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Proposition de loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités locales

5 juin 2013 : Collectivités locales ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 5 JUIN 2013

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M. Alain Richard, rapporteur. - En dépit de son titre, choisi un peu hâtivement, cette proposition a bel et bien un caractère électoral. C'est en outre un texte de rattrapage, puisqu'il reprend un certain nombre d'éléments consensuels au sein de notre commission comme du Sénat, mais qui n'ont pu être intégrés au texte définitif faute, en nouvelle lecture, d'un vote positif en séance.

D'abord, la loi du 17 mai 2013 a abaissé à 7 le nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 100 habitants, que le Sénat souhaitait maintenir à 9. Ensuite, nous tenions à ce qu'en cas de renoncement d'un des bénéficiaires de l'ordre du tableau à sa fonction communautaire, le conseil municipal des communes de moins de 1 000 habitants puisse élire quelqu'un d'autre. Nous avions enfin une interrogation sur les sections de communes : l'élection des conseillers propres à la section disparaissait dans celle de 1 000 à 20 000 habitants, et réapparaissait entre 20 000 et 30 000 habitants. Nous voulions rétablir ce droit dans toutes les communes jusqu'à 30 000 habitants. A cela s'ajoutait l'épineuse question de savoir ce que l'on faisait de l'organe délibérant des communautés fusionnées au 1er janvier 2014, la disposition charnière ayant été modifiée par l'Assemblée nationale.

J'ai trouvé judicieux d'ajouter à ce texte deux autres dispositions, l'une pour préciser les conditions d'élection du suppléant du conseiller communautaire dans les communes membres d'une communauté d'agglomération ou de communes qui n'en ont qu'un ; l'autre pour corriger le dispositif du fléchage car, à ma grande honte, j'avais pris en compte les suppléants dans le calcul du quart.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cette proposition de loi reprend intégralement les ultimes amendements présentés au Sénat, mais absents de la version définitive du texte de la loi du 17 mai 2013, que notre Assemblée n'a pas adopté en nouvelle lecture.

M. Yves Détraigne. - Lors des traditionnelles réunions d'arrondissement organisées par l'Association des maires de la Marne, nous parlons surtout de cette réforme ainsi que des prochaines élections municipales. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, ne peuvent se présenter au deuxième tour que les candidats au premier, sauf si le nombre de candidats est insuffisant. Partout l'on nous a demandé ce qui se passerait en l'absence de nouvelle candidature. Il est parfois difficile d'avoir autant de candidats que de sièges à pourvoir. Cela plaide d'ailleurs pour en rester à sept conseillers municipaux dans les petites communes...

La question des fusions d'intercommunalités doit être réglée avant les élections municipales : les conseillers communautaires existants s'additionneront-ils ? Qui en sera président ? Pour l'instant, on peine à comprendre quoi que ce soit.

M. Jean-René Lecerf. - Selon l'exposé des motifs, l'article 4 maintient « aux anciennes communes associées qui, aujourd'hui, conservent au sein de la commune fusionnée les électeurs sénatoriaux existants avant la fusion, un nombre inchangé de délégués sénatoriaux ». Est-ce à dire que le double compte des grands électeurs - une fois comme électeur de la commune associée et une autre fois comme électeur supplémentaire de la commune - est préservé ? Si tel était le cas, il serait porté une grave atteinte au principe d'égalité.

M. Patrice Gélard. - Tout à fait. J'ai le cas dans mon territoire.

Mme Jacqueline Gourault. - Cette proposition de loi a le mérite de régler certains points, comme le problème des délégués communautaires dans les communes de moins de 1 000 habitants. Toutefois, l'Association des maires de France m'a signalé que le système transitoire retenu pour les fusions ne marche pas lorsqu'une commune isolée rejoint une intercommunalité. Je déposerai un amendement en séance pour y remédier.

M. Michel Mercier. - S'agissant de l'installation des nouvelles communautés de communes au 1er janvier 2014...

M. Alain Richard, rapporteur. - Comme les fusions !

M. Michel Mercier. - ...le texte mentionne deux options : quelles sont-elles exactement ? Il faut dire clairement les choses aux élus, dont certains s'inquiètent pour la fin de leur mandat.

M. Alain Richard, rapporteur. - Il me semble que le code général des collectivités territoriales (CGCT) répond à l'objection de M. Détraigne : si le conseil municipal est incomplet, il prévoit des élections pour le compléter.

L'article est destiné à régler le problème des fusions. La direction générale des collectivités locales et le bureau des élections de l'Intérieur s'interrogeaient. A la réflexion, je ne vois pas ce qui pourrait faire l'objet d'un contentieux. Pour l'instant, instruction est donnée aux préfets de laisser aux collectivités territoriales le choix entre la réunion des conseils existants et la désignation de conseillers communautaires parmi les effectifs nouveaux.

M. Yves Détraigne. - Les préfets refusent la seconde option !

M. Alain Richard, rapporteur. - La circulaire sur ce point est en cours de transmission. Si le législateur s'en mêle, il faudra que les conseils se prononcent à nouveau, puisqu'ils n'auront eu à le faire, d'ici au 31 août, que sur la composition du nouveau conseil communautaire et non sur le point de savoir s'il remplace les anciens. Poursuivons notre dialogue avec nos interlocuteurs de l'Intérieur, qui sont des praticiens de ces sujets, et mettons-nous d'accord avant le passage en séance. Il peut y avoir des cas où une ou deux communes s'agrègent lors de la fusion : on leur propose alors de faire basculer les conseillers communautaires dont elles disposaient dans la nouvelle communauté. Par formalisme, je préférerais que les conseils délibèrent à nouveau.

Au nom de la paix des ménages, je défendais jusqu'à présent le droit pour les communes associées de garder leurs conseillers municipaux. Dans la grande majorité des cas, les communes associées sans conseiller communautaire basculeront sous le régime des communes déléguées, ce qui les privera d'élus municipaux de section. D'après le ministère de l'Intérieur, cette suppression de conseillers propres aux sections est un sujet minoritaire. De plus, les maires préfèrent avoir leur liste sur toute la commune. Par conséquent, nous vous proposons, à rebours des dispositions initiales, de supprimer les sections dans les communes relevant du scrutin proportionnel. Dès lors, le problème des électeurs sénatoriaux supplémentaires ne se pose plus. Monsieur Mercier, la question des nouvelles communautés est traitée par la loi.

M. Michel Mercier. - De façon compliquée. La première hypothèse consiste à créer un conseil avec des règles nouvelles.

M. Alain Richard, rapporteur. - Si c'est une création, il ne peut en être autrement.

M. Michel Mercier. - Une création par fusion ?

M. Alain Richard, rapporteur. - Non, il y a de vraies créations. Dans le cas d'une fusion, on donne le choix aux collectivités. C'est seulement alors que s'applique l'article 34 de la loi.

M. Michel Mercier. - J'en comprends qu'il laisse le choix entre la création d'un nouveau conseil doté des pouvoirs normaux d'un conseil, et la réunion des conseillers existants chargés seulement d'organiser les compétences optionnelles. Le président ne peut dans ce second cas prendre que des actes d'administration conservatoire et urgente.

M. Alain Richard, rapporteur. - Je ne suis guère convaincu par la formule, mais s'il y a des décisions importantes à prendre, les communes sont incitées à passer au nouveau conseil.

M. Michel Mercier. - Si l'on veut faire fonctionner la machine tout de suite, on prend en effet la première option, sinon on se contente de la seconde.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je rends hommage au travail minutieux du rapporteur.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 2

M. Alain Richard, rapporteur. - Je rectifie l'amendement n° 2 pour lui substituer le 3e de l'amendement n° LOIS.6 afin que cet article soit ainsi rédigé : « Les deux derniers alinéas de l'article L. 261 du code électoral sont supprimés. »

L'amendement n° 2 rectifié est adopté.

L'amendement n° 6 devient sans objet.

Articles additionnels avant l'article 3

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 5 précise la règle de désignation du conseiller communautaire suppléant : dans les communes de 1 000 habitants et plus, c'est celui qui suit le premier élu dans la liste fléchée, et le deuxième dans l'ordre du tableau dans les communes de moins de 1 000 habitants.

L'amendement n° 5 est adopté.

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 6 rectifie le mode de calcul du quart des candidats aux sièges de conseiller communautaire : il ne peut s'agir que du quart du nombre de sièges à pourvoir.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 3

M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi faire compliqué quand on peut faire simple ? En dépit de la souplesse apportée par notre rapporteur, le mode d'élection des représentants des communes de moins de 1 000 habitants dans les intercommunalités est bien complexe. Je n'ai toujours pas compris la raison du double mode d'élection des délégués : par le conseil municipal pour le maire et les adjoints, et dans l'ordre du tableau pour le reste. Mon amendement n° 1 rétablit l'ancien mode de désignation des délégués par le conseil municipal.

M. Alain Richard, rapporteur. - Nous examinons une proposition de loi corrective. La question que pose M. Collombat a déjà été tranchée. Toutes les formations politiques se sont mises d'accord sur le raisonnement suivant : l'importance acquise par les communautés justifie désormais d'élire directement les conseillers communautaires. Aussi le seuil d'élection par liste a-t-il été abaissé à 1 000 habitants. Mais dans les communes de moins de 1 000 habitants, le panachage fait obstacle au fléchage. Les professionnels du droit électoral ont estimé que la manifestation de confiance du conseil municipal dans le choix du maire et de ses adjoints s'approchait toutefois beaucoup du suffrage direct. Et dans le cas peu probable où le nombre de conseillers communautaires dépasserait le nombre de membres de la municipalité, le nombre de suffrage obtenus, c'est-à-dire l'ordre du tableau, est une fois encore ce qui se rapproche le plus de la vox populi.

M. Pierre-Yves Collombat. - Dans les grandes intercommunalités, sans doute. Mais dans les petites, il pourra très bien y avoir plus d'un ou deux conseillers. Je ne comprends toujours pas ce double système. Les personnes désignées selon l'ordre du tableau pourraient ne pas représenter la majorité du conseil municipal. Ce système est absolument injustifiable et complètement absurde.

M. Michel Mercier. - Et le suffrage universel ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Je n'étais pas favorable à la conservation de l'ancien mode de scrutin pour les communes de moins de 1 000 habitants, mais ma solution a le mérite de la cohérence.

M. Jean-Jacques Hyest. - Quoique d'accord sur le fond avec M. Collombat, je ne vois pas comment modifier la décision commune des deux Assemblées pour entretenir la fiction d'une élection des délégués au suffrage universel direct. En outre, la participation des maires au conseil communautaire témoigne de leur mobilisation pour les questions qu'il traite.

M. Simon Sutour. - Ce texte est d'ordre rectificatif. J'apprécie son article essentiel, qui rétablit le nombre de 9 conseillers municipaux pour les communes de moins de 100 habitants. Sur ce point, la loi avait été perçue comme punitive. Je ne bouleverserai pas ce fragile équilibre.

Nous sommes en train d'expliquer aux élus municipaux les nouvelles modalités d'élection. Dans celles qui comptent moins de 1 000 habitants, la logique veut que le conseil municipal élise ses délégués. Je suis en désaccord avec M. Hyest : les maires que je connais sont actifs dans les intercommunalités. Et je rejoins M. Collombat, car lorsque la personne désignée dans l'ordre du tableau refuse la charge, un vote désignera son remplaçant. Ce texte va sans doute s'appliquer pour longtemps...

M. Jean-Jacques Hyest. - Il ne faut jamais désespérer de rien.

M. Simon Sutour. - Partout, il semble plus logique aux élus des communes de moins de 1 000 habitants de procéder ainsi.

M. Yves Détraigne. - La communauté d'agglomération de Reims compte 240 000 habitants. Le délégué d'une commune de 300 habitants est l'opposant au maire : or cette commune possède la plus grande zone d'activité de la région. Il est problématique que le délégué ne soit pas le maire !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Pourquoi avoir élu son opposant ? Le maire ne maîtrise pas sa majorité.

M. Yves Détraigne. - Nous savons bien que le maire est le mieux informé des questions de la commune que n'importe quel autre membre du conseil municipal. Pour que le maire soit naturellement le représentant de la commune dans les instances communautaires, conservons l'ordre du tableau.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Pour ma part, je voterai dans le sens préconisé par notre rapporteur, ne serait-ce que parce que cette proposition de loi ne fait que réintégrer des dispositions sur lesquelles le Sénat s'est montré unanime.

M. Pierre-Yves Collombat. - Mes remarques ne visaient aucunement notre rapporteur, dont les propositions assouplissent incontestablement le dispositif proposé. J'entends bien dans quel but cette proposition de loi a été élaborée. Il n'empêche que ce système est inutilement compliqué, quoique moins qu'auparavant.

L'amendement n° 1 est rejeté.

Article 4

M. Alain Richard, rapporteur. - Compte tenu de la suppression globale des sections de communes, il n'y a plus de justification de principe à l'attribution, par l'application du maintien du nombre de délégués sénatoriaux préexistant dans chacune des communes fusionnées devenues communes associés, de délégués sénatoriaux ne correspondant pas à la taille démographique de la commune. L'amendement n° 4 fait disparaître cette disposition.

L'amendement n° 4 est adopté.

Article 5

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 3 remplace, dans le tableau d'effectifs des conseils municipaux, le nombre 7 par le nombre 9.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il reste une difficulté, résultant de la décision du Conseil constitutionnel, dans le cas où un poste se trouverait vacant dans un conseil général, le suppléant faisant défaut.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous vous l'avions dit...

M. Alain Richard, rapporteur. - Des flots d'éloquence se sont déversés, lors des débats, sur les dérogations à l'égalité démographique des cantons. J'avais alors rappelé que les groupes qui déposeraient un recours feraient état de cette exigence. Cela n'a pas manqué. Celui du groupe sénatorial UMP exige l'égalité démographique la plus rigoureuse... Ce que le Conseil constitutionnel a supprimé n'avait guère d'effet juridique, mais il l'a interprété comme une intention de déroger à tout va. Le Conseil d'Etat va finir par demander de justifier toute différence démographique au-delà de 10% en plus ou en moins. 

Au mépris de la réalité constatée depuis 2008, le Conseil constitutionnel est parti de l'hypothèse de plusieurs vacances. A partir de là, nous avons deux solutions : soit une élection réservée aux candidats d'un sexe donné, ce qui ferait un beau sujet constitutionnel, soit une élection partielle, y compris pour le membre toujours présent, ce qui est également problématique. J'ai cru comprendre qu'il pourrait y avoir une troisième solution, une élection partielle pour un seul membre, de l'un ou de l'autre sexe. Pour cela, il faut réécrire le texte. Je suis quant à moi parti de l'idée qu'il y aurait une élection pour les deux membres. Le Gouvernement préfère une élection ouverte aux candidats des deux sexes.

M. Michel Mercier. - Voilà un vrai aveu de faillite du système du binôme.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'espérais que ce texte nous fournirait l'occasion de régler la question par voie d'amendement... Le Gouvernement et le législateur vont devoir traiter le sujet.

M. Alain Richard. - Nous avons jusqu'à mars 2014.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le sujet est ténu, l'occasion était bonne.

M. Yves Détraigne. - Pourquoi ne donnerait-on pas deux voix au membre restant  du binôme?

M. Alain Richard. - Le Conseil constitutionnel s'est opposé au vote plural à l'occasion d'un recours que votre serviteur avait formé contre une réforme des prud'hommes proposée par Robert Boulin. Ce refus du vote plural rend d'ailleurs impossible le rééquilibrage du collège électoral élisant le Sénat en faveur des départements et des régions. Le rapport Jospin avait signalé que le Sénat, censé représenter les collectivités territoriales, représente en pratique, à 96 %, les communes. Le Conseil refusant d'augmenter le nombre de délégués supplémentaires non élus, un autre équilibre entre communes, départements, régions aurait été possible, en donnant des voix supplémentaires aux conseillers régionaux et départementaux. Voilà pourquoi l'on reste à 3,8 % seulement de délégués sénatoriaux représentent les départements et les régions.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cette décision ancienne est contrariante, le vote plural serait plus juste. Quant aux régions et départements, il ne serait pas scandaleux de mieux les représenter.

M. Jean-Jacques Hyest. - On ne peut pas dire que les départements et les régions sont mal représentés au Sénat !

M. Jean-René Lecerf. - Il y a une solution simple : l'autre suppléant pourrait devenir conseiller départemental.

M. Alain Richard. - Dans le raisonnement inspiré par le recours UMP, le Conseil constitutionnel ne renoncera pas à l'élection parce qu'il reste dans la fiction que tous ces gens peuvent être morts.

L'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 2
Rétablissement des sections électorales dans les communes de 1 000 à 20 000 habitants

M. RICHARD, rapporteur

7

Suppression des sections électorales dans les communes de 1 000 à 20 000 habitants

Adopté

M. RICHARD, rapporteur

2

Rédactionnel

Retiré

Article(s) additionnel(s) avant l'article 3

M. RICHARD, rapporteur

5

Modalités de désignation du conseiller communautaire supplémentaire

Adopté

M. RICHARD, rapporteur

6

Précision des modalités de fléchage des candidats au mandat communautaire dans les communes de 1 000 habitants et plus

Adopté

Article 3
Vacance de siège du conseiller communautaire dans les communes de moins de 1 000 habitants

M. COLLOMBAT

1

Election des conseillers communautaires par le conseil municipal

Rejeté

Article 4
Conséquences de la transformation des communes associées sans siège
de conseiller communautaire en communes déléguées

M. RICHARD, rapporteur

4

Suppression de l'article

Adopté

Article 5
Effectif des conseils municipaux

M. RICHARD, rapporteur

3

Rédactionnel

Adopté