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Projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger

13 mars 2013 : Assemblée des Français de l'étranger ( rapport - première lecture )

AUDITION DE MME HÉLÈNE CONWAY-MOURET, MINISTRE DÉLÉGUÉE AUPRÈS DU MINISTRE
DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, CHARGÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

MARDI 12 MARS 2013

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M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous sommes heureux d'accueillir Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée auprès du ministre des affaires étrangères, chargée des Français de l'étranger, dans le cadre d'une audition ouverte à tous les sénateurs et publique.

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée auprès du ministre des Affaires étrangères, chargée des Français de l'étranger. - Je suis heureuse de vous présenter aujourd'hui ce projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France qui renforcera le lien entre la communauté française et la Nation et qui constitue une étape importante depuis 30 ans.

En effet, la loi du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) a consacré la représentation politique des Français établis hors de France par l'élection au suffrage universel direct des délégués au CSFE et l'élection de sénateurs par ces seuls délégués élus.

En 1982, 460 000 Français étaient inscrits au registre des Français établis hors de France pour une population expatriée estimée à un million, alors qu'on compte désormais plus de 1,6 million inscrits pour probablement plus de 2,5 millions d'expatriés.

Le présent projet de loi a pour objet de moderniser la représentation politique de nos compatriotes rendue nécessaire par les évolutions démographiques, économiques et sociologiques, intervenues depuis 30 ans, mais aussi par l'élection des députés des Français de l'étranger en juin dernier, qui a modifié en partie le rôle des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE). Il est également souhaitable de revoir la composition du collège électoral des 12 sénateurs qui représentent les Français établis hors de France, toujours limitée à 155 grands électeurs, ce que la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique présidée par Lionel Jospin a déjà souligné.

La réforme institutionnelle que je porte repose sur le constat selon lequel le découpage artificiel des circonscriptions actuelles de l'AFE entraîne des écarts démographiques et géographiques considérables. Ainsi, on compte un conseiller pour 3 000 inscrits en Andorre mais seulement un pour 19 000 inscrits au Benelux. Par ailleurs, 87 pays n'ont pas de conseiller de l'Assemblée des Français de l'étranger résidant sur place.

Cette représentation partielle, et donc partiale, a pour conséquence un manque de visibilité et de proximité des élus avec les communautés qu'ils représentent, ce qui explique en partie la constante diminution du taux de participation.

L'Assemblée des Français de l'étranger reste méconnue malgré son changement de nom et de fonctionnement en 2004 et n'arrive pas, sous sa forme actuelle, à participer au débat national et faire valoir son expertise. Preuve de ce manque de visibilité au niveau national : des élus ont créé au sein de l'AFE un groupe dédié à la communication.

Le Gouvernement a donc examiné les projets et propositions de réforme de l'Assemblée des Français de l'étranger élaborés ces dernières années, mais a dû les écarter pour des raisons juridiques, notamment constitutionnelles.

En septembre dernier, la commission des lois et règlements de l'AFE a émis un avis, adopté à l'unanimité, qui définit trois principes retenus comme base de départ pour l'élaboration de ce projet de loi : une meilleure représentativité de l'Assemblée des Français de l'étranger, un développement de la démocratie de proximité et un élargissement du collège électoral des sénateurs.

S'agissant de la représentation des Français de l'étranger, le Gouvernement propose l'élection de conseillers consulaires au suffrage universel direct dans le cadre de circonscriptions consulaires. Nous proposons de créer des conseils consulaires auprès de chaque ambassade ou poste consulaire, puisque la communauté française y est présente et l'activité consulaire réelle. Ce n'est donc plus un découpage artificiel.

Ces conseillers formeront des conseils consulaires pour remplacer les actuels comités consulaires. Ces conseils seront composés de 1 à 9 conseillers en fonction du nombre d'inscrits au Registre des Français de l'étranger de l'année en cours.

Le nombre des conseils consulaires à un élu a été limité à chaque fois que cela était possible, mais il reste nécessaire que nos compatriotes disposent même d'un seul représentant des circonscriptions. Cela doit notamment permettre que les sujets tels que l'attribution des bourses scolaires ou l'aide sociale soient traités au plus près des besoins. Une vingtaine de circonscriptions ne peuvent pas être rattachées, que ce soit pour des raisons géographiques (île et archipel isolé tel que Vanuatu), géopolitiques (Chypre et Turquie), ou lorsque la population et l'activité consulaire sont trop importantes (Bolivie et Paraguay).

Cependant, la grande majorité des conseils consulaires aura entre trois et cinq élus, et seulement trois circonscriptions compteront neuf élus. Il s'agit de celles où la communauté française est la plus importante : Genève, Bruxelles et Londres.

Au total, nous passerons de 52 à 132 circonscriptions et de 155 conseillers à l'AFE à 444 conseillers consulaires.

Le principe de proximité est le principe central qui a guidé l'élaboration de ce projet de loi. C'est en effet au niveau local que se prennent les décisions les plus importantes concernant les Français de l'étranger.

Lieux d'information et de participation des citoyens à la prise de décision, les conseils consulaires participeront par exemple à la mise en place de politiques publiques en matière d'enseignement, d'aides sociales, mais aussi de toutes politiques relatives au travail, à l'emploi et la formation professionnelle, à la sécurité. Ils pourraient également se saisir de tout autre sujet d'ordre économique, fiscal, éducatif ou culturel qui intéresse les Français de l'étranger. Ils assureront un lien entre nos concitoyens, tant avec les autorités administratives françaises qu'avec les autorités locales.

Des personnalités qualifiées et des experts seront invités à participer aux travaux de ces conseils. La légitimité de ces conseils sera réelle, car fondée sur l'élection au suffrage universel direct.

Afin de ne pas perdre la valeur ajoutée que représente l'expertise et le conseil que peuvent apporter les conseillers auprès du Parlement et du Gouvernement, 81 conseillers issus des conseillers consulaires assureront le lien avec la France en venant siéger à Paris, dans la nouvelle AFE. Il n'y aura donc pas de mandat spécifique de conseiller à l'AFE.

Ces conseillers seront élus par leurs pairs, sur la base d'un conseiller pour 20 000 inscrits dans le cadre d'une zone géographique cohérente, ce qui correspond au quotient électoral moyen des élections cantonales.

Nous ne serions favorables à l'augmentation du nombre des conseillers qu'à condition que la règle de proportionnalité soit strictement respectée, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

La nouvelle assemblée sera une assemblée d'expertise et de conseil qui pourra se saisir en complémentarité avec les parlementaires, de questions globales et transversales qui intéressent les Français de l'étranger. Son autonomie sera renforcée puisqu'elle élira enfin son président.

Enfin, le collège électoral sénatorial est élargi par le projet de loi puisqu'il devrait être composé de l'ensemble des conseillers consulaires auxquels s'ajoutent les 11 députés et, pour 19 circonscriptions où cela se justifie démographiquement, 65 délégués supplémentaires, élus sur les mêmes listes que les conseillers consulaires. Le collège électoral sénatorial est ainsi porté à 520 grands électeurs.

Ce projet s'inscrit dans la démarche globale de modernisation de la vie publique. Il place l'exercice de la démocratie au plan local au plus près des citoyens et permet d'assurer à nos compatriotes une expression démocratique se rapprochant de ce qui existe sur le territoire national.

Cette réforme se fera à coût constant, sans aucune dépense supplémentaire.

Je conclurai en évoquant brièvement le second projet de loi qui vous est soumis et qui vise à proroger d'un an le mandat des membres de l'AFE. Celui-ci aurait du être renouvelé en juin prochain, mais, au nom de l'intérêt général, et compte-tenu de l'abrogation de la loi de 1982, les élections qui auront lieu au plus tard en juin 2014 permettront d'élire l'intégralité des conseillers et des délégués consulaires.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Nous avions tous conscience, avec la création de députés des Français de l'étranger par la réforme de 2008, qui nous permet aujourd'hui d'avoir une représentation parlementaire complète des expatriés, de la nécessité de réformer l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), pour l'adapter à cette nouvelle représentation parlementaire. Chacun avait, à l'occasion de cette réforme, émis des propositions en ce sens.

S'agissant du projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'AFE, il est évident que le report, par la loi, des élections, de juin 2012 à juin 2013, ne permet pas d'engager, dans le délai imparti, une réforme satisfaisante sur le fonctionnement et le rôle de l'AFE et la représentation des Français de l'étranger. La prorogation du mandat des membres de l'AFE, même si elle apparaît délicate juridiquement, est donc une nécessité.

Concernant le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France, je lui prête trois apports essentiels : la création des conseils consulaires, l'élection par l'AFE de son président et l'élargissement du collège électoral sénatorial. La commission des lois travaillera sur plusieurs objectifs : l'élection des membres de l'AFE au suffrage universel, un nombre de délégués un peu plus important que celui envisagé pour l'instant et un tuilage un peu plus précis entre le dispositif législatif actuel et le nouveau.

Le premier enjeu est la mise en place des conseils consulaires. Si l'on souhaite que les conseils consulaires puissent orienter efficacement les politiques publiques relatives aux expatriés, cela relève avant tout du niveau règlementaire, et il conviendra que les précisions nécessaires soient apportées par décret. Nous comptons donc sur le Gouvernement sur ce point.

Le second enjeu est de s'adapter aux situations locales. Les attentes des Français à l'étranger, dont le premier objectif est de s'intégrer dans leur nouvel environnement, sont très variables. Les conseils consulaires seront donc des structures françaises, mais devront être suffisamment flexibles pour s'adapter aux réalités locales.

Enfin, il faudra donner aux élus les moyens d'exercer leurs responsabilités et permettre à nos compatriotes qui vivent à l'étranger de bien comprendre cette réforme.

Plusieurs points méritent débat. En premier lieu, il pourrait être envisagé que la date de l'élection des conseillers consulaires soit fixée par référence à une élection locale se déroulant concomitamment en France, même si nous avons conscience des difficultés techniques à résoudre dès 2014, notamment concernant les listes électorales. Se posent ensuite les questions du mode d'élection aux élections sénatoriales, d'une part, et du découpage d'autre part. Sur ce dernier point, il pourrait être proposé d'élever de 81 à 102 élus le nombre de conseillers à l'AFE et de 16 à 20 celui des circonscriptions, ce dont nous aurons l'occasion encore de débattre.

Je souligne enfin que la représentation des expatriés va bien au-delà des seules personnes directement concernées. Ils représentent la France à l'étranger sur les plans culturel, linguistique, économique, etc. Dans un pays en crise, l'ouverture au monde constitue une solution essentielle et les Français de l'étranger jouent un rôle crucial. Il faut donc une nouvelle représentation, plus proche du terrain et capable de faire remonter les attentes des expatriés au Gouvernement. Ainsi, les expatriés auront les moyens réels de témoigner de leur appartenance à la communauté nationale.

M. Richard Yung. - Il s'agit d'un texte attendu depuis longtemps. On sentait depuis longtemps qu'une réforme était nécessaire mais sa naissance a été plus longue que prévu. L'élection de députés représentant les Français établis hors de France en mai 2012 a mis à nu les difficultés de l'AFE à trouver sa place, sa fonction, son utilité. Elle a eu un rôle important en permettant de faire émerger des problématiques qui sont devenues par la suite des politiques pour les Français de l'étranger. Ses conseillers sont des personnes engagées au niveau local qui font un travail remarquable.

Trois points positifs sont à souligner dans ce projet de loi : la déconcentration avec la création des conseillers consulaires dans chaque implantation diplomatique ou consulaire ; la place renforcée de l'AFE elle-même qui se voit doter d'une compétence de consultation budgétaire et informée des négociations internationales en matière fiscale - cela confère une colonne vertébrale à l'ensemble des activités de cette assemblée - ; la réforme du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France enfin, qui mettra fin au débat, y compris au sein de notre institution, sur la légitimité démocratique de ces sénateurs.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ne généralisez pas ! Nombre d'entre nous sommes reconnaissants aux sénateurs des Français de l'étranger de l'ouverture au monde qu'ils apportent de manière précieuse à notre institution.

M. Richard Yung. - Cela me met du baume au coeur, Monsieur le Président.

Je soutiendrai ce projet de loi auquel les amendements proposés par le rapporteur apportent des avancées significatives : l'élection au suffrage universel direct des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE sur le même bulletin, l'augmentation du nombre des membres de l'AFE et l'intégration de la possibilité de voter par anticipation. Je souhaiterais toutefois formuler trois remarques.

La première est relative à la date de l'élection. Je comprends bien l'enjeu : le temps que ce projet de loi sorte du « tunnel procédural » nous serons déjà au mieux à l'été. Cependant, pour ceux qui souhaiteront se présenter aux prochaines élections sénatoriales, cela laissera un délai fort court entre juin et septembre 2014 pour faire connaissance avec son collège électoral ; il faudra beaucoup voyager aux mois de juillet et août !

Ma deuxième remarque concerne l'articulation entre les conseils consulaires et les représentants - enseignants pour les bourses, associations pour les actions sociales, entre autres - qui étaient autrefois associés, à juste titre me semble-t-il, au comité consulaire. Si l'instauration des conseillers consulaires conduisait à la mise à l'écart de ces représentants, cela représenterait à mon sens une régression démocratique. Comment les associer désormais dans la mesure où ces représentants ne sont pas élus et qu'il ne saurait être question que le Gouvernement les nomme ? Il y a là un point à régler.

Enfin, concernant l'article 11 du projet de loi relatif au financement des campagnes électorales. Il s'agit de la transposition de règles de droit commun dont je comprends l'utilité en France. Mais une grande partie de notre vie à l'étranger s'est structurée autour de deux grandes associations, une de droite et une de gauche, qui, au-delà de leur dimension associative, permettent de globaliser les communautés, celles-ci se reconnaissant davantage dans ces associations que dans les partis politiques. A titre personnel, je le regrette, il serait plus conforme à la vie politique que ce rôle soit assumé par les partis, mais c'est un fait dont il faut tenir compte. La mise à l'écart de ces associations est une décision lourde qui rompt avec l'expérience des trente-cinq ans dernières années.

J'ajoute qu'il faudra trouver non pas quatre cent quarante candidats mais peut-être six cents candidats dans cent, cent vingt, cent-trente pays du monde. Ce sera difficile. Ces associations auraient donc un rôle essentiel à jouer. C'est pourquoi je plaide pour que ces associations soient autorisées à participer aux campagnes électorales. Au besoin, je déposerai moi-même un amendement en ce sens.

M. Christophe-André Frassa. - Une meilleure représentativité, une plus grande proximité, un collège électoral sénatorial élargi : nous étions tous d'accord, à gauche comme à droite, pour que cela ait lieu. Ce n'est donc pas tant une question de fond, mais une question de forme : celle des moyens pour y parvenir.

Je ne reviendrai pas sur ce qu'a dit Richard Yung, dont je partage la préoccupation. On ne peut pas trouver environ six cents candidats avec uniquement des partis politiques qui ne sont pas organisés sur le terrain à l'étranger comme le sont, depuis 1927, l'UFE et, depuis 1981, l'ADFE, dont c'est la mission d'être sur le terrain, à l'étranger. Je pense donc moi aussi qu'il faut permettre que les conseils consulaires et la future AFE puissent avoir recours à cette expertise et à cette mémoire vivante résultant de l'action de ces associations à travers le monde. C'est l'objet de l'un des amendements que nous avons déposés.

Je partage tout à fait votre souci de meilleure représentativité et de plus grande proximité. Mais dans ce cas-là, pourquoi instaurer une fusée à deux étages avec des conseils consulaires élus au suffrage universel direct et une AFE, qui siégera et portera la parole de ces cent trente-deux conseils consulaires auprès des pouvoirs publics, désignée par une élection indirecte, en leur sein, par les élus consulaires ? Je plaide - je ne suis apparemment pas le seul - pour une élection simultanée, concomitante, et au suffrage universel direct des élus consulaires et des conseillers de l'AFE. Là encore, nous avons déposé un amendement en ce sens.

Mon troisième point n'a pas encore été abordé : il s'agit de l'élection des sénateurs. Nous sommes tous d'accord pour l'élargissement du collège électoral.

Je suis choqué par le parti pris de ce projet de loi qui supprime le scrutin par correspondance pour les élections locales, tout en le rétablissant pour les élections sénatoriales, sous une autre forme que je qualifierais de « vote Canada dry » : il a tous les attributs du vote par correspondance, mais il n'en a pas le nom. Le quatorzième alinéa de l'article 36 prévoit que « les membres du collège électoral votent sous enveloppe fermée, remise en mains propres à un ambassadeur ou chef de poste consulaire de leur circonscription d'élection ». J'avoue avoir du mal à suivre la logique qui veut qu'on supprime définitivement tout vote par correspondance pour les élections consulaires et qu'on le réintroduise sous cette forme pour les élections sénatoriales. On pourra objecter que faire venir tous les grands électeurs à Paris a un coût
- j'en conviens. Mais il y a un système pour lequel nous nous sommes tous battus ici, c'est le vote électronique. Pour ce vote précis, on n'a pas besoin de mettre en place un protocole aussi complexe, lourd financièrement et technologiquement que celui mis en place pour les élections législatives puisqu'il s'agit de faire voter les cinq cent vingt grands électeurs sénatoriaux. Ils peuvent très bien voter par les voies sécurisées entre le ministère des affaires étrangères et les postes consulaires à l'étranger, les canaux existent ne serait-ce que pour les télégrammes diplomatiques.

Tant sur le plan technique que sur le plan constitutionnel, et malgré les assurances du Conseil d'État, je doute fort que le dispositif proposé par le projet de loi, qui rappelle la manoeuvre de 1978 - on parlait « d'urnes baladeuses » à l'époque -, soit validé en l'état par le Conseil constitutionnel. C'est pourquoi, nous avons déposé un amendement visant à permettre soit un vote physique pour ceux qui pourront se rendre à Paris, soit un vote électronique pour ceux qui resteront dans leur circonscription consulaire.

Mme Claudine Lepage. - Finalement, la gestation de ce projet de loi aura été courte, même si l'accouchement s'annonce un peu plus difficile. Le texte fait des conseillers consulaires des élus de proximité et nous nous en félicitons. Toutefois, il paraît singulier qu'il puisse y avoir des conseils comptant seulement un membre élu. Il me semble qu'il faut au minimum trois conseillers élus, en évitant les nombres pairs.

Par ailleurs, j'estime qu'il est nécessaire de réintroduire dans le dispositif les associations représentatives des Français de l'étranger car, davantage que les partis, elles animent la vie citoyenne de ces Français, d'autant qu'il y a des pays dans lesquels les partis politiques ne peuvent pas agir publiquement. En ce qui concerne la dématérialisation de la circulaire électorale, la fracture numérique est une réalité : dans certains pays, il sera impossible de recevoir le matériel de vote par internet. Il faut que les Français qui n'ont pas donné leur adresse électronique au consulat puissent avoir accès à la circulaire.

Je suis également préoccupée par la disposition prévoyant que l'enveloppe contenant le bulletin de vote peut être remise en main propre à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire : que dirait-on si, pour l'élection des sénateurs en France, les bulletins de vote étaient remis au préfet ? Il serait donc préférable que l'on puisse voter sur un poste informatique sécurisé au consulat. Enfin, le texte prévoit une première élection des conseillers consulaires en juin 2014, alors que ceux-ci seront grands électeurs pour les élections sénatoriales de septembre 2014 : ce délai entre les deux élections me semble trop court.

M. Robert del Picchia. - Je suis très favorable à cette réforme, souhaitée par tous. Il est toutefois nécessaire d'apporter certaines améliorations.

En ce qui concerne l'élection des sénateurs, il faut éviter à tout prix une censure du Conseil constitutionnel : nous n'aurions plus alors le temps d'adopter un autre texte avant la prochaine élection. Or, des constitutionnalistes m'ont confirmé qu'il existait un risque de censure s'agissant des modalités de vote pour les élections des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Un vote par internet au domicile ne présente pas suffisamment de solennité. Seul un vote ayant lieu au consulat, devant un représentant de l'Etat, aurait la solennité requise.

Le vote au consulat aurait lieu dans le bureau du consul, dans un isoloir, sur un ordinateur du ministère des affaires étrangères, après signature de la liste d'émargement. Le vote serait transmis à Paris par voie électronique. Les membres de l'AFE pourraient aussi voter à Paris. Certains estiment que la coexistence d'un vote papier dans une urne située à Paris et d'un vote électronique est problématique. Il est pourtant possible d'avoir une urne électronique au ministère des affaires étrangères, où tous les votes, y compris les votes parisiens, convergeraient. Cette urne serait ouverte par quatre clefs électroniques détenues chacune par une personne différente, en présence des représentants des partis ou des candidats. Contrairement à ce qui est souvent avancé, un tel dispositif ne serait pas si onéreux. Ce serait même probablement moins cher que de rembourser les voyages et les séjours à Paris. Ce système est réalisable si le système de vote pour l'élection sénatoriale est inclus dans le cahier des charges du marché devant être passé pour le vote par internet des conseillers consulaire et pour les conseillers à l'AFE. J'ai déposé un amendement en ce sens.

Par ailleurs, des amendements ont été déposés devant la commission des lois qui limitent aux seules associations reconnues d'utilité publique la possibilité de participer au financement des campagnes électorales, ce qui me paraît trop restrictif : d'autres associations méritent tout autant que les deux principales d'être invitées à participer à ce financement. Je pense notamment à l'association nationale des écoles françaises (ANEF), dirigée par notre collègue André Ferrand. Par ailleurs, le règlement intérieur des conseils consulaires pourrait préciser les associations locales autorisées à présenter des experts pour telle ou telle réunion.

En ce qui concerne le découpage des circonscriptions pour l'élections à l'AFE, nous proposons, avec des collègues avec qui j'ai pu échanger sur ce sujet, un découpage en 21 circonscriptions au lieu de 16, en fonction de critères géographiques et géopolitiques mais aussi, afin de tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en fonction de la population. Toutefois, nous n'avons pas réussi à respecter l'écart maximal de population de 20 % fixé par le Conseil pour une circonscription : l'Océanie ; la population de cette circonscription n'atteindrait pas le seuil requis. Il me semble qu'une exception pourrait toutefois être acceptée par le Conseil en raison de l'étendue géographique et des conditions particulières de cette circonscription. Au total, notre proposition aboutit à un ratio de représentation d'un conseiller à l'AFE pour 16 000 personnes au lieu d'un pour 20 000 dans le projet de loi.

Enfin, nous espérons que le projet de loi sera modifié pour introduire le suffrage universel direct dans l'élection des conseillers à l'AFE, ce qui permettra d'instaurer une démocratie de proximité. En revanche, je suis opposé à l'idée d'avoir un seul bulletin pour les conseillers consulaires et pour les conseillers à l'AFE. En effet, si, par exemple, je souhaite, avec d'autres Français, représenter la communauté française auprès du consulat de Vienne pour résoudre des problèmes de proximité rencontrés par cette communauté dans sa circonscription consulaire, cela n'implique pas que nous souhaitions être élus à l'AFE.

Mme Éliane Assassi. - Ce projet de loi est un texte assez technique mais la ministre l'a exposé avec clarté. Il était très attendu, d'autant qu'il avait fait l'objet de promesses électorales de tous bords. Les évolutions politiques et démographiques rendaient une telle réforme nécessaire. D'abord, nous souhaitons, comme d'autres, favoriser la proximité entre les élus et leurs électeurs, ainsi qu'un dialogue étroit entre l'administration consulaire et les Français de l'étranger. Le fait que le texte proposé aille dans ce sens - en prévoyant l'élection au suffrage universel des conseillers consulaires et l'élection des sénateurs par un collège élargi - constitue à cet égard un point très positif qui recueille notre assentiment.

Quelques difficultés persistent, qui seront peut-être levées par des amendements déposés par le rapporteurs ou par nos collègues : elles concernent l'équilibre de répartition des conseils consulaires, la présidence du conseil consulaire par un élu, le mode d'élection des conseillers à l'AFE. Nous serions par ailleurs favorables au maintien de deux sessions annuelles de l'AFE à Paris, ainsi qu'à l'accroissement des compétences de cette assemblée. Nous nous interrogeons également sur le respect du pluralisme au sein de l'AFE, pluralisme que le projet de loi ne semble pas garantir à ce stade.

Enfin, l'absence de contrôle et de plafonnement des comptes de campagne ne permettra pas de garantir l'égalité entre les candidats. Le fait que la réforme ait lieu à crédits constants n'est pas non plus de bon augure. En particulier, en l'absence de formation, les conseillers consulaires risquent d'être démunis face à l'administration consulaire. Il s'agit d'ailleurs d'une des principales critiques faites par l'association des Français du monde - ADFE.

Ce texte va donc recueillir notre assentiment, même ni nous espérons que le débat et les amendements déposés permettront de lever certains doutes.

Mme Catherine Tasca. - Je voudrais saluer le travail accompli par la ministre. C'est une réforme attendue, nécessaire, le contexte ayant beaucoup évolué depuis la l'élection au suffrage universel direct des délégués au Conseil supérieur des Français de l'étranger, en 1982. C'est une réforme qui va améliorer la représentation des Français établis hors de France : la création de l'échelon local des conseils consulaires est ainsi l'élément essentiel de ce texte. Il y a une attente très forte d'une plus grande proximité et d'une plus grande écoute de la part des administrations consulaires à l'égard de ceux qui donnent de leur temps pour représenter les Français de l'étranger. Un point fait toutefois encore débat : il s'agit du découpage des circonscriptions. On a retourné ce problème dans tous les sens et on a abouti à des compromis solides. Vous aviez en effet à résoudre des problèmes assez difficiles en raison de l'éparpillement des différentes communautés de Français à l'étranger, de leurs tailles variables et en raison de l'état de notre réseau consulaire. Je suis favorable aux solutions trouvées qui devraient amener une réelle amélioration. La taille du territoire en cause ne permet pas de saisir facilement les écarts démographiques, et cela a été pris en compte de la meilleure façon dans le projet.

Je voudrais dire à ma collègue Eliane Assassi qu'en ce qui concerne la formation des conseillers à l'AFE, un amendement réintroduira le droit à la formation qui est évidemment très important pour que la démocratie se vive pleinement.

Je soutiens tout à fait la demande de mon collègue Richard Yung pour qu'une possibilité limitée soit accordée aux associations pour financer les campagnes électorales. En revanche, la limiter aux seules associations reconnues d'utilité publique serait contradictoire : cette qualité ne leur permet justement pas d'avoir une activité politique.

A propos de la concomitance des élections municipales, des élections consulaires et des élections des conseillers à l'AFE, je pense qu'il y a un souhait quasi-unanime pour que ces élections aient lieu au mois de mars, mais est-ce avisé d'inscrire expressément dans la loi que ces élections auront lieu en même temps que les élections municipales ? Je souhaiterai avoir votre éclairage sur cette question.

Mme Kalliopi Ango Ela. - La population des Français de l'étranger est jeune, mobile et en croissance. Elle est aussi très attachée au consulat dont elle dépend. Le projet de loi défendu par le Gouvernement répond à cette situation : la logique de proximité est d'abord une attente des Français de l'étranger avant d'être une demande des élus. Les associations des Français de l'étranger, à l'instar des grandes associations que sont Français du monde-ADFE et l'UFE ont un rôle important à jouer, d'autant plus qu'il faudra trouver beaucoup de candidats et que ces associations fédèrent le personnel politique de proximité.

Je voulais revenir sur la question du suffrage universel direct en tant que mode d'élection. Nous sommes tous attachés à ce que les conseillers consulaires et les conseillers à l'AFE soient élus au suffrage universel direct, et je voudrai être rassurée à ce sujet. En ce qui concerne leurs compétences, on pourrait les consolider. Par ailleurs, si le groupe écologiste n'est pas favorable au vote par correspondance il est en revanche tout à fait favorable au vote électronique, tout en restant attentif à la prise en compte de la fracture numérique, présente notamment dans les pays du Sud.

Enfin, je voudrais revenir sur la question du non-cumul. Sur ce sujet, les représentants des Français de l'étranger sont exemplaires à bien des égards puisque ce sont des « non-cumulards », si vous me permettez l'expression.

Mme Claudine Lepage. - Sauf dans le temps !

Mme Kalliopi Ango Ela. - En effet ! Ils ne cumulent pas les mandats, mais il s'agit, d'une part, de savoir si l'on reste dans cette logique et si, d'autre part, on peut limiter dans le temps les mandats pour que les élus soient toujours le plus proches possible de la population qu'ils représentent.

M. André Ferrand. - Je voudrais souligner les inquiétudes convergentes sur le rôle et l'influence futurs de l'AFE et je voudrais témoigner que la semaine dernière, à l'AFE, un avis, sans concession pour ce projet, a été voté à l'unanimité. Il est vrai qu'à l'AFE, nous avons moins le souci de ménager nos familles politiques.

En outre, je pense également qu'il est nécessaire que les deux grandes associations des Français de l'étranger soient membres de l'AFE. Elles sont l'essence même de la représentation des Français de l'étranger. L'une d'elle est ainsi directement à l'origine de la création de l'AFE. Il me paraîtrait donc anormal que les associations n'en soient pas membres. Certes, le bureau de la future assemblée pourra les inviter mais c'est différent d'une situation où c'est la loi qui en dispose ainsi.

En ce qui concerne le principe d'une représentation fondée essentiellement sur des bases démographiques, exigence constitutionnelle à laquelle on ne peut déroger, on devrait cependant pouvoir trouver une autre solution pour l'élection des Français de l'étranger. En effet, dans le projet de loi, sur 81 élus à l'AFE, 41 représentent les Français de l'Europe et les 40 autres le reste du monde, ce qui me contrarie, même si la moitié des Français de l'étranger vivent en Europe. Ne pourrait-on pas remettre en cause un jour cette situation ?

J'ai une dernière remarque concernant le vote par correspondance sous pli fermé. Nous avons déposé un amendement demandant son rétablissement. Certes, la participation est faible mais une population âgée, habituée au vote par correspondance, risque de ne pas recourir au vote électronique.

Enfin, j'ai cru comprendre que les besoins de la communauté française à l'étranger devraient être relayés par les sénateurs et désormais les députés élus par les Français de l'étranger et que ce ne serait plus le rôle de l'AFE. L'exposé des motifs énonce que son rôle sera de « participer au débat national et de faire valoir son expertise ». C'est joliment dit mais à quoi va véritablement servir cette assemblée si ses élus ne relaient pas les besoins ni les soucis des Français de l'étranger ?

Mme Christiane Kammermann. - Cette réforme a causé des inquiétudes mais les avancées que nous constatons sont rassurantes.

Le président de l'AFE élu par l'AFE est une très bonne avancée.

Je suis tout à fait d'accord avec M. Richard Yung sur la question des candidats : Trouver 600 personnes, de qualité, est difficile.

Pour l'élection sénatoriale, la remise des enveloppes contenant les votes à l'ambassadeur ne doit pas être retenue. Il risque d'y avoir inévitablement des fraudes, qui n'interviendront évidemment pas au niveau de l'ambassadeur, mais à d'autres niveaux. C'est donc une mesure très dangereuse. De telles dérives ont déjà été constatées, lors de l'élection au Conseil supérieur des Français de l'étranger par exemple.

Je suis enfin tout à fait d'accord pour l'instauration du vote électronique.

M. Louis Duvernois. - Je voudrais faire deux remarques d'ordre général, la première sur l'esprit de la loi et la seconde sur la représentation de nos compatriotes à l'étranger qui vivent dans et hors de l'Union européenne.

En ce qui concerne la première remarque, force est de constater que les sénateurs représentant les Français à l'étranger ont la volonté de s'ouvrir, de mieux comprendre nos compatriotes. C'est tout à l'honneur d'une représentation ancienne des communautés françaises à l'étranger qui s'est faite par le biais de quatre, puis six, neuf et douze sénateurs représentant ces communautés expatriées. Il n'en demeure pas moins que nous devons encore nous faire entendre par les pouvoirs publics, nous attacher à mieux faire comprendre auprès de chacun de nos interlocuteurs ce que nous vivons et ce que nous pouvons apporter à la collectivité nationale. Je suis tout à fait d'accord avec M. Richard Yung et d'autres collègues qui ont souligné la difficulté à le faire.

Aussi, dans l'introduction du projet de loi, il me semble nécessaire d'insister davantage sur la réforme d'une assemblée représentant les communautés expatriées, sur son rôle pour le développement économique, éducatif, culturel et social de la France, hors du territoire national. Ce n'est pas assez souligné dans le projet de loi et cette réforme en est pourtant l'occasion. C'est une critique qui se veut constructive pour que cette nouvelle assemblée puisse apporter ce qu'on attend d'elle : une contribution à l'effort national sous les formes et dans les domaines les plus divers.

La seconde remarque concerne la surreprésentation numérique des Français de l'étranger établis dans l'Union européenne par rapport au reste du monde. En tant qu'élus, nous représentons les Français où qu'ils soient et nous nous engageons à leurs cotés de la même manière, mais il faut reconnaître une chose : les problèmes que rencontrent les Français établis dans l'Union européenne ne sont pas les mêmes que ceux que rencontrent les Français établis hors de l'Union européenne. Les accords intra-communautaires en vigueur au sein de l'Union européenne favorisent - et nous nous en réjouissons - nos compatriotes dans les vingt-sept pays de l'Union européenne. Il est par exemple beaucoup plus facile d'avoir accès au système de santé en Pologne, en Allemagne plutôt qu'en Nouvelle-Zélande, au Japon, en Chine ou en Argentine.

Cette différenciation doit davantage être prise en compte à l'échelon des conseillers AFE, c'est-à-dire des conseillers consulaires appelés à siéger à l'AFE, pour que ces difficultés particulières soient davantage prises en compte par les pouvoirs publics français. Il y a probablement des correctifs, à faire en ce sens dans le présent projet de loi.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous noterez, Mme la ministre, le grand intérêt que nous portons à votre projet de loi puisque tous les sénateurs ici présents ont souhaité prendre la parole. J'en profite d'ailleurs pour saluer notre ancienne collègue, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, présente dans le public.

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée. - M. Yung a eu raison de souligner l'engagement au niveau local des représentants à l'AFE. Ce projet de loi est en effet marqué par notre volonté d'approfondir la démocratie de proximité. Il ne s'agit pas d'une réforme de l'AFE telle qu'elle existe aujourd'hui, mais bien de la création d'une nouvelle représentation qui évite les faiblesses de l'assemblée actuelle tout en en conservant les éléments positifs.

La philosophie de ce projet de loi est également d'apporter une clarification du rôle de ces conseillers par rapport à celui des parlementaires, et plus particulièrement des députés. Il est en effet important d'éviter toute confusion dans l'esprit de nos concitoyens qui seront amenés à voter en 2014 pour ces conseillers consulaires. Il n'y a pas de hiérarchie entre ces différents élus locaux : il s'agit de mettre en place un socle de quatre cent quarante conseillers consulaires dont quatre-vingt-un viendront se réunir à Paris.

Je vous rappelle qu'il est d'usage qu'un an sépare l'adoption d'une loi relative à une élection et la tenue de cette dernière.

Concernant la présence d'experts et de personnalités invitées, notamment lors des réunions des commissions locales des bourses, il n'y aura pas de changement : des experts, des représentants des associations et des syndicats continueront de disposer d'un droit de vote à côté des conseillers consulaires.

Le Gouvernement accueillera favorablement la proposition formulée par plusieurs d'entre vous de la participation des associations représentatives des Français établis hors de France à l'élection des conseillers consulaires. Il nous faut toutefois nous assurer qu'il n'y aura pas d'association à but purement électoraliste qui disparaîtraient le lendemain du vote.

Pour ce qui est des modalités de vote, nous souhaitons aligner les élections des Français de l'étranger avec ce qui a cours en métropole depuis les années 1970, ce qui revient à supprimer le vote par correspondance. Pour les élections sénatoriales, vous avez évoqué le vote électronique et les urnes électroniques. Je connais le rôle précurseur de M. Del Picchia dans l'instauration du vote par Internet qui a représenté une réelle avancée, puisque 57 % des votants ont exprimé leur vote par Internet lors des élections législatives à l'étranger. En l'espèce, la mise en place d'un tel système est plus problématique car il faudrait assurer la même sécurisation du vote pour moins de votants mais pour un coût identique. Nous restons cependant ouverts à toutes les propositions qui pourront nous être faites. J'ai bien noté que le vote par pli scellé ne recueillait pas votre assentiment, il nous faut donc trouver une autre solution.

Mme Lepage, je vous rassure : il n'y aura pas de tête à tête singulier entre un conseiller consulaire et un membre de l'administration au sein de certains conseils consulaires. Il ne faut pas oublier la présence de personnalités invitées, d'experts. Le conseil consulaire ne se résume pas en une conversation entre deux personnes.

S'agissant de la dématérialisation de la propagande électorale, nous nous sommes inspirés de ce qui a été préconisé par la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle dans son rapport de juin 2012. Plusieurs arguments nous ont fait pencher en faveur de cette dématérialisation. Le premier avantage est écologique, cela contribue à la réduction de l'empreinte carbone. Le deuxième avantage est budgétaire : à titre d'exemple, le coût d'envoi de la propagande électorale pour les élections législatives en 2012 a représenté une dépense de près de 2,8 millions d'euros. L'argument le plus important est néanmoins la volonté d'informer le plus grand nombre possible d'électeurs. Cette dématérialisation peut passer par l'usage d'ordinateurs ou de SMS, comme cela se pratique pour la diffusion des mesures de sécurité. Nous voulons avant tout éviter les problèmes d'acheminement par voie postale, car nous savons que lors des dernières élections législatives, une partie du matériel électoral est arrivée après le vote.

Je tiens à rassurer M. Del Picchia quant à l'attention que nous portons au débat parlementaire qui enrichira le texte. Je rappelle que pour le vote électronique, notre préoccupation principale reste la garantie de l'anonymat du scrutin.

Madame Assassi, le scrutin proportionnel à un tour est la meilleure garantie de pluralisme possible ! Il est vrai que le texte que nous proposons est technique. Mais j'espère qu'un grand nombre de vos collègues s'y intéresseront.

Concernant l'équilibre de la présence française, deux pondérations entrent en ligne de compte pour la détermination des circonscriptions consulaires : d'une part, la présence d'une communauté française suffisamment importante et une activité consulaire qui découle de cette présence, d'autre part, qui rend nécessaire la présence d'élus consulaires auprès de l'administration. Un certain nombre de crédits en matière d'aide à la scolarité, en matière sociale, sont distribués dans cette communauté et je pense qu'il est très important que ces crédits soient consacrés aux familles les plus démunies.

Pour la présidence du conseil consulaire, je tiens à vous rappeler que la responsabilité juridique et financière des décisions prises par les conseils consulaires demeure de l'ordre du régalien. Cela reste donc de la responsabilité du chef de poste consulaire. Mais nous sommes favorables à l'élection d'un vice-président parmi les élus.

Vous souhaitez que les élections aient lieu au mois de mars. Il y a une difficulté tenant à ce que la liste électorale consulaire révisée entre en vigueur le 10 mars de chaque année. Il est donc impossible de « coller » aux élections municipales en France sauf à accepter d'organiser des élections avec la liste électorale de l'année antérieure, ce qui, compte tenu de la forte mobilité des Français de l'étranger, n'est pas forcément une bonne idée.

Concernant le non cumul, nous nous en remettons à la sagesse du Sénat.

S'agissant du rôle de l'AFE qui disposera désormais d'un président élu, il faut que cette assemblée dispose de la liberté de s'organiser et de se saisir des sujets qui l'intéressent.

Contrairement à Mme Kammermann, je suis confiante quant à la possibilité de trouver des candidats pour les élections consulaires.

S'agissant du découpage, je voudrais vous signifier ici publiquement que nous sommes ouverts à l'augmentation du nombre de conseillers qui siègeront à l'AFE pour passer de quatre-vingt-un à cent deux conseillers avec un ratio de 1 pour 16 000 français et non plus 1 pour 20 000, avec maintien de la proportionnalité. Nous sommes d'accord avec la proposition du rapporteur de monter à vingt circonscriptions AFE avec les trois circonscriptions de la vaste Océanie, mais nous ne souhaitons pas modifier les circonscriptions consulaires telles qu'elles sont définies dans le projet de loi.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous remercie, Mme la ministre, pour votre intervention qui aura utilement éclairé nos collègues.