Projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique

Rapport n° 753 (2012-2013) de M. Jean-Pierre MICHEL , fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 juillet 2013

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N° 753

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juillet 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE , relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique ,

Par M. Jean-Pierre MICHEL,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 845 , 1047 et T.A. 145

Deuxième lecture : 1227 , 1230 et T.A. 183

Première lecture : 626 , 675 , 676 et T.A. 187 (2012-2013)

Deuxième lecture : 748 et 754 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le jeudi 11 juillet 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président , la commission des lois a examiné le rapport de M. Jean-Pierre Michel et établi son texte sur le projet de loi n° 748 (2012-2013), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique .

La commission a estimé que le texte, tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale en deuxième lecture, est un texte de compromis.

S'il réintroduit l'interdiction des instructions dans les affaires individuelles du garde des sceaux (article 1 ^er ), ainsi que la référence à l'impartialité du parquet (article 1 ^er bis ), qui avaient été supprimées en séance publique au Sénat, il conserve certains apports du Sénat, au premier rang desquels, la suppression de la publicité des instructions générales (article 1 ^er ).

Le texte examiné propose également une nouvelle rédaction des dispositions relatives à l'information annuelle des assemblées générales de magistrats du siège et du parquet (articles 2 et 3), qui répond aux préoccupations exprimées par le Sénat en première lecture, concernant le caractère potentiellement réglementaire de ce type de dispositions.

La commission a, par conséquent, jugé qu'un équilibre acceptable avait été trouvé. Elle a donc adopté le projet de loi sans le modifier.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique.

Ce texte a pour objectif de clarifier les compétences respectives du garde des sceaux et des magistrats du parquet, en restituant au ministre de la justice la responsabilité d'animer la politique pénale, et en renforçant l'indépendance fonctionnelle du ministère public dans l'exercice de l'action publique.

En première lecture, le Sénat a substantiellement renforcé les moyens dont dispose le garde des sceaux pour conduire la politique pénale déterminée par le Gouvernement et veiller à la cohérence de son application sur le territoire de la République, missions qui lui sont confiées par l'article 30 du code de procédure pénale.

À cette fin, il a supprimé l'obligation de publier les instructions générales que le garde des sceaux adresse aux magistrats du ministère public, estimant que l'efficacité de la politique pénale pouvait, dans certaines hypothèses, nécessiter une discrétion absolue.

Au terme de vifs débats, il a également supprimé l'interdiction faite au garde des sceaux d'adresser aux magistrats du ministère public des instructions dans des affaires individuelles, jugeant nécessaire de donner au ministre les moyens d'agir en cas de carence du parquet.

Le texte qui résulte des travaux en deuxième lecture de l'Assemblée nationale est un texte de compromis. S'il réintroduit l'interdiction des instructions dans les affaires individuelles du garde des sceaux, il conserve certains apports du Sénat, au premier rang desquels, la suppression de la publicité des instructions générales.

Votre commission a, par conséquent, estimé qu'un équilibre acceptable avait ainsi été trouvé.

I. UN TEXTE DE COMPROMIS...

A. LA SUPPRESSION DE LA PUBLICITÉ DES INSTRUCTIONS GÉNÉRALES MAINTENUE

La question de la publicité à donner aux instructions générales que le garde des sceaux peut adresser aux magistrats du ministère public a occupé une place importante dans les débats qui se sont tenus au sein des deux assemblées.

Dans le projet de loi initial, l' article 1 ^er reprenait la rédaction de l'article 30 du code de procédure pénale en vigueur, en élargissant le champ d'application des instructions générales, par la suppression de leur limitation au domaine de l'action publique. Elles pourraient désormais concerner tous les aspects de la politique pénale, y compris la prévention.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu une obligation de publicité générale et absolue de ces instructions.

Votre commission n'était pas revenue sur cette précision lors de l'établissement de son texte. Cependant, sensible aux arguments développés par le président Jacques Mézard, qui s'était inquiété de voir publier des instructions relatives aux intérêts supérieurs de l'État, elle avait donné un avis favorable à l'amendement qu'il avait déposé avec plusieurs de ses collègues du groupe RDSE, admettant que ces instructions ne soient pas rendues publiques si des motifs impérieux d'ordre public s'y opposaient.

En séance publique, le 4 juillet 2013, le Gouvernement a déposé un amendement, qui a été adopté, supprimant purement et simplement cette obligation de publicité. Votre rapporteur, M. Jean-Pierre Michel s'était montré, à titre personnel, favorable à cette disposition, rappelant cependant que lors de l'établissement de son texte, la commission des lois avait repoussé une proposition identique qu'il avait lui-même portée.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, suivant son rapporteur, est revenue sur cette suppression. Elle n'a cependant pas repris sa rédaction de première lecture, qui prévoyait une publicité systématique des instructions générales. Elle a posé le principe de l'obligation de publicité, en l'assortissant d'une série d'exceptions : « si cette publicité est de nature à porter atteinte à la sûreté de l'État, à la sécurité publique ou au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou des investigations préliminaires à de telles procédures ».

Cependant, en séance publique, le 10 juillet 2013, à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement, l'obligation de publier les instructions générales a de nouveau été supprimée, entrainant ainsi le retour à la rédaction issue des travaux du Sénat.

B. LE RÉTABLISSEMENT DE L'INTERDICTION DES INSTRUCTIONS DU GARDE DES SCEAUX DANS DES AFFAIRES INDIVIDUELLES

Selon le Gouvernement, la clé de voute du projet de loi est la suppression de la possibilité pour le garde des sceaux de donner des instructions aux procureurs généraux, dans des affaires individuelles.

L'article 30 du code de procédure pénale prévoit, dans sa rédaction en vigueur, que le garde des sceaux « peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance et lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes. »

L' article 1 ^er du projet de loi initial, non modifié sur ce point en première lecture par l'Assemblée nationale, modifiait l'article 30 pour prévoir que le garde des sceaux ne peut adresser aux magistrats du ministère public « aucune instruction dans des affaires individuelles ».

La question de la suppression de ces instructions a été particulièrement débattue au Sénat. Lors de l'établissement de son texte, la commission avait néanmoins conservé la rédaction du projet de loi initial.

En séance publique cependant, passant outre l'avis défavorable de la commission des lois et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement déposé par M. Jean-Jacques Hyest et l'ensemble des membres du groupe UMP, supprimant l'interdiction des instructions individuelles du garde des sceaux.

L'Assemblée nationale a réintroduit cette interdiction en deuxième lecture.

C. LE RÉTABLISSEMENT DE LA RÉFÉRENCE À L'IMPARTIALITÉ DU PARQUET

À l'issue des travaux de l'Assemblée nationale, en première lecture, le projet de loi s'était enrichi d'un article 1 ^er bis qui consacrait à l'article 31 du code de procédure pénale l'exigence d' impartialité du ministère public dans l'exercice de ses fonctions. Lors de l'établissement de son texte, votre commission avait complété cet article 1 ^er bis par la référence au souci de l'intérêt général qui guide le parquet dans l'exercice de ses fonctions.

En séance publique, le Sénat s'était finalement rallié aux arguments développés par le Gouvernement, qui estimait qu'il était délicat de ne poser ces exigences que pour les magistrats du ministère public, et non pour ceux du siège. De plus, si le parquet ne devait pas faire preuve de partialité dans l'exécution de ses missions, il n'en demeurait pas moins la partie poursuivante.

Le Sénat avait alors adopté l'amendement de suppression de l'article 1 ^er bis que le Gouvernement avait déposé.

En deuxième lecture, toujours à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a rétabli la référence à l'impartialité du parquet à l'article 31 du code de procédure pénale.

D. L'AMÉNAGEMENT DES CONDITIONS D'INFORMATION DE L'ENSEMBLE DES MAGISTRATS

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a proposé une nouvelle rédaction des dispositions relatives à l'information annuelle des assemblées générales de magistrats du siège et du parquet, pour les articles 2 et 3 du projet de loi.

Si votre commission avait reconnu le bien-fondé de cette information, introduite en première lecteur dans le texte par l'Assemblée nationale, elle avait en revanche estimé que ses modalités de mise en oeuvre ^{1 ( * )} ne relevaient pas du code de procédure pénale mais de la partie réglementaire du code de l'organisation judiciaire, ce qui avait conduit le Sénat à les supprimer.

La nouvelle rédaction, proposée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale, pose le principe de l'information , une fois par an, de l'assemblée des magistrats du siège et du parquet, du ressort concerné, des conditions de mise en oeuvre dans le ressort de la politique pénale et des instructions générales du garde des sceaux. Cette information est rétablie à l'article 2 pour les cours d'appel et à l'article 3 pour les tribunaux de grande instance.

En revanche, en deuxième lecture, elle n'est pas revenue sur les modifications apportées par le Sénat, s'agissant des modalités d'information du Parlement prévues à l' article 1 ^er . Le rapport public de politique pénale, établi par le garde des sceaux, sera transmis aux deux assemblées et pourra faire l'objet d'un débat, ce débat n'étant qu'une simple faculté, puisque, en application de l'article 48 de la Constitution, le législateur ne peut lier à l'avance l'ordre du jour parlementaire.

E. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES CONFORMES

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a conservé la mise en cohérence des intitulés du code de procédure pénale que le Sénat avait effectuée à l' article 1 ^er bis A , tirant ainsi pleinement les conséquences de la nouvelle répartition des compétences entre le garde des sceaux et les magistrats du ministère public.

Elle a également maintenu la suppression de l' article 2 bis , qui limitait le champ des instructions dans des affaires individuelles que le procureur général peut donner aux procureurs de la République, en application de l'article 36 du code de procédure pénale.

Enfin, elle n'a pas modifié l' article 4 qui avait été réécrit au Sénat pour énumérer expressément les collectivités d'outre-mer auxquelles le projet de loi a vocation à s'appliquer.

II. ... JUGÉ ÉQUILIBRÉ PAR VOTRE COMMISSION

A. DES OUTILS ADAPTÉS, À LA DISPOSITION DU GARDE DES SCEAUX, POUR CONDUIRE LA POLITIQUE PÉNALE DONT IL EST RESPONSABLE

Avec la suppression des instructions dans des affaires individuelles, le principal moyen dont disposera désormais le ministre de la justice pour conduire la politique pénale déterminée par le Gouvernement sera le recours aux instructions générales , prévues à l' article 1 ^er . Dès lors, il importe que ces instructions générales puissent avoir une réelle efficacité.

C'est pourquoi, votre commission se félicite du ralliement de l'Assemblée nationale à la position défendue par le Gouvernement et le Sénat, tendant à la suppression de l'obligation de publier les instructions générales.

En effet, certaines instructions, sur des thématiques ciblées comme par exemple le terrorisme, le trafic de stupéfiants ou la criminalité organisée, fixant des stratégies judiciaires ou des techniques d'enquête, nécessitent une discrétion absolue, sous peine d'entraver l'action pénale.

De plus, ces instructions peuvent comporter des indications précises destinées aux seuls magistrats, qu'il n'est pas justifié de rendre publiques, comme les adresses et numéros de téléphone de certains organismes (services de police judiciaire, unités de médecine légale). La publicité des instructions générales n'est donc pas toujours opportune.

Avec une publicité systématique, le risque, aurait été grand de voir ces instructions se vider de leur substance, encourageant parallèlement les instructions plus informelles, ce qui serait parfaitement contraire à l'esprit du présent texte.

Par ailleurs, la publicité de ces instructions est assurée, in fine , puisque l'Assemblée nationale a également complété l'article 30 par un alinéa prévoyant un rapport public annuel du garde des sceaux sur l'application de la politique pénale et l'information du Parlement. Ce rapport listera toutes les instructions générales, qui seront ainsi, en temps utile, et selon les modalités appropriées, rendues publiques.

Par ailleurs, rien n'interdit au garde des sceaux, s'il l'estime opportun, de donner une publicité particulière à telle ou telle instruction générale. L'ensemble des circulaires de politique pénale prises par Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, depuis son entrée en fonction, ont d'ailleurs été publiées ^{2 ( * )} .

B. UN RÔLE DU PARQUET RENFORCÉ

1. Le rétablissement de l'interdiction des instructions individuelles

La question de la suppression de la possibilité pour le garde des sceaux de donner des instructions aux procureurs généraux dans des affaires individuelles , prévue à l'article 1 ^er , a été le point du texte le plus débattu au Sénat.

En totale cohérence avec la position qui était déjà la sienne en première lecture, lors de l'établissement de son texte, votre commission a approuvé la réintroduction de l'interdiction de ces instructions par l'Assemblée nationale, estimant qu'elle permet une répartition claire des compétences respectives du garde des sceaux et des magistrats du parquet, qui ont seuls la charge de mettre en oeuvre l'action publique.

La suppression des instructions individuelles ne privera pas pour autant le garde des sceaux de ses moyens d'action.

Comme l'a indiqué, en séance publique à l'Assemblée nationale ^{3 ( * )} , Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, « il n'y a pas un seul cas de contentieux ayant donné lieu à une instruction particulière, et le recensement que j'ai fait établir est exhaustif ^{4 ( * )} , qui ne puisse pas faire l'objet d'une orientation par circulaire générale », à commencer par les regroupements d'affaires, alors même qu'ils concernent des dossiers particuliers, identifiés.

De plus, en cas de manquement d'un procureur aux instructions générales, le garde des sceaux disposera toujours de la voie disciplinaire pour assurer l'application de la politique pénale dont il a la responsabilité.

Il aura également la possibilité, en vertu de l'article 40 du code de procédure pénale, dans sa rédaction en vigueur, comme « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire », de « donner avis sans délai au procureur de la République » s'il a connaissance, dans l'exercice de ses fonctions, d'un crime ou d'un délit.

Enfin, il conservera les attributions qu'il détient déjà puisque le texte ne revient pas sur la possibilité pour le ministre de demander par exemple un pourvoi dans l'intérêt de la loi (article 620 du code de procédure pénale), de former une demande de révision (article 623 du même code) ou une demande de réexamen suite à une condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme (article 626-2 du même code), d'intervenir dans les dossiers d'entraide judiciaire internationale, ou de mettre en mouvement l'action publique dans le cadre de l'article 48 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

2. La réaffirmation de l'impartialité des magistrats du ministère public

Votre commission n'est pas revenue sur le rétablissement par l'Assemblée nationale de l' article 1 ^er bis dans la rédaction qui était la sienne à l'issue de la première lecture, c'est-à-dire, introduisant la référence à l'impartialité des magistrats du parquet à l'article 31 du code de procédure pénale

Comme pour le principe d'indépendance, cette notion d'impartialité ne peut revêtir la même signification pour les magistrats du parquet que pour les magistrats du siège, puisqu'ils incarnent l'autorité de poursuite et sont soumis à une autorité hiérarchique supérieure.

Cette posture procédurale particulière ne fait pourtant pas des magistrats du parquet des juges partiaux. Ils font appel aux mêmes qualités de discernement, d'objectivité, d'analyse juridique pour décider de l'opportunité des poursuites, que celles exigées du juge lorsqu'il décide de condamner ou non.

De plus, la fonction du ministère public n'est pas limitée à l'accusation, fonction qui cristallise les critiques de la Cour européenne des droits de l'homme. Il intervient également en matière de prévention de la délinquance ou de mise en oeuvre de mesures alternatives aux poursuites. Il joue un véritable rôle de protection de l'ordre public, tant en matière pénale, qu'en matière civile ou commerciale.

3. Une information étendue à l'ensemble des magistrats

L'Assemblée nationale a réintroduit aux articles 2 et 3 , dans une nouvelle rédaction, une obligation d'information de l'ensemble des magistrats du siège et du parquet.

La nouvelle rédaction proposée pose le principe d'une information annuelle de l'assemblée de magistrats du siège et du parquet, des conditions de mise en oeuvre dans le ressort de la politique pénale et des instructions générales du garde des sceaux.

Une telle rédaction répond aux préoccupations qu'avait exprimées le Sénat en première lecture, concernant le caractère potentiellement réglementaire de ce type de dispositions.

Seul le principe de cette information est désormais posé par le législateur, le soin de fixer les modalités de cette information dans le code de l'organisation judiciaire, par voie réglementaire, étant laissé au pouvoir exécutif. Mme Christiane Taubira, ministre de la justice s'est d'ailleurs engagée en séance publique ^{5 ( * )} à prendre les textes d'application nécessaires « dans les délais ».

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi sans modification .

EXAMEN EN COMMISSION

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a réintroduit l'interdiction des instructions dans les affaires individuelles du garde des sceaux, ainsi que la référence à l'impartialité du parquet, qui avaient été supprimées en séance publique au Sénat. Elle a en revanche conservé certains apports du Sénat, dont la suppression de la publicité des instructions générales. Elle a retenu sur l'information annuelle des assemblées générales de magistrats du siège et du parquet, une rédaction répondant aux préoccupations que nous avions exprimées sur le caractère potentiellement règlementaire de ce type de dispositions.

Au total, le texte qui nous revient de l'Assemblée nationale constitue un compromis acceptable ; je vous propose de l'adopter en l'état.

M. Jean-Jacques Hyest . - Nous avions voulu que le garde des sceaux puisse, dans des conditions extrêmement précises, donner des instructions dans des affaires individuelles. Dès lors qu'il ne pourra plus en donner aucune, nous voterons contre le texte.

M. Alain Anziani . - Je soutiens vigoureusement la position du rapporteur.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Je retiens pour ma part qu'il s'agit d'un compromis acceptable.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Je vous remercie de votre confiance. Le texte vient en séance le mardi 16 juillet après-midi et vous avez jusqu'à lundi 15 à midi pour déposer des amendements, que la commission examinera le mardi matin.

M. Jean-Jacques Hyest . - Nous redéposerons probablement l'amendement que nous a inspiré le rapporteur en première lecture...

Le projet de loi est adopté sans modification.

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* ¹ À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, l'article 2 prévoyait que le rapport annuel de politique pénale du procureur général était communiqué au premier président de la cour d'appel et faisait l'objet d'un débat lors de l'assemblée générale suivante des magistrats du siège et du parquet. La même disposition était déclinée à l'article 3, au niveau des tribunaux de grande instance. Le rapport du procureur de la République au procureur général devait être transmis au premier président de la juridiction et devait également faire l'objet d'un débat lors de l'assemblée générale suivante.

* ² Compte rendu de la première séance de l'Assemblée nationale du mercredi 10 juillet 2013.

* ³ Compte rendu précité.

* ⁴ Étude d'impact annexée au projet de loi n° 845, relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique, déposé à l'Assemblée nationale le 27 mars 2013, p.14 et suivantes.

* ⁵ Compte rendu précité.