comme vous l'indiquiez, M. le Président, les banques ne sont pas des entreprises comme les autres et c'est pourquoi le projet de loi vise à confier une nouvelle mission au superviseur pour agir en amont et en aval d'une crise bancaire. Par ailleurs, le projet vise à obliger les banques à rédiger des plans de redressement et de résolution afin d'organiser leur structure interne d'une façon qui soit « résolvable ».

Enfin, le troisième volet du projet de loi comporte des dispositions en matière de protection des consommateurs.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie pour cette présentation générale du projet de loi. Monsieur de Lauzun, quelle appréciation portez-vous sur cette réforme ?

M. Pierre de Lauzun, directeur général délégué de la Fédération bancaire française. - Je vous remercie de nous permettre de nous exprimer à travers cette audition publique. Nous trouvons, quant à nous, normal que le besoin se fasse sentir de réformer les banques, et nous trouvons sain et positif qu'il y ait un débat à ce sujet, d'autant plus qu'il s'agissait d'un engagement du Président de la République.

Cependant, nous pensons que la séparation constitue une réforme qui n'était ni urgente, ni convaincante. Durant la crise, d'ailleurs, les banques françaises ont bien résisté et les problèmes qui ont existé sont liés à des cas atypiques dans le paysage bancaire français et auxquels la séparation des activités n'aurait, du reste, rien changé. Au contraire, nous pensons que leur modèle, par leur diversification, leur contrôle des risques et leur orientation vers le client, était plus apte à faire face aux situations de crise. La résistance des banques françaises se lit en particulier au travers de la croissance du crédit, alors que la logique économique aurait voulu l'inverse.

La quasi-totalité des crises sont des crises du crédit bancaire, auxquelles une séparation n'aurait rien changé. Par exemple, la crise des caisses d'épargne américaines à la fin des années 1980 : c'est une crise du crédit bancaire, qui a coûté beaucoup d'argent aux contribuables américains, alors que le système bancaire était encore soumis au Glass-Steagall Act. De même, Lehman Brothers était une banque d'investissements et respectait, en ce sens, encore, le Glass-Steagall Act. Enfin, la crise irlandaise et la crise espagnole sont des crises du crédit bancaire, crises qui posent question mais auxquelles la séparation n'apporte pas de solution.

Rappelons que sont en cours d'autres réformes applicables au secteur bancaire, en particulier la réglementation prudentielle issue des recommandations de Bâle III. Cette réglementation, nécessaire pour renforcer les fonds propres des banques, a des conséquences qui n'étaient pas anticipées initialement, en particulier l'accélération du financement auprès des marchés du fait de la restriction du crédit bancaire. Dans ce contexte, et au-delà de toute idéologie, il y a un besoin collectif national à être plus présent et plus fort sur les marchés financiers, dans des conditions de sécurité.

Nous comprenons qu'il y ait une demande, exprimée par l'opinion publique, que soit supprimé le petit facteur de risque qui existe dans les activités de marché réalisées par les banques. Dans ce contexte, si une séparation est mise en oeuvre, nous pensons que le critère retenu par le projet de loi, à savoir celui de l'utilité à l'économie et d'une relation avec un client, est le plus opérationnel. Si l'opération est utile à un client dans des conditions de prudence et de sécurité, il n'est pas nécessaire de la filialiser. Sinon, elle doit être réalisée dans une filiale externe ; il est, à cet égard, justifié que soit proposé la filialisation et non l'interdiction de ces activités, à la différence des Etats-Unis qui disposent d'une offre plus large alternative aux banques, permettant le maintien de ces activités sur les marchés malgré leur interdiction aux banques.

Au-delà de la séparation, dont nous n'étions pas demandeurs, d'autres réformes sont nécessaires. Je pense en particulier à la réglementation des marchés financiers, qui est à mon sens davantage prioritaire.

Au total, le critère retenu par le projet de loi est le moins mauvais de ceux qui pouvaient l'être pour la séparation des activités ; mais, de grâce, ne cassons pas notre secteur bancaire, qui constitue un vrai atout pour le financement de l'économie.

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup. Xavier Musca souhaite-t-il ajouter quelques considérations d'ordre général sur le texte ?

M. Xavier Musca, directeur général délégué de Crédit agricole SA. - Je vais rapidement illustrer les propos de M. Pierre de Lauzun. Après la crise, nous avons tous eu le souci de promouvoir un monde financier plus sûr. Il me semble qu'il faut donc promouvoir les marchés réglementés, mais aussi renforcer les autorités prudentielles et la coordination au niveau international entre les autorités prudentielles et, enfin, il faut lutter contre l'arbitrage règlementaire, c'est-à-dire faire en sorte que les mêmes règles s'appliquent à l'ensemble du système financier. A défaut, se créent des poches qui remettent en cause la stabilité financière. Je constate que, malgré son importance, on parle peu de la déclaration des Etats-Unis de ne pas appliquer Bâle III. C'est pourtant un élément majeur.

M. Philippe Marini, président. - Nous l'avons relevé ici, et avons demandé, par une résolution européenne adoptée à l'unanimité de notre commission, au Gouvernement de ne pas faire d'activisme sur le sujet avant une application effective de la réglementation aux Etats-Unis.

M. Xavier Musca. - Selon moi, la première question est donc de savoir si nous devons aller vers une plus grande fragmentation des règlementations ou si nous devons essayer de nous inscrire dans un mouvement à tout le moins européen. Je regrette à titre personnel que ce soit le choix de suivre notre propre voie qui ait été retenu. Par ailleurs, à l'heure de l'Union bancaire, qui est un progrès, nous aurions pu souhaiter que les règles de fonctionnement des banques s'appliquent au minimum aux banques de la zone euro. Je m'inquiète de la mise en place d'une réglementation française là où il eut été souhaitable d'avoir une réglementation européenne.

Mon second point d'inquiétude a été évoqué par Pierre de Lauzun et concerne les conséquences de Bâle III. Le financement des entreprises européennes se faisait entre 1999 et 2008 à hauteur de 27 % par le recours au financement obligataire. Depuis 2008, c'est à hauteur de 41 %. C'est toute la question du market making : autorise-t-on les banques à aider les entreprises à se financer sur les marchés ? Pour nous, l'enjeu essentiel est bien de préserver notre capacité à accompagner les entreprises. Lorsque l'Etat français émet de la dette, il réunit un pôle de banques qu'on appelle les « spécialistes en valeur du Trésor » (SVT) à qui il vend par avance cette dette, puis il leur demande de distribuer cette dette. C'est du market making. Il y a quelques jours, la banque à laquelle j'appartiens a cédé des titres à une banque espagnole qui s'appelle Bankinter ; si nous vendions sur le marché nous provoquerions une fluctuation désordonnée du cours, nous perdrions de l'argent, tout comme tous les autres détenteurs de ces titres. Nous avons donc demandé à quelques banques d'acheter ces titres et ensuite de les céder au fil de l'eau. Le market making est donc une activité utile pour l'économie. La conséquence d'une pénalisation de ces activités serait la disparition du marché des acteurs français et le renforcement de la prédominance des banques américaines, qui représentent déjà 50 % du marché mondial. Les banques françaises ont vécu de façon très douloureuse le retrait brutal des financements américains, à l'automne 2011, qui nous a mis en danger. Je juge donc inopportun tout mouvement qui pourrait conduire à accroitre notre dépendance vis-à-vis d'acteurs non nationaux.

M. Philippe Marini, président. - Merci de ces propos très directs. Bien qu'adversaire politique de ce Gouvernement, je ne le critiquerai jamais pour prendre une mesure nationale si l'on ne veut pas que le Parlement devienne un théâtre d'ombres...

M. Jean Arthuis. - C'est un avis personnel !

M. Philippe Marini, président. - Oui. C'est bien d'attendre l'Union européenne, mais à vingt-sept, c'est une mécanique décisionnelle assez redoutable. Ne critiquons pas par principe ce Gouvernement de prendre une initiative nous permettant de nous saisir de questions qui sont tout à fait réelles.

Monsieur le secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), comment distinguer les activités utiles et les activités spéculatives ? Avez-vous les moyens de mettre en oeuvre un tel texte ? La loi peut certes prescrire la prudence, mais peut-elle la caractériser ? Êtes-vous en mesure de caractériser la gestion prudente de trésorerie dont il est question, et comment l'ACP aborderait-elle cette problématique ?

M. Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP). - L'Autorité de contrôle prudentiel ne peut qu'être favorable à toutes les initiatives qui permettent l'accroissement de la sécurité du système. Pour cela, il faut avant tout que ceux qui prennent les risques, c'est-à-dire les acteurs privés, les comprennent, les identifient, les limitent et les contrôlent. C'est à l'aune de ces critères que l'ACP porte un jugement sur ce texte : il accroît les mécanismes d'identification et de contrôle des risques là où ils sont pris, dans l'activité quotidienne des établissements, et constitue donc un progrès. En effet, par la définition positive des activités, sur laquelle la direction générale du Trésor a insisté, il va imposer aux établissements une définition beaucoup plus précise de la nature de l'activité qui est faite, desk par desk. Au-delà de la mesure quantitative des risques pris - et donc de la limitation prudentielle par rapport à l'appétit vis-à-vis du risque que développe un établissement en particulier - le texte implique une prise en compte de la finalité du risque pris. Car un des apports de ce texte est d'intégrer la finalité comme l'un des éléments essentiels de la définition des risques.

Il s'agit d'un apport très positif car il incitera les établissements à faire des efforts de classification, de mesure et de clarification de leurs activités. Tout cela contribuera à un accroissement global de la sécurité du système. S'il convient certes de distinguer le risqué et le moins risqué, il importe surtout de déterminer les risques contrôlés et ceux qui ne le sont pas. En effet, le risque en soi n'est pas mauvais et c'est le métier des banques de prendre des risques. Ce qui est mauvais, c'est le risque non contrôlé, mal mesuré, mal défini. Il faut, comme le fait cette loi, continuer à essayer d'introduire une composante qualitative de la finalité des opérations dans tous les systèmes de contrôle interne des banques.

L'ACP va d'abord s'intéresser à ce que font les banques, ce qui est prudent pour l'une ne l'est pas nécessairement pour une autre. Il va falloir que les banques définissent un appétit au risque de plus en plus précis et cette loi va apporter un complètement non négligeable de précision. Il est exact qu'on ne peut pas définir la procédure a priori, surtout si on veut atteindre un certain degré de précision.

Je souhaiterais également insister sur la liquidité, qui est une des grandes questions mises en avant par la crise ; à cause de sa complexité, on n'avait pas réussi à se mettre d'accord sur un standard international en matière de liquidité. L'une des grandes innovations de Bâle III concerne le ratio de liquidité. S'agissant des effets de la loi, il faut être conscient que les questions de liquidité sont beaucoup plus importantes que la question des fonds propres, que je ne veux pas du tout négliger cependant. En effet, comme il a été dit tout à l'heure, mettre davantage de fonds propres en face d'un crédit rend plus cher le crédit et incite à la distribution du crédit en dehors du système bancaire. Mais la liquidité est l'enjeu essentiel de la réforme de Bâle III pour les banques françaises, pour lequel elles doivent encore parcourir du chemin, alors qu'elles sont par ailleurs très bien capitalisées.

Les dispositions législatives proposées en matière de séparation ne sont pas une fin en soi, mais un instrument pour veiller à la stabilité financière et contribuer à l'objectif de sécurité. Cependant, il faut veiller à ce que l'instrument lui-même soit adapté à sa fin et ne produise pas des effets nuisibles à une gestion plus prudente des risques. Pour nous, le projet de loi respecte cet équilibre : on impose des contraintes importantes aux établissements, y compris des contraintes de ségrégation. Surtout, le suivi de la filiale - et c'est la nouveauté - va être tout à fait indépendant : la filiale sera considérée comme une entité à part, ce qui signifie que la filiale devra avoir une liquidité à part. Les actifs liquides qui seront mis dans la filiale pour qu'elle respecte la liquidité à part ne seront pas disponibles pour le respect de la liquidité de la maison-mère. Il est donc très important que chaque entité définisse sa gestion prudente de trésorerie. Mais il ne faudrait pas que ça multiplie par deux les contraintes de liquidité des banques françaises.

Pour finir, je voudrais souligner, même si je suis bien conscient que ce n'est pas l'objet de cette table ronde, que cette réforme a bien une logique d'ensemble. Cette partie de la loi sur la séparation a également pour objet de favoriser la résolution de crises. C'est l'articulation des deux qui permettra de résoudre les difficultés qui peuvent toujours surgir dans le système bancaire.

M. Philippe Marini, président. - A votre avis, l'ACP dans ses structures actuelles pourrait-elle mettre en oeuvre le contrôle de cette nouvelle législation ? Avez-vous assez d'effectifs, assez de compétences pour cela ?

M. Edouard Fernandez-Bollo. - Oui, nous sommes dans un processus de renforcement non achevé et ces nouvelles compétences seront intégrées dans ce processus. En revanche, sur la partie résolution de crises, une structure ad hoc va être créée qui, elle, n'était pas prévue.

M. Philippe Marini, président. - Monsieur Didier Valet, directeur de la branche financement et investissement de la Société Générale, comment abordez-vous ces nouvelles contraintes ? Est-ce que ce sont de nouvelles contraintes ou une chance ?

M. Didier Valet, directeur de la banque de financement et d'investissement de la Société Générale. - Je ne vais pas revenir sur l'opportunité de cette loi de séparation alors que nous sommes encore en train de mettre en place les contraintes de Bâle III, puisque la réglementation CRD IV devrait être endossée dans les prochaines semaines. Cela a constitué un effort significatif en termes d'adaptation : le capital a été plus que doublé par rapport au niveau qui prévalait avant crise et il a fallu renforcer les liquidités. Les banques françaises avaient, même avec la nouvelle définition, un déficit de liquidité. Les difficultés ont parfois été renforcées par la crise de 2011 avec la sortie des fonds américains, ce qui nous a conduits à réduire de façon significative notre bilan et donc un certain nombre de nos activités.

Cette loi s'inscrit dans un contexte dans lequel les activités de marché des banques françaises vont devenir plus importantes pour le financement de l'économie. L'an dernier, il y a eu plus d'émissions obligataires que de crédits syndiqués, c'est-à-dire que les banques ont moins prêté par le biais de leur bilan et du crédit et ont davantage accompagné leurs clients - les entreprises - sur les marchés financiers. C'est la première fois que ceci se produit et cela illustre le fait que les contraintes de taille de bilan, d'accès à une ressource de liquidité de court terme et de long terme, plus onéreuse car plus rare, font que les banques poussent leurs clients à aller sur les marchés.

En termes de positionnement des banques françaises ou européennes, il est important de garder cette capacité d'être présent sur des activités de tenue de marché pour que, même en situation de tension, on n'assiste pas à une fuite des banques américaines et anglo-saxonnes du marché. Nous devons conserver une capacité d'accompagnement des entreprises françaises ou européennes, mais aussi de l'Etat français.

En effet, lors de la crise, les banques américaines communiquaient sur leur exposition à la dette française, espagnole, etc. L'objectif pour elles était d'en avoir le moins possible dans leur bilan. Seules les banques de la zone euro ont eu la capacité à rester dans cette zone, parce qu'il s'agit de leur propre marché, ce qui a constitué une sorte de coussin amortisseur. Nous devons donc nous assurer que des banques de financement et d'investissement de taille importante, au niveau français ou européen, continuent d'exister et soient capables de concurrencer des acteurs anglo-saxons.

La vraie question, c'est la taille de ce qui pourrait ou ne pourrait pas être dans cette filiale. D'abord, le modèle des banques françaises est le modèle universel. Ainsi, je vais vous donner des chiffres pour la Société générale, mais les ordres de grandeur seraient les mêmes pour BNP Paribas ou Crédit agricole. Un tiers du chiffre d'affaires correspond à notre activité de détail en France, c'est-à-dire le financement des particuliers, des petites et moyennes d'entreprises (PME) et de certaines grandes entreprises. Un deuxième tiers du chiffre d'affaires correspond aux activités de banque de détail à l'international, auquel j'ajoute les activités de crédit-bail et de crédit de consommation aux PME et particuliers. Le dernier tiers se répartit entre la gestion d'actifs, pour 10 %, et les activités dont j'ai la charge, c'est-à-dire les activités de financement et d'investissement, pour 25 %. Au sein de celles-ci, nous trouvons des activités de financement classique - financement structuré, financement d'entreprise - et les activités de marché. Cela signifie que les activités de marché ne représentent qu'un sixième du total de notre chiffre d'affaires en 2011.

Au sein de ces activités de marché, les activités pour compte propre ne représentaient que 4 % à 9 %, soit moins de 2 % du chiffre d'affaires. Il faut remettre ces 2 % en perspective face aux deux-tiers qui correspondent à du financement classique, à travers un réseau d'agences. Avant la crise, l'activité pour compte propre représentait jusqu'à 20 % des activités de marché, contre 4 à 9 % aujourd'hui. Les banques françaises ont donc divisé cette proportion par deux à quatre, car tant le management que la supervision ont prêté une attention plus importante au risque. D'autre part, il y a eu moins de liquidité, et quand une ressource devient rare, on a davantage tendance à la privilégier pour nos clients plutôt que pour des activités qui n'ont pas d'adhérence clients. Je pense que nous avons d'ores et déjà fait beaucoup d'efforts.

Aussi, si l'objectif de la séparation est maintenu, elle va évidemment nous coûter cher, car il faudra créer des structures ad hoc, qui ne pourront pas s'appuyer sur leurs maisons-mères. La loi pourrait avoir comme conséquence positive de prévenir la tentation éventuelle des banques de refaire prendre de l'ampleur à ce type d'activités, compte tenu des contraintes qui pèseront sur elles.

Néanmoins, si l'objectif est de rendre les marchés plus sécurisés, il ne faut pas agir seulement sur les banques : une partie de ces activités se sont échappées dans le fameux shadow banking, sur lequel il y a aujourd'hui le moins de régulation. C'est là qu'il faudra, au moins au niveau européen, établir supervision afin d'éviter des comportements déstabilisants, et in fine assurer le bon fonctionnement des marchés.

M. Philippe Marini, président. - Pour conclure cette première série d'interventions, nous allons maintenant entendre la faculté. Pour les parlementaires qui sont ici, ce qui est stratégique, ce sont les liens entre l'économie financière et l'économie réelle. Les contraintes induites par la loi auront-elles un effet récessif ? Quels seront les effets de la séparation sur le financement de l'économie, sur le crédit, sur la conjoncture de l'économie réelle ?

Mme Laurence Scialom, professeure d'économie à l'Université Parix X. - Je tiens avant tout à dire que c'est un honneur que de pouvoir m'exprimer devant cette assemblée. Je viens y porter une voix critique, comme d'autres auraient pu le faire à mes côtés.

La séparation des activités bancaires est indispensable. Il y a un véritable danger à mixer dans des banques universelles systémiques les activités de banque commerciale et de banque de marché, qui accroît le risque systémique. La France, avec ses quatre banques jugées systémiques, quand l'Allemagne n'en a qu'une, la Deutsche Bank, est particulièrement concernée.

Des travaux récents de la Banque des règlements internationaux (BRI) et du Fonds monétaire international (FMI) ont montré que le développement de la finance est un facteur de croissance de l'économie réelle, mais seulement jusqu'à un certain seuil. Le problème est que dans les toutes économies développées ce seuil est dépassé. Cette hypertrophie de la finance pèse désormais sur la croissance. Ce problème est renforcé par l'existence de banques d'une taille telle que les États se trouvent dans l'obligation de les soutenir et donc de subventionner l'hypertrophie de la finance. Cette garantie implicite consiste en une subvention au financement sur les marchés de ces banques systémiques. Cette situation, qui est celle d'un aléa moral favorisant la prise de risque, a pour effet pervers de conduire les banques à se financer davantage sur le marché de gros de la liquidité et donc à accroître leur vulnérabilité au risque de liquidité. Cela est particulièrement grave, car la crise a montré que le risque de liquidité est un risque systémique. La crise est arrivée le 9 août 2007 par une crise de liquidité. Cette crise de liquidité s'est rapidement transformée en crise de solvabilité. Pourquoi ? Parce que lorsque vous avez des banques systémiques qui ont un très gros portefeuille de trading, les pertes enregistrées sur ce portefeuille mangent immédiatement le capital. Il faut alors recapitaliser et ce faisant on rationne le crédit. Les banques universelles systémiques sont particulièrement exposées à ce risque de liquidité, la subvention publique les incitant à déformer leur bilan et à se financer davantage sur les marchés.

On rappellera, que depuis 2011, les banques françaises ont été très demandeuses de fonds publics et ont largement bénéficié des opérations de refinancement à long terme (Long term refinancing operations - LTRO) de la Banque centrale européenne (BCE), juste derrière les banques espagnoles et italiennes.

On évoque souvent la spécificité du financement en Europe continentale, qui dépend moins des financements de marché et est plus orienté vers les prêts. C'est un argument pour ne rien changer.

Le paradoxe, en réalité, est que pour préserver cette spécificité, il faut mener une vraie réforme de la structure des banques. Il faut insulariser la banque commerciale - celle qui gère les dépôts et qui octroie les crédits aux PME et aux ménages - de la banque de marché. Je rappellerai que 22 % des actifs bancaires français sont consacrés au crédit aux ménages et aux entreprises non financières. Ce sont les 78 % restant qui posent problème, qui ont augmenté le plus vite et qui comprennent une large part de dérivés de crédit.

Dans le projet de loi actuel, les dérivés de crédit, du fait de la définition de ce qui constitue une opération utile, ne sont pas du tout touchés par la filialisation. Or, ce sont les dérivés de crédit qui font l'interconnexion dans le système et ont connu une progression totalement déconnectée de l'économie réelle. J'aurais beaucoup de mal à croire que les 750 milliards d'euros de dérivés de crédit qui se trouvent au bilan de BNP-Paribas y sont uniquement pour le financement de l'économie.

Le projet de loi ne répond à ces risques. L'article 1er du projet est à la fois son coeur et son talon d'Achille. Les autres articles seront efficaces seulement si la filialisation est étendue à la tenue de marché, comme le préconise le rapport Liikanen. Il faut une simplification de la structure des groupes bancaires et une autonomie des activités. Une véritable réforme de la structure des banques passe obligatoirement par là et est indispensable pour protéger la communauté nationale des risques que je viens de décrire. Cela est d'autant plus important que la situation des finances publiques ne nous permet plus aujourd'hui faire face à une crise bancaire du type de celle de 2007. La crise de la dette souveraine en Europe est largement le résultat de la crise financière. Nous ne pourrions plus, en l'état actuel, soutenir nos banques universelles. Si nous ne procédons pas à une véritable réforme structurelle, nous pourrons dire que nous avons souffert du syndrome des « Habits neufs de l'Empereur », en référence au conte d'Andersen : le roi est nu, mais personne n'ose le dire. Au moins, je pourrai dire que je l'ai dit devant cette assemblée.

Le travail parlementaire pour amender ce texte va être crucial. En ayant voulu tirer la première et préempter la directive européenne à venir, la France a endossé une responsabilité historique, celle de préserver le projet du rapport Liikanen.

Si, d'ici son vote, le projet de loi n'évolue pas, n'avance pas vers une filialisation plus ambitieuse des activités de marché, il faudra à mon sens enlever de son titre le terme « séparation ». Ce serait sinon une mystification, car il n'y a pas séparation dans la version actuelle de la loi et la crédibilité du législateur s'en trouverait atteinte.

M. Philippe Marini, président. - Vous avez lancé le débat de manière pugnace. Si le législateur ne vous satisfait pas, il faudra que vous accédiez à une assemblée législative un jour ou l'autre, afin de mieux faire valoir votre point de vue...

M. François Marc, rapporteur général. - J'ai eu écho de critiques, comme celles émanant de Pierre de Lauzun, selon lesquelles ce projet de loi ne serait ni urgent, ni convaincant. Pourtant, ce sont bien 1 600 milliards d'euros d'aides qui ont été mobilisées pour soutenir le secteur bancaire. Les dérivés de crédit continuent à faire peur et l'évolution du bilan des banques n'est pas de nature à rassurer. Ceci dit, j'aurai deux questions.

Premièrement, que se serait-il passé si cette loi avait été mise en place avant la crise ? La France aurait-elle été mieux protégée ? Y aurait-il eu moins de suspicions sur la place américaine par rapport à la place française ?

Ensuite, quelles ont été les évolutions des activités en compte propre sur la place de Paris depuis le déclenchement de la crise ?

M. Richard Yung, rapporteur. - Le fond de la loi est d'isoler la rente de situation donnée aux banques de dépôt qui profite actuellement à des activités autres que celles de banques commerciales classiques, ce qui constitue une situation anormale. En effet, cela fait porter la garantie d'État sur des activités discutables. Il y a un large consensus d'experts, notamment américains, sur ce point.

J'ajoute qu'il est difficile de parler du titre Ier sans évoquer la résolution. En effet, l'ACP se voit dotée d'un nouveau collège, de nouveaux moyens et il y a là une avancée importante. On rejoint ce que font les Allemands avec la Soffin qui est dotée de 400 milliards d'euros. Il est vrai que la banque universelle française a plutôt bien traversé la crise, mais la situation en Europe est difficile. Le Royaume-Uni a doublé sa dette publique et a nationalisé plusieurs banques. En Allemagne, le secteur bancaire pose également problème.

Le critère important de l'article 1er est celui de l'utilité avérée pour l'économie. Tout le monde est d'accord sur ce principe. Mais comment définir l'utilité avérée ? Qui va déterminer ce qui est véritablement utile au financement de l'économie ? Soyons clairs, la plupart des activités des banques sont utiles à l'économie. On ne porte pas de jugement moral. Mais qu'est-ce qui n'a pas d'utilité ? Et comment va-t-on le mesurer ? C'est une question que beaucoup se posent.

Le texte prévoit ensuite que les banques concernées seront définies par des seuils, qui devront être fixés par décret. Hervé de Villeroché peut-il nous apporter des précisions à ce sujet ? Liikanen en a évoqué quelques-uns.

Ensuite, on abordera la question de la définition des activités. Ce sera un grand débat théologique français. Il y a dans le texte un effort de définition positive des activités interdites à la maison mère. Se posent cependant de réelles difficultés, car la frontière passe au milieu des activités. Le vrai critère est-il celui du risque, comme le suggérait M. le secrétaire général adjoint de l'ACP ? La tenue de marché est utile, mais comment savoir si l'achat anticipé de titres est réalisé pour satisfaire le besoin d'un client ou pour réaliser une plus-value ? Comment sonder le coeur et les reins de chaque banquier ? Voilà une tâche ardue qui nous attend. Il y a également le problème des hedge funds qui peuvent aussi avoir des activités utiles, qui permettent de se garantir sur les matières premières, et d'autres plus dangereuses.

On a évoqué le rapport Liikanen, mais lui non plus n'est pas toujours simple à interpréter. On entend de grandes phrases mais l'application est plus difficile. Il en va ainsi des mesures Vickers au Royaume-Uni, dont les curseurs bougent presque tous les jours et dont la mise en oeuvre devrait être très lointaine. Ma question est de savoir si le texte proposé par le Gouvernement est bien en phase avec le rapport Liikanen, qui devrait servir de base à la législation européenne, même si la Commission européenne semble maintenant plus réservée à en croire les récentes déclarations de Michel Barnier.

Dernier point, les conséquences de la séparation. M. Valet nous a donné des chiffres, des ordres de grandeurs, et je l'en remercie. On s'aperçoit cependant à la fin que l'activité des banques serait touchée à hauteur de seulement 2 %. Tout ça pour ça ? Et pour quel coût ? L'étude d'impact laisse sur sa faim sur ce point là. J'espère que les personnes présentes pourront nous éclairer.

M. Philippe Marini, président. - Le rapporteur est entré dans le vif du sujet. Le commissaire Barnier a émis des réserves sur Liikanen. Qu'en est-il ? Nos amis britanniques ont-ils vraiment l'intention de se presser ? Ou s'agit-il d'un effet d'annonce destiné à déstabiliser leurs concurrents ?

M. Hervé de Villeroché. - Ce texte est-il urgent et convaincant ? Oui. La prise de risque pour compte propre est un facteur aggravant du risque - nous l'avons bien vu pendant la crise. Vous n'êtes pas en relation d'affaires avec un client et vous utilisez les ressources de la banque dans l'optique de gagner. Les limites sont internes. Elles peuvent être dépassées, voire fraudées. Il n'y a donc pas de rationalité liée à une demande externe et nous pensons que l'appât du gain crée une incitation à prendre plus de risque. Il est par conséquent logique de cantonner ce type d'activités. Les banques ont beaucoup réduit leur « compte propre » depuis 2007. Si la loi avait été en vigueur à cette date, les banques auraient été moins exposées au risque.

Sur la question de la rente, qui est fondamentale, la première réponse passe par la résolution. Nous évitons ainsi une alternative où il n'existe que la possibilité du défaut, avec toutes les conséquences systémiques que nous connaissons, ou le sauvetage par les finances publiques. La résolution nous permet de disposer d'une palette d'outils permettant une gradation fine des interventions entre ces deux extrêmes. Les pertes pourront être imputées sur les actionnaires et sur les créanciers. Au total, nous réduisons l'aléa moral.

Qu'est-ce que l'utilité ? La question est d'une nature complexe. Nous la définissons dans le texte comme la réponse à un besoin d'un client ; ce qui ne veut pas dire qu'il existe une corrélation totale avec l'absence de risque. D'ailleurs, une grande partie des risques bancaires sont liés à la crise immobilière. Le critère de l'utilité et celui du risque ne doivent pas être confondus.

Sur la question des seuils, nous n'envisageons pas autre chose que de faire en sorte que les quatre ou cinq principales banques françaises soient concernées par la loi.

S'agissant de la tenue de marché, la définition qui en est donnée vise à éviter que la notion ne soit abusivement interprétée par les banques. C'est l'une de nos préoccupations.

En ce qui concerne le rapport Liikanen et les autres initiatives prises à l'étranger, il y a une logique britannique, que nous ne sommes pas sûrs de partager. Nous nous sentons plus proches des Allemands, qui sont intéressés par notre texte.

Enfin, sur la question du coût du système, toute sécurité a un coût, c'est certain. Mais nous en espérons un gain à long terme, compte tenu de la réduction du risque systémique. C'est la balance entre les deux qui doit être regardée.

M. Pierre de Lauzun. - S'agissant du soutien public aux banques, vous évoquez les 1 600 milliards d'euros, cités dans le rapport Liikanen. Le chiffre est discutable mais la question - comment l'éviter ? -, elle, est indiscutable.

Oui, nous avons besoin d'une réforme en profondeur. Notre propos initial consiste simplement à souligner que la séparation n'est pas le moyen efficace de cette réforme. En revanche, l'aspect prudentiel et la résolution sont beaucoup plus importants.

Certaines personnes, y compris parmi les plus critiques vis-à-vis du projet, considèrent comme absolument normal que la banque de détail bénéficie d'une garantie publique. Pour moi, c'est totalement scandaleux, ce sont des activités privées. Il n'y a aucune raison qu'il y ait une garantie publique. Je ne parle pas de la garantie des dépôts.

Il faut faire en sorte que le système soit organisé pour éviter que les contribuables soient mis en cause. On n'y arrive pas nécessairement, mais il faut essayer de l'éviter. En tout état de cause, la séparation ne change pas grand-chose, car elle est fondée sur l'idée fausse selon laquelle les marchés, intrinsèquement, sont horribles et dangereux. Ce n'est pas vrai qu'en les mettant à part, on pourra progresser. D'ailleurs, on ne touche pas au marché puisque la loi s'applique aux seuls établissements de crédit français et que l'essentiel des marchés sont anglo-saxons.

D'ailleurs, pour rebondir sur la question du rapporteur général, aucune des réformes en cours ou proposées, le projet de loi français, les propositions Vickers, la règle Vocker, le rapport Liikanen, n'aurait permis d'empêcher la crise. Est-ce qu'elles auraient limité l'enfer de la crise ? Très partiellement.

Est-ce que, pour autant, nous devons nous résigner ? Absolument pas. Mais nous devons viser d'autres réformes, à savoir le prudentiel, la résolution et la réforme des marchés. Nous avons été les premiers, à la Fédération bancaire française, fin 2008, à recommander ce que l'on appelle la compensation. Un mot bien mystérieux. Concrètement, il s'agit de réduire l'adhérence mutuelle des établissements. Elle réduit massivement les effets dominos des uns sur les autres. C'est une réforme profonde, en cours de mise en place.

Beaucoup reste à faire, mais la séparation n'est pas majeure. Pour autant, dès lors qu'elle doit être mise en oeuvre, l'approche suivie, à savoir la réponse aux besoins d'un client, est raisonnable. Pour autant, le texte ne s'arrête pas aux seuls clients. Il parle également de la gestion saine et prudente des risques. On croise un critère « client » avec un critère « risque ».

Quand je dis que cela n'aurait rien changé à l'ampleur de la crise, c'est vrai en général. Ceci dit, très probablement, il y aurait eu limitation de certaines activités, notamment pour compte propre. L'impact aurait été moindre pour les banques françaises, qui d'ailleurs sont largement passées au travers de la crise. A ce propos, il faut rappeler que le soutien de l'Etat n'a pas consisté à aider des établissements, mais à se substituer à un marché de la liquidité défaillant, provisoirement et très partiellement. Il en est de même pour le LTRO, auquel les banques françaises ont souscrit à la fois parce que ce n'était pas cher et parce que l'évolution de la réglementation, notamment sur la liquidité, fait que les banques ont de moins de moins intérêt à se prêter entre elles. C'est une évolution qui n'est pas très saine mais qui résulte des décisions prises. En soi, cela ne prouve rien sur l'état de santé des banques.

En un mot, continuons nos efforts, au niveau européen et international, pour trouver des solutions. Mais la séparation n'est pas un remède miracle : elle a une valeur d'accompagnement plutôt secondaire, plutôt qu'une valeur centrale. En revanche, la résolution est très importante. Nous sommes d'accord sur le principe. En cas de difficulté, il faut pouvoir intervenir vite et bien.

M. Philippe Marini, président. - Mme Scialom nous disait précédemment que le texte n'aborde pas du tout la question des dérivés de crédit, dont le marché est de nature à engendrer une insécurité. Êtes-vous du même avis ?

M. Pierre de Lauzun. - Le Glass-Steagall Act laissait la totalité des dérivés dans la banque commerciale. En matière de dérivés, les chiffres sont extrêmement trompeurs car il n'y a pas de compensation. Comptablement, dans les normes IFRS appliquées en Europe, les dérivés restent dans les livres. S'il y avait prise en compte de la compensation, ce que font d'ailleurs les normes américaines, le poids sur le bilan serait beaucoup plus faible.

Ceci dit, les dérivés soulèvent de vraies questions. Premièrement, il faut agir sur le risque systémique. C'est la compensation, en cours de mise en oeuvre. Deuxièmement, il faut assainir le marché lui-même. C'est le véritable enjeu. Si vous ne touchez qu'à quelques participants relativement mineurs sur le marché global, vous n'avez rien changé. En revanche, vous avez perdu votre voix au chapitre car vous n'êtes plus un participant actif.

Mme Laurence Scialom. - Les questions sur « l'utilité » sont de bonnes questions. Comme vient de le rappeler M. de Villeroché, il y a utilité lorsque la contrepartie de l'opération est un client. Mais, en réalité, dans la finance, on travaille toujours avec un client. Une banque peut continuer à élaborer un produit structuré de spéculation, par exemple sur des matières premières agricoles, et le vendre à un hedge fund, c'est-à-dire un client établi aux îles Caïmans. Tout ceci est toujours permis par le projet de loi ! Nous voyons bien que cette définition de l'utilité pose problème.

S'agissant des dérivés, je suis absolument d'accord que la réforme des marchés est un point crucial de la sécurisation de la finance. Seulement, ce n'est pas substituable à la séparation, c'est une mesure complémentaire. D'ailleurs 80 % du marché des dérivés se fait de gré à gré, de manière relativement opaque. Avec le projet de loi, ces opérations resteront du côté de la banque commerciale, y compris sous la dénomination de market making.

En matière de tenue de marché, c'est bien la finalité de l'opération qui importe. La différence entre une activité de tenue de marché et une activité de compte propre réside uniquement dans la finalité de l'opération. C'est d'ailleurs sur ce point qu'achoppe la règle Volcker. Dans les deux cas, il faut des stocks. Actuellement, ces stocks représentent 38 % du bilan des plus grandes banques françaises. Pensez-vous vraiment que la totalité de volume soit nécessaire à la tenue de marché ? Normalement, elle n'engendre pas beaucoup de profits puisqu'elle est juste à l'équilibre. D'évidence, ce pourcentage cache des positions directionnelles. La ligne de démarcation ne peut pas être la simple déclaration de la banque. Le critère est manipulable. La règle Volcker est si délicate à mettre en oeuvre parce que l'on a voulu dissocier les deux. Pourquoi le rapport Liikanen a-t-il voulu que la tenue de marché soit du coté de la filiale ? Exactement pour cette raison : les risques sont les mêmes.

Il a été dit, par ailleurs, que les crises viennent toujours du crédit. Pas toujours. La crise de 2007 est née sur un petit segment du marché du crédit, les subprimes. Elle est devenue un cataclysme international mondial parce que ces crédits ont été titrisés et ont été disséminés dans l'ensemble du monde. La crise aurait dû rester américaine. En réalité, c'est la première crise de l'ingénierie financière. Il faut en tirer les conséquences.

Concernant les hedge funds, le projet de loi interdit à la banque commerciale de leur accorder des prêts non garantis par une sûreté. Le problème est que tous les prêts aux hedge funds sont garantis : on n'interdit une activité qui n'existe quasiment pas. C'est bien la raison pour laquelle le rapport Liikanen propose d'interdire tous les prêts aux hedge funds, qu'ils soient ou non garantis. D'ailleurs, le collatéral est souvent constitué par des titres, dont la valeur s'effondre en cas de crise de liquidité. Ce faisant, la valeur de la garantie devient nulle.

Il convient donc de dissocier les risques de marché des risques portés par la banque commerciale. La séparation est une mesure appropriée à cette fin, complémentaire d'autres réformes.

D'ailleurs, si la séparation était réelle, on pourrait revenir sur les ratios de Bâle III qui pénalisent le financement par le biais du crédit. Autrement dit, le cantonnement des risques permet d'assouplir la réglementation prudentielle sur la banque commerciale. L'Europe pourrait très bien, à l'image des Etats-Unis, ne pas appliquer Bâle III et promouvoir des réformes qui favorisent plus l'investissement et réglementent plus la banque de marché. Bâle III est une usine à gaz parce que l'on a voulu l'appliquer à des banques qui mixaient des activités de crédit et des activités de marché. La séparation permettrait donc de remettre à plat la réglementation prudentielle.

M. Jean-Pierre Caffet. - La France va faire cavalier seul. Elle porte donc une responsabilité politique, mais elle risque de faire peser une contrainte supplémentaire sur ses propres banques. Le Gouvernement a opté, entre diverses solutions, pour l'option proposée par le rapport Liikanen.

M. Richard Yung, rapporteur. - Un Liikanen plus souple.

M. Jean-Pierre Caffet. - Effectivement, M. de Villeroché a expliqué que les différences entre le rapport Liikanen et le projet de loi étaient explicables et justifiables. Quelles sont donc ces différences ? Sur quoi sont-elles fondées ?

Je regrette d'ailleurs que l'on ait un peu artificiellement séparé la discussion entre séparation et résolution. Le titre II confère des pouvoirs nouveaux à l'ACP, y compris un droit de regard sur l'activité des banques et sur la manière dont sont exercées dans les filiales les activités de marché. C'est un texte qui, de ce point de vue là, va extrêmement loin. Pour le dire simplement, le régulateur pourra mettre sur la touche une équipe de direction qui aura failli.

Je me demande si on ne fait pas une confusion entre l'organisation qui résultera de la séparation et un certain nombre d'instruments financiers, qui sont par eux-mêmes porteurs de dangers, comme les dérivés ou la titrisation. Notre discussion doit permettre de faire la part des choses.

Je crois qu'il y a en France environ 1 900 milliards d'euros de crédits mais seulement 1 500 milliards d'euros de prêts. Je vois donc mal comment on peut se passer d'une activité de marché pour financer l'économie.

M. Joël Bourdin. - Ce texte permet un débat très important. Il est seulement regrettable que nous soyons seuls. Il aurait été préférable d'attendre un texte européen. C'est bien d'être un pionnier, pour autant il faut veiller à ne pas être scalpé !

L'utilité est un vieux thème de métaphysique économique que l'on oppose traditionnellement aux activités spéculatives. Or la distinction est des plus complexes. Regardons le marché de matières premières. Le marché à terme est au coeur de notre économie : il est utilisé par l'agriculteur qui vend son blé, par le sidérurgiste qui achète le fer, etc. En la matière, nous ne savons pas distinguer ce qui est utile ou spéculatif. Plus encore, le marché à terme ne peut fonctionner que s'il y a des spéculateurs !

Dans le projet de loi, comment traite-t-on les opérations sur le marché à terme ?

M. Éric Bocquet. - En matière d'utilité de telle ou telle activité pour l'économie la réponse risque fort de dépendre de la personne à laquelle on pose la question : industriels, banquiers, salariés, opérateurs bancaires, etc.

Le projet de loi parle de séparation et de régulation des activités bancaires : l'un ne peut pas aller sans l'autre. En particulier, s'agissant du trading haute fréquence, dont on connaît l'importance, comment l'appréhende-t-on ? On le maîtrise ? On l'interdit ? On le taxe ?

Je suis également étonné que l'on n'évoque pas la présence dans les paradis fiscaux d'entités bancaires, y compris françaises. Je crois que ce point ne peut pas être ignoré dans le cadre d'une régulation solide des activités bancaires.

M. Philippe Marini, président. - C'est le rapporteur de la commission d'enquête sur l'évasion fiscale qui parle !

M. Francis Delattre. - Historiquement, le Crédit agricole n'avait pas de filiale de marché. Mais il en a racheter une, qui a connu, par la suite, d'importantes difficultés. Depuis, j'ai lu dans la presse que le Crédit agricole s'était retiré de ce type d'activités. La maison-mère a-t-elle assumé tous les risques lors de ces difficultés ?

Et, plus généralement, en droit commercial, peut-on envisager qu'une maison-mère n'assume pas les difficultés de sa filiale ? A ce titre, je doute un peu de la solution consistant à créer une filiale.

Je partage l'idée selon laquelle les vrais problèmes viennent des technologies financières, mises en place dans un but spéculatif, et que l'on a toutes les peines à réguler.

M. Xavier Musca. - La contagion des crises bancaires est multiforme. Lehman Brothers était une banque d'investissement uniquement, et pourtant le gouvernement américain a eu tort de penser qu'elle n'était pas systémique : sa faillite a jeté un doute sur l'ensemble du système financier mondial, les établissements se méfiant des expositions des uns et des autres aux crédits de mauvaise qualité.

Dans ce contexte, la bonne manière de réformer pour assurer la stabilité du système, c'est de réguler les marchés financiers, d'accroître la compensation et de renforcer les pouvoirs de l'autorité de supervision. A titre personnel, en tant qu'ancien directeur général du Trésor, je suis d'ailleurs plutôt satisfait du titre II du projet de loi, à savoir la résolution et la possibilité pour l'ACP de mettre fin aux fonctions d'équipes dirigeantes qui auraient failli et d'interdire certaines activités si elle les juge trop risquées.

Il est impossible d'encadrer les activités des banques opération par opération : c'est pourquoi il faut un vrai droit, pour l'autorité de supervision, d'intervenir à tout moment. En conséquence, je considère qu'il convient de maintenir la tenue de marché à titre principal dans la banque commerciale, tout en permettant à l'ACP d'exiger la filialisation si elle considère que l'activité de tenue de marché dérive en réalité vers le compte propre.

S'agissant de Crédit agricole, nous n'avons quasiment plus de trading pour compte propre, alors que cela représentait environ 20 % des activités de marchés avant la crise.

Pour répondre à la question de Francis Delattre, le Crédit Agricole a racheté des banques d'investissement, mais ces filiales n'étaient pas ségréguées du reste du groupe comme le sera la filiale pour compte propre envisagée par le projet de loi, considérée quant à elle comme une banque séparée. Lorsqu'elles ont eu des difficultés, le Crédit agricole les a assumées.

De façon générale et en conclusion, je voudrais souligner que le risque est inhérent à toute activité financière et rien ne remplace le contrôle permanent et vigilant.

M. Didier Valet. - Parmi les banques systémiques à l'échelle mondiale, quatre sont françaises, et une seule - la Deutsche Bank - est allemande. Cependant, le modèle allemand, s'agissant des banques, n'est pas optimal, comme l'ont montré les déboires de la Commerzbank ou des Landesbanken. Avoir des banques systémiques n'est pas un objectif en soi, et cela impose des exigences supplémentaires mais c'est un secteur qui a su se développer en France et à l'international.

Laurence Scialom a mentionné le fait que 38 % de nos actifs était en valeur de marché. C'est ici essentiellement une question de normes comptables, comme le rappelait Pierre de Lauzun, et il ne faut donc pas diaboliser ces chiffres, qui ne reflètent pas le véritable risque porté par les banques. La comptabilité, mais aussi l'absence de chambre de compensation, nous imposent en effet d'afficher au bilan deux contrats symétriques de même montant. Ce problème me ramène à la question de la mise en place de compensation sur les produits dérivés : il s'agit d'une réforme nécessaire, qui n'en est qu'à ses débuts. A cet égard, les régulateurs devraient prendre garde à ce que ces chambres, qui vont concentrer et animer les flux du marché, soient suffisamment robustes et capitalisées et qu'elles aient le statut d'établissement de crédit.

Le mot de dérivé effraie, mais quand une entreprise émet de la dette à taux variable et qu'elle décide de basculer à taux fixe pour se prémunir contre une remontée des taux, la banque prend un contrat dérivé dans son bilan, mais il ne s'agit de rien d'autre que de la couverture d'un risque pour une entreprise.

M. Philippe Marini, président. - Les dirigeants de Dexia n'avaient pas compris la nature de ce risque...

M. Didier Valet. - Je partage votre opinion. Pour Dexia, comme pour la « baleine de Londres » de JP Morgan, le problème est d'avoir investi leurs ressources dans des actifs non liquides. On est là dans le cas d'une gestion non prudente de la trésorerie.

S'agissant de la titrisation, je ne suis pas d'accord pour dire qu'elle est la cause de la crise : elle a diffusé le risque, mais c'est la mauvaise origination des crédits qui est la véritable cause de la crise.

M. Philippe Marini, président. - La titrisation a tout de même permis que des actifs passent, sans régulation, d'un bilan à un autre sans que quiconque comprenne le véritable risque sous-jacent.

M. Didier Valet. - Certes, mais c'est bien la qualité du produit titrisé, et non la titrisation elle-même, qui posait problème. De ce point de vue, il existe désormais une obligation de rétention d'une partie du risque du produit titrisé, qui permet de sécuriser la transaction. S'agissant des matières premières, je voudrais simplement indiquer que le Dodd-Frank Act apporte une réponse en mettant en place un mécanisme qui évite un emballement du volume des transactions par rapport au volume de produit effectivement livré.

Concernant le trading à haute fréquence, enfin, je pense que s'il doit être régulé, il doit l'être pour tous les intervenants de marché, et sur toutes les actions européennes. Les plus gros acteurs, sur ce marché, ne sont pas les banques, mais des fonds...

M. Philippe Marini, président. - ... établis à Londres !

M. Didier Valet. - Oui, mais il peut y avoir transfert. Si l'on interdit le trading haute fréquence aux banques françaises - qui sont déjà désincitées par la taxe -, il risque d'y avoir un transfert de ces activités sur d'autres places qui traitent les actions françaises, et donc moins de liquidité sur Euronext. Il faut donc avoir une vision globale, sur tous types de places, d'acteurs et d'actions, pour conserver ce qui est utile à la liquidité des titres et pour plafonner ce qui s'apparente à un surplus de liquidité.

M. Philippe Marini, président. - Cette question peut-elle vraiment se traiter au niveau national ?

M. Hervé de Villeroché. - Le rapport Liikanen n'est pas toujours explicite. Il y a beaucoup d'ambigüités. Il est ainsi moins rigoureux que nous sur le plan de la séparation. Nous estimons que dès lors que l'on va vers quelque chose de séparé, il faut que cela soit strictement séparé. Cela est essentiel et cela emporte des conséquences sur la détermination des activités devant être séparées.

Le rapport Liikanen est mis en discussion au niveau européen. L'Allemagne et la France ont répondu conjointement. La BCE commence à en débattre. Il faut attendre de voir comment un consensus s'établira.

La question de l'équilibre dépôts/crédits est essentielle. En France, les crédits accordés sont supérieurs au volume des dépôts, ce qui nécessite un financement de marché des banques et implique une vulnérabilité dans le nouveau modèle Bâle III, où la tendance est à encourager un équilibre entre les dépôts collectés et les crédits octroyés. Ce n'est pas la liquidité des dépôts qui finance les activités de marché mais la production de crédits en France qui a besoin des activités de marché, contrairement à ce qui est souvent dit.

Sur la question des marchés à terme, c'est un sujet considérable. Ce sont des marchés qui ne sont pas régulés en France mais au niveau européen et international. Il y a beaucoup à faire en matière de transparence, d'articulation entre les marchés au comptant et les marchés de dérivés et en matière de répression des abus de marché. C'est un marché qui doit être profondément modernisé pour gagner en efficacité et en sécurité. Des progrès devraient être faits avec la directive sur les marchés d'instruments financiers. Cela sera-t-il suffisant ? La question reste ouverte.

Il en va un peu de même sur la question du trading haute fréquence. Les progrès techniques prennent de vitesse les régulateurs. Il y a la nécessité d'une réglementation internationale. Il y a une course à la liquidité : les liquidités se déplacent vers les places les plus liquides. C'est un jeu insatisfaisant.

M. Philippe Marini, président. - Peut-on dire en conscience que cette loi renforce la crédibilité des banques françaises dans la compétition internationale ? Dans la difficulté, les banques françaises ont après tout fait la preuve de leur robustesse. Ne nous fustigeons pas plus que nécessaire.

M. Edouard Fernandez-Bollo. - Je répondrai en trois temps aux différentes questions qui m'ont été adressées.

Tout d'abord, l'ACP n'entend pas faire la « police des frontières » sur la base de déclarations d'intention. Il s'agit de faire un travail d'objectivation des mandats, desk par desk. Les banques devront objectiver leurs limites d'achat et les justifier par rapport à un historique d'achats. Dans la tradition française, contrairement à la méthode américaine en oeuvre avec Volcker, nous ne recourrons pas à de nombreux critères, précis, figés et finalement peu effectifs. L'approche sera concrète et l'appréciation se fera au cas par cas.

Ensuite, s'agissant de la crédibilité des banques françaises, il faut reconnaître qu'elles sont plutôt bien placées, sauf peut-être en termes de liquidité, comme l'a montré, en 2011, la crise du financement en dollars. Les contrôles accrus mis en place par la loi auront un coût mais les banques en tireront une crédibilité supérieure et l'expérience accumulée avant les autres sera un avantage.

Enfin, qu'est-ce que cette loi aurait pu changer pendant la crise ? C'est difficile à dire. Sans doute cette séparation aurait réduit les activités pour compte propre et donc, en août 2011, la dépendance des banques française au financement en dollars. La résilience aurait été supérieure.

Mme Laurence Scialom. - Une question a été posée sur la divergence entre les propositions du rapport Liikanen et les dispositions du projet de loi. Il n'y a pas d'étude d'impact dans le projet de loi mais nous disposons d'un point de repère, à savoir la BNP. En effet, un de ses dirigeants a indiqué que le projet de loi impacterait que 2 % de la branche financement et investissement de la banque, soit 0,5 % du bilan de BNP. L'impact des propositions de Liikanen serait de 13 %. Le rapport est de 1 à 26. La philosophie est peut-être la même mais le projet de loi français a totalement vidé de substance le rapport Liikanen.

Un autre élément est revenu dans les débats, à savoir le déséquilibre entre les dépôts et les prêts dans le bilan des banques françaises. On sous-entend que si la séparation était stricte, les crédits seraient limités par les dépôts collectés. Mais auparavant, avant même l'avènement des banques universelles, ce n'était pas le cas. Une banque commerciale pourra toujours aller se financer sur les marchés.

Par ailleurs, le déséquilibre est de 400 milliards d'euros. A titre de comparaison, les OPCVM monétaires, en France, représentent 375 milliards d'euros. Or, en ce moment, une bonne partie d'entre eux est en train d'être rapatrié dans le bilan des banques.

Concernant les paradis fiscaux, c'est un point crucial qui n'est absolument pas traité dans le projet de loi. Une solution simple serait de l'amender en exigeant une comptabilité par pays. J'espère que le Parlement va s'emparer de cette question.

Je suis en outre tout à fait d'accord avec ce qui a été sur l'augmentation des moyens de l'ACP, bientôt ACPR. Je m'en réjouis. Néanmoins, pour que la résolution fonctionne, il faut que la taille des banques soit limitée. Aux Etats-Unis, les outils proposés dans le texte français existent depuis 1991 et le Federal Deposit Insurance Act. C'était la réponse à la crise des Savings & Loans. Nous transposons des instruments américains, qui fonctionnent correctement. Une faillite bancaire a toutefois eu du mal à être résolue, c'est celle de Washington Mutual. Or cette banque est incomparablement plus petite, au regard du PIB américain, que nos banques systémiques.

Ce sont de très bons outils mais ils ne seront efficaces que s'il est possible d'engager la résolution lors d'un week-end avant que la réaction des marchés ne vienne accroître les coûts nets pour le contribuable. Il faut que la structure des groupes permette d'appliquer très rapidement les testaments bancaires. Au final, la faiblesse du titre Ier du projet de loi obère considérablement l'efficacité et l'opérabilité des très bons outils que l'on a mis en place.

Je poserai enfin une question au Trésor : on renforce les pouvoirs de l'ACPR, mais quelles sont ses nouvelles ressources ?

M. Pierre de Lauzun. - Qu'il y ait un renforcement, c'est tout à fait logique. Malheureusement, c'est une charge supplémentaire pour les banques. Mais ce n'est pas là le point principal.

Nous avons entendu que l'impact du projet de loi serait de 2 % pour une banque telle que la BNP, pourcentage au demeurant à vérifier. Le résultat des mesures de séparation pour résoudre les crises est limité, de même qu'il le serait dans un schéma Liikanen. En revanche, son impact serait majeur puisqu'il tuerait une grande partie des activités des banques françaises.

En tout état de cause, les chiffres ne sont pas ceux que vous avez cités. Vous comparez un chiffre réel de professionnel avec des chiffres au bilan qui sont artificiellement gonflés par les résultats comptables.

Il faut bien voir que le rapport Liikanen n'est accompagné d'aucune étude d'impact précise. En réalité, le gros des activités de marché ne sont pas viables dans une filiale cantonnée ; en tout cas, pas pour les banques françaises, dont je répète qu'elles ne sont pas des acteurs majeurs des marchés. C'est possible pour Goldman Sachs, pas pour nos banques.

Une radicalisation du projet de loi aboutirait à une réduction très sensible de la taille des banques. L'impact, certes indirect, sur le crédit serait notable. En effet, nos banques auront toujours besoin d'aller sur le marché, mais elles seront moins efficaces sur ce segment. Mais, surtout, l'économie française en a besoin. Ce qui me paraît de très bienvenu dans ce projet de loi, c'est le débat. Nous devons nous approprier la notion de marché en France.

Par exemple, sur la question du trading haute fréquence, il n'y a pas d'unanimité dans la profession. Certains sont pour, d'autres plutôt contre. A titre personnel, je suis plutôt contre. En revanche, la question collective sur l'opportunité du trading haute fréquence mérite un vrai débat. Malheureusement, nous ne pouvons la traiter qu'au niveau du marché dans son ensemble.

De même, sur la question de la tenue de marché, il est important qu'il y ait un stockage. Nous devons réfléchir sur ce qui est sain et risqué et sur la relation entre la banque et son client. Ce sont la nature du produit et l'organisation du marché qui comptent vraiment.

En matière de réforme des marchés, il nous faut admettre l'idée qu'une partie est hors de notre portée parce qu'elle doit se traiter au niveau international. Au surplus, pour peser sur la réforme des marchés, les acteurs français doivent y être présents. Collectivement, nous devons débatte des conditions auxquelles la France pourrait être plus active, plus présente et plus efficace sur les marchés, sans risque additionnel.

Le vrai débat ne porte pas sur les établissements, donc sur la séparation. Le coeur de la réflexion doit porter sur les marchés. Dans le projet de loi, l'ACPR disposera de pouvoirs très étendus. M. Fernandez-Bollo a exposé un grand programme technocratique de contrôle, au point de faire frémir mon voisin... Concrètement, desk par desk, il y aura un contrôleur ! Ce n'est pas rien.

M. Philippe Marini, président. - Ce peut être une sécurité pour la direction générale, comme le passé l'a montré.

M. Pierre de Lauzun. - Sur ce point, c'est plutôt mieux. Mais l'essentiel n'est pas là. Il faut poursuivre le débat sur la résolution, les marchés et les produits de marché.

M. Philippe Marini, président. - Merci à tous.