Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de résolution sur la réforme de la PAC

15 mai 2013 : Politique agricole commune ( rapport )

N° 573

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 mai 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de résolution européenne présentée au nom de la commission européenne par Mme Bernadette BOURZAI, MM. Gérard CÉSAR, Jean-Paul EMORINE et Mme Renée NICOUX, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la réforme de la PAC,

Par Mme Renée NICOUX et M. Gérard CÉSAR,

Sénateurs

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Martial Bourquin, Claude Bérit-Débat, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano, vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

524 (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Depuis la réforme Mac Sharry1(*) de 1992, la politique agricole commune (PAC) a été constamment réorientée dans le sens de la dérégulation, afin de laisser jouer les mécanismes de marché. L'arsenal de protection du marché intérieur qui avait permis dès la mise en place de la PAC en 1962 d'isoler l'agriculture européenne de ses concurrents et de garantir aux agriculteurs de la Communauté européenne à la fois des débouchés et des niveaux de prix élevés par rapport aux prix mondiaux, a été progressivement démantelé.

En une vingtaine d'année, les agriculteurs européens ont dû s'adapter à cette ouverture aux marchés, dans une Union élargie à partir de 2003 aux nouveaux États membres d'Europe centrale et orientale.

À chaque réforme de la PAC, un pas supplémentaire a été fait vers la dérégulation : en 1992, nous sommes passés des soutiens aux prix aux soutiens aux revenus ; en 2003, les aides directes ont été découplées des productions ; en 2008, le « bilan de santé » a conduit à supprimer les quelques outils de régulation sectorielle qui existaient encore, avec la fin des quotas laitiers programmée pour 2015 ou encore la suppression des droits de plantation de la vigne entre 2015 et 2018.

De telles réformes n'étaient pas dénuées d'arrière-pensées budgétaires : représentant 72 % des dépenses du budget européen en 1984, la PAC n'en représente plus que 43 % en 20112(*). Plus orientée vers les marchés, la PAC a aussi dû répondre à une série d'impératifs nouveaux. L'aménagement des campagnes, l'occupation et la mise en valeur des espaces ruraux, qui représentent 57 % de l'espace européen et 24 % de la population3(*), ont conduit à la mise en place de la politique de développement rural en 1999 avec la création du deuxième pilier de la PAC.

La PAC a surtout été mise en demeure de répondre aux préoccupations croissantes des citoyens européens en matière de préservation de l'environnement et de lutte contre le changement climatique. Les objectifs environnementaux ont été intégrés peu à peu à travers la conditionnalité environnementale des aides du premier pilier, mais aussi les mesures agroenvironnementales du deuxième pilier.

Préparée depuis 2010, la réforme pour la période 2014-2020 ne tourne pas le dos à toutes ces orientations. Dans sa communication de novembre 20104(*), la Commission européenne identifie trois défis auxquels il conviendra de répondre : le défi alimentaire d'abord, car il faudra fournir une alimentation en quantité et en qualité suffisantes aux 500 millions de consommateurs européens et, au-delà, ceux des pays en développement démographique rapide qui ne parviennent pas à subvenir à leurs besoins. La PAC devra également répondre au défi environnemental, et enfin au défi d'aménagement du territoire. Mais pour cela, la Commission européenne ne veut pas bouleverser les mécanismes existants.

La publication, le 12 octobre 2011, du paquet législatif portant la réforme, a confirmé les premières impressions : les propositions de règlements procèdent à une adaptation plus qu'à une refondation de la PAC. La mesure phare consiste à renforcer le lien entre agriculture et environnement, à travers le verdissement du premier pilier. La Commission réclame aussi plus de justice dans la distribution des aides directes aux agriculteurs et demande une convergence des soutiens entre pays européens mais aussi au sein de chaque État membre. Malgré l'instabilité croissante des marchés agricoles et les phénomènes de volatilité des prix spectaculaires depuis 2008, la future PAC ne remet pas en place les instruments de régulation. Tout juste permet-elle une meilleure organisation des producteurs pour davantage peser dans la chaîne de formation des prix alimentaires en se regroupant.

La nouvelle PAC s'inscrira nécessairement dans un cadre budgétaire contraint. Après d'âpres négociations, le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) pour l'Union européenne pour 2014-2020 a été adopté par les chefs d'États et de Gouvernements lors du Conseil européen des 7 et 8 février 2013. Sous la pression des États membres contributeurs nets, eux-mêmes engagés dans des plans de maîtrise de leurs finances publiques très contraignants, les européens doivent réduire la voilure du budget communautaire. Pour la première fois de l'histoire, il baissera, en s'élevant à moins de 1 % du PIB européen. L'enveloppe de la PAC ne pouvait sortir indemne d'un tel réajustement. Au final, elle accuse une baisse de seulement 12 % par rapport à la période 2007-2013, soit moins que ce qui était redouté, grâce à la ténacité de la France dans les négociations.

En application du traité de Lisbonne, la codécision s'applique désormais aussi en matière agricole. Le Parlement européen a donc été saisi de la réforme de la PAC, au même titre que le Conseil des ministres. Le dénouement des discussions sur le CFP a donné un puissant coup d'accélérateur au calendrier sur les quatre projets de textes qui constituent l'ossature de la future PAC. Le Parlement a officiellement déterminé sa position par des votes émis en séance plénière le 13 mars dernier et le Conseil des ministres est parvenu à un accord général le 19 mars. Les discussions au sein du trilogue ont pu commencer et la présidence irlandaise a l'ambition d'aboutir à un accord général en juin 2013.

Pour suivre attentivement l'ensemble du processus vers la PAC, votre commission des Affaires économiques a installé un groupe de travail commun5(*) avec la commission des Affaires européennes dès 2010, qui a produit un premier rapport d'information et procédé à de nombreuses auditions des parties prenantes : administrations, organisations professionnelles agricoles, acteurs économiques, experts.

La proposition de résolution européenne adoptée par la Commission des Affaires européennes du Sénat sur la réforme de la PAC a été préparée dans le cadre de ce groupe de travail et reflète un assez large consensus politique. Les textes de la Commission européenne doivent encore être améliorés pour répondre aux attentes du monde agricole, et atteindre les objectifs d'une PAC plus juste, plus verte et plus efficace. Au-delà des textes aujourd'hui en discussion, vos rapporteurs approuvent la volonté exprimée dans la proposition de résolution d'engager dès maintenant une réflexion sur les prochaines réformes, qui doivent donner un rôle de régulation plus fort à la PAC et permettre des ajustements des soutiens en fonction de la situation des marchés, dans une logique contracyclique.

Tout ne se jouera pas dans la seule négociation européenne. La mise en oeuvre nationale de la réforme sera d'une grande importance. Les États membres devront effectuer des choix déterminants pour l'avenir de leur agriculture, sur le rythme de la convergence des aides, le maintien d'une certaine proportion d'aides couplées, la politique d'aide à l'installation des jeunes agriculteurs, ou encore les transferts d'enveloppes financières entre les deux piliers.

Pour la France, la réforme aura des effets redistributifs importants entre agriculteurs. De ce point de vue, vos rapporteurs estiment qu'il est essentiel que l'élevage dispose d'un niveau conséquent de soutien dans la future PAC, car il traverse aujourd'hui une crise d'une gravité exceptionnelle - comme l'avait fait remarquer le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, Stéphane Le Foll, lors de son audition du 9 avril dernier au Sénat - qui menace son existence même dans certaines régions.

I. UNE PAC POUR 2014-2020 QUI S'INSCRIT DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE DE CONTRAINTES RENFORCÉES.

A. LE POIDS BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE DE LA PAC RESTE CONSIDÉRABLE.

1. LA PAC DEMEURE UN POSTE MAJEUR DE DÉPENSES DE L'UNION EUROPÉENNE.

Si la part du budget européen consacré à la PAC s'est réduite au fil des ans, passant de plus de 70 % des dépenses communautaires au début des années 1980 à 43 % en 20116(*), c'est d'abord sous l'effet de l'augmentation du budget européen.

Alors que les dépenses agricoles avaient fortement augmenté dans les années 1980 et au début des années 1990, passant d'environ 30 milliards d'euros par an à plus de 50 milliards, elles sont depuis stabilisées.

Le passage de l'Union européenne de 15 à 25 membres en 2003 puis à 27 membres en 2007, a été absorbé sans augmentation de l'enveloppe globale destinée à l'agriculture. En conséquence, les dépenses agricoles européennes, qui représentaient encore 0,65 % du PIB européen au début des années 1990, ne s'élèvent plus qu'à 0,44 % de celui-ci en 2011.

Sous les effets des réformes successives, leur structure a cependant évolué, la part des paiements directs découplés devenant prépondérante par rapport aux mesures de marché et aux aides couplées.

Les dépenses agricoles ont longtemps été le premier poste de dépense du budget européen. Ce n'est plus le cas depuis le cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2007-2013, qui, pour la première fois, prévoyait des crédits plus élevés pour la rubrique 1 du budget communautaire, consacrée à la croissance durable que pour la rubrique 2, consacrée à la conservation et la gestion des ressources naturelles7(*) (438,6 milliards d'euros contre 412,6 milliards). Au budget 2013, en crédits d'engagement, la rubrique 2 ne représente plus que 39,8 % du budget communautaire, contre 46,8 % pour la rubrique 18(*).

La PAC n'est donc plus le gouffre financier que ses détracteurs dénonçaient il y a 20 ans. Il n'en reste pas moins son poids encore important au sein du budget communautaire la met naturellement au centre des débats lorsque les États membres en viennent à discuter des finances de l'Union européenne.

2. LES SOUTIENS DE LA PAC INDISPENSABLES À L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE DES EXPLOITATIONS AGRICOLES EN FRANCE ET EN EUROPE.

Les soutiens apportés aux agriculteurs par l'Europe à travers la PAC représentent une fraction essentielle de leurs revenus. Les paiements directs représentent en moyenne 30 % des revenus nets des agriculteurs et peuvent même atteindre plus de 50 % dans certains États membres comme l'Irlande, le Danemark ou le Luxembourg.

L'agriculture européenne reste globalement très dépendante des soutiens publics, essentiellement constitués des aides de la PAC, issues du premier ou du deuxième pilier, complétés par des subventions nationales dans des proportions plus modestes. Sur la période 2009-2011, le total des ces soutiens publics constitue en moyenne 45 % du revenu net des agriculteurs, et peut dépasser les 70 % dans certains pays9(*).

Dans son rapport de synthèse de la mi-2010 faisant suite au débat public qu'elle avait organisé sur la PAC, la Commission européenne rappelait que « les paiements directs sont considérés comme un soutien du revenu vital ». Ils ne font pas le chiffre d'affaires de l'exploitation, déterminé principalement par le prix de vente de la production, qui est désormais un prix mondial, mais permettent de couvrir en partie les charges liées à l'acte productif. En cela, l'aide fournie par la PAC revêt une dimension de compensation de contraintes spécifiques qui pèsent sur les agriculteurs européens pour répondre à des exigences fortes en matière sanitaire et environnementale.

Dans leur rapport d'information sur l'avenir de la politique agricole commune après 2013, adopté le 29 juin 2011, les députés Jean-Claude Fruteau, Jean Gaubert, Hervé Gaymard et Armand Martin soulignaient déjà, s'appuyant sur des travaux de l'Institut national de la recherche agronomique10(*), que la suppression de la PAC aurait pour conséquence la baisse de 11 % de l'emploi agricole et la chute de 30 % des revenus. Cette analyse globale doit être complétée par une approche sectorielle.

Sans la PAC, il est probable que les productions animales seraient abandonnées dans de nombreux territoires, en particulier dans les zones intermédiaires où il est difficile de pratiquer des cultures arables. Sans ces aides, de vastes territoires agricoles risqueraient de se transformer en friches.


* 1 Du nom du commissaire européen à l'agriculture d'alors, l'irlandais Ray Mac Sharry.

* 2 Source : Commission européenne, Direction générale agriculture et développement rural : http://ec.europa.eu/agriculture/faq/index_fr.htm.

* 3 Source : http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/rural-development/2012/full-text_en.pdf.

* 4 La PAC à l'horizon 2020 : Alimentation, ressources naturelles et territoire - relever les défis de l'avenir - Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - 18 novembre 2010 - COM(2010) 672 final.

* 5 Le groupe de travail commun est composé de : Mme Bernadette Bourzai, co-présidente, M. Gérard César, co-président, M. Jean-Paul Emorine, co-président, Mme Renée Nicoux, co-présidente, MM. Claude Bérit-Débat, Alain Bertrand, Michel Billout, Jean Bizet, Daniel Dubois, et Joël Guerriau, Mme Odette Herviaux, MM. Gérard Le Cam, Rémy Pointereau et Raymond Vall.

* 6 Source : http://ec.europa.eu/agriculture/50-years-of-cap/files/history/history_book_lr_fr.pdf.

* 7 98 % des crédits de cette rubrique sont consacrés à la PAC. Une faible fraction relève de la politique commune de la pêche (PCP) et de l'instrument financier européen en faveur de l'environnement, le programme Life+.

* 8 La différence entre rubrique 1 et rubrique 2 est moins sensible en crédits de paiements, qui représentent 44, % du budget 2013 (59,1 milliards d'euros) pour la rubrique 1 contre 43,3 % (57,5 milliards d'euros) pour la rubrique 2.

* 9 Source : Commission européenne - DG Agri - http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/graphs/graph4_en.pdf.

* 10 Alexandre Gohin « Quelles conséquences d'une suppression de la politique agricole commune après 2013 ? », Revue d'économie politique 4/2009 (Vol. 119), p. 633-651.