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Projet de loi autorisant la ratification de la convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme

14 mai 2013 : Lutte contre le terrorisme ( rapport - première lecture )

N° 564

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 mai 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme,

Par M. André VALLINI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini, Paul Vergès.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

681

Sénat :

419 et 565 (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi soumis à votre examen demande l'approbation d'une convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme.

Cette convention a été ouverte à la signature le 16 mai 2005 et signée par la France, le 23 mars 2011 à Strasbourg.

Elle vise à compléter la précédente convention du Conseil de l'Europe du 8 novembre 1990 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, sur le volet spécifique du financement du terrorisme.

En sus des indications fournies dans l'exposé des motifs et de l'étude d'impact, votre rapporteur souhaite porter les éléments suivants à votre connaissance.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Le dispositif national de lutte contre le financement du terrorisme s'appuie sur le dispositif préventif prévu pour la lutte contre le blanchiment. Il est complété par un volet répressif.

A. LE DISPOSITIF PRÉVENTIF

Le dispositif préventif de lutte contre le financement du terrorisme était à l'origine limité au secteur bancaire. Il a été progressivement étendu à d'autres acteurs économiques et s'articule autour de deux grands types d'obligations : les obligations de vigilance et les obligations déclaratives.

1. Professions concernées

Aux termes de l'article L 561-2 du code monétaire et financier (CMF) sont soumises au dispositif actuel les professions suivantes :

- banques et établissements de crédit

- compagnies d'assurances

- mutuelles et institutions de prévoyance

- entreprises d'investissement

- Banque de France et Institut d'émission

- changeurs manuels

- agents immobiliers

- responsable des casinos, cercles et sociétés de jeux (Pari Mutuel Urbain, Française des Jeux) et opérateurs de jeux en lignes

- experts comptables et commissaires aux comptes

- notaires

- huissiers de justice

- avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation et les avocats

- administrateurs et mandataires judiciaires

- commissaires-priseurs judiciaires

- sociétés de ventes volontaires

- marchands de pierres précieuses, matériaux précieux, antiquités et d'oeuvres d'art

- sociétés de domiciliation

- agents sportifs

Les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, les avocats, les avoués près les cours d'appel, les notaires, les huissiers de justice, les administrateurs et mandataires judiciaires et les commissaires-priseurs judiciaires ne sont soumis au dispositif que lorsqu'ils participent pour leur client à toute transaction financière ou immobilière ou lorsqu'ils agissent en qualité de fiduciaire et/ou lorsqu'ils assistent leur client dans la préparation ou la réalisation de transactions concernant l'achat et la vente d'immeubles et de fonds de commerce, la gestion de tout actif de leur client, l'ouverture de comptes bancaires, d'épargne ou de titres, l'organisation d'apports en société, la constitution, gestion ou direction de sociétés, fiducies ou toute structure similaire, la constitution ou la gestion de fonds de dotation.

Ce champ d'application est limité par des restrictions complémentaires :

- les notaires, huissiers de justice, administrateurs et mandataires judiciaires, commissaires-priseurs judiciaires sont dispensés de l'obligation de déclaration dès lors qu'ils procèdent à une consultation juridique, hormis si elle leur est demandée à des fins de blanchiment ou de financement du terrorisme, mais se doivent de mettre en oeuvre leurs obligations de vigilance sur lesquelles s'appuie notamment le droit de communication du service TRACFIN ;

- les avocats sont déliés de toute obligation dès lors que leur intervention se rattache à une procédure juridictionnelle « que les informations aient été reçues ou obtenues avant, pendant ou après cette procédure », ou lorsqu'ils donnent une consultation juridique sous réserve de l'exception précitée.

2. Les obligations de vigilance

Ces professionnels sont tenus, avant l'entrée en relation d'affaires ou avant d'assister leur client dans la préparation ou la réalisation d'une opération, de procéder à son identification sur la base de tout document écrit probant. A défaut d'obtention de ces données, le professionnel doit renoncer.

La vigilance doit rester constante tout au long de la relation d'affaires mais elle peut être modulée en fonction du risque attaché au client, au produit ou à l'opération. Certaines opérations doivent toutefois faire l'objet d'un examen renforcé lorsqu'il s'agit d'une opération complexe ou portant sur un montant inhabituellement élevé ou qui paraît dépourvue de justification économique ou d'objet licite.

Les données et documents réunis dans ce cadre doivent être conservés cinq ans à compter de la cessation de la relation d'affaires ou du jour de l'opération réalisée.

3. Les obligations déclaratives
a) L'obligation déclarative des sommes, titres et valeurs (article 464 et 465 du code des douanes)

Les sommes (espèces ou chèques), titres (actions, obligations, etc.) ou valeurs d'un montant égal ou supérieur à 10.000 euros (ou son équivalent en devises), transportés par une personne physique, vers ou en provenance d'un autre Etat doivent être déclarés à l'administration des douanes.

b) La déclaration de certitude au procureur de la République (art L561-1 CMF)

Les professionnels autres que ceux visés par l'article L 561-2 du CMF qui, dans l'exercice de leur profession, « réalisent, contrôlent ou conseillent des opérations entraînant des mouvements de capitaux » sont tenus de déclarer au procureur de la République les sommes et les opérations s'y rapportant qu'ils savent provenir d'une infraction punie d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou pourraient participer au financement du terrorisme.

c) La déclaration de soupçons à TRACFIN

Les personnes mentionnées à l'article L 561-2 du CMF sont tenues de déclarer à TRACFIN les sommes inscrites dans leurs livres ou les opérations portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou participent au financement du terrorisme. (Art L 561-15 I du CMF) 

L'obligation de déclaration de soupçons concerne les informations initiales mais aussi tout élément postérieur de nature à infirmer, conforter ou modifier le contenu d'une déclaration précédemment.

Le principe est que la déclaration de soupçons doit être faite avant de réaliser l'opération suspecte afin notamment de permettre à TRACFIN, le cas échéant, d'exercer son droit d'opposition.

Toutefois, trois exceptions sont prévues :

- impossibilité de surseoir à son exécution ;

- report pouvant faire obstacle au bon déroulement des investigations en cours ;

- soupçon apparu postérieurement à la réalisation de l'opération.

La déclaration écrite doit être signée par la personne dûment habilitée. Par dérogation, la déclaration peut être verbale ou être effectuée par un tiers en cas d'urgence, sous réserve de confirmation dans les meilleurs délais par le déclarant.

La déclaration de soupçons des avocats et des avoués doit être transmise par l'intermédiaire du bâtonnier ou du président de la compagnie dont relève l'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, l'avoué ou l'avocat, sauf lorsque l'avocat intervient en qualité de fiduciaire.

La déclaration de soupçons est confidentielle. Interdiction est faite de révéler au propriétaire des sommes et à toute autre personne, l'existence d'une déclaration auprès de TRACFIN et les suites qui lui ont été réservées. Cette interdiction de divulgation n'est néanmoins pas absolue : elle ne s'applique pas à l'autorité de contrôle ou à la CNIL et certaines professions peuvent s'informer mutuellement de l'existence et du contenu d'une déclaration faite à TRACFIN afin de permettre aux organismes financiers et aux professionnels du droit qui appartiennent à un même groupe et/ou à un même réseau ou qui ont à connaître d'un même client d'adapter le niveau de vigilance. La déclaration en tant que telle ne fait l'objet d'aucune divulgation externe par TRACFIN y compris dans l'hypothèse d'un signalement au procureur de la République. La déclaration n'est accessible à l'autorité judiciaire que sur réquisition et uniquement dans les cas où cette dernière est nécessaire à la mise en oeuvre de la responsabilité du professionnel dans l'enquête judiciaire.

En contrepartie des obligations qui leur sont imposées, et sous réserve que la déclaration de soupçon ait été effectuée de bonne foi, les professionnels disposent d'un régime de protection juridique (immunités et exonération de responsabilité) :

- le déclarant ne peut être poursuivi du chef de violation du secret professionnel par un client ayant eu connaissance d'une déclaration le concernant, ni pour dénonciation calomnieuse ;

- le déclarant bénéficie d'une exonération de responsabilité civile et disciplinaire. En cas de préjudice résultant d'une déclaration ou d'une communication de documents à TRACFIN, les dommages subis par le client sont en principe pris en charge par l'Etat ;

- le professionnel déclarant est également exonéré de toute responsabilité pénale du chef de blanchiment si la déclaration de soupçons est intervenue avant l'exécution de l'opération ou après s'il est établi qu'il était dans l'impossibilité d'y sursoir et qu'il n'y a pas eu de concertation entre le déclarant et le propriétaire des sommes.