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Proposition de résolution sur la réforme de la PAC

15 mai 2013 : Politique agricole commune ( rapport )

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES.

1. UNE PAC QUI DOIT FAVORISER LE RENOUVELLEMENT DES GÉNÉRATIONS ET L'INSTALLATION.

La question du renouvellement des générations en agriculture se pose à l'échelle européenne, où l'on compte seulement un agriculteur de moins de 35 ans pour 9 agriculteurs de plus de 55 ans.

La France n'est pas le pays enregistrant le pire taux de remplacement. Au contraire, avec une installation pour deux départs, elle se situe plutôt dans la fourchette haute.

C'est le deuxième pilier qui a jusqu'à présent porté l'effort européen en faveur des jeunes agriculteurs. Les mesures permises à ce titre sont reconduites pour la PAC 2014-2020. Les États membres auront la possibilité, mais pas l'obligation, de disposer d'un sous-programme sur l'installation au sein de leur programme de développement rural.

Le faible nombre d'installations ne s'explique pas par une insuffisance de crédits. La dotation jeunes agriculteurs (DJA) a été largement sous-consommée en 2012. Alors que 50 millions d'euros de crédits nationaux et 50 millions d'euros de crédits du FEADER étaient mobilisables, à peine deux tiers de l'enveloppe ont été effectivement versés. Le même schéma s'est appliqué aux prêts aux jeunes agriculteurs (dispositif MTS-JA).

La réforme 2014-2020 renforce l'arsenal des mesures en faveur des jeunes agriculteurs, en permettant de consacrer jusqu'à 2 % de l'enveloppe des aides directes pour une majoration de 25 % pendant 5 ans de la valeur des DPB.

Ces mesures vont dans le bon sens, mais ne sont pas les seuls leviers du renouvellement des générations en agriculture. Les Assises de l'installation, lancées par le ministre Stéphane Le Foll en septembre 2012, devraient s'achever en juillet 2013 et proposer les mesures nationales nécessaires pour lever les freins observés, comme par exemple l'exigence d'apport d'une demi surface minimale d'installation (SMI) lors de l'installation en groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC).

2. UNE PAC QUI NE PEUT SE CONTENTER D'ÊTRE UNE POLITIQUE PASSIVE : LA NÉCESSITÉ D'UNE ACTION ÉNERGIQUE EN FAVEUR DE L'ÉLEVAGE.

Si les aides directes découplées sont neutres par rapport aux choix de production des agriculteurs, c'est un atout pour la compatibilité de la PAC par rapport aux règles de l'OMC, mais c'est un inconvénient pour l'orientation des politiques agricoles.

Vos rapporteurs regrettent que le Conseil ne suive pas les positions de la Commission européenne et du Parlement européen sur la question du plafonnement des aides directes. Au lieu d'un dispositif obligatoire, le plafonnement à 300 000 euros du montant des aides directes (et leur dégressivité à partir de 150 000 euros) ne devrait être que facultatif. C'est un mauvais signal au monde agricole, car la recherche d'économies d'échelle pousse à l'agrandissement, qui fait basculer notre modèle d'une agriculture familiale de petites fermes à une agriculture industrielle, où le lien personnel de l'agriculteur à son exploitation se distend, favorisant la sous-traitance des tâches d'exploitation à une multitude d'intervenants.

Vos rapporteurs insistent sur la nécessité d'orienter la PAC en faveur de l'élevage, aujourd'hui en grande difficulté. L'élevage, en particulier l'élevage à l'herbe, rend en effet des services environnementaux irremplaçables, notamment par le stockage du carbone dans les prairies. C'est aussi la seule activité qui permette d'assurer une occupation des espaces ruraux dans les territoires où les conditions climatiques ou pédologiques rendent difficile les cultures arables.

Les contraintes qui pèsent sur les éleveurs et la faible rentabilité de cette activité constituent pourtant une menace directe pour l'avenir de nos campagnes. On assiste d'ailleurs à des baisses de production en production laitière et en viande bovine dans certaines régions de France qui laissent penser que cette menace n'est pas une vue de l'esprit.

Annoncé au début du mois de mars 2013, le plan de relance exceptionnel pour l'élevage (PREE) prévoit à juste titre une réorientation de la PAC en faveur de l'élevage à travers une série d'outils : la convergence des niveaux d'aide, qui devrait plutôt favoriser les élevages, la surprime des premiers hectares, le maintien d'une aide couplée aux productions animales et enfin, un nouveau dispositif d'aide à l'herbe dans le cadre du deuxième pilier. La valorisation énergétique des effluents d'élevage à travers la méthanisation constitue également une piste intéressante ouverte par le plan « Énergie Méthanisation Autonomie Azote » (EMAA), mais dont les effets ne pourront se faire sentir qu'à plus long terme

3. UNE PAC QUI DOIT ÊTRE PLUS RÉGULATRICE.

Si pour la première fois depuis 1992, la réforme de la PAC 2014-2020 ne se traduit pas par une étape de dérégulation supplémentaire, les avancées permises par le texte sur l'OCM restent très modestes.

Le maintien d'un système d'encadrement des plantations de vigne constitue un succès important pour la viticulture, mais limité à l'échelle de la PAC dans son ensemble.

Vos rapporteurs soutiennent donc l'ambition de la proposition de résolution d'engager dès maintenant une réflexion sur la future PAC, d'autant qu'il n'est pas à exclure que la PAC 2014-2020 soit révisée à mi-parcours.

Lancée par le rapport de l'eurodéputé britannique George Lyon de juin 2010, l'idée de faire varier les aides directes en fonction des prix mondiaux ne paraît pas praticable, compte tenu des règles de l'OMC, mais aussi de l'annualité budgétaire qui prévaut au sein du premier pilier.

Elle relève pourtant du bon sens : rien ne justifie de distribuer 270 euros par hectare à des agriculteurs dont les revenus sont déjà élevés du fait de cours mondiaux élevés. Cet argent public serait mieux utilisé pour permettre la survie de secteurs en difficulté pourtant indispensables à l'équilibre de notre agriculture et de notre territoire. A contrario, lorsque les revenus tirés du marché s'effondrent, une aide renforcée peut trouver une justification.

En ce sens, le premier pilier serait moins passif qu'il ne l'est aujourd'hui et retrouverait une fonction de régulation, qu'il a largement perdue avec le démantèlement des instruments d'intervention depuis 20 ans.

La proposition de résolution engage, sinon à conclure, du moins à entamer une réflexion sur un tel dispositif.

* * *

Réunie le mercredi 15 mai 2013, la commission des affaires économiques a adopté à l'unanimité, sur le rapport de Mme Renée Nicoux et de M. Gérard César, la proposition de résolution européenne sur la réforme de la PAC.