B. UN DÉFICIT STRUCTUREL DE 3,9 % DU PIB, CONTRE UNE PRÉVISION DE 3,6 % EN LPFP 2012-2017
1. Le solde structurel, nouveau fondement de la programmation des finances publiques
a) Des politiques budgétaires basées sur le solde effectif aux effets procycliques
(1) L'effet récessif de la réduction des déficits
Les choix de politique budgétaire ne peuvent faire abstraction du fait que la réduction des déficits pèse sur l'activité . En effet, toute variation des dépenses publiques a un effet sur le PIB : ce phénomène est analysé par les économistes à travers la notion de « multiplicateur budgétaire ».
Celui-ci se définit comme l'impact à court terme sur le PIB d'une variation des recettes publiques ou des dépenses publiques d'un point de PIB - donc, le cas échéant, d'une variation du déficit public d'un même montant. Dès lors, si l'on retient l'hypothèse d'un multiplicateur budgétaire égal à un, cela signifie qu'une réduction ex ante du déficit d'un point de PIB réduit le PIB d'un point . Par « effet de rétroaction », cette dégradation du PIB provoque à son tour une baisse du solde public à hauteur de 0,5 point de PIB 20 ( * ) , de sorte que l'amélioration du solde après prise en compte de ce phénomène n'est plus que de 0,5 point de PIB.
Ainsi, une réduction trop rapide du déficit effectif aboutirait à dégrader la situation économique et limiterait, en retour, la consolidation des finances publiques , et ce d'autant plus que la crise économique semble avoir conduit à une augmentation des multiplicateurs budgétaires.
(2) Un effet récessif des consolidations budgétaires accru par la crise
La stagnation de l'activité économique en 2012 a résulté, en partie, de la réduction rapide et simultanée des déficits publics dans la zone euro, dont l'impact aurait été sous-estimé . Dans une publication d'octobre 2012 21 ( * ) , le Fonds monétaire international (FMI) a, à cet égard, estimé que les multiplicateurs budgétaires avaient atteint, au cours de la crise économique, un niveau compris entre 0,9 et 1,7 . Il explique ce phénomène par « le contexte actuel de sous-utilisation des capacités, de politiques monétaires contraintes par le plancher de taux d'intérêt nul et d'ajustement budgétaire synchronisé dans de nombreux pays ». Aussi le Fonds soulignait-il, sur la base de données concernant 28 pays, « les multiplicateurs utilisés pour établir les prévisions de croissance sont systématiquement trop faibles depuis le début de la Grande Récession, dans une marge allant de 0,4 à 1,2 selon la source des prévisions et les spécificités de la technique d'estimation ».
b) Une trajectoire budgétaire définie en termes de solde structurel
Eu égard aux effets récessifs des consolidations budgétaires, il a été décidé de définir la trajectoire des finances publiques en termes de solde structurel, et ce, de manière à laisser jouer les stabilisateurs automatiques . Cette évolution a été engagée avec l'adoption du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire européenne, entré en vigueur le 1 er janvier 2013. Les principes posés par ce traité ont été transposés dans le cadre de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques 22 ( * ) .
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Le solde public structurel Le solde public structurel correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique , soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires. En quelque sorte, il s'agit du solde public tel qu'il serait constaté si le PIB était égal à son potentiel. De manière simplifiée, le solde structurel (exprimé en point de PIB) peut se calculer en retranchant du solde public effectif la moitié de l'écart de production (ou « output gap »), qui représente la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel 23 ( * ) . Ce coefficient de 0,5 s'explique par le fait que les dépenses publiques s'élèvent à environ la moitié du PIB et que les recettes, hors mesures nouvelles, tendent à demeurer stables en points de PIB. A titre d'exemple, selon la loi de programmation des finances publiques pour la période 2012-2017, le PIB était de 0,8 point sous son potentiel en 2011. Le solde effectif était de -5,2 % du PIB ; dès lors, le solde structurel se calculait de la manière suivante : Solde structurel = - 5,2 - (- 0,8 × 0,5) = - 4,8 % du PIB Il apparaît que la notion de solde structurel est fortement dépendante de celle de PIB potentiel ; ce dernier est évalué selon des méthodes en partie conventionnelles. En France, la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques 24 ( * ) prévoit que le PIB potentiel utilisé pour apprécier le respect de la trajectoire de solde structurel arrêtée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) relative à la période concernée est celui figurant dans le rapport annexé à cette dernière. |
(1) Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance
Le TSCG prévoit une règle d'équilibre budgétaire désormais définie en termes de solde structurel . Ainsi, les Etats doivent se doter d'un objectif à moyen terme (OMT) de déficit structurel , qui ne peut être supérieur à 0,5 % du PIB ; afin d'atteindre cet OMT, ces derniers doivent également s'engager à suivre une trajectoire de solde structurel .
De manière à garantir le respect de cette trajectoire, le traité précité impose aux Etats d'instituer un mécanisme de correction qui « est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation ». La notion d'« écart important » est définie par le volet préventif du pacte de stabilité comme correspondant à un écart d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives .
Enfin, il est prévu que ces règles « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent traité [soit le 1 er janvier 2014], au moyen de dispositions contraignantes et permanentes , de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ». Dans cas de la France, les principes définis par le TSCG ont été repris dans le cadre de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
(2) La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques
La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques précise le contenu des lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui doivent désormais comprendre une trajectoire de solde structurel , conformément au TSCG.
L'article 23 de la loi organique précitée détaille la mise en oeuvre du mécanisme de correction garantissant le respect de cette trajectoire. Cet article prévoit qu'en vue du dépôt du projet de loi de règlement , le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants 25 ( * ) « que font apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ».
Lorsque de tels écarts sont identifiés, le Gouvernement doit en exposer les raisons dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement. Puis, dans un second temps, il doit présenter les mesures de correction envisagées dans le rapport remis en vue du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) et tenir compte de l'écart important ainsi constaté, au plus tard dans le prochain projet de loi de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année.
Le HCFP, qui a été créé par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, donne également des avis consultatifs sur les prévisions macroéconomiques ou la trajectoire de solde structurel des projets de textes finances (projets de loi de programmation des finances publiques, projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, etc.).
(3) La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017
La loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 26 ( * ) précise, d'une part, la trajectoire de solde structurel de la France à l'horizon 2017 et, d'autre part, les conditions dans lesquelles le respect de cette trajectoire est contrôlé .
L'objectif à moyen terme (OMT) retenu par la France est l' équilibre structurel ( cf . tableau ci-après).
La trajectoire de solde structurel de la LPFP 2012-2017
(en points de PIB)
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Solde structurel |
-3,6 |
-1,6 |
-1,1 |
-0,5 |
0,0 |
0,0 |
Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017
Comme cela a été précisé plus haut, le calcul du solde structurel fait intervenir le PIB potentiel. A cet égard, il faut rappeler qu'à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Caffet, la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques précise que, dans le cadre du mécanisme de correction, la trajectoire de PIB potentiel utilisée pour ce calcul est celle figurant dans le rapport annexé à la LPFP ( cf . tableau de la page suivante).
Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2013-2017
(en %)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Croissance du PIB |
1,7 |
0,3 |
0,8 |
2,0 |
2,0 |
2,0 |
2,0 |
|
Déflateur de PIB |
1,3 |
1,7 |
1,8 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
|
Indice de prix à la consommation |
2,1 |
2,0 |
1,8 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
|
Masse salariale privée |
3,4 |
2,5 |
2,3 |
4,0 |
4,0 |
4,0 |
4,0 |
|
Croissance potentielle |
1,1 |
1,3 |
1,4 |
1,5 |
1,5 |
1,6 |
1,6 |
|
Ecart de production (en % du PIB) |
-0,8 |
-1,7 |
-2,3 |
-1.9 |
-1,4 |
-1,0 |
-0,6 |
Source : annexe à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017
2. Un écart de 0,3 % du PIB au solde structurel prévu en LPFP...
Le solde structurel constaté en 2012 est inférieur de 0,3 point de PIB au niveau prévu en loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Toutefois, il ne s'agit pas d'un « écart important » au sens du TSCG ou de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Ce dernier point a été confirmé par l'avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) du 23 mai 2013 27 ( * ) rendu en application du « mécanisme de correction » décrit précédemment.
Cet écart résulte principalement de la révision du déficit structurel pour 2011 (+0,2 point de PIB environ). En effet, l'ajustement structurel réalisé en 2012 a atteint 1,1 point de PIB , soit un niveau très proche de la prévision de la LFPF 2012-2017 (1,2 point de PIB). Cet ajustement se décompose de la manière suivante :
- un effort en dépense de 0,15 point de PIB , inférieur à la prévision retenu en LPFP (0,3 point de PIB) du fait d'une croissance en volume plus rapide que prévu ( cf . supra ) ;
- un effort en recettes de 1,1 point de PIB , les mesures en recettes ayant atteint 22,3 milliards d'euros ;
- une « composante non discrétionnaire de la variation de solde structurel » de -0,15 point de PIB , inférieure à la prévision en LPFP (-0,3 point de PIB) en raison d'une élasticité des prélèvements obligatoires en 2012 plus élevée que la programmation ( cf . supra ).
3. ...qui présente un risque s'agissant du respect futur de la trajectoire...
En tout état de cause, il sera nécessaire de se montrer attentif à l'exécution de l'année 2013 . En effet, comme l'a indiqué le HCFP dans l'avis précité, « l'écart de 0,3 point de PIB [au solde structurel prévu en LPFP] constaté sur l'année 2012 présente un risque s'agissant du respect futur de la trajectoire dès lors que l'écart sur les années 2012 et 2013 ne doit pas dépasser 0,25 point en moyenne chaque année » 28 ( * ) .
Solde structurel : comparaison de la trajectoire prévue par la LPFP et de celle prévue par le programme de stabilité 2013-2017
(en points de PIB)
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Trajectoire de solde structurel de la LPFP |
-3,6 |
-1,6 |
-1,1 |
-0,5 |
0,0 |
0,0 |
|
Trajectoire de solde structurel du projet de programme de stabilité |
-3,7 |
-2,0 |
-1,0 |
-0,2 |
0,2 |
0,5 |
|
Ecart* |
-0,1 |
-0,4 |
0,1 |
0,3 |
0,2 |
0,5 |
* Calcul de la commission des finances.
Source : documents indiqués
A cet égard, il faut rappeler que le programme de stabilité 2013-2017 prévoit un solde structurel de -2 % du PIB en 2013, alors que la LPFP retenait une prévision de -1,6 % du PIB , soit un écart de 0,4 point de PIB. Dès lors, si l'objectif posé par le programme de stabilité précité était respecté, l'écart sur la période 2012-2013 serait de 0,35 point de PIB en moyenne annuelle et susciterait, au printemps 2014, le déclenchement du mécanisme de correction par le HCFP.
Toutefois, éviter l'engagement de la procédure de correction en 2014 imposerait de relever l'ajustement structurel pour 2013 de manière conséquente (au moins de 0,3 point de PIB). Or, un tel ajustement - dont le montant approcherait près de 6 milliards d'euros - serait peu opportun dans un contexte de croissance atone .
En effet, comme cela a été indiqué, l'effet récessif des consolidations budgétaires a été accru par la crise et il n'est pas souhaitable de dégrader un peu plus les perspectives de croissance, en particulier dans un contexte marqué par un niveau élevé de chômage. Par ailleurs, la prolongation de l'atonie de l'activité économique ralentirait substantiellement la consolidation des finances publiques et serait donc contreproductif.
A cet égard, le Fonds monétaire international (FMI) a récemment souligné que « la stabilité des finances publiques exige que l'effort de consolidation soit poursuivi à moyen terme. Après trois années d'ajustement budgétaire substantiel, il existe une marge pour modérer à l'avenir le rythme de la consolidation, à condition que l'effort soit concentré sur les dépenses et soutenu par la poursuite des réformes structurelles » 29 ( * ) .
Aussi, le déclenchement du mécanisme de correction ne semble pas devoir être évité à tout prix , et ce d'autant plus que la trajectoire d'ajustement prévue dans le cadre du programme de stabilité permettrait, quoi qu'il en soit, d'atteindre l'objectif à moyen terme (OMT).
4. ...sans compromettre l'atteinte de l'objectif à moyen terme
Quand bien même l'ajustement structurel ne serait pas relevé en 2013, l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel posé par la loi de programmation de finances publiques pour les années 2012 à 2017 serait atteint à compter de 2016 .
En effet, la trajectoire des finances publiques posée dans le cadre du dernier programme de stabilité repose sur un ajustement structurel soutenu sur la période 2013 à 2017 . De cette manière, les écarts éventuels par rapport à la trajectoire définie par la LPFP seront compensés sur le moyen terme, permettant de respecter l'esprit de la règle d'équilibre budgétaire posée par le TSCG et la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
Ainsi, comme le montre le tableau ci-dessous, en maintenant le niveau d'ajustement prévu par le programme de stabilité 2013-2017, et ce à partir l'exécution 2012, l'équilibre structurel serait atteint en 2016 et le solde structurel serait en excédent de 0,3 point de PIB en 2017.
Pour résumer, la dégradation des conditions économiques n'a fait que « décaler » d'une année l'inscription de la trajectoire de solde structurel dans la prévision de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 . A compter de 2014, le solde structurel serait conforme à la programmation même en l'absence de relèvement du niveau de l'ajustement structurel prévu par le programme de stabilité 2013-2017.
Evolution du solde structurel à partir de
l'exécution 2012 en appliquant
la trajectoire d'ajustement du
programme de stabilité 2013-2017
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 |
||||||
|
Solde |
-3,6 |
-1,6 |
-1,1 |
-0,5 |
0,0 |
0,0 |
|
Ajustement structurel |
1,2 |
2,0 |
0,6 |
0,6 |
0,5 |
0,1 |
|
Programme de stabilité 2013-2017 |
||||||
|
Solde |
-3,7 |
-2,0 |
-1,0 |
-0,2 |
0,2 |
0,5 |
|
Ajustement structurel |
1,2 |
1,8 |
1,0 |
0,7 |
0,5 |
0,2 |
|
Evolution du solde structurel en appliquant, depuis l'exécution 2012, la trajectoire d'ajustement du programme de stabilité 2013-2017 |
||||||
|
Solde |
-3,9 |
-2,1 |
-1,1 |
-0,4 |
0,1 |
0,3 |
|
Ajustement structurel |
1,1 |
1,8 |
1,0 |
0,7 |
0,5 |
0,2 |
|
Ecart LPFP |
-0,3 |
-0,5 |
0,0 |
0,1 |
0,1 |
0,2 |
Source : commission des finances (données des documents indiqués)
* 20 En effet, les dépenses correspondent à environ la moitié du PIB et le ratio recettes/PIB hors mesures nouvelles est supposé stable.
* 21 Fonds monétaire international (FMI), « Les perspectives de l'économie mondiale : une dette élevée et une croissance anémique », octobre 2012.
* 22 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
* 23 Le PIB potentiel désigne le niveau maximal de production soutenable à long terme, eu égard aux facteurs de production disponibles, sans entraîner une accélération de l'inflation, soit sans créer de tensions excessives sur les marchés des biens et du travail.
* 24 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
* 25 Au titre de l'article 23 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, « un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».
* 26 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
* 27 Avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2013-02 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2012.
( http://www.ccomptes.fr/Actualites/A-la-une/Deuxieme-avis-du-Haut-Conseil-des-finances-publiques )
* 28 Comme cela a été indiqué précédemment, en application de l'article 23 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il est constaté un « écart important » au solde structurel prévu par la LPFP si celui-ci excède 0,5 % du PIB sur une année ou 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.
* 29 Mission de la Consultation de 2013 au titre de l'article IV des statuts du FMI concernant la France.