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Proposition de résolution sur la réforme de la PAC

15 mai 2013 : Politique agricole commune ( rapport )

B. UNE RÉDUCTION RAISONNABLE DU BUDGET DE LA PAC POUR LA PÉRIODE 2014-2020.

1. UNE RÉDUCTION SUBSTANTIELLE CONTENUE DANS LA PROPOSITION INITIALE DE CADRE FINANCIER PLURIANNUEL.

Avant même que commence la discussion sur le futur CFP pour la période 2014-2020, plusieurs États membres contributeurs nets au budget de l'Union européenne, dont l'Allemagne, le Royaume-Uni, la France et les Pays-Bas, ont réclamé un gel du niveau des crédits d'engagements communautaires à leur niveau de 2013, affecté d'un taux de croissance annuel inférieur à l'inflation.

Dans ces conditions, la PAC ne pouvait qu'être mise à contribution par une réduction de ses moyens, afin de financer les autres priorités de l'Union européenne.

Le 29 juin 2011, la Commission européenne a présenté son projet de CFP pour la période 2014-2020 répondant à cette exigence, avec un budget européen réduit en crédits d'engagement de 1,12 % du revenu national brut (RNB) européen sur la période 2007-2013 à 1,05 % pour 2014-2020 et de 1,06 % à 1 % en crédits de paiement.

Pour la PAC, l'arbitrage proposé par la Commission européenne ne s'inscrivait pas dans le scénario redouté d'un désengagement budgétaire massif, qui aurait sans doute ouvert la voie à une renationalisation partielle des politiques agricoles. Il consistait à stabiliser les dépenses agricoles en euros courants à leur niveau atteint en 2013, impliquant il est vrai une réduction de l'effort réel en faveur de la PAC, calculé en euros constants.

Au total, l'enveloppe sur l'ensemble de la rubrique 2 était réduite de 9 %, passant de 420,7 milliards d'euros11(*) en 2007-2013 à 382,9 milliards d'euros pour 2014-2020. Le premier pilier de la PAC payait le plus lourd tribut à cette réduction de voilure, passant de 336,7 milliards d'euros à 281,8 milliards d'euros, soit une baisse de plus de 16 %.

Un ajustement mineur des propositions de la Commission européenne est intervenu en juillet 2012, notamment pour tenir compte de la prochaine adhésion de la Croatie. Mais l'enveloppe globale des dépenses de l'Union européenne restait jugée trop importante par certains États membres, en particulier l'Allemagne, qui souhaitait une réduction plus forte encore des dépenses de l'Union européenne dans un contexte où les finances nationales étaient partout soumises à de sévères ajustements.

Le budget européen agricole pour la période 2014-2020 proposé par la Commission européenne le 29 juin 2011 :

Il s'élève à 371,7 milliards d'euros provenant directement de la PAC (dépenses relevant de la rubrique 2 du CFP : « croissance durable ») :

- dont 281,8 milliards d'euros pour le premier pilier ;

- dont 89,9 milliards d'euros sur le deuxième pilier.

A ce montant s'ajoutent 15,2 milliards d'euros provenant de financements hors PAC :

- 2,5 milliards d'euros pour l'aide aux personnes les plus démunies, qui relève de la rubrique 1 : « croissance intelligente », et plus précisément du Fonds social européen (FSE).

- 4,5 milliards d'euros provenant du cadre stratégique commun pour la recherche et l'innovation (CSC), relevant de la rubrique 1 : « croissance intelligente », et doté pour la période de 80 milliards d'euros.

- 2,2 milliards d'euros pour la sécurité alimentaire, qui relève de la rubrique 3 : « sécurité et citoyenneté ».

- 3,5 milliards d'euros de réserve en cas de crise (fonds hors CFP).

- 2,5 milliards d'euros de Fonds européen d'ajustement à la mondialisation (fonds hors CFP).

2. L'ACCORD DES CHEFS D'ÉTAT ET DE GOUVERNEMENT DU 8 FÉVRIER : UN COMPROMIS QUI SAUVEGARDE LA PAC.
a) La tentative infructueuse d'accord de novembre 2012.

À l'approche du Conseil européen de novembre 2012 visant à s'accorder sur le futur CFP, de nouvelles propositions ont été mises sur la table pour réduire encore le budget européen, affectant immanquablement les dépenses agricoles.

Les propositions de la présidence chypriote de l'Union européenne du 29 octobre 2012, puis du Président du Conseil européen Herman Van Rompuy du 13 novembre et du 22 novembre 2012 conduisaient à réduire l'enveloppe globale du CFP à 1,04 % puis 1,02 % du revenu national brut de l'Union.

En ce qui concerne l'agriculture, la proposition de la présidence chypriote consistait à réduire de 371,1 milliards d'euros à 368,2 milliards d'euros le budget de la PAC sur 2014-2020 et restait floue sur l'avenir des lignes budgétaires hors CFP (recherche et développement, sécurité alimentaire). Elle faisait remonter au sein du 2ème pilier la réserve en cas de crise, supprimant du même coup cette ligne budgétaire.

La première proposition du président Van Rompuy était inacceptable pour le premier pilier en baissant l'enveloppe de la PAC de plus de 18 milliards d'euros par rapport aux propositions initiales de la Commission, à 353,5 milliards d'euros. La deuxième proposition répartissait différemment entre rubriques l'effort budgétaire pour préserver un budget de la PAC à hauteur de 361,5 milliards d'euros. La réserve en cas de crise était baissée à 2,8 milliards d'euros (au lieu de 3,5 milliards d'euros). La proposition était muette sur le sort du Fonds d'ajustement à la mondialisation.

Les esprits n'étaient probablement pas mûrs. Le Conseil européen extraordinaire des 22 et 23 novembre n'a pas permis d'aboutir à un consensus, renvoyant les arbitrages des 27 États membres sur le CFP à une rencontre ultérieure.

b) Un accord au sein du Conseil européen qui préserve la PAC.

Lors du Conseil européen des 7 et 8 février 2013, l'accord trouvé sur le CFP pour 2014-2020 impose une cure d'amaigrissement sévère pour le budget européen, qui passe à 1 % du RNB en crédits d'engagements et 0,95 % en crédits de paiement, soit respectivement 960 et 908,4 milliards d'euros sur la période. C'est presque 80 milliards de moins que ce que prévoyait la Commission européenne dans ses propositions de la mi-2011, et 34 milliards de moins que l'actuel CFP.

Pour autant, l'effort demandé au secteur agricole est resté dans des limites raisonnables. Avec une enveloppe de 373,2 milliards d'euros, la rubrique 1 subit une baisse de 12 % par rapport à l'enveloppe disponible sur la période 2007-2013. Les moyens du premier pilier seraient ainsi de 277,9 milliards d'euros sur l'ensemble de la période 2014-2020, contre 283 milliards prévus initialement par la Commission européenne dans sa proposition révisée de juillet 2012.

L'accord du 8 février préserve également 2,5 milliards d'euros d'aide alimentaire aux plus démunis qui relèvent de la rubrique 1 du budget. En revanche, le fonds européen d'ajustement à la mondialisation dont devait bénéficier le secteur agricole s'est réduit comme peau de chagrin et ne sera doté au maximum que de 150 millions d'euros par an.

L'agriculture française ne sort en réalité pas trop pénalisée des arbitrages budgétaires européens. D'après le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, Stéphane Le Foll, « les agriculteurs français devraient bénéficier sur la période 2014-2020 de 56 milliards d'euros constants pour l'ensemble des deux piliers »12(*). Comme l'expliquait le ministre lors de son audition au Sénat devant votre commission des Affaires économiques, le 9 avril dernier, si les dotations du premier pilier ont été réduites de 48,9 milliards d'euros à 47,6 milliards d'euros, la France a bénéficié d'un bonus de près d'un milliard d'euros sur le deuxième pilier, sa dotation passant de 7,95 à 8,8 milliards d'euros sur l'ensemble de la période.

L'accord entre chefs d'États et de Gouvernement doit encore faire l'objet d'une approbation par le Parlement européen, en application de l'article 312 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), mais celui-ci serait enclin plutôt à augmenter les engagements financiers européens qu'à les baisser. En tout état de cause, il est très peu probable que la clef de répartition des dépenses entre rubriques du budget européen puisse aujourd'hui changer.

Le monde agricole, qui redoutait des ajustements plus importants, a globalement salué les résultats pour la France de cette négociation. Vos rapporteurs se réjouissent à cet égard que la ténacité du Gouvernement sur la préservation du budget de la PAC ait porté ses fruits.

Pour autant, l'approche budgétaire de la PAC ne peut pas être la seule. Il n'y a certes pas de PAC digne de ce nom sans un budget conséquent. Mais la PAC ne se résume pas aux moyens financiers du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui portent respectivement les crédits des premier et deuxième piliers. Ce qui importe, c'est la manière dont cet argent est utilisé au service de la politique agricole de l'Union européenne.


* 11 En crédits d'engagement, euros en valeur 2011.

* 12 Communiqué de presse du 8 février 2013.