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Proposition de loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités locales

5 juin 2013 : Collectivités locales ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 237-1 et L. 273-4-1 du code électoral) - Régime d'incompatibilités du mandat communautaire

L'article 1er propose deux modifications :

- d'une part, il transfère, au sein du livre Ier du code électoral, les incompatibilités encadrant le mandat de conseiller communautaire du titre IV (élection municipale) au titre V (élection communautaire) ;

- d'autre part, il resserre le régime d'incompatibilités en excluant celle qui frappe les agents salariés de l'intercommunalité au sein de chacune de ses communes membres.

A l'initiative de votre commission des lois, le Sénat avait supprimé cette disposition lors de l'examen, en nouvelle lecture, de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le code électoral.

Cette incompatibilité peut apparaître excessivement rigoureuse puisqu'elle interdit à l'agent salarié de l'EPCI à fiscalité propre de se présenter dans l'ensemble de ses communes membres. Or, le périmètre de certaines intercommunalités est très vaste et la candidature peut être ainsi interdite dans plus de quatre-vingt communes.

« Il importe de trouver un équilibre entre les exigences de la gestion communale et la liberté de candidature »3(*) rappelait le rapporteur, notre collègue Michel Delebarre.

C'est à cet exercice que tend l'article premier.

La commission des lois l'a adopté sans modification.

Article 2 (art. L. 261 du code électoral) - Suppression des sections électorales dans les communes relevant du scrutin proportionnel

L'article 2 rétablit le sectionnement électoral dans les communes de moins de 20 000 habitants, supprimé par l'article 27 de la loi du 17 mai 2013.

Les sections électorales qui, antérieurement, pouvaient être instituées dans les communes de moins de 30 000 habitants, répondent au même objectif, quel que soit leur fondement, celui de reconnaître la réalité d'identités territoriales :

- d'une part, elles peuvent être créées dans les communes constituées « de plusieurs agglomérations d'habitations distinctes et séparées » (cf. art. L. 254 du code électoral). Chaque section doit être composée de territoires contigus ;

- d'autre part, les fusions de communes conduites sous l'empire de la loi Marcellin du 16 juillet 1971, ouvrent la faculté à chacune des anciennes communes d'être constituée de plein droit en une section électorale qui élit au moins un conseiller.

Par l'effet de la loi du 17 mai 2013, le sectionnement électoral est maintenu dans la seule catégorie des communes de 20 000 à 30 000 habitants.

Ce choix peut apparaître inachevé. En outre, en supprimant ces sections, les députés n'ont pas prévu de modalités particulières pour régler le sort des communes associées.

En nouvelle lecture, le Sénat, suivant sa commission des lois, avait supprimé les modifications drastiques apportées par l'Assemblée nationale au régime des sections électorales.

Pour autant, votre commission ne méconnaissait pas les difficultés engendrées par le sectionnement électoral pour la vie communale.

Elle avait, en effet, considéré qu'une telle réforme ne pouvait intervenir sans avoir préalablement procédé à un examen approfondi d'un « régime éminemment complexe »4(*).

La question demeure posée. La loi du 17 mai 2013 supprime la quasi-totalité des sections (il existait 689 communes associées au 1er janvier 2012) en les maintenant curieusement dans les seules communes de 20 000 à 30 000 habitants.

C'est pourquoi notre collègue Jean-Pierre Sueur propose de rétablir en l'état le régime des sections électorales dans les communes de moins de 20 000 habitants.

Aux termes de l'examen auquel il a procédé, votre rapporteur considère que la suppression du sectionnement électoral par l'article 33 de la loi du 17 mai 2013 pour résoudre la question très complexe des sections qui ne seraient pas représentées au sein de l'EPCI, demeure certainement la seule possible dans ce cadre. Cependant, la réflexion peut être prolongée à son terme en réglant cette difficulté par la suppression pure et simple des sections électorales dans les communes régies par le scrutin proportionnel, c'est-à-dire la totalité de celles de 1 000 à 30 000 habitants.

Sur sa proposition, la commission des lois y a procédé en supprimant, par amendement, les dispositions correspondantes au sein de l'article L. 261 du code électoral.

La commission des lois a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 A (nouveau) (art. L. 273-5-1 [nouveau] du code électoral et L.  5211-6 du code général des collectivités territoriales) - Modalités de désignation du conseiller communautaire suppléant

L'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales institue, dans les communautés d'agglomération et les communautés de communes, un conseiller communautaire suppléant pour les communes qui ne disposent que d'un siège au sein de l'organe délibérant.

Ce suppléant peut participer avec voix délibérative aux réunions du conseil de l'intercommunalité en cas d'absence du conseiller titulaire dès lors que celui-ci en a avisé son président.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a inséré un article additionnel par voie d'amendement afin de préciser les modalités de désignation de ce suppléant dont l'article L. 5211-6 se borne à préciser que le premier conseiller municipal appelé à pourvoir une vacance de siège de conseiller communautaire est le délégué suppléant.

Le principe retenu est le conseiller municipal qui suit immédiatement celui siégeant à l'organe délibérant de l'EPCI.

Aux termes du nouvel article L. 273-5-1 inséré dans les dispositions du code électoral communes à tous les conseillers communautaires quelle que soit la population de leur commune, le délégué sera :

- d'une part, dans les communes de 1 000 habitants et plus, le conseiller municipal suivant, sur la liste des candidats au mandat communautaire, celui qui est élu conseiller communautaire ;

- d'autre part, dans les communes de moins de 1 000 habitants, le premier membre du conseil municipal suivant, dans l'ordre du tableau de la municipalité, celui qui est conseiller communautaire.

L'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales a été modifié par coordination.

La commission des lois a adopté l'article 3 A (nouveau) ainsi rédigé.

Article 3 B (nouveau) (art. L. 273-9 du code électoral) - Précision des modalités de fléchage

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de préciser les modalités du fléchage, sur la liste des candidats à l'élection municipale dans les communes de 1 000 habitants et plus, du premier quart de la liste communautaire.

A l'initiative du Sénat, l'article L. 273-9 du code électoral, créé par la loi du 17 mai 2013, vise à concilier la sincérité du scrutin et la bonne identification par l'électeur des candidats au mandat communautaire, sans obliger les membres d'une liste à grouper en tête de liste tous les candidats devant assumer ce mandat.

C'est pourquoi, d'une part, les candidats présentés dans le premier quart de la liste doivent figurer, de la même manière et dans le même ordre, en tête de la liste des candidats au conseil municipal ; d'autre part, la totalité des candidats au mandat communautaire doit s'inscrire au sein des trois premiers cinquièmes de la liste municipale.

Cependant, afin de pourvoir aux premières vacances de siège, la loi du 17 mai 2013 prévoit que la liste comporte un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir augmenté de un si ce nombre est inférieur à cinq et de deux dans le cas contraire.

La rédaction de l'article L. 273-9 implique que le quart des candidats inscrits « stocké » en tête de liste est calculé sur ce nombre total de candidats.

Pour clarifier l'intention du législateur, la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a précisé, par amendement, que ce quart des sièges est calculé sur le nombre des sièges à pourvoir.

Elle a adopté l'article 3 B (nouveau) ainsi rédigé.

Article 3 (art. L. 273-12 du code électoral) - Vacance de siège de conseiller communautaire dans les communes de moins de 1 000 habitants

L'article 3 modifie les modalités prévues par l'article L. 273-12 du code électoral pour pourvoir les vacances de siège de conseiller communautaire dans les communes régies par le scrutin majoritaire.

L'Assemblée nationale et le Sénat s'étaient opposés sur ce point lors de l'examen de la loi du 17 mai 2013.

Les députés ont prévu un règlement différencié des vacances en distinguant plusieurs situations :

- la cessation du seul mandat de conseiller communautaire avec le remplacement de l'intéressé dans l'ordre du tableau établi à la date où la vacance devient définitive ;

- la cessation concomitante du mandat d'un conseiller communautaire et d'une fonction de maire ou d'adjoint ; le tableau trouverait encore à s'appliquer mais dans son ordre « établi à la date de l'élection subséquente du maire et des adjoints ».

En outre, dans ce cas, durant la période s'étendant entre la cessation du mandat et le remplacement, le siège vacant serait temporairement occupé par le conseiller suppléant lorsqu'il existe (communes ayant un siège unique au conseil communautaire).

Le Sénat avait souhaité assouplir la rigidité de la règle du recours au tableau afin d'offrir à la municipalité la faculté de mieux répartir les fonctions entre la commune et l'intercommunalité. Le classement du tableau, rappelons-le, inscrit dans l'ordre décroissant le maire, les adjoints et les conseillers municipaux.

Il « flèche » donc pour siéger au sein du conseil des EPCI à fiscalité propre les élus qui exercent déjà des responsabilités au sein du conseil municipal. Ce ne serait, dans le système retenu dans la loi du 17 mai 2013, que par l'effet de démissions en cascade que pourraient accéder au mandat communautaire les simples conseillers municipaux.

Aussi, à l'initiative de nos collègues Jacqueline Gourault, Michel Mercier et de votre rapporteur, la Haute assemblée avait-t-elle prévu une dérogation au recours au tableau pour désigner les remplaçants au conseil intercommunal : en cas de renoncement exprès d'un délégué à sa fonction, son remplaçant serait élu par le conseil municipal.

Cette règle est reprise par l'article 3 de la proposition de loi.

Votre commission des lois l'a adopté sans modification.

Article 4 (art. L. 290-1 du code électoral) - Régime des sections électorales

L'article 4 tire les conséquences de la transformation, en communes déléguées du régime rénové des fusions de communes par la loi du 16 décembre 2010, de certaines communes associées : il s'agit de celles correspondant à des sections électorales qui, par l'effet de l'application proportionnelle de la population, seraient exclues de la répartition des sièges communautaires attribués à la commune.

Le nouvel article L. 273-7 du code électoral prévoit dans ce cas la suppression du sectionnement électoral de la commune ; les communes associées qui, par l'effet de la loi Marcellin du 16 juillet 1971, pouvaient de droit devenir des sections électorales seraient désormais des communes déléguées qui ne bénéficient pas de cette prérogative.

La logique de la commune associée permettait aussi à celle-ci de conserver le même nombre de délégués sénatoriaux que celui dont elle bénéficiait avant la fusion (cf. articles L. 284 et L. 290-1 du code électoral). Ce mécanisme disparaît également avec le passage à la commune déléguée.

A l'initiative de votre commission des lois, le Sénat avait prévu, par coordination, de maintenir aux communes devenues déléguées par l'effet de l'article L. 273-7 un nombre inchangé de délégués sénatoriaux afin de respecter une égalité de traitement entre toutes les communes associées aujourd'hui existantes, qu'elles soient ou non demain représentées au sein du conseil communautaire. Cette disposition n'a pas pu être retenue par l'Assemblée nationale lors de la lecture définitive de la loi du 17 mai 2013.

Mais la suppression des sections électorales dans l'ensemble des communes régies par le scrutin municipal proportionnel supprime du même coup l'utilité de ce dispositif qui ne trouvera plus à s'appliquer.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois, par amendement, a supprimé l'article 4.

Article 5 (art. L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales et L. 284 du code électoral) - Effectif des conseils municipaux

L'article 5 supprime la réduction de deux unités de l'effectif des conseils municipaux opérée par l'article 28 de la loi du 17 mai 2013 pour les communes de moins de 100 habitants : le nombre d'élus de ces petites collectivités est donc porté de sept à neuf, tel qu'il était auparavant fixé.

La composition des assemblées municipales, tout au long de l'examen de la loi du 17 mai 2013, a fait l'objet d'un débat évolutif, initié en première lecture par votre commission sur la proposition de nos collègues Pierre-Yves Collombat et Yves Détraigne : la réduction du format a successivement visé les communes de moins de 500 habitants, puis celles de 500 à 1 499 habitants, et a été élargie par l'Assemblée nationale aux communes de moins de 3 500 habitants.

Cependant, en deuxième lecture, alors que votre commission des lois avait limité la réforme aux communes de moins de 500 habitants, cette disposition a été supprimée en séance à l'initiative de nos collègues Éliane Assassi, Jean Boyer et Albéric de Montgolfier.

Mais l'Assemblée nationale, en deuxième puis en nouvelle lecture, et donc aussi lors de la procédure du dernier mot, l'avait rétablie pour la limiter aux communes de moins de 100 habitants, à effectif inchangé du nombre de délégués sénatoriaux.

L'article 5 de la proposition de loi procède donc aux modifications correspondantes dans le code général des collectivités territoriales et le code électoral. Il répond aux préoccupations exprimées par notre collègue Jacques Mézard qui craignait qu'un effectif trop restreint d'élus soulève des difficultés pour la désignation des conseillers communautaires et observait : « Nous disposons, avec les élus municipaux, d'un relais sur le terrain, d'un lien social inégalable et qui ne coûte rien »5(*).

Dans cet esprit, la commission des lois a adopté un amendement rédactionnel puis l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. 34 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013) - Constitution de l'organe communautaire résultant d'une fusion d'EPCI ayant fusionné au 1er janvier 2014

Cet article vise à clarifier le dispositif ouvert aux communes pour anticiper la mise en place de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre résultant de la fusion d'établissements au 1er janvier 2014 selon les modalités de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales résultant de la loi modifiée du 16 décembre 2010. Celles-ci, en effet, ne seront applicables qu'à compter du prochain renouvellement général des conseillers municipaux, soit en mars 2014.

Ce mécanisme résulte de l'adoption d'un amendement de notre collègue Claude Bérit-Débat lors de l'examen en deuxième lecture de la loi du 17 mai 2013 pour offrir une alternative aux communes concernées :

- soit la prorogation du mandat des délégués en fonction avant la fusion des EPCI jusqu'à l'installation du conseil communautaire de l'établissement issu de la fusion dans sa composition consécutive à l'élection de mars 2014 ;

- soit la mise en place du nouvel organe délibérant selon les nouvelles règles régissant l'effectif et la répartition des sièges entre les communes, fixées par la loi du 16 décembre 2010, modifiées par la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012.

Dans ce dernier cas, les communes doivent s'accorder, avant le 31 août 2013, à la majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant la moitié de la population totale de celles-ci ou l'inverse.

Cependant, l'Assemblée nationale a modifié le texte sénatorial en introduisant une référence au II de l'article 83 de la loi du 16 décembre 2010 qui soumet les EPCI résultant d'une fusion antérieure aux prochaines élections municipales de mars 2014 aux règles de composition des organes délibérants toujours en vigueur.

L'article 6 de la proposition de loi vise donc à clarifier ce dispositif en soumettant la mise en place de l'EPCI résultant d'une fusion au 1er janvier 2014 aux nouvelles modalités d'attribution et de répartition des sièges entre les communes pour celles qui auraient choisi d'anticiper le processus.

La commission des lois a adopté l'article 6 sans modification.

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La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.


* 3 Cf. rapport n° 503 (2012-2013).

* 4 Cf. rapport n° 503 (2012-2013) de M. Michel Delebarre.

* 5 Cf. débats Sénat, séance du 18 janvier 2013.