Rapport n° 711 (2012-2013) de M. François MARC , fait au nom de la commission des finances, déposé le 3 juillet 2013
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EXPOSÉ GÉNÉRAL
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I. UNE CROISSANCE NULLE EN 2012, CONSÉQUENCE
D'UN ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE FORTEMENT DÉGRADÉ
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II. UNE EXÉCUTION AFFECTÉE PAR LA
DÉGRADATION DE LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE
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A. UN DÉFICIT EFFECTIF DES ADMINISTRATIONS
PUBLIQUES DE 4,8 % DU PIB, CONTRE UNE PRÉVISION DE 4,5 % EN
LPFP 2012-2017
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1. Un déficit effectif des administrations
publiques de 98,2 milliards d'euros en 2012...
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2. ...qui n'intègre pas la participation
française au mécanisme européen de stabilité
(MES)
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3. Des dépenses et des recettes publiques
plus dynamiques que prévu
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4. Une analyse par sous-secteurs des
administrations publiques
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5. La dégradation de la conjoncture a
provoqué un léger écart à la programmation pour la
première fois depuis 2010
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1. Un déficit effectif des administrations
publiques de 98,2 milliards d'euros en 2012...
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B. UN DÉFICIT STRUCTUREL DE 3,9 % DU
PIB, CONTRE UNE PRÉVISION DE 3,6 % EN LPFP 2012-2017
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1. Le solde structurel, nouveau fondement de la
programmation des finances publiques
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a) Des politiques budgétaires basées
sur le solde effectif aux effets procycliques
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(1) L'effet récessif de la réduction
des déficits
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(2) Un effet récessif des consolidations
budgétaires accru par la crise
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b) Une trajectoire budgétaire
définie en termes de solde structurel
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(1) Le traité sur la stabilité, la
coordination et la gouvernance
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(2) La loi organique relative à la
programmation et à la gouvernance des finances publiques
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(3) La loi de programmation des finances publiques
pour les années 2012 à 2017
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a) Des politiques budgétaires basées
sur le solde effectif aux effets procycliques
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2. Un écart de 0,3 % du PIB au solde
structurel prévu en LPFP...
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3. ...qui présente un risque s'agissant du
respect futur de la trajectoire...
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4. ...sans compromettre l'atteinte de l'objectif
à moyen terme
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1. Le solde structurel, nouveau fondement de la
programmation des finances publiques
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C. LA DETTE PUBLIQUE PROGRESSE DE 4,4 POINTS DE
PIB EN 2012
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A. UN DÉFICIT EFFECTIF DES ADMINISTRATIONS
PUBLIQUES DE 4,8 % DU PIB, CONTRE UNE PRÉVISION DE 4,5 % EN
LPFP 2012-2017
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I. UNE CROISSANCE NULLE EN 2012, CONSÉQUENCE
D'UN ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE FORTEMENT DÉGRADÉ
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DEUXIÈME PARTIE L'EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE EN 2012
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I. UNE RÉDUCTION DU DÉFICIT SOUS LE
DOUBLE EFFET D'UNE MAÎTRISE STRICTE DES DÉPENSES ET DES MESURES
FISCALES NOUVELLES
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A. LA POURSUITE DE LA RÉDUCTION DU
DÉFICIT BUDGÉTAIRE MALGRÉ UNE CROISSANCE
ÉCONOMIQUE ATONE
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1. Un déficit budgétaire
(- 87,2 milliards d'euros) amélioré de 3,5 milliards
d'euros, sous l'effet principalement d'une hausse des recettes nettes du budget
général
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2. Un taux de couverture des dépenses par
les recettes encore très éloigné de son niveau d'avant la
crise
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3. Un solde primaire en amélioration de 3
milliards d'euros
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1. Un déficit budgétaire
(- 87,2 milliards d'euros) amélioré de 3,5 milliards
d'euros, sous l'effet principalement d'une hausse des recettes nettes du budget
général
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B. UN DÉFICIT RÉÉVALUÉ
EN COURS D'EXERCICE
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C. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN
COMPTABILITÉ GÉNÉRALE ET EN COMPTABILITÉ
NATIONALE
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D. UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT
STABILISÉ
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A. LA POURSUITE DE LA RÉDUCTION DU
DÉFICIT BUDGÉTAIRE MALGRÉ UNE CROISSANCE
ÉCONOMIQUE ATONE
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II. UNE HAUSSE DES RECETTES PRINCIPALEMENT
LIÉE AUX MESURES FISCALES NOUVELLES
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A. UN RECUL MARQUÉ DES RECETTES NON
FISCALES
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1. Une diminution de 2,3 milliards d'euros
des recettes non fiscales sous l'effet d'une baisse des dividendes
versés par les entreprises
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2. Les dividendes versés par les
entreprises non financières : un versement en partie sous forme de
titres et non en numéraire
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3. Les dividendes versés par les
entreprises financières : une diminution traduisant la situation de
ces entreprises
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4. Les autres recettes non fiscales : des
ressources aléatoires pour le budget de l'Etat
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1. Une diminution de 2,3 milliards d'euros
des recettes non fiscales sous l'effet d'une baisse des dividendes
versés par les entreprises
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B. UN RENDEMENT DES RECETTES FISCALES ACCRU PAR
LES MESURES ADOPTÉES À L'ÉTÉ 2012
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1. Des recettes fiscales en hausse de 13,4
milliards d'euros, sous l'effet des mesures nouvelles adoptées en
2012
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a) Une évolution spontanée
négative (- 0,5 milliard d'euros) traduisant une
élasticité négative par rapport à la croissance du
PIB
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b) Une incidence marginale des mesures de
transfert et de périmètre en 2012 (+ 0,2 milliard d'euros)
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c) L'impact déterminant des mesures
fiscales nouvelles (+ 13,7 milliards d'euros)
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(1) Un rendement des mesures antérieures
à la loi de finances initiale pour 2012 (+ 2,7 milliards
d'euros par rapport à 2011) réduit par l'absence de
diminution des remboursements et dégrèvements au titre de la
contribution économique territoriale
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(2) L'impact des mesures nouvelles du
quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2011 et de la loi
de finances initiale pour 2012 (+ 6,2 milliards d'euros)
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(3) Un effet déterminant des mesures
fiscales nouvelles votées en 2012 (+ 4,9 milliards
d'euros)
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d) Un coût pour l'Etat de la réforme
de la fiscalité locale en hausse de 1,3 milliard d'euros
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e) Des recettes fiscales en hausse mais qui
restent inférieures à leur niveau des années 2004 à
2007
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a) Une évolution spontanée
négative (- 0,5 milliard d'euros) traduisant une
élasticité négative par rapport à la croissance du
PIB
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2. Le rendement des principaux impôts d'Etat
en 2012 : une progression inégale et globalement inférieure
aux prévisions
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a) Une forte dynamique de l'impôt sur le
revenu sous l'effet des mesures fiscales nouvelles (+ 8 milliards d'euros)
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b) Une hausse modérée de
l'impôt sur les sociétés du fait de la conjoncture
économique (+ 1,7 milliard d'euros)
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c) Une hausse limitée des recettes de TVA
(+ 1,1 milliard d'euros) : la création du taux
intermédiaire de 7 % a compensé une évolution
spontanée négative
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d) Un rendement en baisse de la taxe
intérieure de consommation sur les produits énergétiques
(- 0,8 milliard d'euros) résultant notamment de la baisse temporaire du
prix à la pompe
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a) Une forte dynamique de l'impôt sur le
revenu sous l'effet des mesures fiscales nouvelles (+ 8 milliards d'euros)
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1. Des recettes fiscales en hausse de 13,4
milliards d'euros, sous l'effet des mesures nouvelles adoptées en
2012
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C. UNE ÉVOLUTION DES DÉPENSES
FISCALES MAÎTRISÉE
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D. LE PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES AUX
OPÉRATEURS
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A. UN RECUL MARQUÉ DES RECETTES NON
FISCALES
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III. DES DÉPENSES DU BUDGET
GÉNÉRAL STRICTEMENT MAÎTRISÉES
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A. LE RESPECT DES NORMES « ZÉRO
VALEUR » ET « ZÉRO VOLUME »
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1. Les dépenses prises en compte pour
l'application des normes en 2012
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a) Le champ d'application des normes
« zéro valeur » et « zéro
volume »
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b) Le périmètre des normes de
dépenses : un débat récurrent
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(1) La gestion 2012 des investissements
d'avenir : un impact ponctuel sur le solde budgétaire et la norme
de dépenses
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(2) Le cas du CAS relatif au spectre
hertzien : le financement de dépenses du budget
général qui pourraient être incluses dans la norme
« zéro valeur »
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(3) La variation du solde du CAS
« Pensions » : une intégration souhaitable dans
le champ de la norme « zéro volume »
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a) Le champ d'application des normes
« zéro valeur » et « zéro
volume »
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2. Un respect strict des normes de dépenses
en exécution
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3. Un respect des plafonds fixés par la loi
de programmation pour les missions du budget général de
l'Etat
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4. Le respect de la norme d'évolution des
concours aux collectivités territoriales
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1. Les dépenses prises en compte pour
l'application des normes en 2012
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B. L'ANALYSE PAR TITRE DES DÉPENSES DE
L'ÉTAT
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1. Les dépenses de personnel
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a) Une poursuite de la diminution des emplois en
2012
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(1) Une diminution de 28 980 ETPT en 2012
à périmètre constant
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(2) Des départs en retraite
inférieurs de 20 % aux prévisions
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(3) Un taux de non-remplacement des départs
en retraite de 61,3 %
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b) Une quasi-stabilisation des dépenses de
personnel
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(1) Une légère hausse des
dépenses de titre 2 à périmètre courant
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(2) Des abondements en cours de gestion pour
combler l'insuffisance des crédits de masse salariale : une
pratique désormais récurrente
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(3) Une hausse de la masse salariale (hors
pensions) de 0,34 milliard d'euros
-
a) Une poursuite de la diminution des emplois en
2012
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2. Les dépenses hors charges de
personnel
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a) Des dépenses de fonctionnement en
baisse significative
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b) Une charge de la dette stabilisée
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c) Des dépenses d'investissement du budget
général en deçà des prévisions de la loi de
finances initiale
-
d) Une diminution limitée des
dépenses d'intervention
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e) La maîtrise des dépenses des
opérateurs de l'Etat
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a) Des dépenses de fonctionnement en
baisse significative
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1. Les dépenses de personnel
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C. LA MESURE DE LA PERFORMANCE : UN BILAN
MITIGÉ
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A. LE RESPECT DES NORMES « ZÉRO
VALEUR » ET « ZÉRO VOLUME »
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IV. LE RÉSULTAT PATRIMONIAL ET LE BILAN DE
L'ÉTAT
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A. LE RÉSULTAT PATRIMONIAL SE
DÉGRADE DE 11,8 MILLIARDS D'EUROS
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B. LE BILAN DE L'ÉTAT FAIT APPARAÎTRE
UNE SITUATION NETTE QUI BAISSE DE 81,8 MILLIARDS D'EUROS
-
C. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN DE
L'ÉTAT : LES ENJEUX D'UN RECENSEMENT ET D'UNE ÉVALUATION
PLUS EXHAUSTIVE
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D. DES COMPTES POUR 2012 CERTIFIÉS
RÉGULIERS ET SINCÈRES SOUS SEPT RÉSERVES
-
1. Les lacunes du système d'information
financière et comptable de l'Etat
-
2. Les insuffisances des dispositifs de
contrôle et d'audit internes des ministères
-
3. Des doutes non levés sur l'exacte
comptabilisation des produits régaliens et le maintien de sa
réserve substantielle par la Cour des comptes
-
4. La comptabilisation incertaine des passifs
d'intervention, des autres passifs non financiers et des engagements hors
bilan
-
5. L'exhaustivité et la valorisation des
actifs du ministère de la défense dans les comptes de
l'Etat
-
6. L'évaluation des participations et
autres immobilisations financières de l'Etat
-
7. La valorisation du patrimoine immobilier de
l'Etat
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1. Les lacunes du système d'information
financière et comptable de l'Etat
-
A. LE RÉSULTAT PATRIMONIAL SE
DÉGRADE DE 11,8 MILLIARDS D'EUROS
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I. UNE RÉDUCTION DU DÉFICIT SOUS LE
DOUBLE EFFET D'UNE MAÎTRISE STRICTE DES DÉPENSES ET DES MESURES
FISCALES NOUVELLES
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EXAMEN DES ARTICLES
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ARTICLE LIMINAIRE Le solde structurel et le solde
effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année
2012
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ARTICLE PREMIER - Résultats du budget de
l'année 2012
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ARTICLE 2 - Tableau de financement de
l'année 2012
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ARTICLE 3 - Résultats de l'exercice 2012 -
Affectation au bilan et approbation du bilan et de l'annexe
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ARTICLE 4 - Budget général -
Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de
paiement
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ARTICLE 5 - Budgets annexes - Dispositions
relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de
paiement
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ARTICLE 6 - Comptes spéciaux -
Dispositions relatives aux autorisations d'engagement, aux crédits de
paiement et aux découverts autorisés - Affectation des
soldes
-
ARTICLE 7 - Règlement du compte
spécial « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de
véhicules propres » clos au 1er janvier 2012
-
ARTICLE 8 (Art. L. 141-5 du code des
juridictions financières et art. L. 140 du livre des
procédures fiscales) - Levée du secret professionnel à
l'égard des experts de la Cour des comptes
-
ARTICLE 9 - Applicabilité dans les
collectivités de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie
française et dans les îles de Wallis et Futuna de la
réforme des seuils de l'apurement administratif
-
ARTICLE LIMINAIRE Le solde structurel et le solde
effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année
2012
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TRAVAUX DE LA COMMISSION