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Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France

22 mai 2013 : Justice ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Notre assemblée est invitée à se prononcer sur le projet de loi portant adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France, déposé par le Gouvernement sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 20 février 2013 et adopté par les députés le 15 mai 2013.

Soumis au Parlement selon la procédure accélérée, ce texte compte, à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale, 27 articles visant à assurer la conformité du droit pénal français à deux décisions-cadre, trois directives, une décision du Conseil et un accord international dans le domaine du droit communautaire, ainsi qu'à trois conventions internationales, à une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies et à trois arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme.

Certains de ces textes accusent un retard de transposition important. Or, l'adaptation du droit national aux engagements internationaux et communautaires est une exigence constitutionnelle, qui découle des articles 55 et 88-1 de la Constitution. Sans doute les échéances électorales du printemps 2012 et la mise en place d'une nouvelle Assemblée nationale permettent-elles d'expliquer pour partie ce retard. Le précédent Gouvernement avait lui-même déposé sur le Bureau de notre Assemblée, quelques jours avant le terme de la treizième législature, un projet de loi comportant un certain nombre de dispositions d'adaptation en matière pénale et de procédure pénale aux engagements internationaux de la France1(*). Si ce projet de loi n'a jamais été examiné, ses dispositions sont reprises dans le présent projet loi, qui revêt toutefois une ampleur plus large. Il est désormais impératif que l'adoption de celui-ci intervienne dans les meilleurs délais.

De ce point de vue, l'argument - énoncé en filigrane dans l'étude d'impact annexée au projet de loi - selon lequel l'édiction des dispositions législatives de transposition deviendrait d'autant plus urgente que la France pourrait prochainement se voir condamnée à des pénalités financières par la Cour de justice de l'Union européenne pour défaut de transposition est contestable2(*) : le respect des engagements internationaux souscrits par la France s'impose aux pouvoirs publics, y compris en l'absence de sanctions financières. Votre commission ne peut dès lors qu'attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de veiller à engager le plus tôt possible, dès la signature des textes, le processus d'élaboration des normes législatives de transposition et à soumettre rapidement ces textes à l'examen du Parlement. Elle tient à cet égard à saluer les efforts déployés par le Secrétariat général aux affaires européennes depuis plusieurs mois pour mieux organiser ce processus.

Une meilleure anticipation permettrait également d'éviter, comme c'est le cas en l'espèce, d'obliger le Parlement à se prononcer selon la procédure accélérée dans des délais extrêmement courts - votre commission est invitée à établir son texte moins d'une semaine après le vote du projet de loi par les députés -, alors même que ce texte aborde divers sujets d'importance, méritant un examen serein et approfondi.

Les différents thèmes abordés par le projet de loi, qu'ils soient relatifs au droit pénal matériel (lutte contre la traite des êtres humains, contre les violences faites aux femmes, contre les abus sexuels sur mineurs ou encore contre les disparitions forcées), à la procédure pénale (droit à l'interprétation, reconnaissance mutuelle des jugements rendus en l'absence de la personne ou prononçant des peines privatives de liberté, renforcement d'Eurojust, etc.) ou aux progrès de la justice internationale et du droit international humanitaire (amélioration de la protection pénale accordée aux signes distinctifs définis par les conventions signées à Genève le 12 août 1949 et leurs protocoles additionnels, extension de la compétence des juridictions françaises pour juger des crimes et délits graves commis à l'étranger par une personne dont l'extradition ne peut être accordée, etc.) vont tous dans le sens d'une meilleure coopération entre les États dans le domaine de la justice et témoignent d'une volonté grandissante de mieux lutter contre les phénomènes de délinquance et de criminalité transfrontaliers.

A cet égard, votre commission souscrit pleinement à la démarche rigoureuse adoptée par les députés, tendant, sans céder à la tentation d'une « sur-transposition », à veiller à ce que le présent projet de loi soit le plus exhaustif et le plus fidèle possible à nos engagements communautaires et internationaux, afin d'assurer leur meilleure application. Sur quelques points, il lui est toutefois paru plus raisonnable, en l'état, d'en revenir aux dispositions initiales du projet de loi.

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I. UN PROJET DE LOI QUI TÉMOIGNE D'UN RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION ENTRE LES ETATS DANS LE DOMAINE DE LA JUSTICE PÉNALE

A. UNE INTERVENTION CROISSANTE DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE DE LA JUSTICE PÉNALE

L'intervention de l'Union européenne dans la matière pénale a été tardive, tant, pendant longtemps, elle a semblé incompatible avec le principe de la souveraineté nationale et de la compétence exclusive des Parlements nationaux dans un domaine par essence régalien.

Mise en place progressivement à partir de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, elle a pris une importance nouvelle depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009.

1. La construction progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice après le traité d'Amsterdam

Le traité d'Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999, avait fixé pour objectif à l'Union européenne la mise en place d'un « espace de liberté, de sécurité et de justice », au sein duquel la coopération judiciaire en matière pénale devait contribuer à renforcer l'efficacité et la légitimité de l'espace européen. Cette orientation a été formalisée par les conclusions du Conseil européen de Tampere (15-16 octobre 1999) qui, dans la matière pénale, a mis en avant le principe de reconnaissance mutuelle et la nécessité de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité organisée et transfrontalière. Ces orientations ont été confirmées par le programme de La Haye (2004-2009).

Le cadre institutionnel demeurait toutefois contraint : relevant du « troisième pilier » (ce qui excluait la « méthode communautaire »), tout texte relatif à la matière pénale devait être adopté selon la règle de l'unanimité par le seul Conseil, avec un simple avis du Parlement européen. Le contrôle de la Cour de justice, qui ne pouvait pas être saisie par la Commission européenne par la voie du recours en manquement, était également limité.

Ce cadre institutionnel n'a toutefois pas empêché l'Union européenne d'avancer dans le domaine de la justice pénale, puisqu'en l'espace de dix ans, près de 14 textes de coopération judiciaire et 16 textes de rapprochement du droit pénal matériel, principalement des décisions-cadre, ont été adoptés. Parmi ces avancées figurent le mandat d'arrêt européen et la mise en place d'Eurojust3(*).

Trois des textes transposés par le présent projet de loi, portant tous trois sur l'amélioration de la coopération judiciaire entre les États membres et le renforcement du principe de reconnaissance mutuelle dans le domaine de la justice pénale, ont été adoptés selon cette procédure : décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil du 26 février 2009 favorisant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions rendues en l'absence de la personne (dite aussi décision-cadre « in abstentia ») (articles 5 et 6 du projet de loi), décision 2009/426/JAI du 16 décembre 2008 sur le renforcement d'Eurojust (articles 7 et 8 du projet de loi) et décision-cadre 2008/909/JAI du 27 novembre 2008 relative à la reconnaissance mutuelle des jugements prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté (articles 9, 20, 21 et 22 du projet de loi).

Par ailleurs, l'article 15 du projet de loi vise à assurer la conformité de la loi française avec l'arrêt « Joao Pedro Lopes Da Silva Jorge » » de la Cour de justice de l'Union européenne du 5 septembre 2012, relatif aux conditions d'exécution du mandat d'arrêt européen, ainsi qu'avec l'accord conclu le 28 juin 2006 entre l'Union européenne et la République d'Islande et le Royaume de Norvège s'agissant de la procédure de remise entre l'Union européenne et ces deux États.


* 1 Projet de loi portant diverses dispositions en matière pénale et de procédure pénale en application des engagements internationaux de la France, présenté par M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, en registré à la Présidence du Sénat le 11 janvier 2012.

* 2 Voir l'étude d'impact annexée au projet de loi, page 6.

* 3 Voir notamment le dossier consacré par l'AJPénal en octobre 2011 à « la rencontre de l'Union européenne et du droit pénal ».