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Projet de loi relatif à la consommation

24 juillet 2013 : Consommation ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE 1ER - Action de groupe
Article 1er (articles L. 423-1 à L. 423-18 [nouveaux] du code de la consommation) - Introduction de l'action de groupe dans le code de la consommation

Commentaire : cet article institue une procédure d'action de groupe.

I. Le texte du projet de loi

Le présent article complète le titre II du livre IV du code de la consommation par un chapitre III intitulé « Action de groupe », composé de sept sections et de dix-huit articles.


· La section 1 porte sur le champ d'application de l'action de groupe et la qualité pour agir.

L'article L. 423-1 dispose qu'une association de défense des consommateurs, représentative au niveau national et agréée en application de l'article L. 411-1, peut agir devant une juridiction civile afin d'obtenir la réparation des préjudices individuels subis par des consommateurs placés dans une situation identique ou similaire et ayant pour origine commune un manquement d'un même professionnel à ses obligations légales ou contractuelles dans deux situations :

- à l'occasion de la vente de biens ou de la fourniture de services (a) ;

lorsque ces préjudices résultent de pratiques anticoncurrentielles au sens du titre II du livre IV du code de commerce5(*) ou des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)6(*).

Cet article précise que seule la réparation des préjudices matériels résultant d'une atteinte au patrimoine des consommateurs et résultant d'une des causes mentionnées précédemment peut être poursuivie par une telle action.

L'article L. 423-2 précise que l'action de groupe est introduite selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État7(*).


· La section 2 porte sur le jugement sur la responsabilité.

L'article L. 423-3 dispose que le juge constate que les conditions mentionnées à l'article L. 423-1 précité sont réunies et statue sur la responsabilité du professionnel. Il définit le groupe des consommateurs à l'égard desquels la responsabilité du professionnel est engagée.

Par ailleurs, le juge :

- détermine le montant des préjudices pour chaque consommateur ou chaque catégorie de consommateurs constituant le groupe ou tous les éléments permettant l'évaluation de ces derniers ;

- ordonne, aux frais du professionnel, les mesures nécessaires pour informer, par tous les moyens appropriés, les consommateurs susceptibles d'appartenir au groupe, de la décision rendue. Les mesures de publicité ne peuvent être mises en oeuvre qu'une fois que la décision sur la responsabilité n'est plus susceptible des recours ordinaires ou de pourvoi en cassation ;

- fixe les délais et modalités selon lesquels les consommateurs peuvent adhérer au groupe pour obtenir réparation de leur préjudice. Il détermine notamment si les consommateurs doivent s'adresser au professionnel directement ou par l'intermédiaire de l'association pour la réparation de leur préjudice. L'adhésion au groupe vaut mandat aux fins d'indemnisation au profit de l'association ;

- peut, à l'occasion de la décision sur la responsabilité, condamner le professionnel au paiement d'une provision à valoir sur les frais non compris dans les dépens exposés par l'association, y compris ceux afférents à la mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 423-4.

L'article L. 423-4 indique que l'association peut s'adjoindre, avec l'autorisation du juge, toute personne pour l'assister, notamment afin qu'elle procède à la réception des demandes d'indemnisation des membres du groupe et plus généralement aux fins de représentation des consommateurs lésés, auprès du professionnel, en vue de leur indemnisation.


· La section 3 porte sur la liquidation des préjudices et l'exécution.

L'article L. 423-5 indique que le professionnel procède à l'indemnisation individuelle des préjudices subis par chaque consommateur dans les conditions et limités fixées par le jugement.

L'article L. 423-6 dispose que le juge ayant statué sur la responsabilité tranche les difficultés qui s'élèvent à l'occasion de la phase de liquidation des préjudices8(*). Il statue dans un même jugement sur toutes les demandes d'indemnisation auxquelles le professionnel n'a pas fait droit.

L'article L. 423-7 prévoit que l'association requérante représente les consommateurs qui n'ont pas été indemnisés par le professionnel dans les délais fixés, aux fins de l'exécution forcée du jugement.


· La section 4 porte sur la médiation9(*).

L'article L. 423-8 indique que l'association requérante peut participer à une médiation, dans les conditions fixées par la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative10(*), pour obtenir la réparation des préjudices individuels poursuivie par l'action de groupe.

L'article L. 423-9 dispose que tout accord négocié au nom du groupe est soumis à l'homologation du juge, qui lui donne force exécutoire11(*). Le juge peut prévoir les mesures de publicité nécessaires pour informer les consommateurs de l'existence de l'accord homologué.


· La section 5 porte sur l'action de groupe dans le domaine de la concurrence.

L'article L. 423-10 dispose que lorsque les manquements reprochés au professionnel portent sur le respect des règles définies au titre II du livre IV du code de commerce ou des articles 101 et 102 du TFUE, l'action de groupe ne peut être engagée devant le juge que sur le fondement d'une décision constatant ces manquements qui n'est plus susceptible de recours et a été prononcée à l'encontre du professionnel par les autorités ou juridictions nationales ou de l'Union européenne compétentes.

Les manquements du professionnel sont alors réputés établis pour l'application de l'article L. 423-3 relatif au jugement sur la responsabilité.

L'article L. 423-11 précise que l'action de groupe ne peut alors être engagée au-delà d'un délai de cinq ans à compter de la décision constatant les manquements.


· La section 6 regroupe diverses dispositions.

L'article L. 423-12 porte sur le délai de prescription. Il dispose que :

- l'action de groupe suspend la prescription des actions individuelles en réparation des préjudices résultant des manquements constatés par le jugement sur la responsabilité ;

- le délai de prescription recommence à courir, pour une durée qui ne peut être inférieure à six mois, à compter du jour où le jugement sur la responsabilité n'est plus susceptible de recours ordinaire ou de pourvoi en cassation ou du jour de l'homologation de l'accord résultant de la médiation.

L'article L. 423-13 précise que la décision issue du jugement en responsabilité et l'homologation de l'accord négocié par le biais d'une médiation ont autorité de la force jugée à l'égard de chacun des membres du groupe dont le préjudice a été réparé au terme de la procédure.

L'article L. 423-14 indique que l'adhésion au groupe ne fait pas obstacle au droit d'agir selon les voies de droit commun pour obtenir la réparation des préjudices n'entrant pas dans son champ d'application12(*). L'adhésion au groupe ne vaut ni n'implique adhésion à l'association requérante.

L'article L. 423-15 indique que l'action de groupe n'est pas recevable lorsqu'elle se fonde sur les mêmes faits et les mêmes manquements que ceux ayant fait l'objet d'une action de groupe précédemment jugée à l'encontre du même professionnel.

L'article L. 423-16 dispose que toute association de défense de consommateurs représentative au niveau national et agréée en application de l'article L. 411-1 peut demander au juge, à compter de la saisine de celui-ci de l'action de groupe, sa substitution dans les droits de l'association requérante, en cas de défaillance de celle-ci.

L'article L. 423-17 rend non écrite toute clause tendant à interdire par avance à un consommateur de participer à une action de groupe.


· La section 7 comprend les dispositions relatives à l'outre-mer.

L'article L. 423-18 indique que le chapitre relatif à l'action de groupe est applicable à Wallis-et-Futuna13(*).

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté trente-six amendements. Outre vingt-trois amendements rédactionnels ou de précision de M. Razzy Hammadi, rapporteur, ou de M. Sébastien Denaja, rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois, ils ont ainsi adopté :

- un amendement de clarification du rapporteur, visant à indiquer que le juge constate la recevabilité de l'action de groupe et statue sur la responsabilité du professionnel dans la même décision ;

- un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois prévoyant que le juge peut préciser les conditions de mise en oeuvre d'une réparation en nature, lorsqu'une telle réparation lui paraît plus adaptée ;

- un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois indiquant que afin de déterminer le montant des préjudices, le juge peut ordonner toute mesure d'instruction nécessaire à la conservation des preuves et de production de pièces, y compris celles détenues par le professionnel ;

- un amendement rédactionnel et un amendement de précision du député centriste Thierry Benoît ;

- un amendement du rapporteur précisant que le délai fixé par le juge pour permettre aux consommateurs d'adhérer au groupe ne peut être inférieur à trente jours ni supérieur à six mois ;

- un amendement du rapporteur précisant que le juge détermine si les consommateurs s'adressent au professionnel soit directement soit par l'intermédiaire de l'association ou du tiers que l'association peut s'adjoindre en application de l'article L. 423-4 ;

- un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois précisant que le juge fixe le délai dans lequel les contestations portant sur les demandes d'indemnisation individuelle doivent lui être adressées ;

- un amendement du rapporteur permettant au juge d'ordonner la consignation à la Caisse des dépôts et consignations d'une partie des sommes dues par le professionnel ;

- un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois précisant que le tiers que l'association peut s'adjoindre devra appartenir à une profession judiciaire réglementée dont la liste est fixées par décret en Conseil d'État14(*) ;

- un amendement du rapporteur créant une Section 2 bis instituant une procédure d'action de groupe simplifiée. Ainsi, lorsque les consommateurs sont aisément identifiables, le juge pourra condamner sous astreinte le professionnel à indemniser directement et individuellement, dans un délai déterminé, les consommateurs lésés, selon les modalités qu'il fixe. Préalablement à l'exécution par le professionnel et selon les modalités déterminées par le juge, cette décision, qui n'est plus susceptible de recours ordinaires ou de pourvoi en cassation, fait l'objet de mesures de publicité, aux frais du professionnel, afin d'informer les consommateurs concernés de son existence et leur permettre, le cas échéant, de renoncer à son bénéfice. Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de cette section ;

- un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois indiquant que, dans le cas de la médiation, les frais de publicité sont à la charge du professionnel ;

- un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois prévoyant que, pour le cas d'une action de groupe intervenant dans le domaine de la concurrence, le juge peut ordonner l'exécution provisoire du jugement pour ce qui concerne les seules mesures de publicité, afin de permettre aux consommateurs de se déclarer dans le délai imparti.

En séance publique, les députés ont adopté, outre neuf amendements rédactionnels ou de précision du rapporteur :

- un amendement de précision des députés UMP Damien Abad et Catherine Vautrin ;

- un amendement de M. Gabriel Serville visant à préciser que le juge fixe les délais qui ne peuvent être inférieurs à deux mois (contre trente jours dans le texte issu des travaux de la commission) ni supérieurs à six mois à compter des mesures de publicité pour que les consommateurs adhèrent au groupe ;

- un amendement du rapporteur précisant la procédure simplifiée. Cette procédure vise désormais le cas où les consommateurs sont identifiés (et non plus identifiables) : le juge peut alors, après avoir statué sur la responsabilité du professionnel, le condamner, le cas échéant sous astreinte prononcée au profit de l'association, à indemniser directement et individuellement, dans un délai déterminé, les consommateurs lésés, selon les modalités qu'il fixe. Préalablement à son exécution par le professionnel et selon les modalités et dans le délai fixé par le juge, cette décision, lorsqu'elle n'est plus susceptible de recours ordinaires ou de pourvoi en cassation, fait l'objet de mesures d'information individuelle des consommateurs concernés, aux frais du professionnel, afin de leur permettre d'accepter d'être indemnisés dans les termes de la décision. En cas d'inexécution par le professionnel de la décision rendue dans le délai fixé, les dispositions de l'article L. 423-6 (sur les difficultés à l'occasion de la liquidation) et de l'article L. 423-7 (sur la représentation par l'association des consommateurs non indemnisés aux fins de l'exécution du jugement) sont applicables et l'acceptation de l'indemnisation vaut mandat aux fins d'indemnisation au profit de l'association.

- un amendement de Mme Pascale Got et des membres du groupe socialiste précisant que, dans le cadre d'un accord issu d'une médiation, l'accord précise les délais et modalités selon lesquels les consommateurs adhèrent au groupe.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur souligne que le présent article, qui institue une procédure d'action de groupe, constitue une des dispositions phares du présent projet de loi.

L'introduction d'une action de groupe est nécessaire car les modes actuels de réparation des dommages ne sont pas satisfaisants pour les consommateurs.

Comme l'indiquaient notre collègue Richard Yung et notre ancien collègue Laurent Béteille dans leur rapport sur l'action de groupe fait au nom de la commission des Lois, il s'agit d'un des paradoxes du secteur de la consommation : « alors que les dommages y présentent un caractère de masse, puisqu'ils se répètent à l'identique pour tous les consommateurs placés dans la même situation et qu'ils trouvent leur origine dans le même manquement du professionnel à ses obligations, ils ne font pas l'objet d'une indemnisation en conséquence »15(*). Ils notaient par ailleurs que « bien que chaque consommateur lésé dispose d'une action individuelle pour obtenir la réparation de son dommage, il est dissuadé d'agir parce que le gain n'en vaut pas les inconvénients ou que, seul, il ne parviendra pas à prouver la responsabilité de l'entreprise »16(*). L'étude d'impact du présent projet de loi confirme ce constat en jugeant qu'« eu égard à la faiblesse des montants sur lesquels portent [les] litiges [nés des conditions de formation et d'exécution des contrats de consommation], les consommateurs renoncent souvent à toute action individuelle sur le terrain judiciaire »17(*).

La création d'une procédure d'action de groupe, c'est-à-dire une procédure civile permettant à un ou plusieurs requérants d'exercer, au nom d'une catégorie de personnes, une action en justice, est envisagée depuis le début des années 1980.

Dans cette période, des propositions de loi sont ainsi déposées, à l'exemple d'un texte déposé en 1984-1985 par M. Bernard Stasi, alors député. En 1990, le professeur Jean Calais-Auloy propose, dans son rapport remis au Premier ministre, au nom de la commission pour la codification du droit de la consommation, d'instaurer un mécanisme d'action de groupe.

Les initiatives se multiplient depuis le début des années 2000 :

- en 2003, M. Luc Chatel, alors député, remet un rapport au Premier ministre, intitulé « De la conso méfiance à la conso confiance »18(*), dans lequel il recommande notamment la mise en place d'un recours collectif soigneusement encadré ;

- en janvier 2005, le Président de la République, Jacques Chirac, demande au Gouvernement, à l'occasion de ses voeux aux forces vives de la Nation, de « proposer une modification de la législation pour permettre à des groupes de consommateurs et à leurs associations d'intenter des actions collectives contre des pratiques abusives rencontrées sur certains marchés ». Un groupe de travail est alors mis en place, mais il ne peut aboutir à une position partagée ;

- en septembre 2006, le Conseil de la concurrence émet un avis19(*) favorable à la mise en place d'actions de groupe des consommateurs en matière de concurrence ;

- en janvier 2008, la commission pour la libération de la croissance française, présidée par Jacques Attali, préconise l'instauration des actions de groupe en matière de consommation et de concurrence20(*) ;

- de nombreuses propositions de loi sont déposées par des parlementaires de tous bords : en avril 2006 par Nicole Bricq et plusieurs membres du groupe socialiste21(*) ; en avril 2006 par le député Luc Chatel22(*) ; en février 2007 par Arnaud Montebourg et les membres du groupe socialiste et apparentés23(*) ; en mars 2007 par Jacques Desallangre et plusieurs députés communistes24(*) ; en décembre 2007 par Odette Terrade et plusieurs sénateurs communistes25(*) ; en septembre 2009 par Jean-Marc Ayrault, alors président du groupe socialiste à l'Assemblée nationale, et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche26(*) ;

- en novembre 2006, le Gouvernement dépose même un projet de loi en faveur des consommateurs27(*), dont l'article 12 institue l'action de groupe. Ce texte ne peut cependant être examiné par le Parlement faute de temps, en raison des échéances électorales de 2007.

En mai 2010, la commission des Lois du Sénat publie donc son rapport sur l'action de groupe, document qui fait aujourd'hui référence. En 2011, à l'initiative de notre collègue Nicole Bonnefoy, alors rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, le Sénat adopte un dispositif s'inspirant de ce rapport, dans le cadre de l'examen du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs28(*), texte qui ne peut cependant aboutir en raison des échéances électorales de 2012.

La question de la mise en place d'une procédure d'action de groupe constitue donc un débat récurrent depuis près de trente ans. Les partisans de cette procédure ont notamment mis en avant les éléments suivants :

- il n'existe pas de véritable procédure d'action de groupe en droit français : l'action en représentation conjointe, qui permet à une association de consommateurs représentative au plan national d'agir en réparation pour le compte de consommateurs nommément identifiés qui lui confient expressément mandat de les représenter n'a pas fonctionné. Seules cinq actions ont été engagées depuis sa création en 199229(*) ;

- l'absence d'action de groupe empêche la réparation de préjudices de faible montant subis par les consommateurs ;

- des comportements sources de préjudices sont susceptibles de perdurer car ils ne sont pas contestés et pas sanctionnés.

Les opposants à l'action de groupe ont appuyé leur position sur deux principaux arguments :

- l'action de groupe constituerait un risque de déstabilisation pour les entreprises françaises : elle conduirait à l'augmentation du montant des primes d'assurances de responsabilité civile des entreprises, qui serait répercutée sur les consommateurs et aurait un effet sur la réputation et l'image des entreprises auprès des consommateurs ;

- les dérives du système américain ont constitué un véritable « épouvantail » : aux États-Unis, des centaines de millions de dollars sont régulièrement versés à titre de dommages et intérêts à des groupes de consommateurs ayant subi un préjudice de masse. Le système constitue d'ailleurs un véritable marché pour les avocats qui se spécialisent dans ce type de contentieux. Il est marqué par le principe de l'« opt out » : le juge définit a priori la classe des plaignants, toute personne correspondant aux critères étant susceptible d'invoquer le bénéfice de son jugement à l'encontre de l'entreprise condamnée.

Votre rapporteur estime que les arguments des opposants à l'action de groupe ne sont guère convaincants : s'agissant de la compétitivité de l'économie, il relève qu'une étude de la Commission européenne de 200830(*) a constaté l'absence d'impact sur la compétitivité des pays européens ayant introduit un tel mécanisme. Par ailleurs, les dérives des class action américaines sont liées aux caractéristiques propres au système judiciaire américain : l'introduction d'une procédure d'action de groupe s'appuyant sur les règles propres au modèle procédural français, comme le recommandait le rapport Béteille-Yung, permettra d'éviter les dérives américaines.

Dans ces conditions, votre rapporteur salue le dispositif d'action de groupe introduit par le présent article : il se réjouit de cette avancée très importante pour les consommateurs.

Il estime, comme l'indique l'étude d'impact, que « l'action de groupe apparaît (...) comme la forme d'action en réparation la plus adaptée pour le traitement des contentieux de masse qui se caractérisent par une plus grande homogénéité, voire une identité des situations de fait et de droit, suite à des pratiques illicites ou abusives d'un même professionnel »31(*). Il souligne par ailleurs que les Français y sont très favorables : d'après un sondage cité par un rapport du Conseil d'analyse économique (CAE), plus de 80 % de Français y sont favorables, soit un niveau supérieur à la moyenne de l'Union européenne32(*).

Le dispositif prévu par le présent article s'inspire assez largement des conclusions de nos collègues Yung et Béteille33(*), et répond aux recommandations formulées par le Conseil national de la consommation (CNC) dans son avis en date du 11 octobre 2012.

Votre rapporteur souhaite souligner quelques éléments importants de la procédure instituée par le présent article :

- l'action de groupe est confiée aux associations de défense des consommateurs représentatives au niveau national et agréées en application de l'article L. 411-1 du code de la consommation.

Les conditions de l'agrément
prévu par l'article L. 411-1 du code de la consommation

L'article L. 411-1 du code de la consommation dispose que les associations de défense des consommateurs peuvent être agréées, « compte tenu de leur représentativité sur le plan national ou local », dans des conditions définies par décret.

L'article R. 411-1 du même code précise les conditions d'octroi de l'agrément :

- avoir plus d'une année d'existence (1°) ;

- justifier, pendant cette année d'existence, d'une activité effective et publique en vue de la défense des intérêts des consommateurs, appréciée notamment en fonction de la réalisation et de la diffusion de publications, de la tenue de réunions d'information et de permanences (2°) ;

- réunir un nombre de membres cotisant individuellement : au moins égal à 10 000 pour les associations nationales, suffisant au regard du cadre territorial de leur activité, pour les associations locales, départementales ou régionales (3°).

Ainsi, seules 16 associations auront la possibilité d'engager des actions de groupe.

Les associations de consommateurs qui pourront engager une action de groupe

Association de défense, d'éducation et d'information du consommateur (ADEIC) ;

Association Force Ouvrière Consommateurs (AFOC) ;

Association Léo Lagrange pour la Défense des Consommateurs (ALLDC) ;

Association Syndicale d'Étude sur la Consommation (ASSECO-CFDT) ;

Confédération Générale du Logement (CGL) ;

Confédération de la Consommation, du Logement et du Cadre de Vie (CLCV) ;

Conseil National des Associations Familiales Laïques (CNAFAL) ;

Confédération Nationale des Associations Familiales Catholiques (CNAFC) ;

Confédération Nationale du Logement (CNL) ;

Confédération Syndicale des Familles (CSF) ;

Familles de France (FF) ;

Familles Rurales (FR) ;

Fédération Nationale des Associations d'Usagers des Transports (FNAUT) ;

Association pour l'Information et la Défense des Consommateurs Salariés (INDECOSA-CGT) ;

Union Fédération des Consommateurs (UFC-Que choisir) ;

Union Nationale des Associations Familiales (UNAF).

Source : réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.

- seuls les préjudices matériels sont concernés. Les domaines de la santé et de l'environnement n'entrent donc pas dans le champ du présent article : les préjudices ne sont pas, dans ces domaines, uniquement matériels, mais aussi potentiellement physiques et moraux. Leur évaluation ne peut donc être qu'individuelle. Votre rapporteur salue cependant l'engagement du Gouvernement, confirmé devant votre commission par le ministre chargé de la consommation, à présenter dans les prochains mois un texte permettant l'instauration d'une action de groupe en matière de santé et de mener une réflexion sur l'introduction d'une action de groupe en matière d'environnement ;

- pour ce qui concerne la définition du groupe, le principe de l'« opt in » est retenu : les membres du groupe doivent se déclarer afin d'être représentés dans l'action de groupe. Votre rapporteur relève que l'« opt out », système dans lequel le groupe comprend l'ensemble des victimes sauf celles qui ont exprimé leur refus d'y participer, ne serait pas conforme à la Constitution, ceci conformément à une décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 198934(*).

- le déclenchement d'une action de groupe n'empêche pas l'association requérante de lancer une médiation afin d'obtenir la réparation des préjudices entrant dans le champ de l'action de groupe ;

- outre la consommation, la concurrence peut également faire l'objet d'une action de groupe : dans ce domaine, l'action de groupe ne peut être engagée que sur le fondement d'une décision devenue définitive constatant une pratique anticoncurrentielle, qu'elle ait été prononcée par les autorités ou juridictions nationales ou européennes. Même si la nécessité de s'appuyer sur une décision devenue définitive conduirait à des délais importants, comme l'a relevé M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence lors de son audition par votre commission, votre rapporteur estime que cette disposition est incontournable pour des raisons de sécurité juridique.

Aux yeux de votre rapporteur, le dispositif proposé par le présent article est équilibré.

Il est ainsi apparu au cours des auditions que les associations de défense des consommateurs soutiennent ce dispositif. La CLCV déclare ainsi « [soutenir] l'instauration d'une action de groupe, procédure que [l'association appelle] de [ses] voeux depuis de nombreuses années afin de permettre aux consommateurs de disposer d'une voie de recours adaptée, permettant la réparation du préjudice subi par tous les consommateurs »35(*). Pour ce qui concerne les organisations professionnelles, si certaines restent opposées par principe à l'institution d'une action de groupe, toutes ont relevé le caractère équilibré de la procédure proposée par le Gouvernement.

Votre rapporteur estime donc que ce dispositif constitue une avancée historique pour les droits des consommateurs : il doit, à ses yeux, constituer une « arme de dissuasion massive » des associations des consommateurs et inciter les professionnels à des comportements plus vertueux.

Votre commission a adopté dix-huit amendements à cet article. Outre sept amendements rédactionnels et de précision de votre rapporteur et quatre amendements rédactionnels et de précision de Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, elle a adopté :

- un amendement de Nicole Bonnefoy visant à ce que, en cas de concurrence d'actions de groupe pour les mêmes faits, une association parmi les requérantes soit désignée chef de file, soit par elles, soit par le juge ;

- un amendement de votre rapporteur visant à préciser les conditions d'engagement de l'action de groupe simplifiée : cet amendement clarifie tout d'abord les termes « consommateurs identifiés » en indiquant que cette procédure ne peut être choisie que lorsque l'identité et le nombre de consommateurs lésés sont connus. Il limite ensuite cette procédure aux cas de préjudices « sériels », c'est-à-dire aux cas où les consommateurs lésés ont subi un préjudice d'un montant identique ou un préjudice d'un même montant par période de référence. Enfin, il supprime la possibilité pour le juge de condamner le professionnel sous astreinte au profit de l'association.

Votre rapporteur estime que la procédure d'action de groupe simplifiée est ainsi parfaitement encadrée. Il rappelle que la condamnation est bien entendu susceptible d'appel et que la décision de recourir à la procédure simplifiée plutôt qu'à la procédure « standard » relèvera du juge. Il souligne enfin que le professionnel aura, dans certains cas, intérêt à ce que la procédure simplifiée soit choisie : elle sera plus rapide et la publicité du jugement sera limitée car individuelle.

- un amendement de votre rapporteur visant à clarifier le fait que seule l'association requérante peut participer à une médiation au nom du groupe ;

- deux amendements de la rapporteure de la commission des Lois visant à préciser la procédure en cas de médiation : il s'agit d'indiquer, d'une part, que le juge vérifie si l'accord négocié au nom du groupe est conforme aux intérêts des consommateurs, et d'autre part, que l'accord de médiation lui-même prévoit les mesures de publicité nécessaires pour informer les consommateurs concernés de la possibilité d'adhérer à l'accord homologué ;

- deux amendements de clarification de votre rapporteur visant à préciser que les dispositions figurant aux nouveaux articles L. 423-14 et L. 423-15 s'appliquent également au cas où un accord de médiation a été homologué.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (articles L. 211-15 [nouveau], L. 532-2 du code de l'organisation judiciaire et L. 462-7 du code de commerce) - Désignation de tribunaux spécialisés pour traiter des actions de groupe et application dans le temps de la nouvelle réglementation

Commentaire : cet article confie à des tribunaux de grande instance (TGI) spécialisés le traitement des actions de groupe ; il précise les modalités d'application dans le temps des actions de groupe en matière de concurrence ; il prévoit les modalités de suivi de l'application de cette nouvelle procédure.

I. Le droit en vigueur


· La sous-section 2 de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre II du code de l'organisation judiciaire, qui comprend les articles L. 211-10 à L. 211-14, porte sur la compétence particulière confiée à certains tribunaux de grande instance (TGI).

Les différents articles de cette sous-section précisent que des TGI spécialement désignés connaissent des actions :

- en matière de propriété littéraire et artistique, de dessins et modèles, de brevets d'invention, de certificats d'utilité, de certificats complémentaires de protection, de topographie de produits semi-conducteurs, d'obtentions végétales, d'indications géographiques et de marques (article L. 211-10) ;

- en matière de marque communautaire (article L. 211-11) ;

- en matière de dessins ou modèles communautaires (article L. 211-11-1) ;

- engagées sur le fondement des dispositions des instruments internationaux et communautaires relatives au déplacement illicite international d'enfants (article L. 211-12) ;

- aux fins d'adoption ou de reconnaissance des jugements d'adoption rendus à l'étranger, lorsque l'enfant résidant habituellement à l'étranger a été, est ou doit être déplacé vers la France (article L. 211-13) ;

L'article L. 211-14 dispose enfin que des TGI spécialement désignés connaissent des contestations relatives aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation des contrats de droit privé relevant de la commande publique dans certains cas et certaines conditions.

L'article L. 532-2 du même code dispose que les dispositions des articles L. 211-10 et L. 211-12 sont applicables à Wallis-et-Futuna.


· L'article L. 462-7 du code de commerce dispose que l'Autorité de la concurrence ne peut être saisie de faits remontant à plus de cinq ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction (alinéa 1).

Les actes interruptifs de la prescription de l'action publique sont également interruptifs de la prescription devant l'Autorité de la concurrence (alinéa 2).

Toutefois, la prescription est acquise en toute hypothèse lorsqu'un délai de dix ans à compter de la cessation de la pratique anticoncurrentielle s'est écouté sans que l'Autorité de la concurrence ait statué sur celle-ci (alinéa 3).

II. Le texte du projet de loi

Le I du présent article crée un nouvel article L. 211-15 au sein du code de l'organisation judiciaire afin de préciser que des TGI spécialement désignés connaissent des actions de groupe.

Le II procède à une coordination à l'article L. 532-2 afin de préciser que l'article L. 211-15 est applicable à Wallis-et-Futuna.

Le III dispose que l'action de groupe ne peut être introduite dans le domaine de la concurrence pour la réparation des préjudices ayant fait l'objet d'une décision d'une autorité de concurrence constatant ces manquements et qui n'est plus susceptible de recours intervenue avant la date de la publication de la loi.

Le IV rend le III applicable à Wallis-et-Futuna.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, deux amendements ont été adoptés par les députés :

- un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois insérant un nouvel alinéa à l'article L. 462-7 du code de commerce disposant que la saisine de l'Autorité de la concurrence ou d'une autorité nationale de concurrence d'un autre État membre de l'Union européenne ou de la Commission européenne interrompt la prescription de l'action civile. L'interruption résultant de cette saisine produit ses effets jusqu'à la date à laquelle la décision de ces autorités ou, en cas de recours, de la juridiction compétente est définitive ;

- un amendement de Mme Pascale Got prévoyant la remise au Parlement, quatre ans au plus tard après l'entrée en vigueur de la loi, d'un rapport évaluant les conditions de mise en oeuvre de la procédure d'action de groupe et proposant les adaptations nécessaires. Ce rapport envisage également les évolutions possibles du champ d'application de l'action de groupe.

En séance publique, aucun amendement n'a été adopté.

IV. La position de votre commission

Cet article précise les conditions de mise en oeuvre de l'action de groupe instituée par l'article 1er.

S'agissant de la compétence des TGI spécialisés pour connaître des actions de groupe, cette disposition vise, comme l'indique le Gouvernement, à « faciliter le regroupement des actions de groupe et de favoriser l'harmonisation des décisions (et éviter l'éparpillement et les doubles saisines) [ainsi qu'à] favoriser l'efficacité et la réactivité (...) de la justice »36(*). Les TGI qui seront désignés sont ceux aujourd'hui compétents en matière de pratiques restrictives de concurrence, à savoir les TGI de Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Paris, Rennes et Fort-de-France37(*).

Votre rapporteur souligne par ailleurs que le III vise à garantir la sécurité juridique nécessaire pour les entreprises. Compte tenu de la longueur des procédures les faits qui sont à l'origine de ces décisions sont souvent très anciens38(*).

Votre commission a adopté cinq amendements à cet article. Outre deux amendements identiques de correction d'une erreur matérielle, de votre rapporteur et de la rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, et un amendement de précision, elle a ainsi adopté :

- un amendement de votre rapporteur visant à substituer à la saisine d'une autorité de la concurrence l'ouverture d'une procédure devant une telle autorité, l'organisation de la procédure en matière de concurrence variant entre la France, les instances européennes ou les autres États membres ;

- un amendement de Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable, visant à réduire à trente mois le délai de remise au Parlement du rapport faisant le bilan de la mise en oeuvre de la procédure d'action de groupe, et à préciser que ce rapport doit examiner la possibilité d'étendre cette procédure aux domaines de la santé et de l'environnement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Améliorer l'information et renforcer les droits contractuels des consommateurs et soutenir la durabilité et la réparabilité des produits
Section 1 - Définition du consommateur et informations précontractuelles
Article 3 (article liminaire [nouveau] dans le code de la consommation) - Définition du consommateur

Commentaire : cet article introduit dans le code de la consommation une définition du consommateur

I. Le droit en vigueur

Il n'existe pas aujourd'hui de définition du consommateur dans le code de la consommation. Au niveau européen en revanche, la notion a été définie dans plusieurs textes comme une personne physique qui n'agit pas à des fins professionnelles : directive n° 93/13/CE relative aux clauses abusives, directive n° 1999/44/CE relative à la garantie des biens de consommation, directive n° 2005/29/CE relative aux pratiques commerciales déloyales, directive n° 2008/122/CE relative aux contrats de « timeshare », directive n° 2008/48/CE relative au crédit à la consommation. Enfin, cette définition est celle qui figure à l'article 2-1 de la directive 2011/83/UE du 25 octobre 2011 relative aux droits des consommateurs : un consommateur est « toute personne physique qui (...) agit à des fins qui n'entrent pas dans le cadre de son activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale ».

La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) considère que la notion de consommateur vise exclusivement des personnes physiques (arrêt du 22 novembre 2001 relatif à l'application de la directive 93/13/CE sur les clauses abusives). En ce qui concerne la notion de « professionnel », la CJUE dans un arrêt du 20 janvier 2005 a choisi une interprétation stricte de l'usage professionnel, la part d'activité professionnelle devant être insignifiante par rapport aux besoins satisfaits par le contrat pour que le droit de la consommation s'applique.

Si la définition européenne du consommateur n'a pas été transposée dans le droit national, la jurisprudence la prend néanmoins pleinement en compte. Dans un arrêt du 15 mars 2005, la Cour de Cassation a ainsi fait sienne la définition restrictive donnée par le droit communautaire, entendue exclusivement comme une personne physique n'agissant pas à des fins professionnelles. La Cour reconnait néanmoins que le code de la consommation peut protéger d'autres intérêts que ceux des seuls consommateurs, à condition toutefois que cette extension du champ d'application soit expressément prévue par les dispositions du code. C'est le cas par exemple de l'article L. 132-1 du code de la consommation qui vise les non-professionnels et qui permet à des personnes morales d'entrer dans le champ du dispositif légal de protection contre les clauses abusives dès lors qu'elles n'agissent pas en qualité de professionnels.

II. Les texte du projet de loi

L'article 3 crée un article liminaire dans le code de la consommation la définition pour y inscrire la définition du consommateur figurant à l'article 2-1 de la directive précitée.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée Nationale

Cet article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur souligne que la transposition de la définition européenne du consommateur dans le code de la consommation ne fait pas tomber automatiquement les protections dont pouvaient se prévaloir certaines personnes ne correspondant pas à la définition stricte du consommateur. En effet, le code de la consommation désigne expressément certains acteurs autres que les consommateurs comme titulaires de droits :

- les articles L. 121-83 à L. 121-85 relatifs aux contrats de services de communications électroniques sont applicables aux non-professionnels » ;

- les articles L. 121-86 à L. 121-94 relatifs aux contrats de fourniture d'électricité ou de gaz naturel s'appliquent aux non-professionnels pour une puissance électrique ou une consommation de gaz plafonnée » ;

- les conditions de renouvellement des contrats de services tacitement reconductibles fixées par l'article L. 136-1 et applicables aux consommateurs concernent les non-professionnels » ;

- l'interdiction des pratiques commerciales trompeuses visées à l'article L. 121-1 I concerne les pratiques commises à l'encontre de professionnels ;

- la protection contre les clauses abusives de l'article L. 132-1 concerne les contrats conclus par des non-professionnels ».

L'article 3 du texte n'entraîne donc pas une limitation du champ d'application du code de la consommation. D'ailleurs, l'alinéa 26 de l'article 5 (III du nouvel article L. 121-16-2) étend le champ d'application des dispositions du code de la consommation aux relations entre professionnels pour ce qui concerne les ventes hors établissement (cf commentaire de l'article 5).

Votre commission a adopté cet article sans modification

Article 3 bis (nouveau) (chapitre IX [nouveau] du titre III du livre Ier du code de la consommation) - Présomption de lien étroit avec le territoire d'un État membre

I. Droit en vigueur

Pour une présentation de la notion de lien étroit avec le territoire d'un État membre dans le domaine de la consommation, se reporter au commentaire de l'article 14.

II. Le texte adopté par votre commission

La notion de lien étroit avec un État membre, fondamentale dans le droit européen de la consommation, impacte plusieurs articles du code de la consommation (articles L. 121-24, L. 121-32, L. 135-1 et L. 211-18). Plutôt que de répéter dans chacun de ces articles la même définition du lien étroit, comme c'était le cas dans le texte proposé par le Gouvernement, votre commission a préféré, sur proposition de son rapporteur, adopter un amendement rédactionnel pour « mettre en facteur commun » cette définition et l'isoler ainsi dans un seul et même article de code.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 3 ter (nouveau) (section 12 [nouvelle] du chapitre II du titre Ier du livre III de la deuxième partie du code de l'éducation)Education des consommateurs

Sur proposition de nos collègues Yannick Vaugrenard, Delphine Bataille et Roland Courteau, votre commission a adopté un article additionnel modifiant le chapitre II du titre Ier du livre III de la deuxième partie du code de l'éducation afin d'ajouter dans les programmes de l'Education nationale des éléments d'éducation sur le droit des consommateurs et une sensibilisation à la gestion d'un budget familial.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 4 (articles L. 111-1 à L. 111-6, L. 113-3, articles L. 113-3-1 et L. 113-3-2 [nouveaux] du code de la consommation) - Obligation générale d'information du consommateur

Commentaire : cet article définit les informations que le professionnel doit communiquer au consommateur avant la conclusion de tout contrat de vente de bien ou de prestation de service.

I. Le droit en vigueur

A.- Obligation générale d'information

L'obligation générale d'information du consommateur est actuellement définie dans deux articles du code de la consommation, qui constituent l'essentiel du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier.

L'article L. 111-1 concerne l'information donnée lors de la vente d'un bien. Il oblige tout vendeur, avant la conclusion du contrat, à mettre le consommateur en mesure de connaître les caractéristiques essentielles du bien (sans plus de précision). Il oblige également le fabricant ou l'importateur de biens meubles à informer le vendeur professionnel de la période pendant laquelle les pièces indispensables à l'utilisation des biens seront disponibles sur le marché. Cette information est obligatoirement délivrée au consommateur par le vendeur, avant la conclusion du contrat.

L'article L. 111-2 concerne l'information délivrée à l'occasion d'une prestation de service. Il impose au prestataire de service de mettre le consommateur en mesure de connaître les caractéristiques essentielles du service avant la conclusion du contrat et, en tout état de cause, lorsqu'il n'y pas de contrat écrit, avant l'exécution de la prestation de services. Cette obligation générale d'information, analogue à celle qui concerne la vente de biens meubles, est cependant sensiblement plus détaillée dans le cas des services. Le II de l'article L.111-2 énumère en effet de manière exhaustive l'ensemble des informations précises qui doivent être données au consommateur dans tous les cas et celles qui doivent lui être délivrées s'il en fait la demande.

L'obligation d'information en matière de prestation de services

Aux termes du II de l'article L.111-2, le professionnel prestataire de services doit mettre à la disposition du consommateur ou lui communiquer, de manière claire et non ambiguë, les informations suivantes :

- nom, statut et forme juridique, adresse géographique de l'établissement, coordonnées permettant d'entrer en contact rapidement et de communiquer directement avec lui ;

- le cas échéant, le numéro d'inscription au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers ;

- si son activité est soumise à un régime d'autorisation, le nom et l'adresse de l'autorité l'ayant délivrée ;

- s'il est assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée et identifié par un numéro individuel en application de l'article 286 ter du code général des impôts, son numéro individuel d'identification ;

- s'il est membre d'une profession réglementée, son titre professionnel, l'État membre dans lequel il a été octroyé ainsi que le nom de l'ordre ou de l'organisme professionnel auprès duquel il est inscrit ;

- les conditions générales, s'il en utilise ;

- le cas échéant, les clauses contractuelles relatives à la législation applicable et la juridiction compétente ;

- le cas échéant, l'existence d'une garantie après-vente non imposée par la loi ;

- l'éventuelle garantie financière ou assurance de responsabilité professionnelle souscrite par lui, les coordonnées de l'assureur ou du garant ainsi que la couverture géographique du contrat ou de l'engagement.

Tout professionnel prestataire de services doit également communiquer au consommateur qui en fait la demande les informations complémentaires suivantes :

- en ce qui concerne les professions réglementées, une référence aux règles professionnelles applicables dans l'État membre de l'Union européenne sur le territoire duquel ce professionnel est établi et aux moyens d'y avoir accès ;

- des informations sur leurs activités pluridisciplinaires et leurs partenariats qui sont directement liés au service concerné et sur les mesures prises pour éviter les conflits d'intérêts. Ces informations figurent dans tout document d'information dans lequel le prestataire présente de manière détaillée ses services ;

- les éventuels codes de conduite auxquels il est soumis, l'adresse électronique à laquelle ces codes peuvent être consultés ainsi que les versions linguistiques disponibles ;

- les informations sur les conditions de recours à des moyens extrajudiciaires de règlement des litiges, lorsque ces moyens sont prévus par un code de conduite, un organisme professionnel ou toute autre instance.

Enfin, les articles L. 111-1 et L. 111-2 précisent qu'il appartient au vendeur ou au prestataire de service de prouver qu'il a exécuté ses obligations générales d'information.

B.- Prix et conditions de vente

L'information du consommateur concernant le prix des biens et services obéit aux règles fixées par le premier alinéa de l'article L. 113-3 du code de la consommation. Tout vendeur de produit ou tout prestataire de services doit, par voie de marquage, d'étiquetage, d'affichage ou par tout autre procédé approprié, informer le consommateur sur les prix, les limitations éventuelles de la responsabilité contractuelle et les conditions particulières de la vente, selon des modalités fixées par arrêtés du ministre chargé de l'économie, après consultation du Conseil national de la consommation.

II. Le texte du projet de loi

A.- Obligation générale d'information

Le I de l'article 4 réécrit entièrement le chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code de la consommation pour retranscrire les obligations d'information du consommateur prévues par l'article 5 de la directive 2011/83/UE précitée relatif aux contrats autres que les contrats à distance ou hors établissement. Il est à noter que l'article 5 de la directive n'est pas soumis à une obligation de transposition maximale. Le paragraphe 4 précise en effet que « les États membres peuvent maintenir ou adopter des exigences supplémentaires en matière d'information précontractuelle pour les contrats auxquels s'applique le présent article ».

Le chapitre Ier du titre Ier du livre Ier précité comprend désormais :

l'article L. 111-1 (alinéas 4 à 9 du texte initial). Il définit une obligation d'information précontractuelle commune pour les biens et pour les services. Le texte prévoit que, de manière compréhensible et lisible (ce dernier qualificatif, qui implique une information obligatoirement écrite, ne figure pas dans le texte de la directive), le professionnel devra communiquer les principales caractéristiques du bien ou du service (la précision de l'information pouvant cependant varier en fonction du support de communication utilisé) ; le prix conformément aux dispositions de les articles L. 113-3 et L. 113-13-1 ; la date ou le délai de livraison ou d'exécution ; les informations relatives à l'identité du vendeur, aux fonctionnalités du contenu numérique, à son interopérabilité, aux modalités de mise en oeuvre de la garantie et aux autres conditions contractuelles ;

l'article L. 111-2 (alinéa 10 et 11) renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les informations complémentaires relatives aux coordonnées du prestataire de service, à son activité et aux autres conditions contractuelles. Le décret précise également celles des informations qui sont communiquées seulement si le client en fait la demande ;

l'article L. 111-3 (alinéas 12 et 13) impose à l'importateur ou au fabriquant d'informer le vendeur de la période pendant laquelle les pièces détachées sont disponibles et impose au vendeur d'être en mesure de fournir ces pièces aux consommateurs pendant toute cette période ;

l'article L. 111-4 (alinéas 14 et 15) fait peser sur le professionnel la charge de la preuve : il lui appartient de prouver qu'il a exécuté toutes les obligations prévues aux articles qui précèdent en cas de litige ;

l'article L. 111-5 (alinéa 16) punit le manquement à ces obligations d'une amende administrative de 3 000 euros pour une personne physique et 15000 euros pour une personne morale ;

l'article L. 111-6 dispose que les dispositions du chapitre 1er sont d'ordre public.

B.-Prix et conditions de vente

Le II et le III de l'article 4 du projet de loi modifient le chapitre 3 du livre Ier du code de la consommation relatif à l'information sur le prix et les conditions de vente.

Le II introduit des modifications rédactionnelles à l'article L.113-3 pour le mettre en cohérence avec la réécriture du chapitre Ier (suppression notamment, au premier alinéa de l'article L.113-3, de la mention relative aux limitations éventuelle de la responsabilité contractuelle du vendeur -mention qui n'a plus de raison d'être puisque toute cette partie du code de la consommation est désormais d'ordre public).

Le III insère deux articles dans le chapitre 3 :

l'article L. 113-3-1 retranscrit dans le code de la consommation les précisions qui figurent au c) du 1 de l'article 5 de la directive 2011/83 concernant le prix quand ce dernier ne peut être indiqué précisément à l'avance. Le professionnel fournit alors le mode de calcul du prix et, s'il y a lieu, indique les frais supplémentaires de transport, de livraison ou d'affranchissement et tous les autres frais éventuels. Lorsque les frais supplémentaires ne peuvent raisonnablement être calculés à l'avance, le professionnel mentionne qu'ils peuvent être exigibles ;

l'article L. 113-3-2 punit le manquement aux articles L. 113-1 et L. 113-3-1 d'une amende administrative de 3 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée Nationale

À l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, plusieurs amendements de précision rédactionnelle ont été adoptés.

Concernant les amendements de fond, certains ont consisté à apporter des précisions mais sans modifier significativement la portée des dispositions du texte initial :

- pour éviter de mettre à la charge du professionnel des formalités excessives et disproportionnées, un amendement du groupe socialiste a précisé que les informations relatives à son identité et à ses activités sont communiquées au consommateur « pour autant qu'elles ne ressortent pas du contexte » ;

- un second amendement prévoit que le professionnel communique au consommateur ses coordonnées postales, mais aussi « téléphoniques et électroniques ».

Deux modifications plus substantielles sont à relever :

- un amendement de Mme Catherine Vautrin et plusieurs de ses collègues oblige le fabricant ou l'importateur à fournir au vendeur professionnel les pièces de rechange pendant toute la période où ils ont indiqué qu'elles devraient être disponibles ;

- un autre amendement des mêmes auteurs oblige les transporteurs aériens à rembourser, sans frais, les taxes et redevances individualisées et affichées comme telles dans le prix du titre de transport dont l'exigibilité procède de l'embarquement effectif du passager, lorsque le titre de transport n'est plus valide et n'a pas donné lieu à transport.

IV. La position de votre commission

L'article 4 du texte a essentiellement pour but de transposer l'article 5 de la directive 2011/83/UE. Même si les dispositions de ce dernier ne sont pas soumises à un impératif de transposition « maximale », le niveau d'information précontractuelle requis par la directive est très élevé et ajouter des obligations supplémentaires alourdirait les contraintes des entreprises pour un gain pour les consommateurs tout à fait marginal.

Votre commission a cependant adopté plusieurs amendements de précision tendant à renforcer la sécurité juridique du dispositif et à gommer certains de ses effets économiques potentiellement néfastes :

- deux amendements identiques, proposé l'un par le rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et l'autre par Ladislas Poniatowski, rendent obligatoire l'information du consommateur sur la date jusqu'à laquelle les pièces détachées seront disponibles (et non plus la période pendant laquelle elles sont disponibles). La référence à une date offre une plus grande simplicité de gestion pour l'industriel que la référence à une période, par nature glissante. Il disposera ainsi d'une meilleure visibilité et sera mieux à même de gérer son process de fabrication, et notamment ses fins de gamme ;

- un amendement présenté par Jean-Luc Fichet rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable prévoit la confirmation par écrit, au moment de l'achat du bien, de la date jusqu'à laquelle les pièces détachées indispensables à son utilisation seront disponibles. L'information est certes déjà communiquée au consommateur avant l'achat, mais il est important de rétablir une confirmation par écrit dans le contrat, notamment pour des motifs d'opposabilité ;

- un amendement proposé par Elisabeth Lamure et les membres du groupe UMP précise qu'en cas de remboursement de taxes ou redevances perçus auprès d'un voyageur qui n'a pas embarqué, le remboursement intervient non pas dans les trente jours qui suivent la demande de remboursement, mais dans les trente jours qui suivent la réception de la demande de remboursement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis A (articles L. 121-82-1 et L. 121-82-2 [nouveaux] du code de la consommation) - Utilisation de la mention « Fait maison » dans la restauration

Commentaire : cet article introduit des dispositions pour améliorer la transparence de l'information sur les conditions d'élaboration des plats proposés dans les restaurants.

I. Le droit en vigueur

Le titre de Maître Restaurateur a été créé par l'article 63 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006. Cet article institue, pour les entreprises dont le dirigeant a obtenu la délivrance du titre de maître-restaurateur, un crédit d'impôt égal à 50 % des dépenses qui permettent de satisfaire aux normes d'aménagement et de fonctionnement prévues par le cahier des charges relatif au titre de Maître Restaurateur.

La définition des conditions d'attribution de ce titre résulte du décret n° 2007-1359 du 14 septembre 2007 relatif au titre de maître-restaurateur. Le titre est ouvert aux personnes physiques qui :

- dirigent une entreprise exploitant un fonds de commerce de restauration ;

- satisfont à certaines exigences de qualification ou d'expérience ;

- respectent un cahier des charges défini par arrêté (arrêté ministériel du 16 septembre 2008), contrôlé par un organisme certificateur et comportant trente clauses. Ces clauses portent sur les produits de la table (cuisine faite sur place, achat exclusif auprès d'artisans ou de PME indépendantes maîtrisant leur cycle de production des produits semi-finis de charcuteries et salaisons, etc.), sur les relations clients, les aménagements intérieurs de l'établissement, ou encore l'hygiène, la sécurité et la propreté).

Par les exigences qu'il pose, le titre de Maître Restaurateur semble plutôt conçu pour désigner l'élite artisanale de la restauration.

II. Le texte adopté par l'Assemblée Nationale

Les députés ont adopté lors des débats en séance publique un amendement présenté par le Gouvernement, qui crée une section 10 bis dans le chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de la consommation, intitulée : « Qualité et transparence dans l'élaboration des plats proposés dans le cadre d'une activité de restauration commerciale ». Cette section comprend deux articles.

L'article L. 121-82-1 concerne la mention « fait maison » :

- le premier alinéa crée la mention. Elle est ouverte aux personnes ou entreprises qui transforment ou distribuent des produits alimentaires dans le cadre d'une activité de restauration commerciale, permanente ou occasionnelle. Elle figure sur leurs cartes ou sur tout autre support. Le dispositif prévu par le Gouvernement prévoyait de donner la faculté aux restaurateurs qui satisfont aux conditions posées par la loi d'indiquer cette mention. Un sous-amendement présenté par M. Lionel Tardy a profondément modifié la nature du dispositif en transformant la faculté en une obligation ;

- le deuxième alinéa précise qu'un plat «fait maison» est élaboré sur place à partir de produits bruts ;

- le dernier alinéa renvoie les modalités concrètes de définition du « fait maison » à un décret.

L'article L. 121-82-2 concerne le titre de Maître Restaurateur. Il consacre au niveau législatif des dispositions déjà existantes au niveau règlementaire :

- le premier alinéa précise que le titre de maître-restaurateur distingue les personnes physiques qui dirigent une entreprise exploitant un fonds de commerce de restauration ou y exercent leur activité, pour la qualité de leur établissement et de leur cuisine ;

- le deuxième alinéa indique qu'il est délivré par le préfet du département ;

- le troisième alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les conditions d'attribution du titre et la définition des clauses du cahier des charges à respecter.

III. La position de votre commission

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a étendu le champ d'application de la mention « fait maison », définie jusqu'à alors d'une façon trop restrictive qui excluait injustement certains professionnels. Le bénéfice de la mention "fait maison" est étendu :

- aux activités de type traiteur (vente à emporter de plats préparés) ;

- aux activités de restauration accessoires, ce qui permet de couvrir les gîtes ou les hôtels ;

- aux cas des ventes hors établissement (par exemple sur un marché).

Au-delà de cette avancée, votre rapporteur estime qu'il faut approfondir, en vue de l'examen du texte en séance publique, la réflexion sur la transparence de l'information sur les plats servis dans la restauration. Votre rapporteur note en premier lieu qu'il existe dans l'opinion publique une aspiration forte dans ce domaine.

Il faut préciser que l'enjeu n'est pas la qualité sanitaire et la traçabilité des plats servis et des produits utilisés. Quelle que soit la filière de production et de distribution et le type de vente, ces éléments sont en effet garantis de manière satisfaisante dans notre pays grâce à des normes et des systèmes de contrôle rigoureux.

L'enjeu renvoie aux préférences collectives de nos compatriotes. De façon générale en effet, dans le domaine de l'alimentaire, les consommateurs souhaitent savoir d'où vient le produit qu'ils consomment et qui l'a élaboré. Cette attente n'est pas nouvelle : elle s'est exprimée de manière ancienne pour une production comme le vin. Dans ce domaine, les pouvoirs publics ont apporté une réponse institutionnelle efficace depuis près d'un siècle. Aujourd'hui, l'étiquette d'une bouteille de vin permet de connaître l'origine géographique du produit, mais aussi de savoir si le vin a été élaboré par un propriétaire-récoltant, un négociant-éleveur ou un simple négociant. Autre exemple : celui de la boulangerie. Dès 1995, les professionnels et les pouvoirs publics ont décidé de réserver le titre de boulanger aux professionnels qui pétrissent eux-mêmes leur pâte (articles L. 121-80 et suivants du code de la consommation).

Force est de constater qu'aujourd'hui l'information donnée aux consommateurs concernant les conditions d'élaboration des plats ne permet pas de répondre à leurs attentes.

Force est de constater aussi qu'un progrès vers plus de transparence suscite des oppositions, ou à tout le moins, des réticences chez une partie des professionnels du secteur. En permettant aux consommateurs de distinguer les plats élaborés par le restaurateur lui-même de ceux qui sont seulement dressés ou assemblés par ses soins, certains craignent en effet qu'on jette le discrédit sur certains établissements et, plus largement, sur certains segments du marché de la restauration. Cette crainte semble à votre rapporteur infondée.

Tout d'abord, en soi, le service et la vente de plats préparés ou semi finis d'origine industrielle n'a rien d'infamant. L'analyse de la consommation à domicile montre d'ailleurs que les ménages français sont, en toute connaissance de cause, de gros consommateurs de plats industriels surgelés, sous-vide ou en conserve. Ils n'ont donc pas une hostilité de principe pour ce type de produits qu'ils consomment massivement. Par leur prix, leur rapidité de préparation et même par leur goût, les plats industriels trouvent en effet leur place dans de nombreuses situations de consommation alimentaire à domicile.

Il en est de même dans la restauration à l'extérieur. À cet égard, on peut relever que les deux types de restauration qui se développent le plus rapidement, depuis trente ans, sont en effet la restauration à emporter (dont le caractère industriel de la production est patent) et les grandes chaînes commerciales de restaurants, dont la production est tout aussi peu artisanale.

Ceux qui redoutent, à travers la généralisation de la mention fait maison, une stigmatisation et une menace contre la restauration industrielle ou semi-industrielle, font donc semblant d'ignorer que, hors domicile comme chez eux, les Français accordent une large place à ce type de plats en toute connaissance de cause. Toute la dynamique économique pousse dans ce sens : réduction tendancielle forte du temps consacré aux repas, compétitivité-prix supérieure des formes de restauration industrielle, amélioration indiscutable de la qualité des plats prêts à consommer...

En réalité, si l'opinion publique est en attente d'une information qui permette de distinguer le « fait maison » de ce qui ne l'est pas, ce n'est pas pour se détourner du second mais simplement pour consommer en toute connaissance de cause et l'un et l'autre : nos compatriotes ne veulent plus consommer de l'industriel quand ils croient consommer du fait maison ; ils ne veulent pas non plus payer des plats industriels au prix de plats faits maison.

Le législateur doit aujourd'hui apporter une réponse à cette attente de la société.

Le dispositif introduit par le Gouvernement par voie d'amendement allait dans la bonne direction, mais il était excessivement timide. En effet, si la mention « fait maison » reste facultative, elle ne sera que marginalement utilisée par les restaurateurs et n'aura pas l'effet d'entraînement escompté sur la restauration de type traditionnel. Nombre d'établissements, qui proposent sur leur carte à la fois des plats faits maison et des plats semi-finis ou finis, préfèreront ne pas utiliser la mention « fait maison »par peur que cela ne détourne la clientèle des plats de leur carte qui, eux, ne sont pas faits maison alors que ces derniers impliquent un savoir-faire et un temps de préparation spécifiques.

Mais si on rend obligatoire la mention fait maison sans rendre obligatoire la mention des plats qui ne sont pas faits maison (c'est le choix fait par les députés), on crée une obligation forte (dont le non-respect serait sanctionnable par une amende !) pesant uniquement sur les restaurateurs qui font l'effort de proposer des plats faits maison. Ceux qui ne servent que des plats industriels seraient de leur côté exonérés de toute obligation et de tout risque de sanction. C'est absurde.

La seule solution praticable est donc, aux yeux de votre rapporteur, de rendre obligatoire aussi bien la mention fait maison que la mention non fait maison. On peut d'ailleurs le faire en respectant une signalétique qui ne soit pas discriminante. Ce sera aux professionnels et à l'administration, dans le cadre des décrets d'application de la loi relative à la consommation, de s'entendre sur les moyens les plus efficaces de communiquer cette information. C'est dans ce sens que votre rapporteur souhaite travailler dans la perspective du passage du projet de loi en séance publique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis B - Demande de rapport sur l'accès aux commerces des personnes handicapées

Cet article demande au Gouvernement de présenter au Parlement un rapport présentant les actions mises en oeuvre par des personnes publiques ou privées destinées à permettre un usage plus aisé des magasins du secteur du commerce de détail aux personnes en situation de handicap.

Votre rapporteur estime que ces demandes de rapport alourdissent considérablement et inutilement le travail de l'administration. Les assemblées parlementaires sont constitutionnellement compétentes pour produire elle-même les rapports d'information qui leur paraissent utiles pour éclairer leur jugement.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 4 bis - Demande de rapport sur les possibilités d'une modulation
de l'éco-participation

Cet article demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport étudiant les possibilités d'une modulation de l'éco-participation en fonction de la durée de la garantie commerciale des produits, de la disponibilité des pièces détachées et du prix raisonnable de ces dernières.

Votre rapporteur, ainsi que le rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable, estiment que ces demandes de rapport alourdissent considérablement et inutilement le travail de l'administration. Les assemblées parlementaires sont constitutionnellement compétentes pour produire elle-même les rapports d'information qui leur paraissent utiles pour éclairer leur jugement.

Votre commission a supprimé cet article.

Section 2 - Démarchage et vente à distance
Article 5 (sections 2 et 3 [nouvelles] du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de la consommation) - Réglementation relative à la vente à distance

Commentaire : cet article transpose les dispositions de la directive 2011/83/UE du 21 octobre 2011 relatives aux ventes à distance et hors établissement.

I. Le droit en vigueur

A.- Dispositions relatives à la vente à distance ou hors établissement

a) Des situations de vente actuellement régies par des dispositions différentes

Actuellement, en droit de la consommation, la vente à distance et les contrats conclus hors établissements sont régies par des sections distinctes du code de la consommation.

Les dispositions relatives à la vente à distance sont issues de la directive 97/7/CE concernant la protection des consommateurs en matière de contrats conclus à distance. Elles ont été transposées en 2001 dans la sous-section 1 de la section 2 du chapitre Ier du Titre II du Livre Ier du code de la consommation (articles L. 121-16 à L. 121-20-7). Elles s'appliquent à toute vente d'un bien ou toute fourniture d'une prestation de service conclue, sans la présence physique simultanée des parties, entre un consommateur et un professionnel qui, pour la conclusion de ce contrat, utilisent exclusivement une ou plusieurs techniques de communication à distance.

Celles relatives à la conclusion à distance de contrats de services financiers figurent à la sous-section suivante (articles L. 121-20-8 et suivants).

Enfin, celles relatives aux contrats hors établissement proviennent de la directive 85/577/CEE relative aux contrats négociés en dehors des établissements commerciaux. Elles figurent à la section 3 du chapitre précité, intitulée « démarchage » (articles L.121-21 à L.121-33). Elles s'appliquent au démarchage au domicile d'une personne physique, à sa résidence ou à son lieu de travail, même à sa demande, afin de lui proposer un contrat de vente de bien ou de service. Elles s'appliquent également à toute transaction commerciale conclue dans les lieux non destinés à la commercialisation du bien ou du service proposé.

b) Des protections renforcées

Dans ces situations de vente qui ont pour trait commun de ne pas se dérouler sur le lieu physique constitué par l'établissement du commerçant, le consommateur bénéficie de protections supplémentaires par rapport à une situation commerciale « normale ».

? Il s'agit en premier lieu d'une information renforcée :

- La présentation de l'offre commerciale comprend des éléments d'information spécifiques à ces situations de vente. Ainsi, par exemple, l'article L. 121-18, concernant la vente à distance, précise que l'offre de contrat, outre les obligations générales d'information (caractéristiques essentielles du bien ou du service, prix), doit mentionner également les frais de livraison, les modalités de paiement, de livraison ou d'exécution, l'existence d'un droit de rétractation et ses limites éventuelles ou encore le coût de l'utilisation de la technique de communication à distance utilisée. Dans le cas de la vente hors établissement, le fait de ne pas fournir ces informations rend le contrat nul. Par ailleurs, l'article L. 121-24 prévoit que le contrat doit comprendre un formulaire détachable destiné à faciliter l'exercice de la faculté de renonciation ;

- une information post contractuelle est également prévue dans le cas des ventes à distance. C'est une confirmation, sur support durable, de l'information présentée lors de la conclusion de l'offre.

? Le consommateur dans les situations de vente à distance ou de vente hors établissement bénéficie également d'un droit de rétraction, c'est-à-dire que le client a de plein droit la possibilité de renoncer à son achat sans avoir à se justifier. Le contenu et les effets juridiques de ce droit ne sont pas définis exactement de la même manière dans les différents cas :

- le vocabulaire employé diffère : droit de rétractation dans le cas des ventes à distance ; faculté de renoncement pour les ventes hors établissement ;

- la durée du délai pour exercer le droit de rétractation ou de renoncement est de sept jours pour la vente hors établissement et la vente à distance en général, mais de quatorze jours pour les ventes de services financiers. Le délai mentionné court à compter de la réception pour les biens ou de l'acceptation de l'offre pour les prestations de services pour la vente à distance et à compter de la commande ou de l'engagement d'achat pour la vente hors établissement (un contrat formalisant l'engagement des parties étant obligatoire). En cas de défaut d'information du vendeur, le délai d'exercice du droit de rétractation est porté à trois mois. Par ailleurs, les modalités de décompte des jours diffère : « quatorze jours calendaires révolus » pour les ventes à distance de services financiers ; « sept jours francs »39(*) pour les ventes à distance et « sept jours, jours fériés compris » pour les ventes hors établissement ;

- les effets de l'exercice du droit de rétraction sont également différents. Dans le cas des ventes à distance, le professionnel est tenu de rembourser le consommateur de la totalité des sommes versées, dans les meilleurs délais et au plus tard dans les trente jours suivant la date à laquelle ce droit a été exercé. La même disposition s'applique pour la conclusion à distance de contrats de services financiers (II de l'article L. 121-20-13). Dans le cas d'une vente après démarchage, il ne peut être exigé du client, directement ou indirectement, à quelque titre ni sous quelque forme que ce soit une contrepartie quelconque ni aucun engagement ni effectuer des prestations de services de quelque nature que ce soit.

B.- Démarchage téléphonique et prospection commerciale

La section 3, relative au démarchage, du chapitre Ier du Titre II du Livre Ier du code de la consommation comprend un article spécifiquement consacré au démarchage téléphonique, qui conduit à assimiler les ventes issues d'un démarchage téléphonique aux ventes à distances. L'article L. 121-27 dispose en effet que, à la suite d'un démarchage par téléphone ou par tout moyen technique assimilable, le professionnel doit adresser au consommateur une confirmation de l'offre qu'il a faite. Le consommateur n'est engagé que par sa signature. Il bénéficie alors des dispositions protectrices prévues pour les ventes à distance (information détaillée prévue par l'article L.121-18 ; information post contractuelle prévue par l'article L. 121-19 ; droit de rétractation dans les conditions prévues aux articles L. 121-20 et L. 121-20-1 ; exécution du contrat dans le respect des règles relatives au délai de livraison prévues par l'article L. 121-20-3).

Si les ventes consécutives à un démarchage téléphonique sont bien encadrées, les pratiques de démarchage téléphoniques, en elles-mêmes, le sont beaucoup moins. L'enjeu est ici de limiter les nuisances liées à l'exploitation à des fins commerciales de fichiers contenants des données personnelles comme le numéro de téléphone. Le deuxième alinéa de l'article 38 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés prévoit certes que toute personne physique a le droit de s'opposer, sans frais, à ce que les données la concernant soient utilisées à des fins de prospection, notamment commerciale, par le responsable actuel du traitement ou celui d'un traitement ultérieur. Cependant, ce principe clairement affirmé par la loi est en pratique quasiment inapplicable, car il suppose de la part du consommateur une démarche personnelle très lourde pour identifier individuellement chaque gestionnaire de fichier et le prévenir qu'il s'oppose à ce que ses données personnelles soient exploitées à des fins commerciales ! C'est un mécanisme d'opt out particulièrement défavorable pour les consommateurs, car il ne leur permet pas de refuser de manière générale de démarchage téléphonique commercial. Par ailleurs, la lourdeur des procédures de sanction les rend dissuasives... pour les consommateurs victimes de démarchages téléphoniques intempestifs.

Enfin, le droit en vigueur comprend une disposition figurant à l'article 34 du code des postes et des communications électroniques, qui, sans encadrer le démarchage commercial téléphonique lui-même, régule, en amont, les conditions de constitution de certains fichiers susceptibles d'être exploitées à des fins commerciales. Il s'agit des fichiers d'abonnés à un opérateur téléphonique : un abonné a le droit de ne pas figurer dans l'annuaire ou d'y figurer en exigeant que les informations nominatives le concernant ne soient pas utilisées dans des opérations commerciales (liste rouge et liste orange). Cependant, ces dispositions ne constituent pas un frein très efficace à la prospection téléphonique commerciale dans la mesure où, aujourd'hui, les fichiers utilisés pour ce type de démarchage ne sont plus dérivés de l'annuaire téléphonique mais proviennent principalement des bases de données des entreprises qui exploitent directement elles-mêmes leur fichier « clientèle » ou qui les louent ou les vendent à d'autres entreprises.

Il est à noter qu'une liste d'opposition, Pacitel, a été créée en 2011 par les professionnels du secteur. Les consommateurs qui souhaitent se protéger du démarchage téléphonique peuvent s'y inscrire gratuitement. Cette liste d'opposition est gérée par l'association Pacitel, qui est l'émanation de cinq fédérations professionnelles : l'AFRC (Association Française de la Relation Client), la FEVAD (Fédération e-commerce et vente à distance) ; la FVD (Fédération Vente à Distance) ; le SNCD (Syndicat national de la communication directe) ; la FFT (Fédération Française des Télécoms). Pour les entreprises, l'adhésion à cette liste se fait cependant sur la base du volontariat et force est de constater qu'un très petit nombre d'entreprise ont effectivement adhéré (48 selon les données fournies par Pacitel). C'est un nombre trop faible pour assurer une lutte efficace contre le démarchage intrusif et, de ce point de vue, l'expérience peut assez largement être considérée comme un échec.

II. Le texte du projet de loi

L'article 5 du projet de loi modifie le chapitre Ier titre II du livre Ier du code de la consommation. Il en réécrit les sections 2 et 3.

La section 2, désormais intitulée « contrats conclus à distance et hors établissement » fusionne les règles relatives aux ventes à distance et celles relatives aux ventes hors établissement, conformément aux exigences de la directive 2011/83/UE dans ses articles 3 et 5 à 16. Cette section 2 comprend désormais dix sous-sections.

La section 3 concerne les dispositions particulières aux contrats conclus à distance portant sur des services financiers. Elle ne modifie pas le droit interne, issu de la transposition de la directive 2002/65/CE du 23 septembre 200240(*) par l'ordonnance n° 2005-648, mais constitue simplement un exercice de recodification rendu nécessaire par la transposition de la directive 2011/83/UE.

A.- Section 2 : contrats conclus à distance et hors établissement

Sous-section 1 : Définitions et champ d'application (alinéa 4 à 27 du texte initial).

Cette sous-section définit le champ d'application des dispositions relatives à la vente à distance ou hors établissement : après avoir défini les notions de vente à distance et de ventes hors établissement, elle désigne expressément les domaines d'activité exclus de ce champ d'application ou faisant l'objet d'une application selon des règles particulières.

Elle comprend 3 articles.

L'article L. 121-16 définit les notions de contrat à distance, de contrat hors établissement et de support durable (alinéas 6 à 12). Les définitions retenues sont celles qui figurent dans la directive 2011/83/UE à l'article 2 (paragraphes 7, 8 et 10).

L'article L. 121-16-1 (alinéas 13 à 26) précise que certains contrats sont exclus du champ défini à l'article précédent. Là encore, pour l'essentiel, les dispositions nationales ne sont que la transposition du texte de la directive 2011/83/UE, plus précisément des dispositions figurant à son article 3.3.

Le I de l'article L. 121-16-1 désigne onze domaines d'activité dans lesquels les contrats à distance ou hors établissement ne sont pas tenus de se conformer aux règles générales de ce type de vente, à savoir :

- 1° Les contrats portant sur les services sociaux, y compris le logement social, l'aide à l'enfance et aux familles, à l'exception des services à la personne mentionnés à l'article L. 7231-1 du code du travail41(*) ;

- 2° Les contrats portant sur les services de santé fournis par des professionnels de la santé aux patients pour évaluer, maintenir ou rétablir leur état de santé ;

- 3° Les contrats portant sur les jeux d'argent ;

- 4° Les contrats portant sur les services financiers (ces contrats font l'objet d'un traitement spécifique dans la section 3) ;

- 5° Les contrats portant sur un forfait touristique ;

- 6° Les contrats portant sur les contrats d'utilisation de biens à temps partagé, de contrats de produits de vacances à long terme, contrats de revente et d'échange mentionnés aux articles L. 121-60 et L. 121-61 (qui font l'objet d'un traitement spécifique dans la section 9 du chapitre du code de la consommation consacré aux ventes règlementées) ;

- 7° Les contrats rédigés par un officier public (ce qui inclut les commissaires-priseurs actuellement visés par le 4° de l'article L. 121-17) ;

- 8° Les contrats portant sur la fourniture de denrées alimentaires, de boissons ou d'autres biens ménagers de consommation courante, qui sont livrés physiquement par un professionnel lors de tournées fréquentes et régulières (exclusion figurant actuellement au 1° de l'article L.121-22 du code de la consommation) ;

- 9° Les contrats portant sur les services de transport de passagers ;

- 10° Les contrats conclus au moyen de distributeurs automatiques ou de sites commerciaux automatisés (exclusion figurant actuellement au 1° de l'article L. 121-17) ;

- 11° Les contrats conclus avec des opérateurs de télécommunications pour l'utilisation des cabines téléphoniques publiques (exclusion figurant actuellement au 2° de l'article L. 121-17).

Le II reprend la disposition du dernier alinéa de l'actuel article L.121-22 du code de la consommation, qui prévoit que, pour les contrats ayant pour objet la construction, l'acquisition, le transfert de biens immobiliers, ainsi que ceux relatifs à des droits portant sur des biens immobiliers ou à la location de biens à usage d'habitation principale, conclus hors établissement, seules sont applicables les dispositions des sous-sections 2 (obligations d'information précontractuelle), 3 (ventes hors établissement), 6 (droit de rétractation) et 7 (sanctions administratives).

Le III prévoit que les dispositions des sous-sections 2 (obligations d'information précontractuelle), 3 (ventes hors établissement), 6 (droit de rétractation) et 7 (sanctions administratives) sont également applicables aux contrats conclus hors établissement entre deux professionnels et dont l'objet ne présente pas de rapport direct avec l'activité du professionnel, personne physique, sollicité. Par cette disposition, le champ d'application du code de la consommation est étendu au-delà des seuls consommateurs.

L'article L. 121-16-2 (alinéa 27 du texte initial) précise que les dispositions de la présente section s'appliquent aux contrats portant sur la fourniture d'eau, de gaz ou d'électricité, lorsqu'ils ne sont pas conditionnés dans un volume délimité ou en quantité déterminée, ainsi que sur la fourniture de chauffage urbain et de contenu numérique non fourni sur un support matériel.

? Sous-section 2 : Obligations d'informations précontractuelles (alinéas 28 à 38 du texte initial).

Cette sous-section est composée d'un article unique L.121-17 qui définit les obligations précontractuelles que le professionnel communique au consommateur avant toute vente à distance ou hors établissement.

Ces informations sont pour partie les mêmes que celles qui doivent être délivrées avant un contrat de vente de bien ou de prestation de service quel qu'il soit (obligations générales d'information définies par l'article 5 de la directive 2011/83/UE et transposées par l'article 4 du projet de loi aux articles L. 111-1 et L. 111-2 du code de la consommation.

En sus de l'information précontractuelle commune à tout contrat conclu avec un consommateur, l'article L.121-17 du code de la consommation détaille les obligations d'information propres aux ventes à distance ou hors établissements :

- information sur les conditions, le délai et les modalités d'exercice du droit de rétractation (alinéa 32) ;

- information sur les frais de renvoi du bien en cas de rétractation (alinéa 33) ;

- information sur l'obligation du consommateur de payer des frais, lorsque celui-ci a demandé expressément l'exécution d'un contrat avant la fin du délai de rétractation et qu'il exerce finalement son droit de rétractation d'un contrat de prestation de services, de distribution d'eau, de fourniture de gaz ou d'électricité et d'abonnement à un réseau de chauffage urbain (alinéa 34) ;

- information sur le fait que le consommateur ne bénéficie pas du droit de rétractation dans certains cas (alinéa 35). Ces cas sont énumérés à l'article L. 121-21-8 (voir présentation de la sous-section 6) ;

- informations portant sur le coût d'utilisation de la technique à distance, l'existence de codes de bonne conduite, etc. (alinéa 36).

Le II de l'article L. 121-17 précise que les frais que le professionnel n'a pas mentionnés ne sont pas dus. Il s'agit des frais supplémentaires de transport, de livraison ou d'affranchissement et tous les autres frais éventuels prévus à l'article L. 113-3-1 ou les frais de renvoi en cas d'exercice du droit de rétractation.

Le III dispose que la preuve du respect des obligations précontractuelles d'information incombe au professionnel.

? Sous-section 3 : Dispositions particulières applicables aux contrats conclus hors établissement (alinéas 39 à 51 du texte initial)

Cette sous-section comprend trois articles.

L'article L. 121-18 précise que l'information précontractuelle prévue lors des ventes hors établissements, désormais harmonisée avec celle prévue lors des ventes à distances au sein de l'article L. 121-17, doit se faire sur papier ou, si le consommateur en est d'accord, sur un autre support durable.

L'article L. 121-18-1 prévoit que le professionnel fournit au consommateur un exemplaire du contrat sur papier signé par les parties, ou, avec l'accord du consommateur sur un autre support durable confirmant l'engagement exprès des parties. Ce contrat reproduit toute l'information précontractuelle. Le contrat doit être accompagné du formulaire de rétractation.

L'article L. 121-18-2 prévoit l'interdiction de recevoir un paiement de la part du consommateur avant l'expiration du délai de rétractation. Échappent cependant à cette interdiction :

- les contrats de souscription à domicile d'abonnement à une publication quotidienne ;

- les contrats à exécution successive proposés par un organisme agréé ou relevant d'une décision de l'autorité administrative, ayant pour objet la fourniture de services mentionnés aux 1° et 2° de l'article L. 7231-1 du code du travail ;

- les contrats conclus au cours de réunions organisées par le vendeur à son domicile ou au domicile d'un consommateur ayant préalablement et expressément accepté que cette opération se déroule à son domicile. C'est un assouplissement fort du régime actuellement applicable à ce type de vente mais ni l'exposé des motifs ni l'étude d'impact ne fournissent d'éclairage sur les raisons de ce changement de régime juridique ;

- les contrats ayant pour objet des travaux d'entretien ou de réparation à réaliser en urgence au domicile du consommateur et expressément sollicités par lui, dans la limite des pièces de rechange et travaux strictement nécessaires pour répondre à l'urgence.

Le dernier alinéa de cette sous-section prévoit en outre que le consommateur dispose d'un droit de résiliation du contrat à tout moment et sans préavis, frais ou indemnité, et d'un droit au remboursement, dans un délai de quinze jours, des sommes versées au prorata de la durée restante du contrat pour : les contrats de souscription à domicile d'abonnement à une publication quotidienne et les contrats de fourniture de services mentionnés aux 1° et 2° de l'article L. 7231-1 du code du travail.

? Sous-section 4 : Dispositions particulières applicables aux contrats conclus à distance (alinéas 52 à 63 du texte initial)

Cette sous-section comprend cinq articles.

L'article L. 121-19 oblige le professionnel à fournir au consommateur, de manière lisible et compréhensible (ou à mettre à sa disposition par tout moyen adapté à la technique de communication à distance utilisée), les informations communes aux ventes à distance et aux ventes hors établissement prévues au I de l'article L. 121-17.

L'article L. 121-19-1 module l'obligation précédente en l'adaptant aux circonstances de l'espèce. Lorsque la technique de communication utilisée impose des limites d'espace ou de temps pour la présentation des informations, le professionnel fournit au moins les informations relatives aux caractéristiques essentielles des biens ou des services, à leur prix, à leur identité, à la durée du contrat et au droit de rétractation - les autres informations devant être transmises ultérieurement.

L'article L. 121-19-2 oblige le professionnel à fournir rapidement et au plus tard au moment de la livraison du bien ou avant le début de l'exécution du service, la confirmation du contrat comprenant toutes les informations précontractuelles. Le contrat est accompagné du formulaire de rétractation mentionné au 2° du I de l'article L. 121-17.

L'article L. 121-19-3, pour les ventes sur Internet, oblige le vendeur, avant la finalisation de la commande, à récapituler les informations relatives aux caractéristiques essentielles des biens ou des services qui font l'objet de la commande, à leur prix, à la durée du contrat et s'il y a lieu à la durée minimale de ce dernier. Il prévoit aussi qu'une information explicite est donnée pour indiquer que la passation de la commande implique un paiement de la part du consommateur.

L'article L. 121-19-4 précise que le professionnel est responsable de plein droit à l'égard du consommateur de la bonne exécution du contrat conclu à distance si les obligations en sont exécutées par un tiers prestataire de services.

? Sous-section 5 : Démarchage téléphonique et prospection commerciale (alinéas 64 à 75 du texte initial)

Cette sous-section pose des règles pour encadrer les pratiques de démarchage téléphonique commercial et lutter contre le démarchage intempestif.

Elle comprend trois articles numérotés L. 121-20 à L. 121-20-2.

L'article L. 121-20 (alinéas 66 à 68) reprend, compile et actualise des dispositions déjà existantes. Dans son premier alinéa, il reprend le dernier alinéa de l'actuel article L. 121-18 qui prévoit trois choses : le professionnel doit indiquer explicitement au début de la conversation son identité et le caractère commercial de son appel ; le consommateur n'est engagé que par sa signature ; il bénéficie des protections propres aux ventes à distance (droit de rétractation notamment).

Par rapport au droit existant, le nouveau texte précise que la confirmation de l'offre par le professionnel doit se faire sur papier ou support durable, donc avec trace écrite. Par ailleurs, en vue de moderniser les conditions d'acceptation de l'offre, le texte prévoit que l'accord du consommateur peut se faire par voie électronique.

L'article L. 121-20-1 (alinéas 69 à 74) constitue une importante innovation dans le domaine de la lutte contre le démarchage téléphonique intempestif. La loi crée une liste d'opposition au démarchage téléphonique à des fins commerciales. Il sera interdit à un professionnel de démarcher téléphoniquement un consommateur inscrit sur cette liste (sauf si la prospection se fait en vue de la fourniture de journaux, de périodiques ou de magazines). Les modalités de constitution et de fonctionnement de cette liste seront fixées par voie règlementaire. Par ailleurs, une sanction administrative est créée pour punir le manquement à cette interdiction de démarchage (voir commentaire des dispositions de la sous-section 7).

Pour finir, l'article L. 121-20-2 (alinéa 75) reprend la disposition de l'actuel article L. 121-20-5 du code de la consommation, à savoir le renvoi à l'article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques, qui interdit la prospection directe au moyen de systèmes automatisés d'appel ou de communication, d'un télécopieur ou de courriers électroniques utilisant les coordonnées d'une personne physique, abonné ou utilisateur, qui n'a pas exprimé préalablement son consentement à recevoir des prospections directes par ce moyen.

? Sous-section 6 : Droit de rétractation applicable aux contrats conclus à distance et hors établissement (alinéa 76 à 118 du texte initial)

Cette sous-section comprend neuf articles. Elle transpose les articles 9 à 16 de la directive 2011/83/UE qui concernent le champ et les règles d'exercice du droit de rétractation. On est là dans le cadre d'une transposition maximale qui ne laisse aucune marge au législateur national.

L'article L. 121-21 fixe le délai de rétractation à quatorze jours sans avoir à motiver sa décision, ni à encourir d'autres coûts que les coûts de retour éventuels. Toute clause par laquelle le consommateur abandonne son droit de rétractation est nulle. Le délai court à compter du jour de la conclusion du contrat ou du jour de la réception du bien par le consommateur ou un tiers, autre que le transporteur, désigné par lui. À noter que, dans le cas d'une commande portant sur plusieurs biens livrés séparément ou dans le cas d'une commande composée de lots multiples dont la livraison est échelonnée, le délai court à compter de la réception du dernier lot. Pour les contrats prévoyant la livraison régulière de biens pendant une période définie, le délai court à compter de la réception du premier bien.

L'article L. 121-21-1 prolonge le délai de rétractation à douze mois si l'information sur le droit de rétractation n'a pas été fournie.

L'article L. 121-21-2 précise les modalités de mise en oeuvre de son droit de rétractation par le consommateur. Celui-ci indique sa décision en renvoyant le formulaire de rétractation ou au moyen de toute autre déclaration, dénuée d'ambigüité, exprimant sa volonté de se rétracter. La charge de la preuve pèse sur le consommateur.

L'article L. 121-21-3 donne au consommateur quatorze jours après la communication de sa décision de se rétracter pour renvoyer ou restituer les biens. Il ne supporte alors que les coûts directs de renvoi des biens. Pour les contrats conclus hors établissement, lorsque les biens sont livrés au domicile du consommateur au moment de la conclusion du contrat, le professionnel récupère les biens à ses frais s'ils ne peuvent pas être renvoyés normalement par voie postale en raison de leur nature. La responsabilité du consommateur ne peut être engagée qu'en cas de dépréciation des biens résultant de manipulations autres que celles nécessaires pour établir la nature, les caractéristiques et le bon fonctionnement de ces biens.

L'article L. 121-21-4 précise les obligations du vendeur lorsque le droit de rétractation est exercé. Le professionnel est tenu de rembourser le consommateur de la totalité des sommes versées, y compris les frais de livraison, sans retard injustifié et au plus tard dans les quatorze jours suivant la date à laquelle il est informé de la décision du consommateur de se rétracter. Pour les contrats de vente de biens, le professionnel peut différer le remboursement jusqu'à récupération des biens ou jusqu'à ce que le consommateur ait fourni une preuve de l'expédition de ces biens, la date retenue étant celle du premier de ces faits. Tout retard entraîne des pénalités, (majoration de 10 % si le remboursement intervient au plus tard trente jours après l'expiration du délai légal, 20 % si le retard est compris entre trente et soixante jours et 50 % au-delà).

L'article L. 121-21-5 traite du cas d'une prestation de services exécutée avant la fin du délai de rétractation à la demande expresse et écrite du consommateur. Ce dernier verse au professionnel un montant correspondant au service fourni jusqu'à la communication de sa décision de se rétracter (montant proportionné au prix total de la prestation convenu dans le contrat).

L'article L. 121-21-6 traite du cas particulier du consommateur qui a exercé son droit de rétractation à propos d'un contrat de fourniture de contenu numérique non fourni sur un support matériel. Il n'est redevable d'aucune somme si le professionnel n'a pas recueilli son accord préalable exprès pour l'exécution du contrat avant la fin du délai de rétractation ainsi que la preuve de son renoncement à son droit de rétractation.

L'article L. 121-21-7 précise les effets du droit de rétractation sur les contrats conclus. L'exercice du droit de rétractation met fin à l'obligation des parties soit d'exécuter le contrat à distance ou le contrat hors établissement, soit de le conclure lorsque le consommateur a fait une offre. Il met automatiquement fin à tout contrat accessoire au contrat pour lequel il est exercé.

L'article L. 121-21-8 précise le champ d'application matériel du droit de rétractation en indiquant les types de contrats pour lesquels il ne peut être exercé. Treize cas sont visés :

1° Services pleinement exécutés avant la fin du délai de rétractation suite à l'accord préalable exprès du consommateur ;

2° Fourniture de biens ou de services dont le prix dépend de fluctuations sur le marché financier échappant au contrôle du professionnel et susceptibles de se produire pendant le délai de rétractation ;

3° Fourniture de biens confectionnés selon les spécifications du consommateur ou nettement personnalisés ;

4° Fourniture de biens susceptibles de se détériorer ou de se périmer rapidement ;

5° Fourniture de biens qui ont été descellés par le consommateur, après la livraison, et qui ne peuvent être renvoyés pour des raisons d'hygiène ou de protection de la santé ;

6° Fourniture de biens qui, après avoir été livrés, et de par leur nature, sont mélangés de manière indissociable avec d'autres articles ;

7° Fourniture de boissons alcoolisées, dont la livraison est différée au-delà de trente jours, et dont la valeur convenue à la conclusion du contrat dépend de fluctuations sur le marché échappant au contrôle du professionnel ;

8° Travaux d'entretien ou de réparation à réaliser en urgence au domicile du consommateur et expressément sollicités par lui, dans la limite des pièces de rechange et travaux strictement nécessaires pour répondre à l'urgence ;

9° Fourniture d'enregistrements audio ou vidéo ou de logiciels informatiques lorsqu'ils ont été descellés par le consommateur après la livraison ;

10° Fourniture d'un journal, d'un périodique ou d'un magazine sauf pour les contrats d'abonnement à ces publications ;

11° Contrats conclus lors d'une enchère publique ;

12° Prestations de services d'hébergement autres que résidentiel, de transports de biens, de locations de voitures, de restauration ou d'activités de loisirs qui doivent être fournis à une date ou à une période déterminée ;

13° Fourniture d'un contenu numérique non fourni sur un support matériel dont l'exécution a commencé après accord préalable exprès du consommateur et renoncement exprès à son droit de rétractation.


· Sous-section 7 : sanctions administratives
(alinéas 119 à 123)

Cette sous-section établit les sanctions administratives qui frappent les manquements aux dispositions du code de la consommation relatives à la vente à distance et hors établissement. Dans les trois cas, la sanction prévue est une amende administrative de 3 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale. L'amende est prononcée dans les conditions prévues à l'article L. 141-1-2.

L'article L. 121-22 sanctionne le manquement aux obligations d'information précontractuelle et de confirmation de l'information en matière de vente à distance, de vente hors établissement et de contrats conclus suite à un démarchage téléphonique (articles L. 121-18, L. 121-19 à L. 121-19-3 et L. 121-20).

L'article L. 121-22-1 sanctionne le manquement à l'obligation d'informer le consommateur sur les conditions d'exercice du droit de rétractation.

L'article L. 121-22-2 sanctionne le manquement des professionnels aux dispositions de l'article L. 121-20-1 relatif à la liste d'opposition au démarchage téléphonique.


· Sous-section 8 : sanctions pénales
(alinéas 124 à 129)

Cette sous-section comprend un article unique L. 121-23 qui crée une sanction pénale (peine d'emprisonnement de deux ans et amende de 150 000 euros) pour certaines infraction aux règles relatives aux ventes hors établissement.

Est visé le manquement aux règles qui, lors d'une vente hors établissement :

- obligent le professionnel à fournir au consommateur un exemplaire du contrat conclu hors établissement sur papier signé par les parties, accompagné du formulaire de rétractation et rappelant toutes les informations prévues légalement (article L. 121-18-1) ;

- lui interdisent de recevoir un paiement avant l'expiration d'un délai de sept jours à compter de la conclusion, du contrat hors établissement (article L. 121-18-2).

Les personnes physiques déclarées responsables pénalement encourent en outre l'interdiction, pour une durée de cinq ans, d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise, soit d'exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale..

Le consommateur qui s'est constitué partie civile peut demander devant la juridiction répressive une somme égale au montant des paiements effectués ou des effets souscrits, sans préjudice de tous dommages et intérêts.

Les personnes morales déclarées responsables pénalement encourent en outre les peines prévues par les 2° à 9° de l'article 131-39 du code pénal..

Les peines prévues à l'article L. 131-39 du code pénal

Lorsque la loi le prévoit à l'encontre d'une personne morale, un crime ou un délit peut être sanctionné d'une ou de plusieurs des peines suivantes :

1° La dissolution, lorsque la personne morale a été créée ou, lorsqu'il s'agit d'un crime ou d'un délit puni en ce qui concerne les personnes physiques d'une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à trois ans, détournée de son objet pour commettre les faits incriminés ;

2° L'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales ;

3° Le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ;

4° La fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;

5° L'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ;

6° L'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de procéder à une offre au public de titres financiers ou de faire admettre ses titres financiers aux négociations sur un marché réglementé ;

7° L'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d'émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés ou d'utiliser des cartes de paiement ;

8° La peine de confiscation, dans les conditions et selon les modalités prévues à l'article L. 131-21 ;

9° L'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique ; (...)


· Sous-section 9 : disposition applicable aux consommateurs résidant dans un État membre de l'Union européenne
(alinéas 130 à 137)

Cette sous-section comprend un article unique L. 121-24 précisant que les protections offertes au consommateur en application de la directive 2011/83/UE ne peuvent être écartées dès lors que le contrat conclu à distance ou hors établissement présente un lien étroit avec le territoire de l'État membre du consommateur.

Le II précise les conditions qui permettent de présumer l'existence d'un tel lien étroit. Pour plus de précision sur la notion de lien étroit, se reporter au commentaire de l'article 14


· Sous-section 10 : dispositions finales
(alinéas 138 à 140)

Cette sous-section comprend un article unique L. 121-25 qui prévoit que sont d'ordre public toutes les dispositions de la section 2 du chapitre Ier du titre II du Livre Ier du code de la consommation, relative aux contrats conclus à distance et hors établissement.

B.- Section 3 : Dispositions particulières aux contrats conclus à distance portant sur des services financiers

Si « en volume » elles occupent une place importante dans le dispositif de l'article 5, les dispositions relatives aux contrats à distance portant sur des services financiers n'apportent en réalité aucune modification de fond au droit existant en la matière. Les alinéas 141 à 185 de l'article 5 ne font en effet qu'opérer une recodification à droit constant. La fusion des règles relatives aux ventes à distance et aux ventes hors établissement, qui découle de la directive 2011/83/UE, implique, en effet un réaménagement du plan du code de la consommation. Cela se traduit par le « déplacement » des règles relatives à la vente à distance de services financiers d'une partie du code à une autre à droit constant.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a apporté de nombreuses améliorations rédactionnelles. Le seul changement de fond concerne le niveau des pénalités applicables au professionnel qui rembourse avec retard le consommateur lorsque ce dernier retourne l'objet acheté après avoir exercé son droit de rétractation (alinéa 94 du texte initial).

Pour mémoire, le professionnel peut différer le remboursement jusqu'à récupération des biens ou jusqu'à ce que le consommateur ait fourni une preuve de l'expédition de ces biens, la date retenue étant celle du premier de ces faits. Le texte initial prévoit que les sommes dues sont de plein droit majorées de 10 % si le remboursement intervient au plus tard trente jours après l'expiration des délais fixés par les deux premiers alinéas, de 20 % si le retard est compris entre trente et soixante jours et de 50 % passée cette dernière période. Les députés ont souhaité appliquer une échelle de sanction plus légère pour tenir compte du fait que la maladresse de rédaction de la directive 2011/83/UE expose les professionnels à un risque important de non renvoi des objets ou de renvoi d'objets non conformes. Dans le texte modifié en commission et confirmé en séance publique, en cas de retard, les sommes dues sont de plein droit majorées de 5 % si le remboursement intervient au plus tard trente jours après l'expiration des délais fixés aux deux premiers alinéas, de 10 % si le retard est compris entre trente et soixante jours, de 35 % entre soixante et quatre-vingt-dix jours et de cinq points supplémentaires par nouveau mois de retard jusqu'au prix du produit, puis du taux d'intérêt légal.

IV. La position de votre commission

La majeure partie des dispositions figurant à l'article 5 du projet de loi sont soumises à une obligation de transposition maximale de la directive 2011/83/UE, ce qui limite drastiquement l'exercice du droit d'amendement.

Vote commission, sur proposition de son rapporteur, a néanmoins apporté de nouvelles améliorations rédactionnelles au texte de l'article 5.

Elle a aussi apporté plusieurs précisions de fond.

Un premier amendement, adopté par votre commission sur proposition de votre rapporteur, concerne les sanctions applicables au professionnel qui ne respecte pas les délais légaux pour rembourser le consommateur ayant exercé son droit de rétractation. Les auditions ont montré que ces délais avaient été mal pensés dans la directive 2011/83/UE. Le professionnel peut en effet, dans certains cas, être tenu de rembourser sans avoir récupéré son bien ni avoir pu vérifier que ce dernier était renvoyé en bon état. Il n'est malheureusement pas possible pour le législateur national de revenir sur la rédaction de cette disposition européenne, qui est soumise à une obligation de transposition maximale. Il est en revanche possible de modifier l'échelle des sanctions applicables en cas de retard de remboursement.

Les députés ont déjà allégé cette échelle des sanctions mais ils l'ont fait de façon insatisfaisante :

- la sanction prévue (pénalité de 5% des sommes dues) est trop forte pour le professionnel de bonne foi ;

- elle est trop légère pour le professionnel de mauvaise foi.

L'amendement adopté par votre commission sur proposition de votre rapporteur crée donc une échelle de sanction nettement plus progressive :

- jusqu'à dix jours de retard, la sanction est très faible. Cela accorde le bénéfice du doute au professionnel qui a reçu la preuve de la réexpédition de son bien mais n'a peut-être pas encore reçu le colis ;

- au-delà de dix jours suivant la notification du renvoi du colis par le consommateur, le professionnel a normalement dû recevoir son bien et pu vérifier s'il était en bon état. Il n'a donc plus aucun motif légitime de ne pas rembourser le consommateur. C'est pourquoi l'amendement prévoit que la sanction est alourdie significativement.

Un deuxième amendement présenté par Elisabeth Lamure et Pierre Hérisson a permis de préciser le régime applicable à certaines prestations de services à distance. Il s'agit de services fournis par SMS à l'acte, comme l'achat d'une sonnerie pour son téléphone ou un vote pour une émission de télévision, et des services fournis par appel vocal, comme les renseignements téléphoniques ou la météo. Il ne fait guère de doute que le législateur européen entendait préserver de tels services des dispositions d'ordre général en matière de vente à distance, le support de délivrance de ces services étant particulièrement contraint et leur consommation immédiate. L'amendement adopté par votre commission dispose que les services de ce type relèvent bien des exceptions prévues aux règles applicables normalement aux contrats conclus à distance et hors établissement.

Enfin, votre commission a considérablement renforcé le dispositif prévu pour lutter contre le démarchage téléphonique intrusif en recherchant une conciliation entre le respect de la tranquillité des consommateurs et la possibilité pour les entreprises de continuer à mener une prospection utile au développement de leur activité.

Elle a en conséquence écarté le dispositif proposé par la commission des Lois, reprenant les dispositions d'une proposition de loi déposée par M. Jacques Mézars, qui prévoyait que le démarchage est a priori interdit sauf si les consommateurs en font la demande explicite, revient de facto à interdire le démarchage téléphonique, et à détruire immédiatement des milliers d'emplois.

Le dispositif proposé par le Gouvernement, tout en prenant la bonne direction, celle d'un respect obligatoire par les entreprises d'une liste d'exclusion du démarchage sous peine de sanction, apparaissait de son côté trop facilement contournable.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a donc :

- précisé que l'inscription des consommateurs sur la liste d'opposition est gratuite ;

- renforcé l'information des consommateurs concernant leur droit à s'inscrire sur une liste d'opposition au démarchage. Lorsqu'un professionnel est amené à recueillir auprès d'un consommateur des données personnelles, il devra l'informer de son droit à s'inscrire sur la liste d'opposition au démarchage téléphonique. Lorsque ce recueil d'information se fait à l'occasion de la conclusion d'un contrat, le contrat mentionne de manière claire et compréhensible l'existence de ce droit pour le consommateur ;

- modifié le dispositif pour le rendre moins vulnérable à un contournement de l'interdiction de démarchage via une délocalisation de l'activité de démarchage. La sanction sera applicable au professionnel pour le compte duquel est réalisé le démarchage même si le démarchage est réalisé par un tiers depuis l'étranger ;

- interdit l'utilisation de numéros masqués lors des opérations de démarchage ;

- obligé les professionnels à expurger leurs fichiers clientèles des données figurant sur la liste d'opposition avant toute location ou vente de leurs fichiers.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 5 bis (article L. 515-32 du code de la consommation) - Réservoirs enterrés de liquides inflammables

Commentaire : cet article repousse le délai pour enterrer les réservoirs de stations-services distribuant moins de 500 m3 par an

I. Le droit en vigueur

L'arrêté du 16 décembre 2010 modifiant l'arrêté du 22 juin 1998 relatif aux réservoirs enterrés de liquides inflammables et de leurs équipements annexes prévoit l'obligation d'enterrer les réservoirs des stations-service dont le volume distribué est inférieur à 3 500 mètres cubes par an. L'exploitant réalise alors les travaux de transformation ou de remplacement des réservoirs concernés avant le 31 décembre 2013.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de MM. Thomas Thévenoud, Philippe Baumel et Arnaud Leroy, les députés ont adopté une disposition pour repousser au 31 décembre 2020 l'obligation d'enterrer les réservoirs des stations-service distribuant moins de 500 mètres cubes par an.

IV. La position de votre commission

L'article 5 bis constitue de toute évidence un cavalier législatif. Par ailleurs la mesure envisagée relève du pouvoir règlementaire. Votre rapporteur a donc déposé un amendement de suppression de cette disposition, sans être toutefois suivi par votre commission. Celle-ci a donc décidé de maintenir cet article, en adoptant un amendement rédactionnel proposé par le Gouvernement

Votre commission a adopté cet article ainsi modifé.

Article 5 ter (article L. 111-8 du code des procédures civiles d'éxecution - Sanction en cas de facturation au débiteur des frais de recouvrement sans titre exécutoire

Commentaire : cet article crée une sanction en cas de facturation au débiteur des frais de recouvrement sans titre exécutoire

I. Le droit en vigueur

L'article L. 111-8 du code des procédures civiles d'exécution dispose, à son deuxième alinéa, que les frais de recouvrement entrepris sans titre exécutoire restent à la charge du créancier, sauf s'ils concernent un acte dont l'accomplissement est prescrit par la loi. Toute stipulation contraire est réputée non écrite, sauf disposition législative contraire.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 5 ter assimile à une pratique commerciale agressive le fait pour un créancier de mettre à la charge du débiteur les frais de recouvrement alors même que ce créancier ne dispose d'aucun titre exécutoire. En conséquence, ce type d'agissement est puni d'un emprisonnement de deux ans au plus et d'une amende de 150 000 euros au plus.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve les dispositions figurant à cet article, sous réserve d'un amendement rédactionnel proposé par votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Section 3 - Garanties
Article 6 (article L. 133-3 [nouveau] du code de la consommation) - Contenu des conditions générales de vente applicables aux contrats de consommation

Commentaire : cet article précise que les conditions générales de vente d'un contrat de consommation contiennent des informations sur les différents types de garanties applicables.

I. Le droit en vigueur

Un consommateur peut bénéficier de trois types de garanties.

La garantie légale de conformité est définie aux articles L. 211-4 à L. 211-14 du code de la consommation. Elle implique que le vendeur est tenu de livrer un bien conforme au contrat et répond des défauts de conformité existant lors de la délivrance. Pour être conforme au contrat, le bien doit :

1° Être propre à l'usage habituellement attendu d'un bien semblable, correspondre à la description donnée par le vendeur, posséder les qualités que celui-ci a présentées à l'acheteur sous forme d'échantillon ou de modèle et présenter les qualités qu'un acheteur peut légitimement attendre eu égard aux déclarations publiques faites par le vendeur, par le producteur ou par son représentant, notamment dans la publicité ou l'étiquetage ;

2° Ou présenter les caractéristiques définies d'un commun accord par les parties ou être propre à tout usage spécial recherché par l'acheteur, porté à la connaissance du vendeur et que ce dernier a accepté.

L'article L. 211-7 dispose que les défauts de conformité qui apparaissent dans un délai de six mois à partir de la délivrance du bien sont présumés exister au moment de la délivrance, sauf preuve contraire. C'est une disposition très protectrice pour les consommateurs, puisque la preuve de la conformité, en pratique très difficile à apporter, incombe alors au vendeur. En cas de défaut de conformité, l'acheteur a droit gratuitement à la réparation ou au remplacement du bien (article L. 211-9). Si la réparation et le remplacement du bien sont impossibles, l'acheteur peut rendre le bien et se faire restituer le prix ou garder le bien et se faire rendre une partie du prix (article L. 211-10). L'action intenté au titre de la garantie légale de conformité se prescrit par deux ans à compter de la délivrance du bien (article L. 211-12).

La garantie légale contre les vices cachés. Elle résulte de l'article L. 1641 du code civil : « le vendeur est tenu de la garantie à raison des défauts cachés de la chose vendue qui la rendent impropre à l'usage auquel on la destine, ou qui diminuent tellement cet usage que l'acheteur ne l'aurait pas acquise, ou n'en aurait donné qu'un moindre prix, s'il les avait connus ».

Si l'invocation du défaut de conformité est très simple pour le consommateur pendant la période de présomption d'antériorité du défaut de conformité, dans le cas du vice caché, la garantie contre les vices cachés peut en revanche difficilement être mise en oeuvre en-dehors d'une procédure incertaine (la preuve de l'existence d'un vice préalable incombe à l'acheteur ; le juge apprécie souverainement si la chose vendue est impropre à sa destination).

Les garanties commerciales sont de nature facultative. Elles résultent de contrats privés passés entre le vendeur et l'acheteur, même si elles sont encadrées par des dispositions légales (articles L. 211-15 et L. 211-16). Une garantie commerciale est un écrit qui doit préciser le contenu de la garantie, les éléments nécessaires à sa mise en oeuvre, sa durée, son étendue territoriale ainsi que le nom et l'adresse du garant. La loi précise par ailleurs que le vendeur reste tenu des défauts de conformité du bien au contrat dans les conditions prévues aux articles L. 211-4 à L. 211-14 du code de la consommation et des vices rédhibitoires dans les conditions prévues aux articles L. 1641 à L. 1649 du code civil.

L'existence de trois types de garanties, dont le régime diffère (notamment du point de vue de la durée : jusqu'à deux ans pour invoquer la garantie contre les vices cachés, six mois après l'achat pour se prévaloir de la présomption de défaut de conformité et une durée fixée contractuellement, fréquemment d'un an, pour les garanties commerciales), rend difficile pour le consommateur la claire perception de ses droit en la matière, d'autant que la présentation des droits à certaines garantie légales ne fait pas aujourd'hui partie des informations obligatoires que le professionnel est tenu de délivrer. L'article L. 211-15 oblige certes un contrat de garantie commerciale à reproduire intégralement et de façon apparente les articles du code de la consommation relatifs au défaut de conformité et les dispositions du code civil relatives au vice caché, mais livrer une information juridique brute ne suffit pas à la rendre intelligible. Par ailleurs, les garanties commerciales étant facultatives, la disposition précédente n'assure pas une information couvrant tous les biens vendus.

II. Le texte du projet de loi

Cet article insère un nouvel article L. 133-3 dans le chapitre III du titre III du livre Ier du code de la consommation relatif à l'interprétation et à la forme des contrats de consommation. Cet article prévoit que les conditions générales de vente applicables aux contrats de consommation mentionnent :

- l'existence, la mise en oeuvre et le contenu de la garantie légale de conformité et de celle relative aux défauts de la chose vendue dues par le vendeur ;

- le cas échéant, l'existence d'une garantie contractuelle et d'un service après-vente.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

IV. La position de votre commission

Cet article n'appelle pas de commentaires particuliers. Votre commission a adopté deux amendements rédactionnels sur proposition de Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (articles L. 211-7, L. 211-15, L. 211-16 et L. 211-19 du code de la consommation) - Garanties applicables aux contrats de consommation

Commentaire : cet article modifie le régime juridique de la garantie de conformité et des garanties commerciales.

I. Le droit en vigueur

Le régime des garanties a été exposé à l'occasion du commentaire de l'article 6.

II. Le texte du projet de loi

Le I de l'article 7 modifie l'article L. 211-7 du code de la consommation pour porter la durée de la présomption d'antériorité du défaut de conformité à un an au lieu de six mois, ce qui permet de l'aligner sur la durée la plus fréquente des garanties contractuelles.

Le II réécrit entièrement l'article L. 211-15 relatif à la garantie commerciale pour mieux définir la nature de celle-ci et rendre son articulation avec les garanties légales plus aisément intelligible pour les consommateurs :

- la garantie commerciale est définie comme un engagement contractuel d'un professionnel à l'égard du consommateur en vue du remboursement du prix d'achat, du remplacement ou de la réparation du bien, en sus de ses obligations légales visant à garantir la conformité du bien ;

- elle fait l'objet d'un contrat écrit, dont un exemplaire est remis au consommateur, et précise l'objet de la garantie, les modalités de sa mise en oeuvre, son prix, sa durée, son étendue territoriale ainsi que le nom et l'adresse du garant. Le contrat reproduit les dispositions de l'article L. 211-16 ;

- elle mentionne de façon claire et précise qu'indépendamment de la garantie commerciale, le vendeur reste tenu de la garantie légale de conformité mentionnée et de celle des défauts cachés de la chose vendue. Elle reproduit par ailleurs intégralement les articles pertinents du code civil et du code de la consommation.

Le III réalise une modification rédactionnelle de cohérence à l'article L. 211-16.

Le IV modifie l'article L. 211-19 relatif aux prestations de service après-vente pour mieux distinguer les obligations mises en oeuvre par le vendeur dans le cadre de la garantie commerciale et celles qui relèvent d'un service après-vente non inclus dans la garantie commerciale (ces dernières, qu'elles soient gratuites ou effectuées à titre onéreux devront désormais être définies dans un contrat distinct de la garantie commerciale).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles.

IV. La position de votre commission

Sur proposition de votre rapporteur et du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable, votre commission a adopté un amendement pour étendre la durée de présomption d'antériorité du défaut de conformité à dix-huit mois dans le but d'encourager une production plus durable.

Toutefois, pour les biens vendus d'occasion, cette durée de dix-huit mois est excessive. Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a donc décidé de la ramener à six mois dans ce cas précis.

Enfin, considérant que l'extension de la durée de présomption de défaut de conformité pouvait avoir un impact fort sur le modèle économique des entreprises, il est prévu une entrée en vigueur décalée dans le temps, pour permettre les adaptation nécessaires.

Votre commission n'a en revanche pas souhaité modifier la durée de la garantie légale de conformité de deux ans prévue à l'article L. 211-12 du code de la consommation. Bouger également le curseur de la durée de la garantie légale de conformité revenait en effet à demander un effort supplémentaire, qui risquait d'être excessif. La garantie légale de conformité signifie que la responsabilité du vendeur peut être engagée pour un défaut de conformité pendant toute la durée de cette garantie. Plus la garantie est allongée, plus la période d'incertitude juridique est longue pour l'entreprise.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 bis - Rapport sur les perspectives de l'économie circulaire

Cet article demande au Gouvernement de remettre d'ici au 1er juin 2014 un rapport sur les perspectives de l'économie circulaire.

Votre commission a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur et du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable, supprimant cette demande de rapport supplémentaire, le sujet de l'économie circulaire faisant déjà l'objet de nombreuses études et colloques.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 7 ter (c du 3° de l'article 11 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) - Activité de labellisation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés

Commentaire : cet article élargit les pouvoirs de la CNIL s'agissant de la délivrance de labels.

I. Le droit en vigueur

L'article 11 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés définit les missions de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Parmi elles, le c) du 3° de l'article dispose qu'à la demande d'organisations professionnelles ou d'institutions regroupant principalement des responsables de traitements, la CNIL délivre un label à des produits ou à des procédures tendant à la protection des personnes à l'égard du traitement des données à caractère personnel, après qu'elle les a reconnus conformes à la loi dans le cadre de l'instruction préalable à la délivrance du label par la commission.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont souhaité étendre les pouvoirs de la Commission nationale de l'informatique et des libertés en matière de labellisation, en l'autorisant à déterminer, de sa propre initiative, les produits et procédures susceptibles de bénéficier d'un label, ainsi qu'à retirer le label lorsqu'elle constate, par tout moyen, que les conditions qui ont permis sa délivrance ne sont plus satisfaites

III. La position de votre commission

La CNIL délivre d'ores et déjà des labels en matière de formations sur l'informatique et les libertés, qui sont utiles à l'éducation et à l'information des consommateurs. On a vu avec la question du démarchage téléphonique que la question de l'utilisation des données est devenue centrale dans l'économie contemporaine. Pour étendre son activité de labellisation des produits et des procédures, la CNIL a besoin de cet article 7 ter. Cela renforcera donc considérablement l'information et donc la protection des consommateurs.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 4 - Paiement, livraison et transfert de risque
Article 8 (chapitre IV [nouveau] du Titre Ier du livre Ier du code de la consommation) - Paiements supplémentaires

Commentaire : cet article définit les obligations portant sur les paiements supplémentaires et crée une sanction en cas de manquement à ces obligations

I. Le droit en vigueur

La notion de paiement supplémentaire n'existe pas actuellement dans le code de la consommation. Cette notion provient de l'article 22 de la directive 2011/83. Celui-ci prévoit qu'avant que le consommateur soit lié par un contrat ou une offre, le professionnel doit obtenir le consentement exprès du consommateur à tout paiement supplémentaire à la rémunération convenue au titre de l'obligation contractuelle principale du professionnel. Si le professionnel n'a pas obtenu le consentement exprès du consommateur, mais qu'il l'a déduit en ayant recours à des options par défaut que le consommateur doit rejeter pour éviter le paiement supplémentaire, le consommateur peut prétendre au remboursement de ce paiement.

II. Le texte du projet de loi

Cet article réécrit le chapitre IV du Titre Ier du livre Ier du code de la consommation. Les dispositions actuelles de ce chapitre, qui concernent l'information sur les délais de livraison sont transférées dans une autre partie du code (voir commentaire de l'article 10) et remplacées par trois articles consacrés aux « paiements supplémentaires ».

L'article L. 114-1 retranscrit de façon littérale l'article 22 de la directive 2011/83 du 25 octobre 2011, qui vise à lutter contre une pratique qui se répand avec le développement des ventes en ligne, à savoir les options pré-cochées, qui induisent le consommateur à acheter des biens ou des services annexes sans clairement lui faire comprendre que le prix de ces options vient en sus du prix de l'objet ou du service qui motive la transaction principale.

L'article L. 114-2 punit le manquement à l'article L.114-1 d'une amende administrative de 3 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale, prononcée dans les conditions prévues à l'article L. 141-1-2.

L'article L. 114-3 précise que les dispositions de ce chapitre IV sont d'ordre public.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles.

IV. La position de votre commission

Votre commission partage l'orientation des dispositions contenues dans cet article, dispositions dont la transposition exacte est au demeurant imposée par la directive 2011/83/UE.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 (article L. 131-1 du code de la consommation) - Sommes versées en avance sur le prix

Commentaire : cet article recodifie les dispositions relatives aux sommes versées en avance sur le prix.

I. Le droit en vigueur

Les dispositions du code de la consommation relatives aux sommes versées en avance sur le prix sont comprises dans deux articles :

- le dernier alinéa de l'article L. 114-4 dispose que, sauf stipulation contraire du contrat, les sommes versées d'avance sont des arrhes. Autrement dit, par défaut, en l'absence d'une mention contractuelle expresse en disposant autrement, les sommes versées d'avance ne constituent pas un engagement ferme à vendre ou à acheter : le consommateur peut revenir sur son engagement en perdant les arrhes, le professionnel en les restituant au double ;

l'article L.131-1 concerne de façon générale les sommes versées en avance, qu'il s'agisse d'arrhes ou d'acomptes. Il indique que ces sommes sont productives d'intérêts qui courent, au taux légal en matière civile trois mois après le versement et jusqu'à la réalisation effective de la vente ou la restitution des sommes versées d'avance. Les intérêts sont déduits du solde à verser au moment de la réalisation ou ajoutés aux sommes versées d'avance en cas de restitution.

II. Le texte du projet de loi

Cet article introduit des modifications rédactionnelles à l'article L. 131-1 du code de la consommation :

- la disposition figurant au dernier alinéa de l'actuel article L. 114-4 est transférée dans le I de l'article L. 131-1. La rédaction est modifiée marginalement mais sans changement sur le fond ;

- les dispositions de l'actuel article L. 131-1 sont maintenues dans cette article dans sa nouvelle rédaction, dont elles constituent désormais le II.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles.

IV. La position de votre commission

Cet article se borne à recodifier des dispositions existantes et n'appelle pas de commentaire particulier de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (chapitre VIII [nouveau] du Titre III du livre Ier du code de la consommation) - Effets attachés à la livraison du bien ou à l'exécution du service

Commentaire : cet article définit les obligations du professionnel en matière de délai de livraison d'un bien ou de date d'exécution d'un service et précise les conséquences de leur non respect éventuel.

I. Le droit en vigueur

A.- Droit national

L'information sur les délais de livraison ou la date d'exécution d'une prestation de service fait partie des informations que le vendeur ou le prestataire doivent fournir au consommateur. Il s'agit à vrai dire non pas d'une simple information, mais bien d'un engagement juridique dont le non respect par le vendeur ou le prestataire peut justifier la résolution du contrat sous certaines conditions. Aux termes de l'article L. 114-1 du code de la consommation, le professionnel doit, lorsque la livraison du bien ou la fourniture de la prestation n'est pas immédiate, indiquer la date limite à laquelle il s'engage à livrer le bien ou à exécuter la prestation (dès lors que le prix convenu excède des seuils fixés par voie réglementaire).

En cas de dépassement de la date de livraison du bien ou d'exécution de la prestation excédant sept jours et non dû à un cas de force majeure, le consommateur dispose de soixante jours ouvrés pour dénoncer le contrat par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

On peut faire remarquer que la loi n'a pas prévu ce qui se passe lorsque le contrat n'indique pas de date de livraison. Ce vide juridique a été comblé par la jurisprudence : dans un arrêt du 13 novembre 1997, la Cour d'appel de Paris a jugé que l'envoi d'un courrier en recommandé avec accusé de réception mettant en demeure le professionnel d'effectuer la livraison dans un délai raisonnable à compter de la réception du courrier permettait de mettre fin au contrat si ce délai raisonnable n'était pas respecté par le professionnel.

B.- Droit européen

L'article 18 de la directive 2011/83 comporte des dispositions relatives à la livraison qui impliquent une modification des règles nationales en la matière :

- sauf disposition contractuelle contraire concernant le moment de la livraison, le professionnel est tenu de livrer les biens sans « retard injustifié », et au plus tard trente jours après la conclusion du contrat. Il y a donc un délai maximal de livraison défini par défaut ;

- en cas de non respect du délai contractuel ou légal de livraison, le consommateur peut engager une procédure susceptible d'aboutir à la résolution de la vente : après avoir enjoint le professionnel d'effectuer la livraison dans un délai supplémentaire « adapté aux circonstances », il peut mettre fin au contrat si la livraison n'est pas effectuée dans ce délai supplémentaire. Il a cependant le droit de mettre fin au contrat immédiatement lorsqu'il a informé le professionnel, avant la conclusion du contrat, que la livraison à une date précise ou au plus tard à une date déterminée était essentielle, ou lorsque la livraison dans le délai de livraison convenu est essentielle compte tenu de toutes les circonstances qui entourent la conclusion du contrat ;

- lorsqu'il est mis fin au contrat, le professionnel rembourse, « sans retard excessif », toute somme payée en application du contrat.

II. Le texte du projet de loi

L'article 10 du projet de loi réécrit intégralement le chapitre VIII du titre III du livre Ier du code de la consommation. Ce chapitre, désormais intitulé « Livraison et transfert de risque » comporte six articles qui transposent l'article 18 de la directive 2011/83 :

- l'article L. 138-1 dispose que le professionnel livre le bien ou fournit le service à la date ou dans le délai indiqué au consommateur au moment de la conclusion du contrat. À défaut d'indication ou d'accord quant à la date de livraison ou de d'exécution, s'applique le délai de trente jours prévu par la directive ;

- l'article L. 138-2 dispose qu'en cas de non respect des délais contractuels ou, par défaut, légaux, le consommateur peut résoudre le contrat, par lettre recommandée avec avis de réception, après avoir enjoint le professionnel d'effectuer la livraison ou de fournir le service dans un délai supplémentaire raisonnable (et non pas dans un délai supplémentaire adapté aux circonstances, comme le prévoit la directive). Le consommateur peut cependant immédiatement résoudre le contrat dans les conditions prévues par l'article 18 de la directive ;

- l'article L. 138-3 prévoit, lorsque le contrat est résolu, que le professionnel est tenu de rembourser le consommateur de la totalité des sommes versées, au plus tard dans les quatorze jours suivant la date à laquelle le contrat a été dénoncé. Des majorations de plein droit sont prévues en cas de retard de remboursement. Ces dispositions vont au-delà de ce qu'impose la directive qui, en cette matière, autorise en effet les États à prévoir des dispositions supplémentaires ;

- les articles L. 138-4 et L. 138-5 transposent littéralement la notion de transfert de risque telle que définie par l'article 20 de la directive. Le risque de perte ou d'endommagement des biens est transféré au consommateur seulement au moment où ce dernier ou un tiers désigné par lui prend physiquement possession de ces biens. Lorsque le consommateur confie la livraison du bien à un transporteur autre que celui proposé par le professionnel, le risque de perte ou d'endommagement du bien est transféré au consommateur à la remise du bien au transporteur.

- l'article L. 138-6 prévoit que les dispositions du chapitre VIII sont d'ordre public.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles.

IV. La position de votre commission

L'article 18 de la directive 2011/83 (délais de livraison, résolution du contrat en cas de retard) est d'application maximale, ce qui ne laisse aucune marge au législateur national dans sa transposition. Votre commission a simplement adopté un amendement rédactionnel.

On peut regretter que les modalités de résolution de la vente en cas de retard de livraison soient rendues plus complexes pour le consommateur que dans le droit existant. Actuellement, en cas de dépassement de sept jours de la date de livraison, le consommateur peut demander l'annulation de la vente. Désormais, il devra envoyer une première injonction au vendeur en lui proposant de s'exécuter dans un délai raisonnable et c'est seulement au terme de ce délai qu'il pourra demander la résolution du contrat.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Section 5 - Autres contrats
Article 11 (section 14 [article L. 121-97 nouveau], section 15 (articles L. 121-98 à L. 121-103 [nouveaux] du code de la consommation, L. 112-6 du code monétaire et financier et L. 310-2 du code de commerce) du chapitre Ier du Titre II du Livre Ier du code de la consommation) - Absence de droit de rétractation dans le cadre des contrats conclus dans les foires et salons et encadrement des ventes d'or et de métaux précieux

Commentaire : cet article renforce l'information relative à l'absence de droit de rétractation dans les foires et salons, et précise les conditions liées aux contrats d'achat de métaux précieux.

I. Le droit en vigueur

Les foires ou salons sont considérés comme des lieux habituellement destinés à la vente. Ne s'y appliquent donc pas les règles protectrices pour le consommateur prévues par les articles L. 121-21 du code de la consommation et applicables en matière de démarchage (le démarchage recouvrant, selon l'article L.121-21, à la fois la vente à domicile et celle en dehors des lieux destinés à la commercialisation du bien ou du service proposé). En particulier, sont écartées l'application du droit de rétractation et l'interdiction d'obtenir du client une contrepartie quelconque pendant le délai de rétractation (article L. 121-26).

Sans bénéficier des protections spécifiques au démarchage, les ventes dans les foires et salons bénéficient cependant de dispositions reconnues par le législateur comme méritant une attention particulière. Le 4° de l'article L. 122-9 prend en effet soin de préciser que le délit d'abus de faiblesse ou d'ignorance, défini à l'article L. 122-8 et puni d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 9 000 euros, s'applique aux transactions réalisées dans le cadre de foires ou de salons.

II. Le texte du projet de loi

L'article 11 crée dans le chapitre Ier du titre II du livre Ier une section 14 consacrée aux contrats conclus dans les foires et salons. Cette section, composée d'un article unique numéroté L. 121-97 prévoit que :

- le professionnel informe le consommateur qu'il ne dispose pas d'un délai de rétractation préalablement à la conclusion de tout contrat avec un consommateur à l'occasion d'une foire, d'un salon ou d'une manifestation commerciale relevant du chapitre II du titre VI du livre VII du code de commerce (autrement dit parcs d'exposition ou salons professionnels) ;

- le nom respect de l'obligation d'information qui précède est passible d'une amende administrative de 3 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a renforcé l'obligation d'information en précisant que les offres de contrat faites dans les foires et les salons doivent mentionner, en des termes clairs et lisibles, l'absence de délai de rétractation.

Elle a aussi complété le chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de la consommation par une section 15 relative aux contrats d'achat de métaux précieux, qui comprend six articles.

L'article L. 121-98 oblige les professionnels qui rachètent de l'or ou des métaux précieux auprès des consommateurs à afficher les prix pratiqués.

L'article. L. 121-99 oblige toute transaction à faire l'objet d'un contrat écrit dont un exemplaire est remis au consommateur-vendeur au moment de sa conclusion.

L'article L. 121-100 fixe les mentions qui doivent figurer dans les contrats prévus à l'article précédent. Sont prévues huit rubriques numérotées de 1° à 8°, prévoyant notamment l'identité et les coordonnées des acheteurs et vendeurs, la nature et les caractéristiques des biens objets du contrat, ou encore le prix de vente ainsi que toutes taxes ou frais éventuels à la charge du consommateur-vendeur. Le contrat doit comprendre également un formulaire de rétractation.

L'article L. 121-101 prévoit que le consommateur dispose d'un délai de rétractation de vingt-quatre heures. Toute clause du contrat par laquelle le consommateur-vendeur abandonne son droit de rétractation est nulle.

L'article L. 121-102 prévoit une amende administrative de 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale pour tout manquement à l'article L. 121-99.

L'article L. 121-103 prévoit que toute infraction aux articles L. 121-99, L. 121-100 et L. 121-101 est punie d'une peine d'emprisonnement de deux ans et d'une amende de 150 000 euros, à quoi peuvent s'ajouter des peines complémentaires telles que l'interdiction d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise,

À ces dispositions s'ajoute une modification du I de l'article L. 112-6 du code monétaire et financier destinée à interdire le règlement des transactions en espèces à l'occasion des rachats d'or aux particuliers.

Enfin, le premier alinéa de l'article L. 310-2 du code de commerce relatif à la définition de la vente au déballage est modifié afin de prendre en compte, dans ce type de vente, l'achat ou la vente d'or et de métaux précieux.

IV. La position de votre commission

Les associations de consommateurs sont favorables à l'instauration d'un délai de rétractation pour les ventes conclues à l'occasion d'une foire ou d'un salon. Cette demande repose sur le constat de certains abus survenus lors de ces situations de vente.

Votre rapporteur est d'accord avec ces associations pour estimer que la particularité des foires et salons n'est pas suffisamment prise en compte par le code de la consommation et qu'il serait souhaitable de renforcer les protections offertes aux consommateurs dans ce domaine.

Pour autant, il n'est pas favorable à un délai de rétractation pour plusieurs raisons :

- les foires et salons sont, dans l'ensemble, assez clairement identifiés comme des lieux destinés à la commercialisation. En règle générale, une personne qui se rend dans un salon le fait dans l'intention de faire des achats, d'y trouver des opportunités d'achat intéressantes ou, à tout le moins, elle s'y rend en sachant qu'elle sera l'objet de sollicitations commerciales. Présenter de façon systématique les foires et salons comme des lieux où un consommateur non éclairé est exposé à une pression commerciale inattendue et non sollicitée ne traduit donc tout simplement pas la réalité des pratiques de consommation ;

- des pratiques commerciales agressives peuvent s'observer dans certains salons et foires, mais elles ne sont malheureusement pas de façon évidente l'apanage de ce type de situations de vente. Au demeurant, certaines dispositions du code de la consommation permettent déjà de répondre aux pratiques commerciales agressives qui exploitent la vulnérabilité de certains consommateurs ;

- les foires et salons sont, pour une grande part, des lieux dans lesquels s'effectuent des achats de produits de consommation courante (produits agro-alimentaires, vêtements,...) d'un montant relativement modeste. Mettre en place de manière uniforme un cadre normatif très contraignant (avec délai de rétractation, interdiction de prise de paiement immédiate) paraît donc disproportionné par rapport aux risques encourus dans la très grande majorité des cas. En revanche, une vigilance particulière s'impose pour certains types d'achats, d'un montant élevé et dont l'acquisition est susceptible d'avoir un impact durable sur la situation financière des acheteurs ;

- pour de nombreuses entreprises, les foires et salons offrent une technique de vente qui représente une part importante du chiffre d'affaires. Un durcissement des contraintes normatives applicables à ce type de vente pourrait donc affecter sensiblement l'équilibre économique de leur exploitation, alors même, comme votre rapporteur vient de l'indiquer, que les gains du point de vue des consommateurs n'apparaissent pas considérables.

Plutôt qu'introduire une révolution dans le domaine des foires et salons en créant un droit de rétractation, révolution qui ne correspond ni aux attentes les plus fréquentes des consommateurs ni aux intérêts des entreprises, il paraît plus judicieux de créer des garde-fous plus ciblés.

Dans cet objectif, votre commission, sur l'initiative de votre rapporteur, a décidé de renforcer l'information du consommateur au moment de la conclusion des contrats de vente :

- les offres de contrat faites dans les foires et les salons devront mentionner l'absence de délai de rétractation, en des termes clairs et lisibles, dans un encadré apparent ;

- le contrat de vente devra informer le consommateur que, s'il finance son acquisition avec un crédit affecté, il dispose d'un droit de rétractation sur ce crédit et que, s'il l'exerce, il est de plein droit libéré de l'obligation d'acheter le bien ou le service. À travers la rétractation sur le crédit affecté, le consommateur dispose donc d'un droit de rétractation sur les biens acquis.

Votre commission a par ailleurs adopté diverses modifications rédactionnelles à cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 bis (article L. 445-4 du code de l'énergie) - Tarifs réglementés de vente de gaz naturel

Commentaire : cet article supprime de manière progressive l'accès aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel pour les consommateurs non domestiques dont le niveau de consommation est supérieur à 30 000 kilowattheures par an.

I. Le droit en vigueur

Les règles d'accès des consommateurs aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel, définies à l'article L. 445-4 du code de l'énergie, dépendent de leur niveau de consommation :

- les consommateurs finals consommant moins de 30 000 kilowattheures (kWh) par an peuvent bénéficier des tarifs réglementés. Cette catégorie inclut les consommateurs résidentiels et les petits consommateurs professionnels ;

- les autres consommateurs peuvent en bénéficier seulement pour un site qui fait encore l'objet de ces tarifs. Autrement dit, les sites consommant plus de 30 000 kWh/an peuvent passer d'une offre au tarif réglementé à une offre de marché, mais ne peuvent pas revenir ensuite à l'offre au tarif réglementé.

Or les données relatives au développement de la concurrence publiées par la Commission de régulation de l'énergie42(*) montrent que les offres de marché se sont beaucoup développées pour cette seconde catégorie, mais très peu pour les consommateurs résidentiels.

Il convient de rappeler que, si les sites de consommation résidentiels sont les plus nombreux, ils ne représentent qu'un quart environ de la consommation face aux sites professionnels, notamment les grandes industries et centrales électriques à gaz qui sont directement reliées au réseau de transport du gaz :

TYPOLOGIE DES SITES DE CONSOMMATION DE GAZ NATUREL
EN FRANCE

Sources : gestionnaires de réseau de transport et de distribution ;
analyse : CRE - Observatoire des marchés, printemps 2013

La diffusion des offres de marché varie considérablement en fonction du niveau de consommation :

- les grands sites rattachés au réseau de transport du gaz ont choisi de manière massive les offres de marché : 87 % des sites pour 98 % de la consommation :

- dans les autres sites professionnels, la diffusion des offres de marché est comparable à celle des offres à tarifs réglementés (46 % des sites pour 60 % de la consommation) ;

- les sites résidentiels n'ont opté que dans des proportions très réduites pour les offres de marché (19 % des sites pour 17 % de la consommation).

On constate que, dans les sites professionnels, les gros sites ont plus facilement choisi les offres de marché que les petits, puisque la part de marché de ces offres est plus importante en consommation totale qu'en nombre de sites.

RÉPARTITION DES SITES PAR TYPE D'OFFRE AU 31 MARS 2013

Sources des données : gestionnaires de réseau de transport et de distribution ;
analyse : CRE - Observatoire des marchés, printemps 2013. Graphique : Sénat.

RÉPARTITION DES CONSOMMATIONS ANNUALISÉES PAR TYPE D'OFFRE
AU 31 MARS 2013

Sources des données : gestionnaires de réseau de transport et de distribution ;
analyse : CRE - Observatoire des marchés, printemps 2013. Graphique : Sénat.

La Commission de régulation de l'énergie, dans son rapport sur le fonctionnement des marchés de détail français de l'électricité et du gaz naturel paru le 18 février 2012, a proposé la suppression des tarifs réglementés de vente du gaz pour les gros consommateurs, à partir du tarif B2S.

La segmentation du marché de détail (gaz naturel)

Dans le segment des clients résidentiels et professionnels raccordés au réseau de distribution, éligibles aux tarifs en distribution publique de GDF Suez, on peut distinguer les clients :

- de l'option T1 (tranche de consommation de 0 à 6 MWh), qui recouvre les tarifs Base (usage cuisson) et B0 (usage eau chaude) ;

- de l'option T2 (tranche de consommation de 6 à 300 MWh), qui recouvre les tarifs B1 (usage chauffage individuel) et B2I (usage chauffage petites chaudières) ;

- de l'option T3 (tranche de consommation de 300 MWh à 5 GWh), qui recouvre les tarifs B2S (usage moyennes chaufferies) et TEL (grandes chaufferies).

Le marché de détail du gaz comprend également :

- les clients professionnels éligibles aux tarifs à souscription de GDF Suez ou TEGAZ, qui sont des clients raccordés au réseau de transport ou des clients raccordés au réseau de distribution et consommant plus de 4 GWh par an ;

- les clients des entreprises locales de distribution (ELD) sur leur zone d'activité.

Source : CRE, rapport sur le fonctionnement des marchés de détail français de l'électricité et du gaz naturel, janvier 2013.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques a introduit le présent article sur un amendement présenté par le Gouvernement. Il a ensuite été adopté en séance publique sans modification.

À l'article L. 445-4 du code de l'énergie, il ajoute neuf alinéas qui suppriment à terme la possibilité, pour les consommateurs non domestiques consommant plus de 30 000 kWh/an, de bénéficier des tarifs réglementés, tout en différant la mise en oeuvre de cette disposition en fonction des catégories de consommateurs non domestiques :

- dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi ou au plus tard au 31 décembre 2013 pour les consommateurs rattachés au réseau de transport ;

- au plus tard au 31 décembre 2014 pour ceux qui consomment plus de 200 000 kWh/an ;

- au plus tard au 31 décembre 2015 pour ceux qui consomment plus de 30 000 kWh/an.

Deux dérogations sont introduites :

- une dérogation générale, mais qui fera l'objet d'un réexamen régulier au regard de l'évolution des marchés, pour les gestionnaires d'installations de chauffage collectif consommant moins de 150 000 kWh/an ;

- un délai spécial fixé au 31 décembre 2015 pour les entreprises locales de distribution (fournisseurs historiques sur certaines zones très limitées du territoire national) dont la consommation est inférieure à 100 000 MWh/an (soit 100 000 000 kWh/an).

La situation en résultant peut être résumée comme suit :

Types de consommateur et caractéristiques du site

Accès aux tarifs réglementés de vente

Droit existant

Droit résultant de l'article 11 bis

1) Consommation < 30 000 kWh :

Oui (inchangé)

2) Consommation = 30 000 kWh :

 

a) Le site bénéficie aujourd'hui des tarifs réglementés :

 

- Consommateurs non domestiques raccordés au réseau de transport.

Oui

Non
(fin 2013)

- Consommateurs non domestiques,
consommation > 200 000 kWh/an.

Oui

Non
(31 décembre 2014)

- Consommateurs non domestiques,
consommation > 30 000 kWh/an.

Oui

Non
(31 décembre 2015)

- Cas particulier: chauffage collectif, consommation < 150 000 kWh/an.

Oui

Oui
(avec réexamen régulier)

- Cas particulier : entreprises locales de distribution,
consommation < 100 000 MWh/an.

Oui

Non
après le 31 décembre 2015

b) Le site ne bénéficie pas aujourd'hui des tarifs réglementés :

Non (inchangé)

III. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que cet article résulte de discussions menées par le Gouvernement avec la Commission européenne, grâce auquel un terme a pu être apporté à un contentieux engagé depuis 2006.

Votre rapporteur se réjouit de la sécurité juridique apportée par cet accord au mécanisme français des tarifs réglementés du gaz, qui est préservé dans les conditions actuelles pour les consommateurs résidentiels et les petits consommateurs professionnels.

Il constate que, dans les segments de marché pour lesquels les offres au tarif réglementé ne seront plus accessibles, des offres de marché sont d'ores et déjà disponibles ; leur attractivité est démontrée par la part de marché déjà atteinte par ces offres. Au surplus, le calendrier de mise en oeuvre prend en compte la différence de situation, parmi les professionnels ou les entreprises locales de distribution, entre les plus gros consommateurs et les autres.

Il rappelle enfin que les offres de marché peuvent être proposées par des opérateurs alternatifs, mais aussi par les fournisseurs historiques qui proposent par ailleurs des offres aux tarifs réglementés. De fait, les fournisseurs historiques43(*) ont d'ores et déjà une part de marché importante parmi les offres aux tarifs de marché.

Votre commission a adopté trois amendements rédactionnels ou de précision proposés par votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (article L. 133-4 [nouveau] du code de la consommation) - Possibilité de recourir à une médiation ou à un mode alternatif de règlement des différends

Commentaire : cet article oblige à ce que tout contrat écrit conclu entre un professionnel et un consommateur mentionne la possibilité de recourir à la médiation conventionnelle en cas de litige.

I. Le droit en vigueur

Le recours à la médiation comme mode extra judiciaire de règlement des différends tend à se développer sous l'influence du droit européen.

La directive 2008/52/CE du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale pose un cadre général. Celui-ci a été transposé en droit interne par l'ordonnance n° 2011-1540 du 16 novembre 2011.

Très récemment, le 21 mai 2013, avec l'objectif d'offrir une solution simple, rapide et peu onéreuse aux litiges entre consommateurs et professionnels sans qu'ils aient à intenter une action en justice, ont été adoptés deux textes européens traitant spécifiquement de la médiation dans le domaine de la consommation : la directive 2013/11/UE relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation et le règlement n° 524/2013 relatif au règlement en ligne des litiges de consommation :

- la directive fixe les principes d'un règlement extrajudiciaire des litiges en matière de consommation : faire en sorte que les consommateurs puissent, à titre volontaire, introduire des plaintes contre des professionnels auprès d'entités appliquant des procédures de règlement extrajudiciaire des litiges (REL) indépendantes, impartiales, transparentes, efficaces, rapides et équitables. La directive précise les exigences applicables aux organismes de REL et aux procédures de médiation (informations que les professionnels doivent communiquer aux consommateurs, coopération et échange d'expérience entre organismes de médiation, coopération entre ces organismes et les autorités nationales,...). La directive doit être transposée avant le 9 juillet 2015 ;

- le règlement vise à mettre en place une plateforme européenne de règlement en ligne des litiges (RLL) facilitant le règlement indépendant par voie extrajudiciaire des litiges en ligne entre consommateurs et professionnels. Cette plateforme permettra de fournir un formulaire de plainte électronique, d'informer le défendeur du dépôt d'une plainte, d'identifier l'organisme de médiation compétent, de transmettre la plainte, etc. Ce texte s'appliquera à partir du 9 janvier 2016.

Ces différents textes font obligations aux États membres de faciliter l'accès des personnes à ces modes de règlement des différends. Il existe en France quelques outils répondant à ces objectifs européens, mais ils sont encore peu développés :

- en vertu de l'article L. 534-7 du code de la consommation, créé par l'article 62 de la loi dite Lagarde du 1er juillet 2010, a été instituée une commission de la médiation de la consommation, chargée d'émettre des avis et de proposer des mesures de toute nature pour évaluer, améliorer et diffuser les pratiques de médiation non judiciaires en matière de consommation ;

- au niveau sectoriel, des instances de médiation ont été ou sont en train d'être mises en place (création d'un médiateur national de l'énergie44(*), d'un médiateur de l'eau, médiateurs dans le domaine des banques45(*),...).

II. Le texte du projet de loi

L'article 12 du projet de loi crée dans le code de la consommation un article L. 133-4 qui oblige à ce que tout contrat écrit conclu entre un professionnel et un consommateur mentionner la possibilité de recourir à la médiation conventionnelle ou à tout autre mode alternatif de règlement des différends en cas de contestation.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée n'a pas apporté de modifications à cet article.

IV. La position de votre commission

Cette disposition n'impose pas une obligation de recourir à la médiation en cas de litige, elle améliore seulement l'information du consommateur sur la possibilité d'y recourir, ce qu'approuve votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 6 - Mesures d'adaptation au droit de l'Union européenne
Article 13 (article L. 121-1 du code de la consommation) - Le manque d'information non constitutif d'une pratique commerciale trompeuse

Commentaire : cet article apporte une précision à la définition de la pratique commerciale trompeuse à l'article L. 121-1.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 121-1, issu de la directive 2005/29/CE du 11 mai 2005sur les pratiques déloyales des entreprises à l'égard des consommateurs, distingue deux grandes catégories de pratiques commerciales trompeuses : celles qui consistent à apporter des informations fausses ou susceptibles d'induire en erreur un consommateur concernant les caractéristiques substantielles d'un bien (I de l'article L. 121-1) et celles qui consistent à omettre, dissimuler ou fournir de façon inintelligible, ambiguë ou à contretemps une information substantielle (II de l'article). Concernant les omissions, la loi précise que le caractère trompeur de l'omission doit s'apprécier compte tenu des limites propres au moyen de communication utilisé et des circonstances qui l'entourent.

II. Le texte du projet de loi

L'article 13 insère une disposition dans le II de l'article L. 121-1 afin de préciser que, lorsque le moyen de communication utilisé impose des limites d'espace ou de temps, il y a lieu, pour apprécier si des informations substantielles ont été omises, de tenir compte de ces limites ainsi que de toute mesure prise par le professionnel pour mettre ces informations à la disposition du consommateur par d'autres moyens. Cette disposition n'est rien d'autre que la reprise de celle qui figure à l'article 7.3 de la directive 2005/29/CE du 11 mai 2005, relatif aux omissions trompeuses.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a pas été modifié.

IV. La position de votre commission

La disposition de cet article, omise lors de la transposition initiale de la directive, 2005/29/CE du 11 mai 2005, s'avère utile pour sécuriser juridiquement certaines pratiques publicitaires qui, par nature - c'est notamment dans le cas des publicités radiophoniques - ne permettent pas une présentation exhaustive des caractéristiques d'un produit ou d'un service.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 (article L. 135-1 du code de la consommation) - Aménagement des règles de conflit de lois concernant l'application du droit de la consommation relatif aux clauses abusives

Commentaire : cet article transpose la notion de « lien étroit » dans le code de la consommation pour mettre l'article L. 135-1 en conformité avec le droit européen.

I. Le droit en vigueur

La directive n° 93/13 du 5 avril 1993 concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs a apporté une définition des clauses abusives dans les contrats passés avec les consommateurs, qui a été transposée en 1995 dans l'article L. 132-1 du code de la consommation. Elles y sont définies comme les clauses ayant pour objet ou pour effet de créer, au détriment du non-professionnel ou du consommateur, un déséquilibre significatif entre les droits et obligations des parties au contrat).

Afin que le consommateur ne soit pas privé de la protection qu'elle accorde du fait du choix du droit d'un pays tiers comme droit applicable au contrat, la directive, dans son article 6.2 oblige les États membres à prendre des mesures pour garantir cette protection dès lors que le contrat présente un lien étroit avec le territoire des États membres.

Pour mettre en oeuvre l'objectif prescrit par l'article 6.2 de la directive, le législateur national a créé, dans le code de la consommation, un article L. 135-1 relatif au conflit des lois relatives aux clauses abusives. Il prévoit que les dispositions de l'article L. 132-1 sur les clauses abusives sont applicables même lorsque la loi qui régit le contrat est celle d'un État n'appartenant pas à l'Union européenne, dès lors que le consommateur ou le non-professionnel a son domicile sur le territoire de l'un des États membres de l'Union européenne et que le contrat y est proposé, conclu ou exécuté.

Le législateur français a donc interprété la notion de « lien étroit » posée par la directive de façon restrictive. Il a assimilé en effet « lien étroit » et « présence du domicile du consommateur ou du professionnel sur le territoire d'un État membre ». Or, cette interprétation est illégale. Dans un arrêt du 9 septembre 2004, la Cour de justice de l'Union européenne a en effet clairement indiqué que la notion de lien étroit devait être comprise de manière extensive, de manière à garantir la protection la plus large possible du consommateur : « Si la notion délibérément vague de «lien étroit» que le législateur communautaire a retenue peut éventuellement être concrétisée par des présomptions, elle ne saurait en revanche être limitée par une combinaison de critères de rattachement prédéfinis, tels que les conditions cumulatives relatives à la résidence et à la conclusion du contrat »46(*).

II. Le texte du projet de loi

L'article 14 du projet de loi réécrit l'article L. 135-1 du code de la consommation pour introduire la notion de « lien étroit » dans le droit interne (I de l'article L.135-1 dans la nouvelle rédaction proposée) et pour proposer une liste non exhaustive et non cumulative de critères permettant d'établir la présomption de l'existence de ce lien étroit (II de l'article). Il suffit que :

- le contrat ait été conclu dans l'État membre du lieu de résidence habituelle du consommateur ;

- ou que le professionnel dirige son activité vers le territoire de l'État membre où réside le consommateur, sous réserve que le contrat entre dans le cadre de cette activité ;

- ou que le contrat ait été précédé dans cet État d'une offre spécialement faite ou d'une publicité et des actes accomplis par le consommateur nécessaires à la conclusion de ce contrat ;

- ou que le contrat ait été conclu dans un État membre où le consommateur s'est rendu à la suite d'une proposition de voyage ou de séjour faite, directement ou indirectement, par le vendeur pour l'inciter à conclure ce contrat.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a pas été modifié.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de cohérence avec l'amendement ayant créé un article additionnel après l'article 3.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 (article L. 211-18 [nouveau] du code de la consommation) - Aménagement des règles de conflit de lois concernant l'application du droit de la consommation relatif à la vente et à la garantie des biens

Commentaire : cet article transpose la notion de « lien étroit » dans le code de la consommation pour mettre l'article L. 211-18 en conformité avec le droit européen.

I. Le droit en vigueur

La directive 1999/44/CE du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation reprend la notion de « lien étroit » avec un État membre. Son article 7.2 demande aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que le consommateur ne soit pas privé de la protection qu'elle accorde par le choix du droit d'un État non membre comme droit applicable au contrat, lorsque le contrat présente un lien étroit avec le territoire des États membres.

Or, l'article L. 211-18 du code de la consommation, qui définit le champ d'application des dispositions relatives à la garantie de conformité issues de la directive 1999/44/CE, ne respecte pas la notion de lien étroit dans la mesure où elle la définit en s'appuyant sur une liste exhaustive de trois critères, dont notamment la résidence habituelle de l'acheteur.

II. Le texte du projet de loi

Comme l'a fait l'article 14 du projet de loi à propos de la notion de clause abusive, l'article 15 applique aux dispositions relatives à la garantie de conformité la notion de lien étroit avec un État membre. Il propose également une liste non exhaustive et non cumulative de critères permettant d'établir la réalité de ce lien étroit (liste identique à celle introduite dans l'article L. 135-1 du code de la consommation, comme indiqué dans le commentaire de l'article 14).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a pas été modifié.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de cohérence avec l'amendement ayant créé l'article 3 bis.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 7 - Dispositions finales
Article 16 (articles L. 112-2-1 du code des assurances, L. 123-1, L. 123-3, L. 123-4, L. 123-5 du code de la consommation, L. 341-12, L. 343-1 et L. 343-2 du code monétaire et financier, L. 221-18 du code de la mutualité et L. 932-15-1 du code de la sécurité sociale) - Dispositions assurant la coordination entre divers codes

Commentaire : cet article effectue dans divers codes les coordinations nécessaires pour tenir compte des modifications apportées dans les articles précédents du chapitre II du texte.

I.  Le texte du projet de loi

L'article 5 du projet de loi (alinéas 141 à 185 du texte initial) a réécrit les sections 2 et 3 du chapitre Ier du Titre II du Livre Ier du code de la consommation, relatives respectivement aux contrats conclus à distance et hors établissement et, parmi ces derniers, à ceux qui portent plus spécifiquement sur des services financiers. Cette réécriture impose d'effectuer des corrections de références dans les divers codes qui font référence à ces sections 2 et 3. Ainsi :

- le I modifie l'article L. 112-2-1 du code des assurances ;

- le II modifie le chapitre III du Titre II du livre Ier du code de la consommation (articles L. 123-1 à L. 123-5) ;

- le III modifie les articles L. 341-12, L. 3431 et L. 343-2 du Titre IV du Livre III du code monétaire et financier, relatif au « Démarchage, colportage et fourniture à distance de services financiers » ;

- le IV modifie l'article L. 221-18 du code de la mutualité ;

- le V modifie l'article L. 932-15-1 du code de la sécurité sociale.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a pas été modifié.

III. La position de votre commission

La rédaction de cet article comportait des incohérences manifestes et a dû faire l'objet d'une réécriture assez large pour corriger certaines erreurs de références.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 - Date d'entrée en vigueur de certaines dispositions du chapitre II du projet de loi

Commentaire : cet article détermine la date d'entrée en vigueur des dispositions du chapitre II du projet de loi.

I. Les dispositions du projet de loi

Les articles 4 (information précontractuelle), 5 (vente à distance et hors établissement), 8 (paiements supplémentaires), 9 (paiement en avance), 10 (livraison) et 16 (coordination avec divers codes) s'appliquent aux contrats conclus après le 13 juin 2014, ce qui correspond aux exigences posées par la directive 2011/83/UE.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont pas modifié cet article

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 bis (articles L. 136-1 et L. 136-2 [nouveau] du code de la consommation) - Information des abonnés à des services de télévision payante sur leurs conditions de résiliation

Commentaire : cet article renforce l'obligation d'information pour les abonnés à des chaînes payantes sur leurs conditions de résiliation

I. Le droit en vigueur

La chapitre VI (Reconduction des contrats) du titre III (Conditions générales des contrats) du livre Ier (Information des consommateurs et formation des contrats) du code de la consommation contient un unique article, l'article L. 136-1, qui prévoit et encadre l'information délivrée par les prestataires de service à des consommateurs ayant conclu des contrats à reconduction tacite.

Énoncé en des termes généraux et s'appliquant à tous types de contrats, sauf ceux en matière d'eau potable et d'assainissement, il contraint les professionnels à informer les consommateurs de l'arrivée du terme de la période autorisant le rejet de la reconduction tacite et de la possibilité pour ces derniers de ne pas renouveler leur contrat.

L'objectif général de cette disposition est que les consommateurs aient connaissance de l'échéance de reconduction du contrat afin, s'ils le souhaitent, de pouvoir y mettre fin. En effet, une fois cette échéance passée, ils se retrouvent engagés pour une nouvelle période contractuelle et ne seront en droit de résilier qu'à son nouveau terme.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur proposition de M. Frédéric Barbier, les députés ont souhaité renforcer l'obligation d'information pesant sur le professionnel, au bénéfice des consommateurs, en introduisant dans le projet de loi un article 17 bis.

Dans son 1°, l'article précise qu'une telle information doit être portée à la connaissance du consommateur sous forme d'une lettre nominative ou par courrier électronique « dédiés ». Il s'agit, par ce moyen, d'éviter qu'elle ne soit fournie par un support inadéquat, comme un prospectus publicitaire ou un guide tarifaire.

Il indique également que cette information doit être donnée de façon claire et compréhensible : il faut éviter, en effet, que l'information ne soit confuse, ambiguë ou reléguée dans des clauses annexes ou peu lisibles. Le texte souligne par ailleurs que doit être explicitement mentionnée, dans un encadré bien visible, la date-limite de résiliation du contrat : le consommateur doit être clairement informé qu'au-delà, il sera réengagé pour une nouvelle période d'abonnement.

Le 2° fait obligation aux prestataires de services de reproduire, en intégralité, le texte de l'article L. 136-1 précité, tel que complété par le 1°, dans les contrats les liant à leurs abonnés. C'est là encore un moyen de mieux informer le consommateur des droits qui lui sont reconnus et qu'il peut faire valoir.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cet article, qui devrait assurer une meilleure information des titulaires de contrats à reconduction tacite des conséquences de ce régime contractuel particulier en termes de résiliation ou prolongation d'abonnement.

Le cas visé implicitement par cet article est celui des opérateurs proposant des contrats d'abonnement à des services de télévision payante. La contrepartie de la spécificité de ce type de contrats - à savoir leur reconduction tacite, dans le silence de l'abonné, à l'arrivée à leur terme - réside dans les importantes contraintes qu'ils assument en termes de création de contenus culturels. Elle implique une parfaite information des consommateurs de ce prolongement implicite, ce à quoi pourvoit le présent article.

Votre commission a simplement adopté, à cet article, un amendement de votre rapporteur tendant à alléger sa rédaction.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 ter (article L. 3511-2-1 du code de la santé publique) - Encadrement de la vente des cigarettes électroniques

Commentaire : cet article interdit la vente aux mineurs de cigarettes électroniques.

I.  Le droit en vigueur

L'article L. 3511-2-1 du code de la santé publique dispose qu'il est interdit de vendre ou d'offrir gratuitement, dans les débits de tabac et tous commerces ou lieux publics, des produits du tabac à des mineurs.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur proposition de M. Frédéric Barbier, les députés ont adopté un article additionnel pour modifier l'article L. 3511-2-1 du code de la santé publique et interdire la vente aux mineurs de cigarettes électroniques et de liquides avec ou sans nicotine. L'interdiction vise les deux offres actuellement dans le commerce, à savoir le dispositif complet comprenant un liquide avec ou sans nicotine, mais aussi les parties constitutives du dispositif (qui peuvent être vendues séparément) : inhalateur électro-mécanique ou électronique et fioles composées de liquides avec ou sans nicotine.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cette disposition de santé publique, car l'usage de la cigarette électronique chez les jeunes peut développer des addictions ou à tout le moins encourager les jeunes à fumer ensuite des cigarettes traditionnelles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 quater (articles L. 4362-9, L. 4362-10, L. 4362-11, L. 4363-4, L. 5215-1 [nouveau] et L. 5461-6-1 [nouveau] du code de la santé publique) - Réglementation applicable aux opticiens-lunetiers

Commentaire : cet article modifie les règles applicables aux opticiens-lunetiers, notamment afin de tenir compte du droit européen.

I. Le droit en vigueur


· Les règles relatives à l'exercice de la profession d'opticien-lunetier sont fixées par le chapitre II du titre VI du livre III de la quatrième partie du code de la santé publique (CSP), c'est-à-dire les articles L. 4362-1 à L. 4362-12.

L'article L. 4362-1 dispose que :

- les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requis pour l'exercice de cette profession sont tenues de se faire enregistrer, avant leur entrée dans la profession, auprès du service ou de l'organisme désigné par le ministre de la santé ;

- dans chaque département est établie une liste de la profession ; un opticien-lunetier ne peut être inscrit que dans un département ;

- seules peuvent exercer la profession d'opticien-lunetier les personnes titulaires d'un diplôme, certificat ou titre mentionnés aux articles L. 4362-2 et L. 4362-3.

L'article L. 4362-2 précise que les diplômes et certificats mentionnés précédemment sont le brevet de technicien supérieur opticien-lunetier et le brevet professionnel d'opticien-lunetier, ainsi que tout autre titre désigné par arrêté interministériel.

L'article L. 4362-3 prévoit que l'autorité compétente peut autoriser individuellement à exercer la profession d'opticien-lunetier les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne (UE) ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) qui ont suivi avec succès un cycle d'études postsecondaires et qui, sans être titulaires du diplôme mentionné à l'article L. 4362-2, sont titulaires :

- d'un titre de formation réglementant l'accès à cette profession ou son exercice et permettant d'exercer légalement ces fonctions (1°) ;

- quand l'intéressé a exercé dans un État qui ne règlemente pas l'accès à cette profession ou son exercice, d'un titre de formation attestant de la préparation à l'exercice de la profession, accompagné d'une attestation justifiant de son exercice à temps plein pendant deux ans au cours des dix dernières années (2°) ;

- d'un titre de formation délivré par un État tiers, reconnu dans un État de l'UE ou partie à l'accord sur l'EEE, permettant d'y exercer légalement la profession (3°).

Dans ces trois cas, si l'examen des qualifications professionnelles fait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l'accès et l'exercice de la profession en France, l'autorité compétente exige une épreuve d'aptitude ou un stage d'adaptation.

L'article L. 4362-4 dispose que les titulaires d'un diplôme d'élève breveté des écoles nationales professionnelles, section d'optique-lunetterie, ou du certificat d'études de l'école des métiers d'optique peuvent exercer la profession d'opticien-lunetier.

L'article L. 4362-7 précise que l'opticien-lunetier, ressortissant d'un État membre de l'UE ou partie à l'accord sur l'EEE, qui est établi et exerce légalement les activités d'opticien-lunetier dans un de ces États, peut exécuter en France des actes professionnels, de manière temporaire et occasionnelle, sans procéder à l'enregistrement prévu par l'article L. 4362-1. L'exercice de ces actes est subordonné à une déclaration préalable. Les qualifications du prestataire sont vérifiées par l'autorité compétente.

L'article L. 4362-9 dispose que :

- les établissements commerciaux dont l'objet principal est l'optique-lunetterie, leurs succursales et les rayons d'optique-lunetterie des magasins ne peuvent être dirigés ou gérés que par une personne remplissant les conditions requises pour l'exercice de la profession d'opticien-lunetier (alinéa 1) ;

- le colportage, c'est-à-dire le démarchage, des verres correcteurs d'amétropie (c'est-à-dire de troubles de la réfraction que sont l'hypermétropie, la myopie et l'astigmatie) est interdit (alinéa 2) ;

- aucun verre correcteur ne peut être délivré sans ordonnance médicale à une personne de moins de seize ans (alinéa 3).

L'article L. 4362-10 précise que :

- dans le cadre d'un renouvellement d'ordonnance, les opticiens-lunetiers peuvent adapter les prescriptions médicales initiales de verres correcteurs datant de moins de trois ans dans des conditions fixées par décret, à l'exclusion de celles établies pour les personnes de moins de seize ans et sauf opposition du médecin (alinéa 1) ;

Les conditions d'adaptation de la prescription médicale

Le décret du 13 avril 200747(*) précise les conditions d'adaptation par l'opticien-lunetier de la prescription médicale, dans le cadre d'un renouvellement :

- l'adaptation n'est possible que si le prescripteur n'a pas exclu expressément cette possibilité en l'indiquant sur l'ordonnance. L'opticien-lunetier doit informer le médecin prescripteur quand la correction est différente de celle inscrite sur l'ordonnance (article 1) ;

- l'opticien-lunetier s'interdit toute publicité et toute communication destinée au public sur sa capacité à déterminer la réfraction (article 4) ;

- l'opticien-lunetier informe la personne concernée que l'examen pratiqué en vue de l'adaptation ne constitue pas un examen médical (alinéa 2).

L'article L. 4362-11 précise que les opticiens-lunetiers sont tenus de respecter les règles d'exercice et, en tant que de besoin, d'équipement fixées par décret.


· Le chapitre III du titre VI du livre III de la quatrième partie du CSP porte sur les dispositions pénales relatives aux professions d'audioprothésiste, d'opticien-lunetier, de prothésiste et d'orthésiste pour l'appareillage des personnes handicapées. Il comprend les articles L. 4363-1 à L. 4363-4.

L'article L. 4363-4 indique qu'est puni de 3 750 euros d'amende le fait de :

- diriger ou de gérer, sans remplir les conditions requises pour l'exercice de la profession d'opticien-lunetier, un établissement commercial dont l'objet principal est l'optique-lunetterie, une succursale d'un tel établissement ou un rayon d'optique-lunetterie des magasins () ;

- colporter des verres correcteurs d'amétropie () ;

- délivrer un verre correcteur à une personne âgée de moins de 16 ans sans ordonnance médicale ().

II. Le texte adopté par votre commission

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement visant à introduire le présent article.

Celui-ci s'inspire très largement du texte adopté par le Sénat en décembre 2011 dans le cadre du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, suite notamment aux amendements déposés par notre collègue Gérard Cornu.

Comme le soulignait le rapport de l'époque de votre commission48(*), l'objectif de cet article est triple.

Tout d'abord, il s'agit de mettre le droit national en conformité avec le droit de l'Union européenne : la profession d'opticien-lunetier est en effet concernée par plusieurs décisions prises au niveau européen :

- un arrêt du 21 avril 2005 de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE)49(*) interdit la condition de détention d'un diplôme d'opticien-lunetier pour gérer et diriger une structure commerciale d'optique lunetterie, la Cour estimant que « l'objectif de protection de la santé publique (...) est susceptible d'être atteint au moyen de mesures moins restrictives de la liberté d'établissement tant des personnes physiques que des personnes morales » ;

- en septembre 2008, la Commission européenne a envoyé à la France un avis motivé l'invitant à modifier sa réglementation nationale relative à la vente des produits d'optique-lunetterie, estimant que cette dernière, « en interdisant la vente à distance de produits d'optique-lunetterie (...) [entrave] la liberté d'établissement (...), la libre circulation des services (...) et notamment la libre circulation des services de la société d'information »50(*) ;

- le 2 décembre 2010, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a rendu un arrêt51(*) interdisant aux États membres d'interdire la commercialisation des lentilles de contact par Internet. Elle a cependant estimé qu'un État membre « peut exiger que les lentilles de contact soient délivrées par un personnel qualifié étant à même de fournir au client des informations relatives à l'usage correct et à l'entretien de ces produits ainsi qu'aux risques liés au port de lentilles »52(*).

Ensuite il s'agit d'assurer la protection au regard de la santé publique : les produits d'optique-lunetterie, et notamment les lentilles de contact, ne sont en effet pas des produits comme les autres.

Enfin, le présent article tend à adapter le droit à la situation en matière de démographie médicale. La profession d'ophtalmologiste est particulièrement révélatrice de l'existence de véritables « déserts médicaux », c'est-à-dire des difficultés, dans certaines parties du territoire national, à avoir accès à un spécialiste.

Un sondage réalisé en octobre 2011 a montré que l'ophtalmologue est, aux yeux des Français, le spécialiste pour lequel les délais d'attente pour obtenir un rendez-vous sont les plus importants : 103 jours, contre 4 jours pour un généraliste et 28 jours pour un rhumatologue ou un psychiatre53(*).

Le présent article est fidèle à l'esprit du dispositif adopté par le Sénat en décembre 2011.

Le 1° du I propose une nouvelle rédaction de l'article L. 4362-9 du CSP :

- il supprime, conformément à la jurisprudence de la CJUE, la condition de détention d'un diplôme d'opticien lunetier pour le directeur ou le gérant d'un établissement d'optique lunetterie ;

- il consacre la réserve d'activité, c'est-à-dire le monopole de délivrance de verres correcteurs et de lentilles de contact oculaire correctrices, des opticiens-lunetiers (alinéa 1) ;

- il maintient l'interdiction du colportage des verres correcteurs en l'étendant aux lentilles de contact oculaire correctrices (alinéa 2).

Le 2° du I modifie l'article L. 4362-10 du CSP :

- il subordonne la délivrance de verres correcteurs à l'existence d'une prescription médicale en cours de validité (a) ;

- il relève de trois à cinq ans la durée pendant laquelle les opticiens-lunetiers peuvent adapter une prescription de verres correcteurs, ceci afin d'apporter une réponse à la situation de pénurie d'ophtalmologistes dans certaines régions (b) ;

- il soumet la délivrance de verres correcteurs multifocaux (c'est-à-dire progressifs) ou de verres de puissance significative à une prise de mesure (c).

Le 3° du I propose une nouvelle rédaction de l'article L. 4362-11 du CSP : ce dernier prévoit que sont déterminées par décret :

- les règles d'exercice et d'équipement () ;

- les conditions de validités de la prescription médicale mentionnée à l'article L. 4362-10 () ;

- les conditions dans lesquelles est réalisée la prise de mesure pour les verres correcteurs multifocaux ou les verres de puissance significative ().

Le 4° du I propose une nouvelle rédaction de l'article L. 4363-4 du CSP : il prévoit qu'est puni de 3 750 euros d'amende le fait :

- de colporter des verres correcteurs ou des lentilles de contact oculaire correctrices ;

- de délivrer des verres correcteurs en méconnaissance de l'article L. 4362-10.

Le II du présent article crée un nouveau chapitre V dans le titre Ier du livre II de la cinquième partie du CSP, intitulé « Verres correcteurs et lentilles de contact oculaire correctrices ».

Ce II comprend un article unique, l'article L. 5215-1 qui dispose que :

- quand il recourt à une technique de communication à distance pour conclure le contrat, le vendeur de verres correcteurs ou de lentilles de contact oculaire correctrices met à disposition du patient un opticien-lunetier (alinéa 1) ;

- sont fixées par décret : les modalités de cette mise à disposition, les modalités de vérification de la prescription médicale et les mentions et informations précontractuelles données au patient (alinéa 2).

Le III crée un nouvel article L. 5461-6-1 au sein du CSP précisant que le fait de commercialiser des verres correcteurs ou des lentilles de contact oculaire correctrices en méconnaissance des règles prévues à l'article L. 5215-1 est puni de 10 000 euros d'amende.

Les IV et V établissent des dispositions transitoires :

- le IV dispose que le premier alinéa de l'article L. 4362-10 précité, c'est-à-dire celui subordonnant la délivrance de verres correcteurs à l'existence d'une prescription médicale en cours de validité, entre en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard dix-huit mois après la publication de la loi. Jusqu'à cette date, le troisième alinéa de l'article L. 4362-9 dans sa rédaction actuelle - qui interdit la délivrance de verres correcteurs à une personne de moins de seize ans sans ordonnance médicale - reste en vigueur ;

- le V indique que le troisième alinéa de l'article L. 4362-10 précité, qui soumet à une prise de mesure la délivrance de verres correcteurs multifocaux ou de verres correcteurs de puissance significative entre en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard dix-huit mois après la publication de la loi.

Votre rapporteur souligne que le présent article trouve pleinement sa place dans le présent projet de loi. Le développement de la vente en ligne de verres correcteurs et de lentilles de contact, avec l'encadrement nécessaire, pourrait renforcer la concurrence et donc faire baisser les prix.

Une enquête publiée par l'association UFC-Que choisir en avril 201354(*) a ainsi souligné les « dérapages tarifaires des opticiens », estimant notamment que les opticiens « revendent en moyenne 393 € hors taxes un équipement acheté 118 € seulement, soit une marge de 275 € supportée par le consommateur »55(*).

Lors de leur audition par votre rapporteur, les responsables du groupe SENSEE, spécialisé dans la vente en ligne de produits d'optique-lunetterie et représentant près de 12 % du marché des lentilles de contact, ont ainsi indiqué que le groupe pratiquait des prix inférieurs de 30 à 40 % à ceux pratiqués pour des produits de même qualité par les opticiens en magasin.

Souhaitant rester fidèle au dispositif adopté par le Sénat en 2011 qui avait donné lieu à un large consensus, votre rapporteur en a repris les différentes dispositions, sous réserve de légères modifications rédactionnelles et de quelques modifications de fond. La principale porte sur le fait que la délivrance de verres correcteurs (et pas des lentilles de contact oculaire correctrices) est subordonnée à l'existence d'une prescription médicale en cours de validité : l'obligation d'une prescription médicale pour les lentilles correctrices aurait pu se traduire par une contrainte nouvelle et donc par une dépense supplémentaire pour les patients.

L'examen du projet de loi en séance publique permettra, le cas échéant, d'ajuster le dispositif du présent article.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE III - Crédit et assurance
Section 1 - Crédit à la consommation
Article 18 A (article L. 311-3 du code de la consommation) - Champ d'application du crédit à la consommation

Commentaire : cet article prévoit de limiter les exceptions à l'application du régime du crédit à la consommation aux seuls prêts qui sont assortis d'intérêts et de frais négligeables.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 311-3 du code de la consommation prévoit dix catégories d'opérations auxquelles ne s'appliquent pas le régime du crédit à la consommation défini au chapitre 1er du Titre 1er du Livre III « Endettement » de ce code.

La quatrième catégorie de cette liste de contrats échappant au régime protecteur du crédit à la consommation concerne les opérations de crédit comportant un délai de remboursement ne dépassant pas trois mois qui ne sont assorties d'aucun intérêt ou d'aucun frais ou seulement de frais d'un montant négligeable.

Or, en pratique, certains prêteurs mettent à profit cette rédaction imprécise en proposant des prêts qui ne sont assortis d'aucuns frais mais dont le taux d'intérêt peut-être très élevé.

Rappel : les contrats échappant au régime du crédit à la consommation
(article L. 311-3 du code de la consommation)

- les opérations de crédit destinées à l'acquisition de droits de propriété sur un terrain ou un immeuble (1°) ainsi que les prêts-relais (6°), qui relèvent d'une logique de crédit immobilier ;

- les opérations de moins de 200 euros et de plus de 75 000 euros, à l'exception des regroupements de crédits (2°) ;

- les opérations de découvert remboursables dans un délai d'un mois (3°) ;

- les opérations de crédit remboursables en moins de trois mois et qui ne sont assorties d'aucun intérêt ou d'aucuns frais ou seulement de frais d'un montant négligeable (4°) ;

- les prêts de l'employeur à ses salariés à des conditions préférentielles (5°) ;

- les contrats de crédit qui sont l'expression d'un accord passé devant une juridiction (7°) ou résultant d'un plan conventionnel dans le cadre du traitement du surendettement (8°), qui ne s'inscrivent en effet pas dans une logique de marché ;

- les accords portant sur des délais de paiement accordés pour le règlement amiable d'une dette existante sans frais supplémentaires (9°) ;

- les cartes proposant un débit différé n'excédant pas quarante jours et n'occasionnant aucuns autres frais que la cotisation liée au bénéfice de ce moyen de paiement (10°).

Le cas particulier des prêts sur gage et l'activité des crédits municipaux.

Les dix-huit caisses de crédit municipal, recensées fin 2012 par le dernier rapport de l'Autorité de contrôle prudentiel, exercent à la fois une activité bancaire et ont le monopole des prêts sur gage. Le statut de ces établissements et leur mission sont précisés par l'article L. 514-1 du code monétaire et financier qui dispose que : « les caisses de crédit municipal sont des établissements publics communaux de crédit et d'aide sociale. Elles ont notamment pour mission de combattre l'usure par l'octroi de prêts sur gages corporels dont elles ont le monopole ».

En pratique, le prêt sur gage permet à toute personne majeure justifiant de son identité et de son domicile d'engager un objet en échange d'un prêt : l'objet est estimé par un commissaire-priseur sur la base de son prix sur le marché des enchères publiques. Le montant du prêt s'établit entre 50 et 70 % de cette estimation. Le montant minimal d'un prêt est fixé à 30 euros. La durée du contrat est d'un an. Le coût d'une opération de prêt sur gage représente 8 à 9 % de l'intérêt demandé, ce qui s'explique par les exigences particulières d'estimation et de stockage des biens mis en gage. Plus de 90 % des objets mis en gage sont récupérés par leur propriétaire. À tout moment de la vie du contrat, l'emprunteur dit « engagiste » peut retirer son bien après avoir remboursé le capital prêté et s'être acquitté de frais divers. Dans moins de 10 % des cas, les objets non récupérés par les déposants, sont vendus lors de ventes aux enchères publiques tenues dans la salle des ventes de l'établissement. La mise en vente d'un bien peut également intervenir à la demande de son propriétaire, après un dépôt d'une durée minimale de trois mois.

Deux spécificités de l'activité de prêt sur gage rendent difficile son assimilation complète au crédit à la consommation :

- d'une part, la vérification de solvabilité de l'emprunteur n'est pas effectuée puisque le prêt est accordé sur la base d'un gage et non d'une évaluation de la capacité à rembourser ;

- d'autre part, un délai de rétractation est dépourvu de portée puisque, par principe, les emprunteurs sont en mesure, à tout moment, de reprendre leur gage.

Ces raisons expliquent que le prêt sur gage échappe largement au régime commun du crédit à la consommation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit à l'initiative de la commission des Finances, a pour objet de restreindre la dérogation précitée prévue à l'article L. 311-3 du code de la consommation en la limitant :

- aux prêts qui ne sont assortis d'aucun intérêt ni d'aucuns frais, rendant les deux conditions cumulatives ;

- et aux prêts assortis d'intérêts et de frais négligeables.

III. La position de votre commission

Votre commission, attentive aux pratiques de contournements du droit en vigueur constatées sur le terrain, approuve cet ajustement. Seuls les prêts qui sont assortis d'intérêts et de frais négligeables doivent pouvoir être intégrés dans la liste des contrats échappant au régime du crédit à la consommation.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 B
(Article L. 311-5 du code de la consommation)

Exigence de la clarté dans les publicités comparatives

Commentaire : cet article tend à améliorer l'information des consommateurs sur les offres de rachats de crédits.

I. Le droit en vigueur

Le troisième alinéa de l'article L. 311-5 du code de la consommation interdit, dans toute publicité, d'indiquer qu'une opération de regroupement de crédits antérieurs peut être consentie sans information permettant d'apprécier la situation financière de l'emprunteur. Il interdit également de laisser entendre que le prêt améliore la situation financière, entraîne une augmentation de ressources, constitue un substitut d'épargne ou accorde une réserve automatique d'argent immédiatement disponible sans contrepartie financière identifiable.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Il complète ce troisième alinéa de l'article L. 311?5 du code de la consommation en indiquant que lorsqu'une publicité compare le montant des échéances d'un ou plusieurs crédits antérieurs à celui d'une échéance résultant d'une opération de regroupement de crédits, elle mentionne de manière claire et apparente, d'une part, la somme des coûts totaux des crédits antérieurs et, d'autre part, le coût total du crédit postérieur à l'opération précitée.

Issu de l'adoption d'un amendement présenté par M. Laurent Grandguillaume, rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances, cet ajout a pour objet d'améliorer l'information des consommateurs sur les offres de rachats de crédits. Ces dernières qui se présentent généralement comme un moyen de réduire globalement la somme des mensualités peuvent, en réalité, s'accompagner d'une hausse du coût total du crédit en raison de l'allongement de leur durée. Pour éviter les ambiguïtés dans la présentation de l'offre, la présente modification impose de comparer le montant total du crédit avant et après l'opération de regroupement.

III. La position de votre commission

Elle approuve cette précision en constatant que le rachat de crédits donne souvent lieu à des publicités trompeuses qui comparent les mensualités sans préciser de façon suffisamment claire la durée de remboursement, ce qui peut entraîner une confusion sur le coût total du crédit, c'est-à-dire la donnée la plus significative.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 C (Article L. 311-10 du code de la consommation) - Conservation par le prêteur de la fiche de dialogue

Commentaire : cet article vise à obliger le prêteur à conserver la fiche d'évaluation de la solvabilité de l'emprunteur pendant toute la durée du prêt à titre de preuve.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 311-10 du code de la consommation prévoit, pour les opérations de crédit conclues sur le lieu de vente ou à distance, la remise à l'emprunteur d'une fiche d'informations dite « fiche de dialogue » comportant les éléments relatifs aux ressources et charges de l'emprunteur ainsi à son endettement. Cette fiche signée ou certifiée par voie électronique par l'emprunteur contribue à l'évaluation de sa solvabilité et elle doit faire l'objet d'une déclaration certifiant sur l'honneur l'exactitude de son contenu. Au-delà de 1 000 euros, cette fiche de dialogue doit être complétée par des justificatifs, dont la liste a été précisée par un décret du 30 novembre 2010 (fixant la liste des pièces justificatives prévues à l'article L. 311-10 du code de la consommation).

Comme le fait observer le rapport d'information n° 602 (2011-2012) de Mmes Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier, sur l'application de la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, les justificatifs exigés par le décret étaient déjà requis par certains établissements de crédit : la loi n'a donc, en définitive, qu'assez peu modifié les pratiques des établissements.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Il introduit à l'article L. 311-10 du code de la consommation l'obligation pour le prêteur de conserver la fiche de dialogue pendant toute la durée du prêt.

Cette modification, présentée par M. Razzy Hammadi à titre personnel, a pour objet d'aménager la preuve de l'effectivité de la démarche d'analyse de la solvabilité de l'emprunteur.

III. La position de votre commission

Cette modification participe d'un raisonnement logique : le prêteur doit pouvoir prouver le sérieux de ses investigations relatives à la solvabilité de l'emprunteur.

Au cours des travaux du groupe de travail sénatorial sur le répertoire national des crédits aux particuliers, il a été signalé que, dans la pratique, un assez grand nombre d'emprunteurs auraient tendance à ne pas mentionner l'intégralité de leur endettement. Dans une telle hypothèse, la fiche de dialogue certifiée sur l'honneur exacte par l'emprunteur peut être utilisée pour démontrer la mauvaise foi de ce dernier en cas de procédure judiciaire. Le rapporteur souligne ici l'intérêt majeur de la création d'un registre positif des crédits assortie de l'obligation pour le prêteur de se référer à cet indicateur impartial.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 D (articles L. 331-6, L. 331-7, L. 332-10 et L. 333-4 du code de la consommation) - Réduction de la durée des plans conventionnels de redressement (PCR)

Commentaire : cet article tend à réduire à cinq ans la durée des plans conventionnels de redressement (PCR).

I. Le droit en vigueur

Le traitement du surendettement s'articule autour de la distinction entre le débiteur se trouvant dans une situation pouvant faire l'objet de mesures de traitement et celui dont la situation est « irrémédiablement compromise » (article L. 330-1 du code de la consommation). Par ailleurs, lorsque la situation du débiteur est irrémédiablement compromise, l'article L. 330-1 distingue selon que le débiteur bénéficiant d'un rétablissement personnel dispose ou non d'un patrimoine susceptible de faire l'objet d'une liquidation judiciaire.

Le schéma général des procédures de surendettement est le suivant :

- si le débiteur se trouve en situation de surendettement sans que sa situation soit pour autant irrémédiablement compromise (article  L. 330-1 al. 2), il peut bénéficier des mesures de traitement prévues à l'article L. 331-6 (plan conventionnel) et, à défaut d'accord sur un plan conventionnel, des mesures de traitement ordinaires prévues aux articles L. 331-7, L. 331-7-1 et L. 331-7-2 ;

- si le débiteur est en situation de surendettement irrémédiablement compromise (article L.330-1 al.3), il peut bénéficier soit d'un rétablissement personnel sans liquidation judiciaire s'il ne possède que des biens meublants nécessaires à la vie courante et des biens non professionnels indispensables à l'exercice de son activité soit d'un rétablissement personnel avec liquidation judiciaire s'il n'est pas dans la précédente situation (article  L. 330-1 al.5 -2°).

Les plans, composés de mesures de redressement ordinaire de mesures imposées ou recommandées ne peuvent excéder, depuis l'adoption de la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, dite Lagarde, huit ans, contre dix ans antérieurement (article  L. 331-7 al. 8).

Les personnes dont l'endettement est trop important pour pouvoir être résolu par des mesures de redressement ordinaires - le produit de la vente de leurs biens ne permettant pas de rembourser l'intégralité des dettes - peuvent faire l'objet d'une procédure de rétablissement personnel (PRP) avec ou sans liquidation judiciaire. Cette procédure, qui doit être autorisée par le juge, entraîne l'effacement de toutes les dettes privées du surendetté.

L'article L. 331 du code de la consommation prévoit que la commission de surendettement des particuliers a pour mission de concilier les parties en vue de l'élaboration d'un plan conventionnel de redressement (PCR) approuvé par le débiteur et ses principaux créanciers.

Cet article précise que ce plan peut comporter des mesures de report ou de rééchelonnement des paiements des dettes, de remise des dettes, de réduction ou de suppression du taux d'intérêt. Il peut subordonner ces mesures à l'accomplissement par le débiteur d'actes propres à faciliter ou à garantir le paiement de la dette. Il peut également les subordonner à l'abstention par le débiteur d'actes qui aggraveraient son insolvabilité.

Le plan prévoit les modalités de son exécution : sa durée totale, y compris lorsqu'il fait l'objet d'une révision ou d'un renouvellement, ne peut excéder huit années. Les mesures du plan peuvent excéder ces délais lorsqu'elles concernent le remboursement de prêts contractés pour l'achat d'un bien immobilier à titre de résidence principale et dont le plan permet d'éviter la cession par le débiteur.

L'article L. 331-7 du même code prévoit, à défaut d'accord sur un plan conventionnel, et donc en cas d'échec de sa mission de conciliation, que la commission de surendettement peut, à la demande du débiteur et après avoir mis les parties en mesure de fournir leurs observations, imposer des mesures tendant principalement à :

- rééchelonner le paiement des dettes de toute nature, y compris en différant le paiement d'une partie d'entre elles, sans que le délai de report puisse excéder huit ans ;

- imputer les paiements d'abord sur le capital ;

- prescrire que les sommes correspondant aux échéances reportées porteront intérêt à un taux réduit qui peut être inférieur au taux de l'intérêt légal ;

- suspendre, par un moratoire, l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires pour une durée qui ne peut excéder deux ans, ce qui peut permettre, en pratique, au surendetté de retrouver un emploi ;

La commission de surendettement réexamine, à l'issue de la période de suspension, la situation du débiteur. En fonction de celle-ci, la commission peut imposer ou recommander des mesures prévues par les articles L. 331-7, L. 331-7-1 et L. 331-7-2, à l'exception d'une nouvelle suspension. Elle peut, le cas échéant, recommander un rétablissement personnel avec ou sans liquidation judiciaire.

La durée totale des mesures ne peut excéder huit années. Elles peuvent cependant excéder ce délai lorsqu'elles concernent le remboursement de prêts contractés lors d'achat d'un bien immobilier constituant la résidence principale et dont les mesures de la commission permettent d'éviter la cession. Les dettes fiscales font l'objet d'un rééchelonnement dans les mêmes conditions que les autres dettes.

Aux termes de l'article L. 332-10, s'il estime que la liquidation judiciaire peut être évitée, le juge établit un plan comportant les mesures des articles L. 331-7, L. 331-7-1 et L. 331-7-2. Ce plan ne peut excéder une durée de huit ans. Le juge se prononce par jugement, immédiatement exécutoire.

Enfin, il appartient à la commission de surendettement d'informer la Banque de France aux fins d'inscription du débiteur au fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement dès qu'elle est saisie par celui-ci. Le III de l'article L. 333-4 prévoit que l'inscription au fichier des différentes mesures prises au cours de la procédure de surendettement est conservée pendant toute leur durée d'exécution, sans pouvoir excéder huit ans.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté un amendement présenté par M. Dominique Potier et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen dont le dispositif s'ordonne autour d'un principe : la réduction de huit à cinq ans de la durée des Plans conventionnels de redressement (PCR) afin de permettre au débiteur de bénéficier plus rapidement de l'effacement de ses dettes.

Les auteurs de l'amendement constatent que l'endettement moyen est de 38 100 euros dans les dossiers de surendettement et qu'en dépit de la réduction de la durée des plans de dix à huit ans introduite par la loi dite Lagarde, ce délai reste inadapté à la situation économique des ménages surendettés qui ne parviennent pas à reprendre une vie normale, ce dont témoigne le taux élevé (près de 40 %) de redépôts des dossiers. Ils font observer que l'Allemagne, la Belgique et l'Irlande réduisent progressivement la durée des plans de désendettement avec des effacements partiels afin à donner aux débiteurs une seconde chance. La réduction de la durée des plans conventionnels de redressement (PCR) à 5 ans vise ainsi à préserver l'équilibre entre le principe du remboursement des dettes et la nécessité de faciliter un nouveau départ des personnes surendettées.

Pour réaliser cet objectif, le I de l'article 18 D prévoit de ramener de huit à cinq ans les durées prévues aux articles L. 331?6, L. 331?7 et L. 332?10 du code de la consommation (1°) en précisant que cette durée maximale de cinq ans ne prend pas en compte les mesures de report de l'intégralité des paiements des dettes (2°), de suspension de l'exigibilité de l'intégralité des créances (3°) ou les mesures permettant au débiteur de rembourser la totalité de ses dettes tout en évitant la cession du bien immobilier constituant sa résidence principale (4°).

Le II de cet article 18 D prévoit que cette réduction de huit à cinq ans entre en vigueur le 1er janvier 2015 et qu'il s'applique aux procédures de traitement des situations de surendettement en cours à cette date.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage pleinement le souci de donner consistance au « droit à l'oubli » des ménages surendettés dans les meilleures conditions.

Au cours des auditions, un certain nombre d'acteurs de terrain ont alerté les rapporteurs sur l'impact potentiel d'une réduction de huit à cinq ans de la durée des plans conventionnels de redressement (PCR). Les établissements de crédit ont ainsi souligné qu'elle comportait une augmentation du risque d'effacements de dettes qui pourrait conduire à une réduction de l'allocation de crédit évaluée, par certains intervenants, à 30 % pour les prêts liés à l'achat d'une automobile. Il convient d'accueillir avec une certaine prudence de telles estimations.

En revanche, majoritairement, les associations de consommateurs, et particulièrement l'association Crésus, ont souligné qu'elles étaient favorables à cette réduction. Il convient cependant de signaler que certaines associations proches des familles surendettées ont suivi un raisonnement différent : tout en se félicitant de la perspective de création du registre national des crédits aux particuliers, elles ont estimé que la réduction à cinq ans des PCR, qui peut sembler généreuse dans son principe, risque d'avoir des effets et un impact négatifs. En effet, un plan conventionnel sur huit années est déjà difficile à honorer pour les personnes concernées et le réduire à cinq ans renforce cette difficulté, ce qui pourrait entrainer une augmentation, tout d'abord, du nombre des redépôts de dossiers de surendettement, ensuite, du sentiment d'échec qui accompagne ces mesures et enfin des procédures de rétablissement personnelle (PRP), avec sans doute un encombrement des juridictions. Il faudrait alors, selon ces associations, craindre un durcissement de la position des créanciers, qui resserreraient alors leur analyse du risque, ce qui accroitrait encore les difficultés d'accès au crédit et l'exclusion bancaire.

Votre rapporteur estime que le risque accru d'effacements de dettes peut également favoriser une plus grande responsabilisation des prêteurs dans la délivrance des crédits, et en particulier des crédits renouvelables adossés à des cartes de fidélité.

La commission, soucieuse de prendre en considération l'ensemble de ces données, a adopté à cet article un amendement à l'initiative du rapporteur qui vise à articuler l'entrée en vigueur de la mesure de raccourcissement des plans conventionnels de redressement (PCR) avec celle du registre national des crédits aux particuliers (RNCP). En effet, le RNCP permettra aux prêteurs de mieux évaluer l'endettement préexistant des ménages et de limiter le montant du crédit accordé aux possibilités effectives de remboursement. En l'absence de cet outil permettant une meilleure visibilité, le raccourcissement de la durée des plans d'apurement pourrait avoir pour conséquence de raccourcir systématiquement la durée des crédits consentis, imposant un taux d'effort trop élevé à de très nombreux emprunteurs, ce qui réduirait l'accès au crédit des ménages les plus modestes.

Techniquement, l'amendement adopté par votre commission concerne l'avant?dernier alinéa de l'article L. 331?6, le deuxième alinéa et la première phrase du huitième alinéa de l'article L. 331?7 et l'avant?dernière phrase du second alinéa de l'article L. 332?10. Schématiquement, ces dispositions, qui aboutissent à peu près aux mêmes mesures de rééchelonnement des dettes, de taux d'intérêt réduit et de moratoire, peuvent être mises en oeuvre de manière consensuelle (article  L. 331?6), imposées par la commission de surendettement (article  L. 331?7) ou décidées par le juge (article  L. 332?10).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 (article L. 311-8-1 du code de la consommation) - Obligation de proposer effectivement un crédit amortissable pour les achats de plus de 1 000 euros conclus sur le lieu de vente et en vente à distance

Commentaire : cet article prévoit qu'une offre de crédit amortissable est effectivement proposée en alternative au crédit renouvelable, à partir d'un seuil de 1 000 euros, sur le lieu de vente ou dans le cadre d'une vente à distance.

I. Le droit en vigueur

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, qui a transposé la directive 2008/48/CE du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs, le code de la consommation prévoit, dans son article L. 311-8-1 que « le consommateur doit disposer de la possibilité de souscrire un crédit amortissable à la place d'un crédit renouvelable » au-delà d'un seuil de 1 000 euros. Cependant il n'indique pas avec suffisamment de clarté que cette offre alternative soit effectivement proposée, ce qui aboutit concrètement à des pratiques de contournement laissant certains consommateurs dans l'ignorance d'alternatives au crédit renouvelable.

La portée pratique de cette mesure reste donc limitée, comme en témoignent les contrôles effectués par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ainsi que le rapport sur l'impact de l'entrée en vigueur de la loi du 1er juillet 2010, réalisé par le cabinet Athling56(*) pour le compte du Comité consultatif du secteur financier (CCSF). Selon ce dernier document, sur 45 visites dans des magasins, l'offre alternative n'aurait été évoquée par un vendeur que dans 9 % des cas et l'offre alternative ne serait visible que dans 17 % des cas.

II. Le texte du projet de loi

Cet article, qui modifie la rédaction de l'article L. 311-8-1 du code de la consommation, oblige le professionnel à proposer effectivement au consommateur un crédit amortissable - par exemple, un règlement en plusieurs fois, avec ou sans frais - à la place d'un crédit renouvelable, lorsque le montant financé dépasse 1 000 euros.

En pratique, le respect de cette disposition pourrait être garanti par les contrôles « mystères » de la DGCCRF autorisés par le présent projet de loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont apporté deux modifications à cet article.

Tout d'abord, à l'initiative de sa commission des Affaires économiques, l'Assemblée nationale a introduit à l'article L. 311-8-1 du code de la consommation un renvoi à des mesures réglementaires pour préciser la forme et le contenu de la proposition de crédit amortissable.

En séance publique, afin d'éclairer le choix du consommateur à qui une alternative entre crédit renouvelable et crédit amortissable est présenté, les députés ont ajouté une exigence à l'article L. 311-8-1 du code de la consommation : les informations présentées au consommateur doivent permettre de « comparer de façon claire le fonctionnement, le coût et les modalités d'amortissement des deux crédits ».

IV. La position de votre commission

En pratique, bien qu'on ait pu observer des pratiques de contournement du principe de l'offre alternative sur le lieu de vente, l'étude d'impact rappelle que, de façon plus générale, les prêteurs ont réformé leurs modes de fonctionnement et de commercialisation pour mettre en oeuvre la loi du 1er juillet 2010, en consentant un important effort de refonte des offres de contrat de crédit et de formation des personnels qui se chiffre à environ 260 millions d'euros, à la charge des établissements de crédit spécialisés pour l'essentiel (85 %).

Au regard de ces coûts, l'impact de la mise en oeuvre du présent article 18 devrait être limité puisqu'elle suppose une sensibilisation des intermédiaires de crédit et nécessitera une adaptation de la fiche de dialogue prévue à l'article L. 311-10 du code de la consommation afin d'y intégrer une rubrique dédiée.

La commission approuve cet article sous réserve d'un amendement rédactionnel, à l'initiative de Mme Michèle André, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 (article L. 311-16 du code de la consommation) - Suppression d'expressions ambiguës

Commentaire : cet article corrige une incohérence figurant à l'article L. 311-16 du code de la consommation en remplaçant les termes de « réserve d'argent » ou « réserve de crédit » par les termes de « crédit ».

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article L. 311-16 du code de la consommation définit le contrat de crédit renouvelable par la possibilité, pour son bénéficiaire, de disposer de façon fractionnée, aux dates de son choix, du montant du crédit consenti. Il indique ensuite que tout crédit correspondant à cette définition est désigné dans tout document commercial ou publicitaire par le terme : « crédit renouvelable », à l'exclusion de tout autre.

Le deuxième alinéa du même article utilise cependant les termes de « réserve d'argent » et « réserve de crédit », ce qui peut susciter une certaine confusion.

Par ailleurs, en ce qui concerne l'extinction des lignes inactives de crédit renouvelable, cet article L. 311-16 prévoit que si pendant deux années consécutives, le contrat d'ouverture de crédit ou tout moyen de paiement associé n'ont fait l'objet d'aucune utilisation, le prêteur qui entend proposer la reconduction du contrat adresse à l'emprunteur, à l'échéance de la deuxième année, un document annexé aux conditions de cette reconduction. Ce document indique l'identité des parties, la nature de l'opération, le montant du crédit disponible, le taux annuel effectif global ainsi que le montant des remboursements par échéance et par fractions de crédit utilisées. A défaut pour l'emprunteur de retourner ce document, signé et daté, au plus tard vingt jours avant la date d'échéance du contrat, ce dernier est résilié de plein droit à cette date. Lorsque l'ouverture de crédit est assortie de l'usage d'une carte de crédit, le prélèvement de la cotisation liée au bénéfice de ce moyen de paiement ne fait pas obstacle à la mise en oeuvre du présent alinéa.

II. Le texte du projet de loi

Par cohérence rédactionnelle, l'article 19 du projet de loi initial tend à supprimer à l'article L. 311-16 du code de la consommation les références aux termes « réserve d'argent » et « réserve de crédit » qui étaient utilisés par les professionnels pour désigner des contrats de crédit renouvelable et qui ont été interdites car elles créaient une ambiguïté sur la nature réelle des engagements contractés par l'emprunteur.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté un amendement qui vise à modifier le dixième alinéa de l'article L. 311-16 du code de la consommation, l'objectif étant de ramener à un an au lieu de deux la période à l'issue de laquelle, lorsqu'un crédit renouvelable est resté inactif, la reconduction du contrat nécessite la manifestation d'un consentement exprès du consommateur.

Il s'agit d'une mesure destinée à éviter que le consommateur reste lié par un crédit dont il n'a pas l'utilité.

IV. La position de votre commission

S'agissant de l'extinction des lignes « dormantes » ou inactives de crédit renouvelable, les représentants de certains établissements de crédit ont exprimé, au cours des auditions, leurs réserves à propos de cette réduction à une année du délai dit « Chatel ».

Juridiquement, il convient de rappeler que la loi dite loi « Chatel » du 28 janvier 2005 tendant à conforter la confiance et la protection du consommateur avait prévu la résiliation de plein droit du contrat de crédit renouvelable si la réserve n'avait pas été utilisée pendant trois années consécutives (article  L. 311-9 du code de la consommation dont le contenu a, par la suite été transféré au L. 311-16). Puis la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation a réduit ce délai à deux ans.

Économiquement, la résiliation automatique des crédits inactifs sur une période d'un an constitue une mesure susceptible d'avoir un impact important. Selon le rapport Athling, lors de l'instauration de la résiliation automatique au bout de trois années d'une ligne dormante, 4 millions de comptes de crédits renouvelables ont été supprimés. Puis, lors du passage de trois à deux ans, ce sont 7 millions de comptes qui ont été résiliés, cette dernière mesure étant à l'origine de la fermeture de 60 % des comptes de crédit renouvelable. D'après les indications fournies par le Gouvernement, avec le passage à une résiliation au bout d'un an d'inactivité, ces fermetures devraient s'accélérer et au moins huit millions de comptes de crédit renouvelables supplémentaires auraient été fermés. Cette mesure très contraignante constitue une alternative à une déliaison complète des cartes qui fait l'objet de débats au Sénat depuis plusieurs années.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis A (article L. 112-10 du code monétaire et financier) - Frais sur les comptes inactifs

Commentaire : cet article a pour objet de prohiber les frais prélevés sur les comptes bancaires inactifs.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier prévoit que les établissements de crédit sont tenus d'informer leur clientèle et le public sur les conditions générales et tarifaires applicables aux opérations relatives à la gestion d'un compte de dépôt, selon des modalités fixées par un arrêté du ministre chargé de l'économie. Il précise également que la gestion d'un compte de dépôt des consommateurs est réglée par une convention écrite passée entre le client et son établissement de crédit.

II. Le texte adopté par votre commission

Votre commission des Affaires économiques a adopté un nouvel article 19 bis A qui modifie l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier afin d'interdire la perception de frais bancaires sur un compte inactif.

Cette avancée est issue d'un amendement présenté par M. Joël Labbé et les membres du Groupe écologiste qui ont estimé que les frais bancaires sur les comptes inactifs sont des prélèvements injustes et injustifiés auxquels il convient de mettre un terme.

Il convient de signaler que lors de la discussion du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires au Sénat (séance du 21 mars 2013), le Gouvernement, à propos d'un amendement similaire, a tout d'abord rappelé qu'un compte « inactif » se définit, en pratique, comme un compte qui n'a connu aucun mouvement depuis au moins un an. De plus, « le fait que le compte soit inactif ne signifie pas qu'il n'y ait pas de coûts de gestion pour la banque. ». Le Gouvernement a, en conséquence, appelé à la modération sur le montant des frais mais pas à leur interdiction.

Au cours de la réunion du 23 juillet 2013 consacrée à l'examen du rapport et du texte de la commission des Affaires économiques, M. Benoît Hamon, a cependant ajouté que le Gouvernement s'était engagé à avancer sur ce sujet.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 19 bis (section 6 du chapitre III du titre Ier du livre III du code de la consommation et article 2422 du code civil) - Suppression de l'hypothèque rechargeable

Commentaire : cet article abroge les dispositions relatives à l'hypothèque rechargeable.

I. Le droit en vigueur

Introduite dans notre droit par l'ordonnance du 23 mars 2006 relative aux sûretés, le mécanisme de l'hypothèque rechargeable repose sur la faculté d'offrir successivement ou simultanément la même hypothèque en garantie de plusieurs créances présentes ou futures, chaque créance garantie bénéficiant du rang conféré par l'inscription initiale.

L'article 2422 du code civil en fixe le principe : l'hypothèque peut être affectée à la garantie de créances autres que celles mentionnées par l'acte constitutif pourvu que celui-ci le prévoie expressément. Le constituant peut alors l'offrir en garantie, dans la limite de la somme prévue dans l'acte constitutif, non seulement au créancier originaire, mais aussi à un nouveau créancier encore que le premier n'ait pas été payé. La convention de rechargement qu'il passe, soit avec le créancier originaire, soit avec le nouveau créancier, revêt la forme notariée.

La section 6 (du chapitre III du titre Ier du livre III) du code de la consommation) consacrée au crédit garanti par une hypothèque rechargeable comprend trois articles (L. 313-14, L. 313-14-1 et L. 313-14-2) qui, pour l'essentiel :

- interdisent de garantir un crédit renouvelable (défini à l'article L. 311-9) par une hypothèque rechargeable ;

- définissent des exigences de forme, l'article L.313-14-2 prévoyant d'annexer au contrat de crédit un document intitulé « situation hypothécaire » ;

- et sanctionnent sévèrement le prêteur qui accorde un crédit garanti par une hypothèque rechargeable sans respecter ces formalités.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Il abroge les dispositions relatives à l'hypothèque rechargeable à la fois dans le code civil (article  2422) (I) et dans le code de la consommation (section 6 du chapitre III du titre Ier du livre III) (II), à compter du 1er juillet 2014. Cette abrogation n'a pas d'effet rétroactif puisque l'article19 bis précise qu'il ne s'applique pas aux contrats conclus avant cette date (III).

Les députés ont motivé cette abrogation par la dangerosité de l'hypothèque rechargeable en pensant au cas des débiteurs qui engagent leur bien immobilier afin de garantir un crédit à la consommation et risquent de s'endetter démesurément dès lors que la valeur de leur bien, et non leurs revenus, détermine l'octroi du crédit à la consommation. Ils ont, en même temps, rappelé que l'endettement des ménages assis sur un bien immobilier avait été un élément clé de la crise des « subprimes » aux États-Unis.

III. La position de votre commission

L'objectif de protection des consommateurs contre les risques d'endettement excessif qui sous-tend la mesure adoptée par les députés ne peut qu'être approuvé et partagé.

La suppression totale et indifférenciée de l'hypothèque rechargeable a cependant suscité plusieurs séries d'objections.

Tout d'abord, le Gouvernement, tout en saluant l'amendement initialement adopté par la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale57(*) et la démarche sous-jacente a cependant observé que l'hypothèque rechargeable sert aussi à garantir des dettes professionnelles en permettant à des chefs d'entreprise d'accéder au crédit.

En second lieu, juridiquement, l'hypothèque rechargeable apparait comme un mécanisme original, introduit par l'ordonnance du 23 mars 2006 portant réforme des sûretés, qui a suscité un intérêt doctrinal et dont souhaitent s'inspirer un certain nombre de pays. En effet, l'hypothèque rechargeable, par sa nature, s'intercale entre deux systèmes :

- celui de la « dette foncière » (Grundschuld) allemande qui n'est pas l'accessoire de la créance ; indépendante du prêt hypothécaire cette sûreté ne s'éteint pas à son remboursement et peut être réutilisée pour d'autres crédits ; sa souplesse et sa simplicité font qu'elle est presque toujours préférée par les banques à l' « Hypothek » ;

- celui de la sûreté conçue comme l'accessoire d'une créance, qui, schématiquement, imprègne les systèmes juridiques des pays de tradition latine.

Financièrement, il a été fait observer, au cours des auditions du rapporteur, que l'hypothèque rechargeable comporte un mécanisme intrinsèque de protection contre les excès et, en particulier, contre les « bulles immobilières ». En effet, limitant les risques liés à la hausse ou à la baisse du marché immobilier, l'article 2422 du code civil précise que l'emprunteur ayant garanti un premier emprunt d'une hypothèque avec option de rechargement ne peut réutiliser cette sûreté en gage d'un nouveau prêt, que dans la limite de la valeur du bien inscrit dans l'acte constitutif de l'hypothèque. A mesure que l'emprunteur rembourse son prêt, il libère une marge de garantie de nouveaux prêts, qui peuvent être souscrits auprès d'autres banques. Cependant, le rechargement est limité à la valeur du bien inscrit initialement et non à la valeur du bien au moment du rechargement.

L'hypothèque rechargeable et la crise des « subprimes ».

Le rapport du Conseil d'Analyse Économique consacré, en 2008, à la crise des subprimes a confirmé cette constatation en indiquant que contrairement au cas français, lorsque la valeur du collatéral (le bien immobilier) s'accroit, les ménages américains peuvent accroître leur endettement à proportion de cette augmentation. La partie de ces liquidités supplémentaires qui n'est pas destinée à financer l'achat ou la rénovation du logement est appelée « mortgage equity withdrawal » (MEW). Les capitaux extraits peuvent servir à financer des dépenses de consommation, des achats d'actifs non immobiliers, ou à rembourser d'autres crédits.

Ce rapport illustre cette affirmation de la manière suivante : « Supposons qu'un ménage américain ait acquis en janvier 2006 un logement d'une valeur initiale de 200 000 dollars, payé pour moitié par apport et le reste par un emprunt sur 15 annuités constantes à un taux fixe de 6 %. L'annuité constante est alors de 10 296 dollars dont la première charge d'intérêt à verser le 1er janvier 2006 représente 6 % x 100 000 dollars, soit 6 000 dollars. En juin 2006, les taux baissent de 6 à 5 % et le bien immobilier du ménage s'est apprécié de 10 %. Le ménage peut alors exercer une option incluse dans son emprunt hypothécaire lui permettant de refinancer son prêt. Plus précisément, il peut alors emprunter le capital restant dû à un taux plus bas augmenté du supplément de valorisation de son logement-collatéral (ici 10 % x 200 000 dollars soit 20 000 dollars), soit un total de 120 000 dollars à 5 %. Cette opération s'apparente de fait à un crédit à la consommation d'un montant de 20 000 dollars financé sur la base d'un taux hypothécaire. »

Économiquement, certains intervenants ont suggéré que cette sûreté pourrait être, s'agissant des particuliers, maintenue en étant exclusivement réservée au financement de travaux améliorant la sobriété énergétique des bâtiments.

Faisant prévaloir le principe de précaution financière et la protection des emprunteurs disposant d'un bien immobilier, votre commission n'a pas souhaité revenir sur cette suppression.

Votre commission a adopté cet article sans modification

Article 19 ter (article L. 311-17 du code de la consommation) - Dissociation du crédit renouvelable et des avantages accordés par les cartes de fidélité

Commentaire : cet article élargit le champ de la dissociation entre le crédit renouvelable et les avantages de toutes sortes accordés par les cartes de fidélité

I. Le droit en vigueur

L'article L. 311?17 du code de la consommation dispose que lorsqu'un crédit renouvelable est assorti de l'usage d' « une carte ouvrant droit à des avantages commerciaux et promotionnels », le bénéfice de ces avantages ne peut être subordonné à l'utilisation systématique à crédit de la carte, le prêteur ou l'intermédiaire de crédit ayant l'obligation de proposer au consommateur la possibilité de payer au comptant avec cette carte.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a pour objet d'élargir le champ des cartes de fidélité dont les avantages pour le consommateur ne peuvent être subordonnés à l'utilisation de la fonction crédit renouvelable. Il vise à remplacer la référence aux seuls avantages « commerciaux et promotionnels » attachés aux cartes de fidélité par la notion plus large d'avantages « de toute nature ».

En effet, selon le rapport réalisé par la société Athling pour le CCSF sur l'impact de la réforme du crédit à la consommation, d'autres avantages que « commerciaux et promotionnels » peuvent en effet être attachés aux cartes de fidélité distribuées par les commerçants et les établissements de crédit (coupe-file, livraison gratuite, invitation à des évènements).

III. La position de votre commission

Elle approuve cette modification qui amoindrit l'intérêt pour le consommateur d'accepter de recourir aux cartes « confuses ».

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 quater A (article L. 311-17-1 du code de la consommation) - Obligation d'accord exprès du consommateur pour l'utilisation de la fonction « crédit » pour les cartes associant paiement et crédit

Commentaire : cet article étend l'obligation de recueillir l'accord exprès du consommateur pour l'utilisation de la fonction « crédit » aux cartes associant paiement et crédit, au-delà des seules cartes associant fidélité et crédit.

I. Le droit en vigueur

Selon l'article L. 311-17-1 du code de la consommation, lorsqu'une carte de paiement émise par un établissement de crédit est associée à la fois à un compte de dépôt et à un crédit renouvelable, l'utilisation du crédit doit résulter de l'accord exprès du consommateur exprimé lors du paiement avec la carte ou dans un délai raisonnable.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'assemblée nationale a adopté un amendement de M. Razzy Hammadi, rapporteur, qui introduit dans l'article L. 311-17-1 une distinction entre :

- les cartes associées à un compte de dépôt et à un crédit renouvelable ;

- les cartes associées à un compte de paiement et à un crédit renouvelable.

Rappelant que le droit en vigueur impose par principe de recueillir l'accord exprès du consommateur pour l'utilisation du crédit renouvelable, l'exposé des motifs de l'amendement signale le cas de certaines cartes de paiement qui échappent aux dispositions de l'article L. 311-17-1 parce qu'elles ne sont pas associées à un compte de dépôt et dont les opérations transitent uniquement par un compte de paiement. Le présent article 19 quater A a pour objectif de combler ce vide juridique et d'imposer que l'utilisation du crédit résulte dans tous les cas de l'accord exprès du consommateur.

III. La position de votre commission

Elle est favorable à cet ajustement qui permet de mieux encadrer le recours au crédit renouvelable, sans pour autant aboutir à une déliaison totale des cartes de fidélité et de crédit qui comportent aujourd'hui une fonction « comptant » par défaut.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 quater(article L. 311-36 du code de la consommation) - Harmonisation des délais de rétractation du contrat de crédit affecté et du contrat de vente du produit

Commentaire : cet article vise à harmoniser à quatorze jours le délai de rétractation relatif au contrat de vente et au contrat de crédit affecté au même objet.

I. Le droit en vigueur

Selon l'article L. 311-12 du code de la consommation, l'emprunteur peut se rétracter sans motifs dans un délai de quatorze jours à compter de l'acceptation de l'offre de contrat de crédit. En cas d'exercice de son droit de rétractation, l'emprunteur n'est plus tenu par le contrat de service accessoire au contrat de crédit.

L'article L. 311-36 du code de la consommation, qui concerne les crédits affectés, prévoit que le contrat de vente ou de prestation de services est résolu de plein droit et sans indemnité si l'emprunteur a, dans le délai de sept jours, exercé son droit de rétractation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article vise à harmoniser à quatorze jours les délais de rétractation relatifs au contrat de vente ou de prestation de service et au contrat de crédit affecté au même objet. Pour y parvenir, il procède par renvoi en introduisant dans le dispositif prévu par l'article L. 311-36 la référence au délai de rétractation de quatorze jours prévu par l'article L. 311-12.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve cette harmonisation des délais de rétractation qui permettrait de mettre fin à une anomalie : en effet, dans le droit en vigueur, la résiliation du contrat de crédit entre le huitième et le quatorzième jour n'a pas d'effet sur le contrat de vente dont il constitue pourtant l'accessoire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 quinquies (article L. 311-48 du code de la consommation) - Inopposabilité au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité du crédit à la consommation excédant un montant fixé par décret

Commentaire : cet article prévoit l'inopposabilité d'opérations de crédit à la consommation dépassant un montant fixé par décret à la communauté, à l'indivision et au membre de la communauté ou de l'indivision qui ne les a pas expressément acceptées.

I. Le droit en vigueur

D'après l'article 220 du code civil, la solidarité des époux, quel que soit le régime matrimonial, ne s'exerce pas pour des dépenses manifestement excessives ni pour les emprunts et les achats à tempérament qui n'ont pas été conclus par les deux époux, à moins que ceux-ci ne portent sur des sommes modestes nécessaires aux besoins de la vie courante. En outre, selon l'article 1415 du code civil, chacun des époux ne peut engager que ses biens propres et ses revenus, par un cautionnement ou un emprunt, à moins que ces derniers n'aient été contractés avec le consentement exprès de l'autre conjoint, qui, dans ce cas, n'engage pas ses biens propres. C'est pourquoi, les professionnels requièrent déjà la signature des deux membres d'un couple marié pour un certain nombre d'opérations d'acquisition de biens onéreux (automobile, cuisine, salon, etc.) assorties d'une offre de crédit.

Cependant, depuis plusieurs années, des initiatives parlementaires visent à introduire dans le droit de la consommation une mention spécifique en mettant en avant les situations où, dans un couple, l'un des deux conjoints s'est laissé entraîner à contracter des crédits renouvelables dont l'autre n'a pas connaissance, en dehors des dispositions de l'article 220 du code civil. Il en résulte des conflits pouvant aboutir à un partage des responsabilités : celui qui n'était pas au courant de l'engagement se trouve alors solidairement engagé vis-à-vis du prêteur, qui n'avait pourtant pas obligation de faire signer le couple.

En ce qui concerne les dispositions du code de la consommation applicables au crédit à la consommation, l'article L. 311-48 sanctionne le prêteur qui accorde un crédit sans communiquer à l'emprunteur des informations précontractuelles suffisantes par a déchéance du droit aux intérêts.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté un amendement qui complète l'article L. 311-48 du code de la consommation en prévoyant que par dérogation à l'article 220 du code civil, dès lors que le consentement exprès de chacun des époux ou des partenaires n'a pas été recueilli, ceux-ci ne peuvent être tenus solidairement des dettes nées des opérations de crédit à la consommation contractées par l'un d'eux lorsque la somme des crédits ainsi cumulés dépasse un montant fixé par décret.

Il s'agit d'articuler les dispositions du code de la consommation avec celles du code civil afin de sauvegarder les intérêts communs de couples qui peuvent être mis en danger par le dérèglement du comportement de l'un des époux, tout particulièrement en matière de crédit renouvelable.

III. La position de votre commission

Cet article 19 quinquies s'efforce de garantir la protection de certains conjoints lors de la dissolution du lien de couple en évitant qu'ils aient éventuellement à supporter une créance née, sans leur consentement exprès, d'un contrat de crédit à la consommation.

Toutefois, Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois a fait observer que cet article inspiré par le souci légitime de protéger un conjoint des dettes de consommation contractées par l'autre aurait, en pratique, pour effet de réduire la protection instituée par l'article 220 du code civil. En effet, celui-ci interdit qu'une personne soit solidairement engagée vis-à-vis des crédits contractés, seul, par son conjoint. La seule exception prévue est celle des crédits contractés pour les besoins de la vie courante, portant sur des sommes modestes.

La nouvelle rédaction proposée par l'article 19 quinquies dérogerait à cette règle pour exclure toute solidarité pour un montant de crédit cumulé supérieur à un seuil fixé par décret. Or la solidarité prévue à l'article 220 vise moins à protéger les créanciers que l'époux contraint de s'endetter, pour faire face aux dépenses de la vie commune ou à l'entretien des enfants. Ainsi, l'autre conjoint, défaillant à assumer ces charges, est malgré tout engagé dans l'endettement auquel l'autre a été contraint par son inaction.

En outre, le seuil à partir duquel jouera la solidarité est fixé par rapport à l'ensemble des crédits cumulés: il risque d'être assez élevé, et de ne plus correspondre à l'idée de « sommes modestes » visées à l'article 220.

Ce dispositif semble donc devoir être retravaillé pour éviter que la protection qu'il met en oeuvre se retourne, finalement, contre le conjoint qui s'endette pour le bien du ménage.

Au cours des auditions, il a également été signalé au rapporteur que pour les opérations de crédit à la consommation de faible montant proposées à l'occasion de la vente de biens ou d'une prestation de services courantes, la nouvelle obligation créée par cet article 19 quinquies est susceptible d'alourdir considérablement la procédure. En effet, son dispositif supposerait la présence systématique des deux conjoints et la production de preuves de leur situation de couple.

Votre commission, en conséquence, a adopté, à titre conservatoire, l'amendement de suppression de la rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 19 sexies (article L. 313-3 du code de la consommation) - Pérennisation du comité de suivi de la réforme de l'usure

Commentaire : cet article pérennise le comité chargé de suivre le niveau et l'évolution des taux d'intérêt des prêts aux particuliers.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 313-3 du code de la consommation relatif au prêt usuraire a créé un comité, présidé par le gouverneur de la Banque de France, chargé de suivre et d'analyser, au regard du mode de fixation des taux de l'usure, le niveau et l'évolution des taux d'intérêt des prêts aux particuliers. Ce comité examine également les modalités de financement des établissements de crédit et analyse le niveau et l'évolution de leurs marges. Outre le gouverneur de la Banque de France, ce comité comprend un député, un sénateur58(*) et le directeur général du Trésor et de la politique économique. Il se réunit à l'initiative de son président au moins une fois par trimestre et établit un rapport annuel qui est remis au Parlement et au Gouvernement.

Institué par la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation pour une durée de deux ans, ce comité est appelé à disparaître très prochainement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article vise à pérenniser ce comité de suivi des effets de la réforme de l'usure compte tenu de son utilité. La Banque de France assure le secrétariat de ce comité qui a publié deux rapports en novembre 2012 et avril 2013.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve pleinement la pérennisation de ce comité qui fournit des éléments utiles sur l'évolution des taux d'intérêt des prêts aux particuliers.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 septies (article L. 313-11 du code de la consommation) - Rémunération du vendeur en fonction des prêts souscrits par ses clients

Commentaire : cet article prévoit d'étendre à l'ensemble des crédits le principe de désindexation de la rémunération des vendeurs en fonction du taux ou du type de prêt octroyé.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 313-11 du code de la consommation prévoit qu'un vendeur ne peut, en aucun cas, être rémunéré en fonction du taux du crédit ou du type de crédit qu'il a fait contracter à l'acheteur d'un bien mobilier ou immobilier.

Cette interdiction ne concerne donc pas les crédits souscrits pour l'achat d'une prestation de service.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Il part du constat que le champ restreint du dispositif prévu par l'article L. 313-11 du code de la consommation soulève deux difficultés. D'une part, il exclut les crédits contractés pour le financement de prestations de services. D'autre part, la frontière entre biens et services est parfois floue, par exemple lorsqu'un crédit finance l'achat d'un bien immobilier et les travaux de réfection qui l'accompagnent.

En conséquence, l'article 19 septies adopté par l'Assemblée nationale, qui supprime à l'article L. 313-11 la référence à l'acheteur d'un bien mobilier ou immobilier, permet d'étendre les règles applicables en matière de rémunération des vendeurs à l'ensemble des crédits qu'ils peuvent faire contracter aux acheteurs, quel que soit l'objet des prêts ainsi octroyés.

III. La position de votre commission

Elle approuve cette modification de bon sens qui va dans le sens de l'égalité de traitement entre les ventes de biens et les prestations de service.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 octies A (article L. 312-1-3 [nouveau] du code monétaire et financier) - Encouragement à la mobilité bancaire

Commentaire : cet article vise à faciliter la mobilité bancaire et à demander un rapport sur la portabilité du numéro de compte bancaire.

I. Le droit en vigueur

La mobilité bancaire relève essentiellement de la relation contractuelle entre le banquier et son client. L'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier prévoit que les établissements de crédit sont tenus d'informer leur clientèle et le public sur les conditions générales et tarifaires applicables aux opérations relatives à la gestion d'un compte de dépôt, selon des modalités fixées par un arrêté du ministre chargé de l'économie. Il précise également que la gestion d'un compte de dépôt des consommateurs est réglée par une convention écrite passée entre le client et son établissement de crédit.

À la suite de l'avis du Comité consultatif du secteur financier du 26 mai 2008 proposant des mesures destinées à faciliter la mobilité bancaire la Fédération bancaire française (FBF) a adopté le 6 juillet 2009 une norme professionnelle qui ne présente pas de caractère obligatoire puisqu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une approbation par l'Autorité de contrôle prudentiel, selon la procédure prévue à l'article L. 612-29-1 du code monétaire et financier. Son contenu est, pour l'essentiel, repris par le dispositif adopté par les députés au présent article.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Dans le but de faciliter la mobilité bancaire, les députés ont adopté un amendement de MM. Laurent Grandguillaume, rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances, Razzy Hammadi, rapporteur, Thomas Thévenoud et Régis Juanico qui prévoit deux avancées.

Le I de l'article 19 octies A introduit dans le code monétaire et financier un nouvel article L. 312-1-3 visant à accompagner le client souhaitant changer de banque par le biais d'un service de mobilité bancaire. Cet article prévoit principalement :

- la gratuité de la clôture de tout compte de dépôt ou sur livret ;

- l'information gratuite par les établissements de crédit de leurs clients sur la mobilité bancaire ;

- un service d'aide à la mobilité bancaire proposé par l'établissement d'arrivée;

- un récapitulatif, sans frais ni pénalités, des opérations récurrentes ayant transité sur le compte de l'établissement de départ au cours des treize derniers mois ;

- un mécanisme de transmission, par l'établissement d'arrivée, des coordonnées du nouveau compte bancaire aux émetteurs de prélèvements ;

- et une information sur l'existence d'un service de relations avec la clientèle et de la médiation pour traiter les litiges éventuels liés au changement de domiciliation bancaire.

Cet article introduit en outre un dispositif spécifique d'information de l'ancien titulaire du compte pour les chèques présentés au paiement sur un compte clos depuis moins de treize mois, afin d'éviter les interdictions bancaires qui peuvent en découler. Cette information pourrait être faite par exemple par téléphone, courriel ou courrier.

Enfin, il précise qu'en cas d'erreur de l'établissement de crédit, les incidents de fonctionnement enregistrés sur le compte ne peuvent donner lieu à la perception par ce dernier de frais d'incidents.

Le II de l'article 19 octies A prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur la mise en oeuvre technique et opérationnelle de la portabilité du numéro de compte bancaire avant le 31 décembre 2014.

III. La position de votre commission

Pour se convaincre de la nécessité du dispositif introduit par les députés, il convient de rappeler que le dernier bilan réalisé par le Comité consultatif du secteur financier en mars dernier indique que la mobilité bancaire s'établit à un taux avoisinant 3,5 %. Nombre de clients hésitent à en changer compte tenu des difficultés liées à cette opération.


· Votre commission a adopté quatre amendements présentés par Mme Michèle André, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances.

- Le premier vise à supprimer la précision selon laquelle la documentation relative à la mobilité bancaire doit être « appropriée et facilement accessible », car elle n'est pas du niveau législatif, d'autant que le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir les modalités d'application de l'article. Le même amendement précise par ailleurs que cette documentation est mise à la disposition des clients « gratuitement et sans condition ».

- Le deuxième tend à préciser que le service d'aide à la mobilité est proposé par la banque d'arrivée gratuitement et sans condition.

- Le troisième a pour objet de supprimer la mention selon laquelle il est interdit à la banque de facturer des frais pour des incidents de fonctionnement causés par une erreur de sa part. Cette précision semble superflue puisqu'elle découle du droit commun de la responsabilité contractuelle. L'application de ce principe aux situations de mobilité bancaire pourrait cependant être rappelée dans la documentation bancaire.

- Le quatrième est purement rédactionnel.


· Par ailleurs, le II de cet article qui prévoit une demande de rapport sur la portabilité du compte bancaire appelle plusieurs observations. Tout d'abord, la notion de portabilité bancaire se définit comme la possibilité de changer de banque en conservant son numéro de compte, ce mécanisme étant calqué sur celui de la portabilité du numéro de téléphone mobile.

Ensuite, un tel mécanisme ne fonctionne que dans de rares pays. En Suède, le système de simplification des virements et prélèvements baptisé Bankgiro, qu'il est possible d'utiliser via internet, par courrier ou par téléphone, permet d'effectuer des transactions sans discrimination vers n'importe quel compte bancaire. Il est surtout utilisé par les professionnels, mais rien n'interdit aux particuliers de s'en servir. Le système Bankgiro semble être à l'heure actuelle le seul dispositif au monde de portabilité des numéros de compte. Les banques concernées fournissent à leurs clients un numéro universel pouvant être associé à n'importe quel compte et servant de point de référence pour les transactions directes. Les consommateurs peuvent alors facilement transférer le numéro Bankgiro sur un nouveau compte afin de bénéficier de l'offre qui leur parait la plus avantageuse. Toutefois, ce système serait principalement utilisé par les entreprises, les consommateurs préférant gérer leurs transactions via leur banque en ligne.

Aux Pays-Bas, il existe également un service de redirection automatique des opérations de l'ancien compte vers le nouveau. Il se présente comme une solution intermédiaire qui s'inspire de ce que pratique la Poste pour les changements d'adresses postales. L'association hollandaise de consommateurs « Consumentenbond » préconise l'adoption d'un mécanisme européen de portabilité des numéros.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 octies (article L. 312-9-1 [nouveau] du code de la consommation) - Assurance emprunteur

Commentaire : cet article prévoit la remise au Parlement, avant le 1er juillet 2014, d'un rapport sur le marché de l'assurance emprunteur et la part de l'assurance emprunteur dans le coût global du crédit immobilier.

I. Le droit en vigueur

Le contrat d'assurance emprunteur garantit le remboursement au prêteur du capital restant dû en cas de décès, d'invalidité, d'incapacité et, dans certains cas, la perte d'emploi. L'assurance emprunteur est facultative mais, en pratique, toujours exigée par l'établissement prêteur pour les crédits immobiliers. Ce type de contrat est régi par les articles L. 312-9 du code de la consommation pour les crédits immobiliers et L. 311-12 du même code pour les crédits à la consommation. La plupart du temps, l'établissement prêteur propose à l'emprunteur l'adhésion à un contrat d'assurance collective (contrat de groupe), soumis aux articles L. 140-1 à L. 140-7 du code des assurances, à l'exception des articles L. 140-4 et L. 140-6. L'emprunteur peut également recourir à une assurance individuelle.

Trois observations peuvent être faites.

Tout d'abord, assurer son crédit immobilier n'est pas une obligation légale mais, en pratique, les établissements de crédit subordonnent l'octroi de crédit immobilier à une assurance qui couvre au moins les risques de décès, de perte totale et irréversible d'autonomie, d'incapacité ou d'invalidité, et parfois de perte d'emploi.

Ensuite, économiquement, l'assurance du crédit immobilier représente généralement entre 0,30 % et 0,40 % du montant emprunté et jusqu'à 10 % du coût total du crédit souscrit. Les emprunteurs qui présentent un risque faible ont donc intérêt à rechercher à faire jouer la concurrence afin de faire baisser le niveau des primes exigées. L'assurance est donc un des éléments du jeu concurrentiel entre établissements financiers destiné à attirer des emprunteurs au titre du crédit immobilier.

Enfin, antérieurement à la loi du 1er juillet 2010 dite Lagarde, l'assurance des crédits immobiliers échappait au principe de l'interdiction de la vente liée, posé par l'article L. 122-1 du code de la consommation, et précisé pour les établissements financiers par l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier. En effet, le code de la consommation laissait la possibilité aux établissements de crédit d'exiger des emprunteurs qu'ils adhèrent à des contrats d'assurance de groupe spécifiques.

Mettant fin à ce dispositif, la loi Lagarde a institué, pour le souscripteur d'un crédit immobilier, le libre choix de son assurance en introduisant un mécanisme dit de « déliaison » qui supprime toute référence à la possibilité pour le prêteur d'imposer l'assurance de son choix. L'article L. 312-9 du code de la consommation, issu de cette réforme, prévoit que le prêteur qui propose à l'emprunteur l'adhésion à un contrat d'assurance de groupe ne peut pas refuser en garantie un autre contrat d'assurance dès lors que ce contrat présente un niveau de garantie équivalent au contrat d'assurance de groupe qu'il propose. De plus, la loi crée trois obligations à la charge du prêteur :

- toute décision de refus opposée à une demande de délégation d'assurance doit être motivée ;

- l'offre de prêt doit mentionner la possibilité pour l'emprunteur de souscrire une assurance emprunteur auprès de l'assureur de son choix ;

- le prêteur ne peut pas modifier les conditions de taux du prêt en contrepartie de l'acceptation du contrat d'assurance individuelle.

Un an après la mise en oeuvre de cette réforme, le comité consultatif du secteur financier (CCSF) a réalisé un premier bilan de son application. Il en résulte que la loi du 1er juillet 2010 a constitué un facteur de changement des pratiques en matière d'assurance emprunteur : les professionnels ont ainsi amélioré leur offre et mis en place des dispositifs d'analyse de l'équivalence des garanties. Peu de modifications de taux d'intérêt ont cependant été identifiées en cas d'acceptation d'une assurance alternative, alors que les futurs emprunteurs sont désormais plus attentifs à l'assurance emprunteur et à son coût.

De plus, comme le souligne le rapport d'information n° 602 (2011-2012) de Mmes Muguette DINI et Anne-Marie ESCOFFIER sur l'application de la loi du 1er juillet 2010, portant réforme du crédit à la consommation la « déliaison » trouve cependant sa limite dans le caractère très technique de sa mise en oeuvre, qui repose sur la remise d'une fiche précisant les garanties offertes, grâce à laquelle le consommateur peut ensuite s'informer auprès d'autres assureurs. Généralement, l'emprunteur ne fait cette démarche que s'il est déjà, au préalable, informé de cette possibilité.

L'article 60 de la loi 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires vise à favoriser la poursuite de l'évolution du marché de l'assurance emprunteur. Les dispositions relatives à l'assurance emprunteur qui y figurent ont pour objet de renforcer l'information de l'emprunteur et, ce faisant, d'accroitre la concurrence et la transparence sur le marché de l'assurance emprunteur. Cet article prévoit la remise obligatoire, très en amont, d'une fiche standardisée d'information sur l'assurance emprunteur qui permette à l'emprunteur de comparer les offres.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 19 octies qui résulte de l'adoption par la commission des Affaires économiques d'un amendement présenté par MM. Laurent Grandguillaume, rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances, Razzy Hammadi, rapporteur, Thomas Thévenoud et Régis Juanico comporte deux volets.

Le premier prévoit que le Gouvernement transmet, avant le 1er janvier 2014, au Parlement un rapport sur le marché de l'assurance emprunteur évaluant, tout d'abord, sa part dans le coût global du crédit immobilier, ensuite, la mise en oeuvre de l'article L. 312?9 du code de la consommation relatif à la « déliaison » et enfin l'impact d'une éventuelle généralisation de la substitution d'assurance emprunteur au cours de la vie du prêt, tout en suggérant les modalités d'une réforme destinée à accroître la concurrence sur le marché de l'assurance emprunteur. Ce rapport devrait permettre au Parlement de délibérer en deuxième lecture sur la question des assurances emprunteurs.

Cet article vise également à introduire, dans le code de la consommation, un nouvel article L. 312?9?1 qui pose le principe de la liberté de l'emprunteur de substituer un autre contrat d'assurance à celui donné en garantie, sous réserve des clauses contractuelles.

III. La position de votre commission

La demande de rapport formulée par cet article 19 octies du présent projet semble parfaitement justifiée. En effet, si l'objectif qui consiste à favoriser un accroissement de la concurrence sur le marché de l'assurance emprunteur et à faciliter la mise en oeuvre par l'emprunteur de sa liberté de choix, la question sous-jacente de la répartition des gains en matière de crédit immobilier entre marges d'intérêt et marges sur les primes d'assurance n'a pas été suffisamment élucidée alors que l'enjeu porte sur des sommes avoisinant 6 milliards d'euros.

En revanche, le paragraphe II de cet article, en dépit de son apparence normative, ne modifie pas le droit existant pour la substitution d'assurance en cours de prêt puisqu'il prévoit que la liberté de l'emprunteur ne peut s'exercer que « sous réserve des clauses contractuelles ». Pour cette raison, et afin de ne pas anticiper les préconisations du rapport que doit remettre le Gouvernement au Parlement, votre commission a approuvé, à l'initiative de votre rapporteur, la suppression de ce paragraphe II.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 nonies - Rapport relatif au micro-crédit

Commentaire : cet article prévoit la remise au Parlement, avant le 1er juillet 2014, d'un rapport relatif au micro-crédit.

I. Le droit en vigueur

Comme le fait observer le rapport de l'Inspection générale des Finances n° 2009M08503 publié en décembre 2009, il n'existe aucune définition légale ou réglementaire du microcrédit. Lancé, historiquement, au Bengladesh pour permettre aux plus pauvres de ses concitoyens de créer des entreprises, ce concept de microcrédit a été repris il y a une vingtaine d'années par l'Association pour le droit à l'initiative économique (ADIE). L'État, sans définir le microcrédit, en adopte une conception implicite en fixant les conditions que doivent remplir les associations qui les distribuent et les règles de fonctionnement des fonds qui les garantissent.

Le secteur du microcrédit est d'une taille infime par rapport à la masse des prêts distribué au niveau national. En 2008, 13 000 microcrédits professionnels ont été distribués par les associations, dont 12 500 par la seule ADIE, pour un montant de 35 millions d'euros. Les banques, sur le même exercice, ont distribué environ 10 000 crédits inférieurs à 25 000 euros avec des garanties publiques ou des prêts d'honneur accordés par France Initiative ou NACRE. Le microcrédit personnel a quant à lui porté sur 4 000 opérations en 2008. Enfin, le Fonds de cohésion sociale (FCS) totalise des emplois de 48 millions d'euros, disposant d'une réserve de 10 millions d'euros par rapport à ses ressources.

L'utilité sociale et économique de cet outil est cependant remarquable. À elle seule, l'ADIE a créé environ 12 000 emplois en 2008. À cela s'ajoutent les 36 000 emplois créés ou maintenus grâce à l'action des autres réseaux d'accompagnement. À trois ans, la pérennité des entreprises financées par ce biais est plus forte que celle de la moyenne des jeunes entreprises, ce qui s'explique essentiellement par l'implication des acteurs de terrain, la sélection rigoureuse des dossiers par les réseaux qui les présentent, et l'accompagnement systématique des bénéficiaires.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, avant le 1er juillet 2014, d'un rapport relatif au micro-crédit. Ce rapport devrait d'abord présenter l'encours de ces financements et le montant des nouveaux crédits accordés chaque année, ensuite, décrire les dispositifs publics soutenant la production et la distribution de ces financements et enfin formuler des propositions tendant à améliorer l'accès au microcrédit.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sous réserve d'un amendement présenté par Mme Michèle André, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances qui précise que ce rapport sur le micro-crédit social se fonde notamment sur les travaux de l'Observatoire de la microfinance et de l'Observatoire de l'inclusion bancaire. Ce dernier, créé par le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires a pour objet d'améliorer les connaissances sur l'accès des particuliers aux services bancaires et au crédit. Il s'agit ainsi d'assurer la cohérence entre les travaux de ces instances permanentes et les conclusions du rapport souhaité par les députés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2 - Assurance
Article 20 (article L. 112-10 [nouveau] du code des assurances) - Faculté de renonciation en cas de multi-assurance

Commentaire : cet article a pour objet de renforcer la protection des consommateurs contre le risque de multi-assurance.

I. Le droit en vigueur

La multi-assurance n'est pas interdite par le code des assurances dans les limites du principe indemnitaire énoncé par l'article L. 121-1 de ce code, selon lequel « l'indemnité due par l'assureur à l'assuré ne peut pas dépasser le montant de la valeur de la chose assurée au moment du sinistre ».

L'étude d'impact du présent projet de loi rappelle que les situations de multi-assurance se sont historiquement développées avec l'essor de la carte bancaire. Elles ont ensuite connu une nouvelle expansion avec le développement de produits « affinitaires » par lesquels le consommateur est amené à souscrire une garantie associée à l'achat d'un bien ou d'un service. Sont particulièrement concernées les garanties relatives à l'assistance à l'étranger, l'annulation de voyage, la casse, le vol et la perte des biens électroménagers et électroniques.

II. Le texte du projet de loi

L'article 20 introduit un article L. 112-10 complétant le chapitre II du titre Ier du livre Ier du code des assurances qui dispose que, si l'assuré peut justifier du bénéfice d'une police d'assurance couvrant au moins l'un des risques visé par un projet de contrat, peut exercer un droit de renonciation dans un délai maximum de quatorze jours calendaires à compter de la conclusion du contrat et qui court tant que le contrat n'a pas été exécuté.

Concrètement, l'article L. 112-10 prévoit qu'avant la conclusion du contrat, l'assureur remet à l'assuré un document, dont le format et le contenu seraient fixés par voie réglementaire, invitant  le consommateur à vérifier s'il n'est pas déjà couvert par d'autres assurances et l'informant de la possibilité de renonciation dans un délai de quatorze jours.

Si l'assuré exerce son droit de renonciation dans les délais fixés par le premier alinéa et ce sans frais ni pénalités, l'assureur est alors tenu de rembourser l'intégralité de la prime versée dans un délai de trente jours, sauf si un sinistre est intervenu durant le délai de renonciation.

L'article L. 112-10 définit enfin le champ d'application de ce droit de renonciation. Il s'agit des assurances affinitaires qui concernent, d'une part, la garantie couvrant les « dommages aux biens fournis » et, d'autre part, les risques liés à un voyage comme l'endommagement ou la perte, y compris le vol, de bagages.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Au plan économique, les assurances constituent pour les consommateurs une dépense contrainte qui peut représenter une part significative de leur budget : 1 400 euros par an pour un ménage moyen, 5 % du budget consommation des ménages en 2007 selon l'INSEE et 10 % des dépenses des familles monoparentales selon une étude de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES). De plus, l'évolution des prix des assurances au cours des dernières années a été globalement défavorable aux consommateurs : une étude du ministère de l'Économie de janvier 2011 chiffre la progression de l'indice des prix de l'assurance « habitation » entre 2000 et 2009 à 35 % soit presque le double de l'inflation.

Dans ce contexte, les particuliers sont souvent sollicités afin de souscrire des assurances pouvant faire double-emploi. Des garanties préexistantes ont, en effet, pu être souscrites par le biais d'un contrat d'assurance spécifique - comme l'assurance scolaire, d'un contrat multirisques habitation, d'une carte bancaire. En pratique, le risque de multi-assurance est important pour les assurances proposées en complément d'un achat de produits ou services, couvrant les risques liés au voyage ou les risques de mauvais fonctionnement, de perte ou d'endommagement de biens.

Le renforcement de la protection des consommateurs contre le risque de la multi-assurance prévu par cet article 20 est donc particulièrement opportun.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 20 bis (article L. 113-12 du code des assurances) - Motivation de la résiliation du contrat d'assurance par l'assureur

Commentaire : cet article prévoit l'obligation, pour l'assureur, de motiver sa décision de résiliation unilatérale du contrat

I. Le droit en vigueur

L'article L. 113-12 du code des assurances indique que l'assuré a le droit de résilier le contrat à l'expiration d'un délai d'un an, en envoyant une lettre recommandée à l'assureur au moins deux mois avant la date d'échéance. Le texte précise que ce droit appartient, dans les mêmes conditions, à l'assureur.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Il vise à compléter l'article L. 113?12 du code des assurances en indiquant que « L'assureur qui souhaite résilier unilatéralement un contrat d'assurance doit justifier sa décision. ».

III. La position de votre commission

Elle approuve cet article qui tend à imposer aux assureurs résiliant unilatéralement un contrat de motiver cette résiliation ; cette obligation de motivation et de transparence répond à une tendance générale du droit et aux attentes des consommateurs.

La commission a adopté à cet article un amendement de clarification rédactionnelle présenté par Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 ter (article L. 113-15-1 du code des assurances) - Application des modalités de résiliation aux assurances collectives de dommages

Commentaire : cet article prévoit d'inclure les assurances collectives de dommage dans le champ d'application des modalités de résiliation de droit commun

I. Le droit en vigueur

L'article L. 113-15-1 du code des assurances prévoit les modalités de dénonciation des contrats d'assurance à tacite reconduction. Le dernier alinéa de cet article précise que son contenu ne s'applique ni aux assurances sur la vie ni aux contrats de groupe et autres « opérations collectives ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article 20 ter, qui résulte de l'adoption par les députés d'un amendement présenté par le Gouvernement a pour but d'appliquer les dispositions de résiliation de la loi Châtel (article L. 113-15-1 du code des assurances) aux assurances collectives de dommage en supprimant l'exclusion des « opérations collectives ».

III. La position de votre commission

Pour mesurer la portée pratique de cet article 20 ter qui concerne les modalités de résiliation des « opérations collectives » d'assurance, il convient de rappeler que l'étude d'impact du projet de loi souligne le développement des produits d'assurance « affinitaires » qui sont proposés au consommateur lorqu'ils achètent certains biens ou services. Sont particulièrement concernées les garanties d'assistance à l'étranger, les annulations de voyage, la casse, le vol et la perte des biens électroménagers et électroniques. Parmi ces assurances affinitaires figurent également les contrats d'assurance collective de dommages fréquemment associés aux achats de téléphones mobiles et autres objets nomades.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21 (article L. 113-15-2 [nouveau] du code des assurances) - Résiliation infra-annuelle des contrats d'assurance

Commentaire : cet article prévoit de faciliter la résiliation des contrats d'assurances tacitement reconductibles à l'issue d'une période d'un an.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 113-12 du code des assurances, qui constitue une des règles communes aux assurances de dommages et aux assurances de personnes, pose le principe selon lequel « la durée du contrat et les conditions de résiliation sont fixées par la police ». Cet article prévoit cependant que l'assuré, tout comme l'assureur, ont le droit de résilier le contrat à l'expiration d'un délai d'un an, en envoyant une lettre recommandée à l'assureur au moins deux mois avant la date d'échéance. Le droit de résilier le contrat tous les ans doit être rappelé dans chaque police et le délai de résiliation court à partir de la date figurant sur le cachet de la poste. L'article L. 113-12 précise enfin qu'il peut être dérogé à cette règle pour les contrats individuels d'assurance maladie et pour la couverture des risques autres que ceux des particuliers.

Depuis la loi dite Chatel du 28 janvier 2005 tendant à conforter la confiance et la protection du consommateur, l'article L. 113-15-1 du même code prévoit, pour les contrats à tacite reconduction couvrant les personnes physiques en dehors de leurs activités professionnelles, que la date limite d'exercice par l'assuré du droit à dénonciation du contrat doit être rappelée avec chaque avis d'échéance annuelle. Lorsque cet avis lui est adressé moins de quinze jours avant cette date, ou après cette date, l'assuré est informé qu'il dispose d'un délai de vingt jours pour dénoncer la reconduction du contrat. Si cette information ne lui a pas été adressée l'assuré peut mettre un terme au contrat, sans pénalités en envoyant une lettre recommandée à l'assureur. La résiliation prend effet le lendemain de la date figurant sur le cachet de la poste.

Par dérogation, l'article L. 113-16 du code des assurances prévoit que le contrat d'assurance peut être résilié par chacune des parties sans préavis dans des hypothèses strictement définies : changement de domicile, de situation matrimoniale, de régime matrimonial, de profession ou retraite professionnelle ou cessation définitive d'activité professionnelle. La résiliation anticipée de l'assurance automobile est également possible en cas de vente, de cession gratuite ou de mise à la casse du véhicule.

La difficulté à se désengager facilement et rapidement qui résulte de ces dispositions semble bien empêcher l'assuré de faire jouer la concurrence pour s'assurer à des niveaux de primes moins élevés. Or le coût de l'assurance prend une importance particulière dans le contexte de baisse du pouvoir d'achat (- 1,2% en 2012 et 2013 selon le CREDOC) et de hausse continue des primes d'assurances supérieures à l'inflation, que les assureurs justifient par le coût croissant de l'indemnisation des sinistres et par un rattrapage des difficultés enregistrées dans d'autres branches d'activité peu rentables dans un contexte financier incertain.

II. Le texte du projet de loi

Le I de l'article 21 tend à créer un nouvel article L. 113-15-2 dans le code des assurances afin d'autoriser la résiliation des contrats d'assurances tacitement reconductibles à l'issue d'une période d'un an, sans frais ni pénalités pour l'assuré.

Ce droit à résiliation s'applique aux contrats :

- couvrant les personnes physiques en dehors de leurs activités professionnelles ;

- et relevant de branches définies par décret en Conseil d'État, qui seraient, selon les informations transmises par le Gouvernement, les contrats d'assurance « automobile » et « habitation » ;

Il prend effet un mois après que l'assureur en a reçu notification ; et cette faculté de résiliation est mentionnée à la fois dans le contrat d'assurance et dans les avis d'échéance.

Dans le cas où l'assuré aurait versé un montant de prime supérieur à celui dû pour la période effectivement couverte par l'ancien contrat, l'assureur serait tenu de rembourser ce surplus dans un délai de trente jours au prorata temporis. À défaut, les sommes dues à l'assuré produiraient intérêts au taux légal.

Afin de garantir la mise en oeuvre de l'obligation, pour tout conducteur, d'être couvert par une assurance automobile, prévu par l'article L. 211-1 du code des assurances, le droit à résiliation de ces contrats est conditionné à la production d'une preuve de souscription d'un nouveau contrat.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont apporté deux modifications au projet de loi initial.

En premier lieu, ils ont inclut les assurances dites affinitaires dans le champ des contrats pouvant être résiliées à tout moment après une année. Cet élargissement concerne ainsi les contrats d'assurance qui constituent un complément à un bien ou à un service vendu par un fournisseur et qui couvrent :

- soit le risque de mauvais fonctionnement, de perte, y compris de vol, ou d'endommagement des biens fournis ;

- soit l'endommagement ou la perte, y compris le vol, de bagages et les autres risques liés à un voyage même si l'assurance couvre la vie ou la responsabilité civile, à la condition que cette couverture soit accessoire à la couverture principale relative aux risques liés à ce voyage.

En second lieu, tout comme en matière d'assurance automobile, et pour limiter les possibilités de contournement des dispositions législatives imposant aux locataires d'être couverts par une assurance habitation, les députés ont prévu d'imposer à l'assuré de joindre à sa demande de résiliation une pièce justifiant de la souscription d'un nouveau contrat couvrant la garantie obligatoire à partir de la date d'effet de résiliation prévue. Un locataire ne pourrait donc résilier son assurance qu'à la condition d'en souscrire une autre, garantissant ainsi le respect de l'article 7 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 qui impose au locataire de s'assurer contre les risques dont il doit répondre.

IV. La position de votre commission

L'étude d'impact du projet de loi souligne, à l'heure actuelle, la relative faiblesse des taux de résiliation dans les secteurs de l'assurance automobile (16 %), de l'assurance multirisque habitation (12 %) ou encore de l'assurance santé individuelle (17 %). Elle rattache ce phénomène à la complexité de la procédure de résiliation pour l'assuré prévue par le droit en vigueur.

Dans ce contexte, la commission approuve l'avancée prévue par l'article 21 du présent projet qui vise à autoriser la résiliation des contrats d'assurances tacitement reconductibles à l'issue d'une période d'un an sans préjudice financier pour l'assuré. Elle est convaincue qu'à terme, une telle mesure ne peut que stimuler la concurrence au sein du secteur des assurances et contribuer à limiter la hausse des primes d'assurance.

Au-delà des arguments développés au cours des débats à l'Assemblée nationale, il ressort de l'ensemble des indications recueillies par le rapporteur que les compagnies d'assurance semblent avant tout redouter que certains consommateurs adoptent des comportements opportunistes qui accroîtraient leur mobilité, ce qui, a contrario, tend à confirmer que les assurés les plus fidèles et à faible sinistralité seraient les plus « rentables » pour les assureurs. Il semble donc logique d'envisager que les assureurs puissent également faire bénéficier ces clients stables d'avantages tarifaires.

La commission a adopté à cet article un amendement rédactionnel présenté par Nicole Bonnefoy rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 bis (article L. 129-1 [nouveau] du code des assurances) - Assurances collectives de dommages

Commentaire : cet article vise à définir les assurances collectives de dommage dans le champ d'application des modalités de résiliation de droit commun

I. Le droit en vigueur

L'étude d'impact du projet de loi souligne le développement de produits d'assurances « affinitaires », par lesquels le consommateur est amené à souscrire une garantie associée à l'achat d'un bien ou d'un service. Sont particulièrement concernées les garanties suivantes : assistance à l'étranger, annulation de voyage, casse, vol et perte des biens électroménagers et électroniques. Parmi ces assurances affinitaires figurent les contrats d'assurance collective de dommages qui concernent notamment les téléphones mobiles et autres objets nomades, les garanties de loyers impayés ou les assurances de moyens de paiement accessoires à la carte bancaire.

En l'état du droit, ces contrats ne sont pas précisément encadrés par la loi puisqu'ils ne constituent ni des contrats individuels, ni des assurances de groupe prévues au titre IV du code des assurances.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 21 bis du projet de loi complète le titre II du livre Ier du code des assurances par un chapitre IX constitué d'un seul article L. 129-1. Cet article vise, d'une part, à définir explicitement les assurances collectives de dommage, comme des contrats souscrits par une personne morale en vue de l'adhésion de toute personne intéressée par le bénéfice des garanties pour la couverture des risques autres que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article L. 141?1, et, d'autre part, à les soumettre aux dispositions de droit commun du code des assurances (des titres I et II du Livre Ier de ce code).

III. La position de votre commission

À la différence des assurances collectives de personnes (les assurances de groupe en vie, santé et prévoyance visées à l'article L.141-1 du code des assurances), les assurances collectives de dommages ne font pas l'objet d'un véritable encadrement juridique. En conséquence, un certain nombre de contrats comportent des exclusions excessivement larges (vols sans violence, par exemple), ne prévoient pas de faculté de résiliation annuelle ou ne fournissent, dans la phase pré-contractuelle ou contractuelle, qu'une documentation insuffisante.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21 ter (article L.211-15-1 [nouveau] du code des assurances) - Mention contractuelle du libre choix du réparateur automobile professionnel en cas de sinistre automobile

Commentaire : cet article vise à rappeler à l'assuré qu'il dispose du libre choix de son réparateur automobile vis-à-vis de son assureur.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 211-1 du code des assurances est la base juridique de l'obligation, pour toute personne physique ou morale autre que l'État, de s'assurer pour faire circuler un véhicule terrestre à moteur afin de garantir sa responsabilité civile à l'égard des tiers.

Dans le cadre de l'assurance obligatoire automobile, rien n'empêche l'assuré dont le véhicule a subi un dommage de choisir son réparateur professionnel. Cependant, aucune disposition expresse n'oblige non plus l'assureur à rappeler à l'assurer la liberté de choix du réparateur. De plus, en pratique, la plupart des assureurs recommandent à leurs assurés de s'adresser à certains réparateurs agréés, de sorte que l'assuré peut ignorer la possibilité de choisir un autre réparateur.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 21 ter résultant de l'adoption par les députés d'un amendement de M. Razzy Hammadi, rapporteur, introduit un nouvel article L. 211-5-1 dans le code des assurances qui prévoit que tout contrat d'assurance souscrit au titre de l'article L. 211-1 mentionne la faculté pour l'assuré, en cas de réparation d'un véhicule ayant subi un dommage garanti par le contrat, de choisir le réparateur professionnel auquel il souhaite recourir. Cette information est également délivrée, dans des conditions définies par arrêté, lors de la procédure de déclaration du dommage.

Cet article 21 ter vise à permettre à l'assuré de disposer du libre choix de son réparateur automobile vis-à-vis de son assureur qui dispose de réparateurs agréés. Son champ est circonscrit à l'assurance automobile qui est une assurance obligatoire contrairement à d'autres polices. Dans la pratique c'est dans ce domaine que la question du libre choix de l'opérateur se pose réellement.

Dans un communiqué de presse du 28 juin 2013, la Fédération Nationale des Artisans de l'Automobile s'est félicitée de cette avancée qu'elle estime essentielle à la bonne information des consommateurs-automobilistes comme au rééquilibrage de la relation assureurs-réparateurs.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cet ajout, qui vise à garantir l'information de l'assuré sur son libre choix de réparateur.

La commission a adopté à cet article un amendement rédactionnel présenté par Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, classifiant les règles d'entrée en vigueur de cette disposition.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 quater - Information obligatoire sur la prise en charge des soins courants

Commentaire : cet article vise à informer plus clairement les assurés sur les niveaux de remboursement prévus par les contrats d'assurance complémentaire santé pour faciliter les comparaisons.

I. Le droit en vigueur

Les prestations versées par la Sécurité sociale représentent environ 78 % du montant total des dépenses de soins et de biens médicaux. Pour compléter les prestations des régimes obligatoires d'assurance maladie, les assureurs - sociétés d'assurance privées, mutuelles, institutions de prévoyance - proposent des contrats de complémentaire santé ayant pour objet de prendre en charge tout ou partie des dépenses de santé concernant la maladie, l'accident et la maternité, non couvertes par l'assurance maladie obligatoire.

Les organismes complémentaires d'assurance maladie ont couvert près de 14 % de la consommation de soins et de biens médicaux en 2011, leur financement atteignant 24,6 milliards d'euros pour la même année.

On distingue deux types de contrats d'assurance complémentaire santé : les contrats collectifs souscrits par un employeur pour ses salariés et les contrats individuels souscrits par une personne ne bénéficiant pas de protection complémentaire dans le cadre de son emploi, ou souscrits en complément d'une assurance complémentaire d'entreprise qui lui semblerait insuffisante - on parle alors de «surcomplémentaire». Ces contrats relèvent, selon les cas, des codes des assurances, de la mutualité et de la sécurité sociale.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté, à l'initiative de M. Christian Paul en commission des Affaires économiques, cet article 21 quater qui tend à faciliter la création d'un outil de comparaison entre les tarifs des mutuelles et les assurances complémentaires santé.

Le champ d'application de cet article couvre les entreprises d'assurance régies par le code des assurances, les institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale et les mutuelles ou unions relevant du code de la mutualité commercialisant des contrats d'assurance complémentaire santé. Il vise à introduire dans chacun de ces trois codes une disposition nouvelle imposant à ces organismes de faire figurer, dans les documents communiqués à leurs assurés ou destinés à faire leur publicité, une expression simple normalisée et chiffrée de la prise en charge pour les frais de soins parmi les plus courants ou parmi ceux générant les plus forts reste à charge pour les assurés, selon des modalités précisées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

L'objet de l'amendement rappelle que 94 % des Français sont aujourd'hui couverts par une assurance complémentaire santé et que, selon l'UFC-Que Choisir, entre 2006 et 2011, le coût pour le consommateur des assurances complémentaires santé aurait augmenté de 22 %, c'est-à-dire deux fois plus rapidement que le pouvoir d'achat. Face à l'ampleur des sommes en jeu (600 euros par an et par personne en 2012), il estime nécessaire que les consommateurs puissent faire jouer la concurrence. Or, la complexité des garanties complémentaires santé et l'hétérogénéité dans l'expression des remboursements compliquent la comparaison entre des offres aux tarifs très différents.

III. La position de votre commission

La présence, dans les documents commerciaux et sur internet, d'une information standardisée sur les remboursements consentis par les assurances complémentaires santé est de nature à faciliter les comparaisons et la concurrence entre opérateurs, au bénéfice du consommateur.

La commission a adopté à cet article un amendement présenté par Nicole Bonnefoy, rapporteure de la commission des Lois, qui vise à codifier cette exigence d'information dans les trois codes des assurances, de la sécurité sociale et de la mutualité afin de pouvoir comparer les garanties offertes sur le marché.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 (article L.194-1 du code des assurances) - Coordination et application dans les îles de Wallis et Futuna

Commentaire : cet article procède aux coordinations rendues nécessaires dans le code des assurances par l'introduction des articles 20 et 21 du présent projet

I. Le droit en vigueur

Régies par l'article 74 de la Constitution, les îles Wallis et Futuna sont par principe soumises au principe dit de « spécialité législative », en vertu duquel les lois et règlements n'y sont applicables que sur mention expresse du texte en cause.

Dans ce cadre, l'article L. 194-1 du code des assurances récapitule les dispositions de ce code applicables aux îles Wallis et Futuna.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 22 vise à prendre en compte, dans l'article L. 194-1 du code des assurances relatif au régime assurantiel spécifique des îles Wallis et Futuna, les modifications prévues par les articles 20 et 21 du présent projet au sein du code des assurances qui visent respectivement :

- à renforcer la protection des consommateurs contre le risque de la multi-assurance (article L. 112-10 inséré par l'article 20) ;

- et à faciliter la résiliation des contrats d'assurances tacitement reconductibles à l'issue d'une période d'un an (article L. 113-15-2 inséré par l'article 21).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article avec un amendement rédactionnel.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 3 - Registre national des crédits aux particuliers
Article 22 bis (articles L. 333-6 à L. 333-23 [nouveaux] et L. 311-9, L. 311-16, L.313-9, L. 331-11 du code de la consommation) - Registre national des crédits aux particuliers

Commentaire : cet article prévoit la création du registre national des crédits aux particuliers.

I. Le droit en vigueur

Le rappel du droit en vigueur amène à évoquer les bases législatives du fichier des incidents de paiement, mais également des fichiers positifs existants et du FICOBA.

À la différence de certains pays de l'Union européenne, la France n'a pas institué de registre national « positif » des crédits recensant les prêts des personnes physiques agissant à titre privé. Notre droit ne prévoit, au niveau national, qu'un fichier dit « négatif » qui enregistre les incidents de paiements. De ce point de vue, les dispositions en vigueur se résument donc principalement aux articles L. 333-4 et L. 333-5 figurant dans le code de la consommation et dupliqués dans le code monétaire et financier.

Situé dans le Titre III « Traitement des situations de surendettement » du Livre III «  Endettement » du code de la consommation, l'article L. 333-4 relatif au Fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) se résume comme suit :

- il institue un fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels. Ce fichier est géré par la Banque de France, seule habilitée à centraliser ces informations. Il est soumis à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;

- la principale finalité du FICP est de fournir aux établissements de crédit mentionnés au titre Ier du livre V du code monétaire et financier, aux établissements de monnaie électronique et aux établissements de paiement mentionnés au titre II du même livre V et aux organismes mentionnés au 5 de l'article L. 511-6 du même code un élément d'appréciation de la solvabilité des personnes qui sollicitent un crédit. Toutefois, l'inscription d'une personne physique au sein du fichier n'emporte pas interdiction de délivrer un crédit. Le FICP peut également fournir un élément d'appréciation à l'usage des établissements de crédit dans leurs décisions d'attribution des moyens de paiement. Les informations qu'il contient peuvent également être prises en compte pour la gestion des risques liés aux crédits souscrits par leurs clients ;

- les prêteurs sont tenus de déclarer à la Banque de France les incidents de paiement caractérisés ; la Banque de France les inscrit immédiatement au fichier et, dans le même temps, met cette information à la disposition de l'ensemble des établissements et des organismes ayant accès au fichier. Les frais afférents à cette déclaration ne peuvent être facturés aux personnes physiques concernées ;

- les informations relatives à ces incidents sont radiées immédiatement à la réception de la déclaration de paiement intégral des sommes dues effectuée par le prêteur. Elles ne peuvent en tout état de cause être conservées dans le fichier pendant plus de cinq ans à compter de la date d'enregistrement par la Banque de France de l'incident ayant entraîné la déclaration.

- dès qu'une commission de surendettement des particuliers (prévue à l'article L. 331-1 du même code) est saisie par un débiteur, elle en informe la Banque de France aux fins d'inscription au fichier. Le fichier recense les mesures du plan conventionnel de redressement pendant toute la durée de son exécution du plan conventionnel, sans pouvoir excéder huit ans ;

- la Banque de France est déliée du secret professionnel pour la diffusion, aux prêteurs, des informations nominatives contenues dans le fichier ;

- il est interdit à la Banque de France, aux établissements et aux organismes visés au deuxième alinéa du I de remettre à quiconque copie des informations contenues dans le fichier, sous peine des sanctions prévues aux articles 226-21 et 226-22 du code pénal. Par ailleurs, la collecte des informations contenues dans le fichier par des personnes autres que la Banque de France, les établissements et les organismes visés au deuxième alinéa du I de l'article L. 333-4 est punie des peines prévues à l'article 226-18 du code pénal. Bien entendu, ces interdictions ne s'appliquent pas aux intéressés, lesquels exercent leur droit d'accès aux informations les concernant contenues dans le fichier conformément à l'article 39 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 précitée.

Il convient de compléter ces indications par deux observations.

- En premier lieu, notre législation a permis le développement de fichiers positifs privés autorisés par la CNIL. Comme l'indique le rapport du groupe du travail sénatorial, il est particulièrement difficile de les recenser avec précision. L'interconnexion de ces fichiers existants est également prohibée en l'absence d'autorisation législative expresse. Pour illustrer cette affirmation à l'aide d'un exemple concret, on peut faire référence à la délibération n° 2007-044 du 8 mars 2007 par laquelle la CNIL a rejeté la demande de la société Experian d'un traitement automatisé ayant pour finalité la mise en place d'une centrale de crédit.

La CNIL a refusé la mise en place de ce registre positif en faisant valoir que même en l'absence d'une base de données centrale - les fichiers correspondant à chaque établissement financier étant logiquement séparés - le traitement envisagé permettait de consulter simultanément l'ensemble des fichiers. Elle a souligné que des informations couvertes par un secret légalement protégé auraient pu ainsi être transférées de façon massive, en l'absence de toute base législative, à une société de services qui ne relève pas de la loi bancaire et dont l'activité n'est pas soumise à la règle du secret bancaire.

Ce précédent fournit donc, au plan juridique, une illustration de la nécessité d'une autorisation législative pour créer un registre positif.

Extraits de la délibération de la CNIL n° 2007-044 du 8 mars 2007 refusant la création par la société Experian d'un traitement automatisé ayant pour finalité la mise en place d'une centrale de crédit.

« (...) La CNIL a été saisie par la société Experian d'une demande d'autorisation portant sur un traitement automatisé de données à caractère personnel dont la finalité déclarée est de favoriser le développement maîtrisé du crédit, notamment auprès de populations qui en sont traditionnellement exclues, sans risquer le surendettement et tout en offrant aux établissements de taille moyenne les moyens d'une concurrence plus équilibrée par rapport aux grands établissements ou groupes d'établissements, lesquels disposent de sources d'informations beaucoup plus étendues.

« Sur les caractéristiques du traitement - Le traitement, dénommé "centrale de crédit", a pour objet la mutualisation de certaines informations, détenues par des établissements de crédit sur leurs clients bénéficiaires de crédits à un titre non professionnel et sur les caractéristiques des crédits qu'ils leur ont accordés. Ces données sont réparties entre plusieurs fichiers informatiques qui correspondent aux établissements d'où elles proviennent. » (...)

« La Commission rappelle avoir indiqué à plusieurs reprises que seul le Législateur aurait compétence pour se prononcer sur l'utilité sociale de la constitution de "fichiers positifs" dans le secteur du crédit, et notamment pour préciser les finalités et le contenu de ces bases de données, les conditions dans lesquelles les emprunteurs personnes physiques pourraient choisir d'accepter ou non, de façon libre et éclairée, d'adhérer à un tel dispositif, les précautions à prendre pour encadrer l'accès des établissements de crédit aux données ainsi collectées afin d'en prévenir toute utilisation à d'autres fins, ainsi que les conséquences des cas où un établissement conditionnerait l'attribution d'un crédit à l'acceptation par son client de l'enrichissement de sa "centrale de crédit".

« La Commission estime, dans ces conditions, que la collecte et le traitement des données ne remplissent pas la condition de licéité posée à l'article 6 de la loi du 6 janvier 1978. (...) »

- En second lieu, le débat sur les modalités les plus efficaces de la création d'un registre positif a souvent fait référence à l'existence du Fichier des Comptes Bancaires et assimilés (FICOBA) dont il est ici opportun de clarifier la nature précise et les dispositions qui lui sont applicables.

Le FICOBA recense non pas les prêts mais les comptes de toute nature ouverts en France ou clos depuis moins de trois ans. Son objectif est de permettre aux services fiscaux et, sous certaines conditions, aux créanciers de retrouver l'ensemble des comptes bancaires dont une personne est titulaire en France. Les informations enregistrées concernent l'établissement gestionnaire du compte, les numéro, nature, type et caractéristiques du compte, les date et nature de l'opération déclarée (ouverture, clôture ou modification), les nom, prénom, date et lieu de naissance et adresse des personnes physiques et les coordonnées des entreprises individuelles. Ces informations sont conservées pendant toute la durée de vie du compte.

La base législative du FICOBA est l'article 1649 A du code général des impôts qui impose aux administrations publiques, aux établissements ou organismes soumis au contrôle de l'administration et à toutes personnes qui reçoivent habituellement en dépôt des valeurs mobilières, titres ou espèces de déclarer à l'administration des impôts l'ouverture et la clôture des comptes de toute nature.

L'article 164 FC de l'annexe 4 du code général des impôts, dont les dispositions sont fixées par arrêté, précise que les déclarations d'ouverture, de clôture ou de modification de comptes auprès de l'administration fiscale font l'objet d'un traitement informatisé dénommé Gestion du fichier des comptes bancaires et assimilés qui recense, sur support magnétique, l'existence des comptes.

Les informations contenue dans le FICOBA ne peuvent être communiquées qu'aux personnes ou organismes bénéficiant d'une habilitation législative et dans la limite fixée par la loi. L'administration fiscale dispose ainsi d'un accès au FICOBA en vertu de son droit de communication prévu par le Livre des procédures fiscales. Ce dernier, dans son article L. 166 A, prévoit que les établissements de crédit peuvent demander à l'administration fiscale de lui transmettre des informations contenues dans le FICOBA dans un cas très particulier ; celui de l'ouverture d'un produit d'épargne, limité à un seul et unique par personne, comme par exemple les comptes sur livret bénéficiant d'une rémunération défiscalisée, pour vérifier si le demandeur est déjà détenteur de ce produit.

L'arrêté du 14 juin 1982 relatif à l'extension d'un système automatisé de gestion du fichier des comptes bancaires détermine les personnes autorisées à consulter le FICOBA.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Il s'inscrit dans le prolongement de l'engagement pris par le Premier Ministre, en conclusion de la Conférence nationale contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale des 10 et 11 décembre 2012, de mettre en place un registre national des crédits aux particuliers, dans l'objectif de lutter contre le surendettement en permettant une meilleure information des prêteurs sur la situation des emprunteurs individuels. Puis, lors de la clôture du 31ème Congrès de l'Union nationale et interfédérale des oeuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS), le 25 janvier 2013, le Président de la République a rappelé cet engagement du Gouvernement.

Conformément à ces annonces et à la suite d'un travail juridique s'appuyant notamment sur une réponse du Conseil d'État, prise en Assemblée générale, à une demande d'avis du Gouvernement sur le sujet, ce dernier a présenté à l'Assemblée nationale, au stade de l'examen en commission des Affaires économiques, un amendement visant à créer un registre national des crédits aux particuliers. Ce registre a pour objectif de renforcer la prévention du surendettement en responsabilisant les prêteurs et en les informant de l'état d'endettement en matière de crédits à la consommation des personnes souhaitant souscrire un nouveau crédit à la consommation. Incidemment, le registre national des crédits aux particuliers devrait avoir pour effet, sans que cela en soit pour autant sa finalité de participer à une meilleure évaluation de la solvabilité des personnes lorsqu'elles souscrivent à d'autres types de crédit ou d'établir des statistiques fiables sur les dynamiques du crédit, dans le strict respect des libertés publiques.

Le présent article 22 bis constitue le socle de la création du nouveau registre national des crédits aux particuliers.

Formellement, il modifie le chapitre III du Titre III du Livre III du code de la consommation consacré aux dispositions communes en matière de surendettement. Une section 1 intitulée : « Dispositions communes relatives au traitement des situations de surendettement des particuliers » reprend les dispositions existantes alors qu'une section 2 est désormais consacrée au fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) existant. L'article 22 bis du projet de loi crée une section 3 consacrée au répertoire national des crédits aux particuliers (RNCP) comprenant les articles L. 333-6 à L. 333-22.

- L'article L. 333-6 pose le principe de la création d'un registre national recensant les crédits à la consommation accordés aux personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels. Ce registre est placé sous la responsabilité de la Banque de France et, en raison de sa nature de traitement automatisé de données à caractère personnel, est soumis aux dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

L'article L. 333-6 précise que le RNCP recense également les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux consommateurs qui sont actuellement enregistrés par le fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP), les informations relatives aux situations de surendettement ainsi que les procédures de faillite civile en Alsace-Moselle.

Cet article institue un comité de suivi du RNCP, sa composition et ses missions sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

- L'article L. 333-7 définit la finalité du RNCP : prévenir les situations de surendettement des personnes physiques en fournissant aux prêteurs un élément d'appréciation de la solvabilité des emprunteurs. Les prêteurs concernés sont, principalement les établissements du secteur bancaire, auxquels s'ajoutent les prestataires de services de paiement et les émetteurs de monnaie électronique, les associations sans but lucratif et les fondations reconnues d'utilité publique accordant des prêts pour la création, le développement et la reprise d'entreprises ou pour la réalisation de projets d'insertion par des personnes physiques.

- L'article L. 333-8 encadre les cas de consultation du RNCP. Il oblige les établissements prêteurs à consulter le RNCP avant toute décision effective d'octroyer un crédit à la consommation. Il précise également que les prêteurs doivent obligatoirement consulter le RNCP et le FICP avant de proposer à l'emprunteur de reconduire un contrat de crédit renouvelable et dans le cadre de la vérification triennale de solvabilité de l'emprunteur. En revanche, il exonère les caisses de crédit municipal de la consultation du RNCP avant l'octroi d'un prêt sur gage corporel. Il prévoit également, en matière de prêt immobilier ou de prêt viager hypothécaire, la faculté pour l'organisme prêteur de consulter le RNCP et de prendre en compte ces données avant de formuler une offre.

De plus, l'article L. 333-8 vise à empêcher les utilisations abusives des données contenues dans le RNCP. Il interdit toute consultation dans un but autre que celui de prévenir les situations de surendettement des personnes physiques et prohibe tout particulièrement la consultation à des fins de prospection commerciale sous peine de sanctions prévues à l'article 226-21 du code pénal à l'encontre de toute personne détentrice de données à caractère personnel à l'occasion de leur enregistrement, de leur classement, de leur transmission ou de toute autre forme de traitement, de détourner ces informations de leur finalité. Ces sanctions s'élèvent à cinq ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende.

- L'article L. 333-9 ouvre la possibilité aux commissions de surendettement et aux greffes des tribunaux compétents de consulter le RNCP dans du traitement des situations de surendettement.

- L'article L. 333-10 fixe l'étendue des obligations déclaratives des prêteurs à l'égard de la Banque de France en matière de crédits souscrits par les consommateurs. Les crédits concernés par l'obligation de déclaration sont, pour l'essentiel, les prêts personnels amortissables, les crédits renouvelables lorsqu'ils sont utilisés, les autorisations de découvert remboursables dans un délai supérieur à trois mois et les opérations de location-vente et de location avec option d'achat. Par souci de simplicité, les opérations de crédit dont le montant total du crédit est inférieur à 200 euros sont exclues de ces obligations de déclaration.

Le même article énumère les informations relatives aux incidents de paiement qui doivent également être déclarées auprès de la Banque de France. Ces dispositions concernent principalement les prêts personnels amortissables, les crédits renouvelables lorsqu'ils sont utilisés, les crédits affectés ou liés ainsi que les opérations de location-vente et de location avec option d'achat, y compris les opérations dont le montant total du crédit est inférieur à 200 euros, les autorisations de découvert de tout montant remboursables dans un délai supérieur à un mois et les crédits immobiliers.

Les commissions de surendettement et les greffes des tribunaux compétents sont également tenus de déclarer à la Banque de France les informations relatives aux situations de surendettement.

L'article L. 333-10 dresse ensuite une liste non exhaustive des informations contenues dans le registre avec, en particulier, l'état civil de la personne qui a souscrit le crédit, l'identification de l'établissement ou de l'organisme à l'origine de la déclaration, l'identification, la catégorie et les caractéristiques du crédit, en particulier des indications de montant et de durée, les incidents de paiement caractérisés, les situations de surendettement, la date de mise à jour des données et le motif ainsi que la date des consultations effectuées. De plus, en cas de crédit souscrit par plusieurs emprunteurs, le registre contient l'intégralité des informations correspondantes pour chacun des emprunteurs individuellement.

Le même article précise que sont notamment exclues des informations restituées aux prêteurs lors de la consultation du registre l'identification des établissements à l'origine des déclarations afin de préserver la confidentialité des relations contractuelles.

- L'article L. 333-11, relatif aux durées de conservation des données dans le RNCP, fait par principe référence à la durée d'exécution du contrat de crédit. Cependant, des règles particulières s'appliquent à certains crédits : les informations relatives aux crédits renouvelables sont conservées pendant la durée de remboursement du montant du crédit utilisé, les informations relatives aux incidents de paiement sont radiées immédiatement à la réception de la déclaration de paiement intégral des sommes dues, les informations relatives aux situations de surendettement sont conservées pendant toute la durée de l'exécution du plan conventionnel, cette durée ne pouvant excéder huit ans. Un délai maximal de conservation de cinq ans est applicable lorsqu'aucun incident de remboursement au titre d'un plan conventionnel n'est enregistré et, pour les personnes ayant bénéficié d'une procédure de rétablissement personnel, à compter de la date d'homologation ou de clôture de la procédure.

- L'article L. 333-12, relatif à l'identifiant, prévoit que ce dernier sera créé « à partir, notamment, de l'état civil des personnes concernées », et renvoie à un décret en conseil d'État pour le contenu et l'utilisation de cet identifiant.

- L'article L. 333-13 prévoit que les prêteurs doivent informer les personnes qui sollicitent un crédit à la consommation ainsi que, le cas échéant, leurs caution, qu'ils doivent consulter le registre et qu'ils sont tenus, en cas d'octroi d'un prêt, de demander l'inscription d'informations les concernant dans ce registre.

- L'article L. 333-14 pose le principe selon lequel toute personne qui participe à la gestion du RNCP est tenue au secret professionnel, sous peine des sanctions prévues à l'article 226-13 du code pénal qui dispose que « la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende ». Cet article délie la Banque de France du secret professionnel pour la diffusion des données aux prêteurs, aux commissions de surendettement, aux greffes des tribunaux compétents ainsi qu'aux agents de l'Autorité de contrôle prudentiel et de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Dans le cadre de la coopération européenne, la Banque de France est également déliée du secret professionnel en cas de demandes présentées par les organismes gestionnaires des bases de données utilisées sur le territoire des États membres de l'Union européenne autres que la France pour l'évaluation de la solvabilité des consommateurs.

- L'article L. 333-15 interdit la remise à quiconque d'une copie des informations contenues dans le RNCP par une personne habilitée. Les sanctions encourues sont celles prévues aux articles 226-21 et 226-22 du code pénal, soit cinq ans d'emprisonnement et de 300 000 euros d'amende pour avoir détourné ces informations de leur finalité.

- L'article L. 333-16 sanctionne la collecte des informations contenues dans le RNCP par des personnes non habilitées des peines prévues à l'article 226-18 du code pénal (cinq ans d'emprisonnement et de 300 000 euros d'amende).

- L'article L. 333-17 vise à infliger une sanction de 15 000 euros d'amende aux prêteurs n'ayant pas rempli leurs obligations en matière de déclaration.

- L'article L. 333-18 prévoit la déchéance du droit aux intérêts, en totalité ou dans la proportion fixée par le juge, à l'encontre des prêteurs n'ayant pas respecté les obligations de consultation. Dans cette hypothèse, l'emprunteur n'est tenu qu'au seul remboursement du capital ainsi que, le cas échéant, au paiement des intérêts dont le prêteur n'a pas été déchu. Pour ce qui concerne les intérêts déjà versés, l'article prévoit que ces sommes sont productives d'intérêts au taux de l'intérêt légal à compter du jour de leur versement, et qu'elles sont restituées par le prêteur ou imputées sur le capital restant dû.

- L'article L. 333-19 prévoit la conservation sur un support durable des preuves de la consultation du registre et de son motif par le prêteur.

- L'article L. 333-20 précise que seuls les personnels des établissements et organismes mentionnés à l'article L. 333-7 individuellement désignés et habilités à cet effet sont autorisés à consulter le registre des crédits aux particuliers.

- L'article L. 333-21 délimite le champ d'application de la nouvelle section 3 : elle s'applique aux crédits sollicités et souscrits par les consommateurs domiciliés en France, ainsi qu'à ceux domiciliées hors de France bénéficiant d'une mesure de traitement de leur situation de surendettement.

- L'article L. 333-22 prévoit les modalités d'application du RNCP dans les départements d'outre-mer, l'institut d'émission des départements d'outre-mer en assurant la gestion, en liaison avec la Banque de France.

En séance publique, les députés ont adopté plusieurs amendements au texte de l'article 22 bis approuvé par leur commission des Affaires économiques. Il s'agit, tout d'abord, de dix amendements rédactionnels présentés par M. Razzy Hammadi, rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques. Les députés ont également adopté quatre amendements de coordination et de précision présentés par M. Jean-Christophe Lagarde, M. Benoit et les membres du groupe de l'Union des démocrates et indépendants. Le premier précise, par coordination, le périmètre des crédits inscrits dans le registre. Les deux suivants mentionnent expressément, à titre de rappel, la responsabilité des établissements déclarants dans le processus d'alimentation du registre. Le quatrième, qui vise à éviter la constitution de fichiers parallèles par les établissements de crédit, précise que ces derniers ne peuvent utiliser les informations obtenues lors de la consultation du registre dans d'autres fichiers que si ces derniers respectent les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés

III. La position de votre commission

Ce dispositif qui prévoit la création d'un registre positif national après 20 ans de débats sur ce sujet, appelle deux séries de remarques.

En premier lieu, il convient de rappeler qu'au sein du groupe de travail sénatorial inter-commission59(*) qui a conduit des investigations dans ce domaine, les parlementaires qui préconisaient la création d'un registre positif, tout en s'efforçant d'en préciser les modalités, se sont appuyés sur trois principales convictions.

- Tout d'abord, c'est bien l'accumulation des crédits mal dispensés qui joue un rôle majeur dans le surendettement qui frappe environ 800 000 personnes recensées et dans le processus de « mal endettement » des classes moyennes fragilisées par la crise.

- Ensuite, les registres positifs privés existent d'ores et déjà et constituent des outils précieux pour les prêteurs qui en disposent. Il est logique d'en conclure qu'un registre national serait au moins aussi utile que les registres privés et qu'il permettrait d'ouvrir le marché du crédit à de nouveaux intervenants.

- Enfin, les consommateurs ayant parfois tendance à ne pas déclarer l'intégralité de leurs crédits en cours, un outil de signalisation impartial et objectif semble être le meilleur moyen - ou le pire à l'exception de tous les autres - de responsabiliser les prêteurs.

Au cours des auditions, M. Emmanuel Constans président du comité de configuration du registre a manifesté son intérêt pour l'analyse du phénomène de « malendettement invisible » conduite par le groupe de travail. Cette notion, qui plaide pour la création dans les meilleurs délais d'un registre positif, fait référence, d'une part, à la fragilisation financière des classes moyennes de notre pays, et, d'autre part, à l'« invisibilité » de cette situation à travers le FICP qui n'enregistre que les incidents de paiement ou les situations de surendettement et ne peut pas donc remplir un rôle préventif.

En second lieu, le contenu du présent article 22 bis appelle trois principales observations.

Tout d'abord, il exclut l'enregistrement positif des crédits immobiliers du champ du registre, tout en maintenant, bien entendu, l'obligation de déclarer l'ensemble des incidents de remboursement. Cette exclusion permet de diminuer d'environ 10 millions le nombre de personnes enregistrées. Une telle réduction du format du registre comporte d'indéniables avantages en termes de protection de la vie privée et de gestion. En revanche, l'efficacité de l'évaluation de la solvabilité de la personne pourrait s'en trouver sérieusement réduite. Certes, le crédit immobilier n'est présent dans une fraction relativement faible des dossiers de surendettement (10 %) tandis que le crédit à la consommation est présent dans 87 % des cas, avec en moyenne 4,6 crédits. Cependant, il convient de rappeler que l'histoire financière récente indique que les plus grands dangers d'effondrement financier proviennent de l'insuffisante prise en compte du risque de défaillance en matière de crédit immobilier.

Ensuite, l'identifiant basé sur l'état civil prévu par l'article 22 bis, correspond à la logique de fonctionnement des fichiers existants. Ce choix vise avant tout à préserver l'étanchéité des fichiers et, par suite, la vie privée contre d'éventuelles interconnexions. Techniquement, comme l'ont rappelé, au cours des auditions, les représentants de la Banque de France, le comité de préfiguration considérait comme une condition essentielle voire sine qua non, l'utilisation du NIR, pour minimiser les taux d'erreur (7 à 8 % pour le FICP, à l'heure actuelle). En même temps, certains parlementaires du groupe de travail ont plaidé pour l'utilisation d'un identifiant basé sur l'état civil pour deux principales raisons : le cout bien moindre de mise en place du registre et la réduction drastique des délais de sa création. Or le projet de loi qui admet le principe du recours à un identifiant basé notamment sur l'état civil prévoit néanmoins temps un délai d'entrée en vigueur de la loi de trois ans au maximum.

Enfin, cet article 22 bis prévoit que le registre est placé « sous la responsabilité » de la Banque de France alors que le Comité Constans prévoyait que cette dernière était en charge de sa « gestion ». Une telle formulation permet d'envisager une certaine souplesse dans la procédure de création et de gestion du registre en n'interdisant pas le recours à d'éventuels sous-traitants soumis aux très strictes règles de protection de la confidentialité des données prévus par le dispositif.

Au total, la conviction de l'opportunité de créer un tel registre positif a conduit à prendre des précautions juridiques visant à garantir la compatibilité de sa base législative avec les spécificités du droit français en matière de protection de la vie privée. Tout en se félicitant de cette démarche susceptible d'aboutir à la création effective du registre positif et à l'acclimatation de cet outil dans la société française, il convenait d'en relever lucidement les conséquences pratiques au plan technique et financier.

Votre commission des Affaires économiques a adopté dix-huit amendements à cet article 22 bis.

Tout d'abord, à l'initiative de ses rapporteurs, elle a adopté deux amendements.

- Le premier tend à préciser dans la loi que le comité de gouvernance du registre comprendra deux députés et deux sénateurs.

Le groupe de travail sénatorial sur le registre national des crédits aux particuliers avait suggéré la création d'un comité de gouvernance du registre tout en souhaitant qu'une place importante soit réservée aux élus de la nation et à la société civile dans la composition de ce comité et la commission a approuvé la mise en oeuvre de cette préconisation. La mission du comité de gouvernance consisterait principalement à veiller au bon fonctionnement du registre, à faciliter les discussions entre représentants de toutes les parties prenantes, ainsi qu'à détecter les éventuelles difficultés pour les résoudre collectivement. La présence de parlementaires se justifie par trois principales considérations : tout d'abord, le phénomène du surendettement et du crédit est au carrefour du droit de la consommation, du droit social et du droit bancaire. Ensuite, le registre positif pourrait être amené à évoluer sur la base d'initiatives parlementaires. Enfin, plus généralement, la présence des élus de la Nation pourrait se révéler utile pour dynamiser le processus de mise en place du registre.

- Le second amendement prévoit que les données inscrites dans le Registre national des crédits aux particuliers (RNCP) comportent le montant de la dette restant à rembourser et la durée restante du crédit.

En effet, l'inscription des capitaux restant dus, crédit par crédit, permettrait, au prêteur qui interrogera le RNCP, d'une part, de comparer les déclarations du client avec le nombre de crédits effectivement détenus pour repérer le multi-endettement et, d'autre part, de détecter les utilisations répétées de crédits renouvelables. De plus, le montant des capitaux restant dus apparait comme l'indicateur le plus pertinent de l'endettement réel des ménages et sa présence dans le RNPC permettrait de ne pas y faire figurer le montant initial, la mensualité ou le taux de chaque crédit, ces informations pouvant faire l'objet d'une exploitation commerciale inopportune.

Ensuite, la commission a adopté, outre deux amendements rédactionnels présentés par Mme Michèle André, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances quatre amendements :

- le premier prévoit, s'agissant des personnes qui se portent caution, que la consultation du registre est facultative et ne peut se faire qu'avant l'octroi du crédit à la consommation ;

- le deuxième, qui concerne également les cautions, vise à préciser que les informations inscrites dans le registre ne portent que sur les emprunteurs et non sur les personnes qui se portent caution ;

- le troisième prévoit que l'interdiction de recourir au registre à des fins de prospection commerciale s'applique non seulement à l'utilisation mais également à la simple consultation des données ;

- le quatrième porte sur l'indication, le cas échéant, par le registre, que le crédit a été souscrit par plusieurs emprunteurs. Dans cette hypothèse, le registre contiendrait l'intégralité des informations correspondantes pour chacun des emprunteurs individuellement.

La commission a également adopté, outre six amendements rédactionnels ou de coordination présentés par Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois :

- un amendement visant à sanctionner rigoureusement l'absence non seulement de déclaration mais aussi de consultation du registre par les établissements prêteurs ; en outre, plutôt qu'une peine d'amende peu dissuasive qui imposerait à l'autorité de contrôle ou à la Banque de France de saisir le parquet aux fins de poursuite, cet amendement propose d'attribuer à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, chargée du contrôle du secteur bancaire, la compétence de prononcer des sanctions, en fonction de la gravité du manquement, avec toute la palette des sanctions à sa disposition, y compris pécuniaires.

En ce qui concerne le mode de financement du registre, la commission a adopté deux amendements identiques, présentés par la rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances et celle de la commission des Lois, prévoyant que la consultation du registre national des crédits aux particuliers fait l'objet d'une tarification dont le produit finance les charges liées à la mise en place et à la gestion du registre. Pour mémoire, le tarif de de consultation varie entre 40 et 50 centimes pour la centrale belge des crédits aux particuliers qui constitue le point de comparaison le plus pertinent. L'amendement adopté par la commission ajoute, en s'inspirant d'une disposition existante pour le fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers, que les frais afférents à cette consultation ne peuvent être facturés par ces établissements et organismes aux personnes physiques concernées.

La commission a enfin adopté un amendement du Gouvernement ayant pour objet la ratification de l'ordonnance n° 2013-421 du 23 mai 2013 relative à l'inscription au fichier national des incidents de remboursements des crédits aux particuliers des décisions relatives au traitement du surendettement en Polynésie française.

Cette ordonnance a été établie sur le fondement de l'article 74-1 de la constitution qui prévoit que, dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement peut étendre par voie d'ordonnances, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État.

L'objet de cet amendement rappelle que la Polynésie française a adopté une loi de pays pour permettre la mise en place d'une commission de surendettement sur le modèle des commissions existant en métropole, en vertu de sa compétence en matière de consommation. En effet, la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, établit la répartition des compétences entre l'État et la Polynésie française au moyen de son article 13, qui indique que la Polynésie française est compétente dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État et par son article 14, qui liste les domaines précis dans lesquels l'État est compétent. Le droit de la consommation ne faisant pas partie de cette liste, constitue ainsi une compétence spécifique de la Polynésie française.

Toutefois, les normes relatives au suivi des incidents de paiement par la Banque de France, relèvent de l'État, en vertu de sa compétence dans le domaine du « crédit ». Ainsi, en complément des dispositions spécifiques prises par la Polynésie, il convient de prévoir l'inscription des mesures décidées par les acteurs de ce dispositif, au fichier national des incidents de remboursements des crédits aux particuliers (FICP) tenu par la Banque de France.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 ter (article 22-2 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) - Interdiction de consultation du registre national des crédits aux particuliers par un bailleur

Commentaire : cet article prévoit d'interdire au bailleur de demander à un candidat à la location la copie des informations contenues dans le registre national des crédits aux particuliers ou la preuve de la non inscription dans ce registre.

I. Le droit en vigueur

Afin de protéger les atteintes à la vie privée des candidat à la location, l'article 22-2 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 dresse la liste des documents qu'il est interdit au bailleur de demander en préalable à l'établissement du contrat de location :

- photographie d'identité, hormis celle de la pièce justificative d'identité ;

- carte d'assuré social ;

- copie de relevé de compte bancaire ou postal ;

- attestation de bonne tenue de compte bancaire ou postal ;

- attestation d'absence de crédit en cours ;

- autorisation de prélèvement automatique ;

- jugement de divorce, à l'exception du paragraphe commençant par l'énoncé : « Par ces motifs » ;

- attestation du précédent bailleur indiquant que le locataire est à jour de ses loyers et charges, dès lors que le locataire peut présenter d'autres justificatifs ;

- attestation de l'employeur dès lors qu'il peut être fourni le contrat de travail et les derniers bulletins de salaire ;

- contrat de mariage ;

- certificat de concubinage ;

- chèque de réservation de logement ;

- dossier médical personnel ;

- extrait de casier judiciaire ;

- remise sur un compte bloqué de biens, d'effets, de valeurs ou d'une somme d'argent correspondant à plus d'un mois de loyer en principal en l'absence du dépôt de garantie ou de la souscription de la garantie autonome prévue à l'article 2321 du code civil ;

- production de plus de deux bilans pour les travailleurs indépendants ;

- une copie des informations contenues dans le fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers ou de l'information de la non-inscription à ce fichier.

Dans cette liste, figurent ainsi un certain nombre de documents de nature bancaire ou financière et, en particulier, la copie des informations contenues dans le FICP ou la preuve de la non-inscription dans ce fichier des incidents de paiement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 22 ter du présent projet vise à compléter la liste des documents qu'il est interdit au bailleur de demander au candidat à la location, établie par l'article 22-2 de la loi du 6 juillet 1989, en y ajoutant la copie des informations contenues dans le registre national des crédits aux particuliers ou de l'information de la non inscription dans ce registre.

III. La position de votre commission

Cette disposition est protectrice à la fois pour le locataire et pour prévenir toute diffusion des informations du registre au-delà de la sphère bancaire.

Elle prolonge la recommandation du groupe de travail sénatorial intercommissions60(*). Ce dernier rappelle que la loi du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière, afin d'éviter un détournement de finalité par les bailleurs, a ajouté la copie des informations contenues dans le FICP ou de l'information de non inscription dans ce fichier, dans la liste des documents que les bailleurs ont interdiction de demander. Il suggérait, en conséquence de compléter ce dispositif dans l'hypothèse de la création d'un registre positif. 

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 22 quater (articles L. 311-9, L. 311-16, L. 313-9, L. 331-11, L. 333-6 à L. 333-23 [nouveaux] du code de la consommation, article 22-2 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) - Coordination

Commentaire : cet article prévoit les ajustements juridiques requis par la disparition, à terme, du FICP.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article complète le dispositif prévu à l'article 22 bis créant un registre national des crédits aux particuliers. Il procède à une série de suppression des références au fichier des incidents de paiement (FICP) prévu à l'article L. 333-4 du code de la consommation, appelé à être intégré dans le nouveau registre national des crédits aux particuliers (RNCP).

II. La position de votre commission

Elle approuve la fusion des deux fichiers positifs et négatifs en rappelant que l'occasion est propice à remédier aux imperfections actuelles du FICP dont la consultation génère un taux d'erreur ou d'homonymie qui avoisine, selon la Banque de France, 7 à 8 %.

La commission a adopté à cet article un amendement de coordination présenté par Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 quinquies (articles L. 334-5 et L. 334-9 du code de la consommation) - Application du registre national des crédits aux particuliers outre-mer

Commentaire : cet article vise à prendre les mesures nécessaires à l'application du nouveau registre national des crédits (RNCP) en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article additionnel procède aux coordinations nécessaires à l'application du nouveau registre national des crédits (RNCP) en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

En ce qui concerne la Polynésie française, le VI de l'article prévoit une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les mesures de nature législative permettant de rendre applicables à ce territoire, avec les adaptations nécessaires, les dispositions relatives à la mise en place du registre national des crédits aux particuliers.

II. La position de votre commission

La commission a adopté à cet article un amendement rédactionnel présenté par Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 sexies - Entrée en vigueur du registre national des crédits aux particuliers

Commentaire : cet article prévoit les modalités d'entrée en vigueur du registre national des crédits aux particuliers et de sa fusion avec le FICP.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 22 sexies prévoit quatre séries de modalités d'entrée en vigueur du registre national des crédits aux particuliers (RNCP).

Tout d'abord, le I de l'article précise que les obligations de consultation et de déclaration incombant aux établissements prêteurs découlant de la mise en oeuvre du RNCP entrent en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard trois ans à compter de la promulgation de la présente loi. À compter de cette même date, les obligations de ces établissements et organismes relatives au FICP, tout comme celles afférentes aux commissions de surendettement et aux greffes des tribunaux, sont supprimées.

Ensuite, le II prévoit l'entrée en vigueur de l'article 22 quater du présent projet, relatif à la suppression du FICP, à une date fixée par décret et, au plus tard deux ans après la date fixée au I, ce qui aboutit à un délai maximal de disparition du FICP de cinq ans, à compter de la promulgation de la présente loi.

Le III de cet article précise que les dispositions relatives au RNCP s'appliquent aux contrats de crédit conclus à compter de la date à laquelle le registre entrera en vigueur, sous réserve de leur application aux contrats de crédits renouvelables conclus antérieurement, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État.

Le IV prévoit enfin que le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard cinq ans après la promulgation de la présente loi, soit au plus tard deux ans après la mise en oeuvre du RNCP, un rapport d'évaluation sur sa mise en place et son impact.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur, conscient des difficultés pratiques de la mise en oeuvre du nouveau registre positif, souhaite néanmoins qu'il puisse être créé dans les meilleurs délais, compte tenu de son utilité et de la fragilisation d'un certain nombre de ménages afin de leur éviter de souscrire « le crédit de trop » qui pourrait les faire basculer dans le surendettement.

La commission a adopté à cet article un amendement présenté par Nicole Bonnefoy rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois qui vise à préciser que le rapport d'évaluation du registre prévu au IV de l'article 22 sexies devra analyser son efficacité au regard de l'objectif de prévention du surendettement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 septies (nouveau) - Modalités d'application réglementaire du dispositif créant le registre national des crédits aux particuliers

Commentaire : cet article vise à regrouper dans deux décrets les mesures d'application réglementaire prévues pour la création du registre national des crédits aux particuliers.

Les modalités de mise en oeuvre du registre national des crédits aux particuliers semblent relativement complexes puisqu'au total, dix mesures réglementaires sont prévues dans les dispositions du présent projet de loi qui lui sont consacrées.

L'article 22 bis en prévoit huit :

- à l'alinéa 11, un décret en Conseil d'État doit préciser la composition et les missions du comité de suivi du registre national des crédits aux particuliers placé auprès de la Banque de France ;

- à l'alinéa 18, un décret en Conseil d'État ;

- à l'alinéa 39, un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, détermine les informations contenues dans le registre, ainsi que celles qui sont restituées aux établissements ; l'alinéa 50 précise que ce décret fixe également les délais et les modalités de collecte, d'enregistrement, de conservation, de consultation et de restitution des informations contenues dans le registre ;

- à l'alinéa 59, un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés et de la Banque de France, précise les conditions et modalités d'application de l'article  L. 333-12 relatif à l'identifiant spécifique utilisé pour la collecte, l'enregistrement, la conservation et la transmission des informations figurant dans le registre national des crédits aux particuliers, cet identifiant étant « créé à partir, notamment, de l'état civil des personnes concernées ».

- à l'alinéa 61, un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, précise les conditions de l'information des personnes sur leur inscription dans le registre ainsi que de leurs droits d'accès et de rectification ;

- à l'alinéa 65, un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application des dispositions relatives au secret professionnel auquel sont tenues les personnes qui participe à la gestion du registre national des crédits aux particuliers, la Banque de France en étant déliée pour la diffusion des données aux établissements ;

- à l'alinéa 67, un décret en Conseil d'État précise les conditions et modalités d'exercice des droits d'accès et de rectification par les intéressés aux informations contenues dans le registre les concernant ;

- à l'alinéa 75, un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application des prescriptions relatives aux personnels individuellement désignés et habilités à consulter le registre national des crédits aux particuliers.

- il prévoit que les obligations incombant aux établissements bancaires et aux organismes découlant de la mise en oeuvre du RNCP entrent en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard trois ans à compter de sa promulgation;

- et son troisième alinéa prévoit que l'article 22 quater, qui concerne la suppression du FICP, entre en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard deux ans après la date mentionnée ci-dessus.

Votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un article 22 septies qui vise à regrouper dans deux décrets en Conseil d'État pris, le cas échéant, après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés les mesures d'application réglementaire prévues par la section III du chapitre III du présent projet de loi pour la création du registre national des crédits aux particuliers.

Cette initiative a pour but de simplifier les modalités réglementaires de la création du registre national des crédits aux particuliers.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE IV - Indications géographiques et protection du nom des collectivités territoriales
Article 23 (articles L. 411-1, L. 411-4, L. 711-4, L. 712-2-1 [nouveau], L. 712-4, L. 713-6, L. 721-1, L. 721-2 à L. 721-9 [nouveaux] et L. 722-1 du code de la propriété intellectuelle) - Protection de la dénomination des collectivités locales et création d'indications géographiques pour les produits non alimentaires

Commentaire : cet article crée un dispositif de reconnaissance et de protection des indications géographiques pour les produits non alimentaires et renforce les moyens qu'ont les collectivités territoriales de protéger leur nom dans les procédures de dépôt de marques auprès de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI).

I. Le droit en vigueur

A- Une protection limitée du nom des collectivités territoriales offerte par le droit des marques.

Le droit de la propriété intellectuelle permet à chacun de déposer, et ainsi de protéger une dénomination comme marque, pour ensuite en faire une exploitation exclusive.

La marque est protégée dans un périmètre que choisit le déposant : en vertu du système de Madrid, administré par l'organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI), la marque peut produire ses effets à l'échelle internationale. À l'échelle de l'Union européenne, l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur (OHMI) assure la protection des marques sur l'ensemble du territoire de l'Union. Enfin, au niveau national, les marques protégées doivent faire l'objet d'une procédure de dépôt auprès de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI). Le dépôt de marque s'accompagne d'une indication des classes de produits pour lesquelles la protection est demandée.

Le dépôt d'une marque comprenant le nom d'une collectivité territoriale est également tout à fait possible. Il en va ainsi pour la commune de Laguiole, dont le nom est déposé par un tiers auprès de l'INPI comme marque pour un grand nombre de classes de produits. Cela peut empêcher les collectivités de disposer librement de leur nom, pour les classes de produits couverts par une marque protégée, par exemple pour des casquettes, des stylos promotionnels, ou encore des produits textiles. La seule limite existant au dépôt du nom d'une collectivité territoriale comme marque est celle fixée par le h de l'article L. 711-4 du code de la propriété intellectuelle, disposant qu'une marque ne peut être déposée lorsqu'elle porte atteinte « au nom, à l'image ou à la renommée d'une collectivité territoriale ».

Les moyens qui permettent aujourd'hui aux collectivités d'intervenir pour protéger leur nom sont relativement limités :

- elles peuvent elles-mêmes déposer une marque sur un maximum de classes de produits, mais faute d'exploitation de ceux-ci elle s'expose à la déchéance de ses droits de propriétaire de la marque en vertu de l'article L. 714-5 du code de la propriété intellectuelle ;

- elles peuvent agir en amont d'une procédure de dépôt de marque par des tiers en présentant des observations à l'INPI, mais encore-faut-il qu'elle ait connaissance de ces dépôts et que ses observations soient entendues ;

- elles peuvent enfin agir en justice, par un recours en nullité de la marque, mais leurs démarches ne sont pas souvent couronnées de succès, comme le montre l'exemple de la commune de Laguiole.

Les étapes de la procédure de dépôt de marque nationale auprès de l'INPI

La première étape est celle du dépôt d'une demande d'enregistrement de la marque auprès de l'INPI. Le demandeur paie les redevances à ce stade en fonction des classes de produits qu'il indique (200 euros pour un dépôt électronique couvrant trois classes, 40 euros par classe supplémentaire protégée). La marque est alors considérés comme « déposée ».

Dans un deuxième temps, la demande d'enregistrement est publiée par l'INPI au bulletin officiel de la propriété industrielle (BOPI) au plus tard 6 semaines après le dépôt (article R. 712-8 du code de la propriété intellectuelle).

À partir de la mesure de publicité s'ouvre une période de deux mois pendant laquelle les tiers peuvent intervenir :

toute personne intéressée peut formuler des observations auprès du directeur de l'INPI (article L. 712-3 du code de la propriété intellectuelle) ;

- les titulaires de marques antérieures ou de marques notoirement connues, ou encore les bénéficiaires de droits exclusifs d'exploitation peuvent formuler une opposition auprès du directeur de l'INPI (article L. 712-4 et suivants du code de la propriété intellectuelle). Une procédure contradictoire est alors enclenchée pour statuer sur l'opposition. L'opposition est réputée rejetée faute de décision dans un délai de 6 mois.

Enfin, après instruction, le directeur de l'INPI décide de l'enregistrement de la marque, et publie cet enregistrement au BOPI. La marque est alors considérée comme « enregistrée ». Elle est valable 10 ans à compter de la date de demande de dépôt.

Une fois la marque enregistrée, elle peut faire l'objet d'un recours en nullité, en vertu de l'article L. 714-3 du code de la propriété intellectuelle, dans le délai de droit commun de 5 ans à compter de la publication de l'enregistrement de la marque au BOPI, en vertu de l'article 2224 du code civil.

B- Un dispositif de protection des signes d'identification de la qualité et de l'origine ancien et performant pour les produits agricoles et alimentaires mais quasiment inexistant pour les produits manufacturés.

Alors que la mondialisation pousse à toujours davantage standardiser les produits et à détruire tout lien avec les lieux de production, les signes d'identification de la qualité et de l'origine (SIQO) permettent a contrario, essentiellement dans le domaine alimentaire, de mettre en évidence de manière forte le lien entre une qualité particulière de produit et le territoire de fabrication.

Comme le rappelle l'étude d'impact accompagnant le présent projet de loi, « la France a été précurseur en matière de protection de noms géographiques, notamment à la demande des professionnels des secteurs du vin et du fromage » avec la loi du 6 mai 1919 qui a créé les appellations d'origine.

Ce système national des appellations d'origine a perduré et inspiré largement le dispositif communautaire mis en place en 1992 pour le secteur des produits alimentaires et désormais régi par le règlement (UE) n° 1151/2012 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux données alimentaires, qui a refondu l'ensemble des textes européens existant précédemment.

Il existe principalement deux catégories de signes de l'origine et de la qualité au niveau européen :

- l'appellation d'origine protégée (AOP) désigne des produits de qualité ayant un lien fort à leur territoire de production. Les AOP ont remplacé les appellations d'origine contrôlées (AOC) nationales, et assurent une protection à l'échelle communautaire. Les AOC viticoles ont le droit de conserver l'ancienne terminologie ;

l'indication géographique protégée (IGP) désigne des produits ayant un lien au territoire un peu moins fort, dont la production et/ou la transformation et/ou l'élaboration est effectuée dans une aire géographique déterminée. Comme les AOP, la reconnaissance de l'IGP est subordonnée au respect d'un cahier des charges.

L'Union européenne reconnaît aussi la spécialité traditionnelle garantie (STG) au niveau de chaque État membre, qui met en évidence la composition traditionnelle d'un produit ou son mode de production traditionnel, sans lien avec une zone géographique de production. Il en existe cependant assez peu, moins d'une soixantaine.

Le droit français reconnaît encore d'autres catégories de SIQO : les labels rouges, la dénomination montagne, les certificats de conformité, dont certains ne sont pas liés à un territoire de production.

C'est l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) qui exerce en France la mission de reconnaissance et de contrôle de l'ensemble des signes de qualité du domaine alimentaire, qu'il s'agisse de la mise en oeuvre de politiques communautaires ou nationales. Il assure la protection juridique de ces signes sur le territoire national et à l'international et effectue la supervision du contrôle assuré par des organismes privés accrédités qu'il agrée.

Hors vins et eaux-de-vie, au niveau européen, on comptait 872 IGP et AOP reconnues en 2010 pour un chiffre d'affaires de 15,8 milliards d'euros, en progression constante61(*). D'après l'INAO, le chiffre d'affaires total des ventes de produits sous signes officiels de la qualité et de l'origine en France s'élevait en 2011 à 19 milliards d'euros, dont 16,5 milliards concernent les vins et eaux-de-vie sous AOP/AOC.

Les signes de l'origine et de la qualité en France en 201162(*)

- 328 AOC/AOP dans le secteur du vin, des cidres et eaux-de-vie, dont 307 AOC viticoles.

- 75 IGP viticoles.

- 51 AOC laitières.

- 45 AOC agroalimentaires.

- 107 IGP agroalimentaires.

- Plus de 400 labels rouges.

Si le dispositif de protection des appellations fonctionne bien dans le secteur alimentaire, ce n'est en rien le cas pour les productions non alimentaires.

Les entreprises peuvent faire valoir de manière volontaire leur lien au territoire, à condition que l'information soit exacte, afin de ne pas tromper le consommateur. Mais l'indication de l'origine, le « fait en France », ne sera pas lié à des exigences de qualité.

Il existe certes un dispositif national ancien de protection des appellations d'origine en dehors du secteur alimentaire, mais seuls quatre produits sont aujourd'hui enregistrés : la poterie de Vallauris, la dentelle du Puy, l'émail de Limoges et les mouchoirs et toiles de Cholet. Le lien très fort au territoire exigé pour une reconnaissance comme appellation d'origine constitue, en tout état de cause, un obstacle pour voir ce dispositif se développer pour les produits manufacturés. Enfin, on peut souligner qu'il n'existe aucun système européen de protection de signes de l'origine et de la qualité étendu aux produits manufacturés.

II. Le texte du projet de loi

A- Le renforcement des prérogatives des collectivités territoriales pour protéger l'utilisation de leur nom comme marque.

Le projet de loi donne aux collectivités territoriales de nouvelles prérogatives leur permettant d'intervenir pour protéger leur nom dans les procédures de dépôt de marque, à travers deux mécanismes :

- un nouvel article L. 712-2-1 du code de la propriété intellectuelle est proposé par le 4° du I. pour instaurer une procédure d'alerte des collectivités et établissements publics de coopération intercommunale par l'INPI, en cas de dépôt d'une demande d'enregistrement de marque contenant leur dénomination ;

- l'article L. 712-4 du même code est modifié par le 5° du même I. de cet article pour ouvrir plus largement le droit d'opposition au dépôt de marque, durant la période de deux mois à compter de la publication de la demande d'enregistrement de la marque. Outre les propriétaires de marques antérieurement déposées ou non déposées mais notoirement connues et bénéficiaires de droits exclusifs d'exploitation, le droit d'opposition est accordé aux organismes de défense et de gestion (ODG) des indications géographiques homologuées du secteur non alimentaire, créées par la présente loi, mais aussi aux collectivités territoriales, agissant pour protéger leur nom, leur image ou leur renommée.

Ce sont là deux instruments supplémentaires de prévention, destinés à renforcer la capacité des collectivités territoriales à intervenir en amont pour empêcher l'enregistrement comme marque de leur nom.

B- La création d'une indication géographique non alimentaire.

À côté du dispositif des appellations d'origine pour les produits manufacturés qui demeure mais n'a pas vocation à être étendu à de nombreux produits compte tenu des contraintes trop fortes de lien de la production au territoire, le projet de loi propose d'instaurer un système plus souple d'indications géographiques définies comme « la dénomination d'une zone géographique ou d'un lieu déterminé servant à désigner un produit, autre qu'agricole forestier, alimentaire ou de la mer, qui en est originaire et qui possède une qualité déterminée, une réputation ou d'autres caractéristiques qui peuvent être attribuées essentiellement à cette origine géographique ».

Un dispositif similaire avait été proposé par l'article 7 du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, examiné par le Sénat en décembre 2011, sous la précédente législature. Celui contenu dans le présent projet de loi est plus complet et plus précis.

Une telle innovation est permise par le droit international, puisque l'article 22 de l'accord international sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) prévoit des possibilités pour les États de créer des indications géographiques protégées. Elle n'est également pas contraire au droit européen, même si aucun texte européen n'organise une telle protection aujourd'hui pour les produits non alimentaires.

Le dispositif français pourrait jouer un rôle d'aiguillon pour une future réglementation communautaire. Il est donc fondamental que la solution retenue soit opérationnelle et prouve son efficacité, pour convaincre nos partenaires européens de suivre la voie tracée par la France, en généralisant un système de protection des indications géographiques dans le secteur des biens industriels et artisanaux à l'ensemble de l'Union européenne.

En conséquence, le 8° du I de l'article 23 insère une section 2 au sein du chapitre Ier du titre II du livre VII de la deuxième partie du code de la propriété intellectuelle comprenant plusieurs articles :

- le nouvel article L. 721-2 du code de la propriété intellectuelle définit ce que peut être une indication géographique protégeant les produits industriels et artisanaux et précise que toute indication géographique devra faire l'objet d'un cahier des charges homologué. L'étude d'impact jointe au projet de loi précise qu'environ une centaine de produits pourraient être concernés en France, comme la tapisserie d'Aubusson ou la faïence de Moustiers.

- le nouvel article L. 721-3 organise la procédure d'homologation, pilotée par l'INPI puisque le 1° et le 2° du I de l'article 23 confient cette mission supplémentaire à l'INPI, et plus précisément à son directeur, là où le projet de loi de 2011 prévoyait une reconnaissance des indications géographiques par décret. La décision d'homologation intervient après consultation notamment des collectivités territoriales et des groupements professionnels intéressés. L'homologation du cahier des charges doit être demandée par un organisme de défense et de gestion (ODG) représentant l'ensemble des acteurs concernés. Elle intervient après enquête publique.

- les nouveaux articles L. 721-4, L. 721-5 et L. 721-6 précisent le statut des ODG, leurs pouvoirs et leurs obligations en matière d'indépendance et de représentativité, chaque opérateur devant pouvoir être membre de l'ODG.

- l'article L. 721-7 détaille le contenu des cahiers des charges, tandis que l'article L. 721-8 prévoit que des organismes accrédités par le Comité français d'accréditation (COFRAC) assurent le contrôle du respect du cahier des charges par les opérateurs.

Enfin, l'articulation entre le nouveau droit des indications géographiques et le droit des marques est mieux organisée par l'article 23 d'une triple manière :

- d'abord, le 3° du I de l'article 23complète l'article L. 711-4 du code de la propriété intellectuelle en ne permettant pas d'enregistrer une marque nouvelle qui porterait atteinte à une indication géographique existante ;

- ensuite, les organismes de défense et de gestion se voient reconnaître par le 5° du I la possibilité de déclencher la procédure d'opposition au dépôt d'une marque ;

- enfin, le 6° du I précise que l'enregistrement d'une marque ne fait pas obstacle à l'utilisation du même signe ou d'un signe similaire comme indication géographique du secteur non alimentaire. Il s'agit là d'une disposition très importante, qui avait été réclamée par le Sénat et adoptée sous une forme assez proche lors de l'examen du précédent projet de loi63(*). Son objectif est de ne pas permettre au propriétaire d'une marque de bloquer complètement la possibilité d'exploiter une indication géographique, pour tous les opérateurs qui respecteraient un cahier des charges homologué. Sans cette précaution, tout le système prévu par le législateur risquerait d'être inopérant sur le terrain.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a conservé dans ses grandes lignes le dispositif proposé par le Gouvernement dans son projet de loi, en apportant toutefois quelques modifications.

Concernant les dépôts de marque auprès de l'INPI, deux améliorations ont été apportées au texte initial :

- la procédure d'alerte des collectivités territoriales en cas de dépôt de marque contenant leur dénomination a été étendue aux établissements publics de coopération intercommunale. Un amendement adopté en séance a également permis aux conseils régionaux et conseils généraux de demander à être alertés en cas de dépôt de marque contenant un nom de pays64(*) se situant sur leur territoire géographique. Les conditions de cette alerte des collectivités territoriales sont renvoyées non plus à un décret en Conseil d'État mais à un décret simple.

le droit d'opposition au dépôt de marque attribué aux organismes de défense et de gestion des nouvelles indications géographiques non alimentaires a été étendu aux situations où l'homologation des indications géographiques n'est pas encore intervenue mais est en cours.

Concernant le contenu et la procédure d'homologation des nouvelles indications géographiques, plusieurs amendements ont été adoptés par les députés pour renforcer le dispositif :

- afin d'éviter que des matières premières importées de pays tiers entrent de manière massive dans la composition des produits protégés par une indication géographique, l'article L. 721-2 du code de la propriété intellectuelle a été complété pour préciser que les opérations de découpe ou d'extraction, composantes de l'activité de transformation, devront être intégrées dans le cahier des charges de l'indication géographique.

- l'Assemblée nationale a également élargi la liste des intervenants dans la procédure d'homologation du cahier des charges des indications géographiques, en réclamant, outre la consultation des collectivités territoriales et des groupements professionnels intéressés, prévue par le texte initiale, celle associations agréées de défense des consommateurs et celle de l'INAO, dans ce dernier cas seulement lorsque l'instruction de la demande le nécessite ;

- les députés ont aussi modifié le nouvel article L. 721-7 du code de la propriété intellectuelle définissant le contenu des cahiers des charges des indications géographiques manufacturières, en prévoyant d'abord que celui-ci devrait délimiter la zone géographique ou le « lieu déterminé associé », donnant ainsi plus de souplesse à la délimitation des aires de production, même si, ce faisant, la rédaction du texte s'éloigne de celle en vigueur concernant les appellations du secteur alimentaire. Un amendement présenté en séance publique par M. André Chassaigne a indiqué que le cahier des charges pourrait retenir le savoir-faire historique de production pour identifier les caractéristiques du produit liées à sa zone géographique de production. Lors de l'examen du texte en commission, les députés avaient déjà ajouté au cahier des charges que doivent respecter les opérateurs bénéficiant d'une indication géographique les éléments spécifiques de l'étiquetage des produits et les engagements sociaux et environnementaux pris par les opérateurs.

- enfin, l'Assemblée nationale a renforcé la publicité de la procédure d'homologation des indications géographiques en proposant la publication du BOPI des modifications de cahiers de charges et des décisions de retrait d'homologation.

IV. La position de votre commission

Votre commission n'a pas entendu remettre en cause le choix fait de confier la procédure d'homologation des nouvelles indications géographiques non alimentaires à l'INPI plutôt qu'à l'INAO. La connaissance par l'INPI du monde industriel, pouvait en effet justifier de lui attribuer cette mission nouvelle, même si la question d'une gestion unifiée des signes de l'origine et de la qualité par l'INPI se pose.

Votre commission n'a pas non plus souhaité remettre en cause le mécanisme simple d'alerte des collectivités territoriales par l'INPI, pour leur permettre de protéger leur nom dans le cadre de la procédure de dépôt de marque. Une alerte systématique aurait pu être séduisante, mais elle se heurtait dans sa mise en oeuvre à un obstacle juridique de taille. En effet, l'article 2 de la convention de Paris du 20 mars 1883 pour la protection de la propriété industrielle prévoit que : « les ressortissants de chacun des pays de l'Union jouiront dans tous les autres pays de l'Union, en ce qui concerne la protection de la propriété industrielle, des avantages que les lois respectives accordent actuellement ou accorderont par la suite aux nationaux, le tout sans préjudice des droits spécialement prévus par la présente Convention. En conséquence, ils auront la même protection que ceux-ci et le même recours légal contre toute atteinte portée à leurs droits, sous réserve de l'accomplissement des conditions et formalités imposées aux nationaux ». Dès lors, une procédure d'alerte automatique établie pour les collectivités françaises devrait s'appliquer à toutes les collectivités des États parties à la convention de Paris, ce qui paraît difficilement réalisable. Le dispositif retenu contourne cette difficulté : les collectivités pourront informer une seule fois l'INPI de leur désir d'être alertées et l'INPI, sur cette base, leur fera connaître les dépôts de marque effectués auprès de lui, comportant leur dénomination, leur offrant la possibilité ainsi de mieux se défendre.

Votre commission n'a pas non plus retenu l'extension du droit d'opposition au dépôt de marque aux organismes de défense et de gestion des appellations d'origine, indications géographiques du domaine alimentaire. Ceux-ci disposent en effet d'ores et déjà, en amont de l'enregistrement de la marque, d'une possibilité de formuler leurs observations à l'INPI, et, en aval, du droit de former un recours en nullité contre la marque déposée. Cette extension se heurte par ailleurs à une difficulté pratique : alors qu'il est facile pour l'INPI d'instruire une opposition provenant d'une indication géographique non alimentaire, puisqu'il est chargé de les gérer et d'en homologuer le cahier des charges, cette tâche serait plus difficile pour les signes de l'origine dans le secteur alimentaire. Au demeurant, l'INPI collabore avec l'INAO dans le cadre d'un accord de coopération passé en 2009. Selon le rapport d'activité pour 2011 de l'INAO, 798 dépôts de marques ont fait l'objet d'observations de l'INAO à l'INPI en 2011. Il conviendrait d'évaluer les résultats de cette coopération avant d'ouvrir un droit d'opposition pour les appellations d'origine et indications géographiques du domaine alimentaire.

Votre commission a souhaité renforcer la coopération entre l'INPI et l'INAO en adoptant, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement systématisant la consultation de l'INAO lors de l'homologation des cahiers des charges des indications géographiques non alimentaires. Afin de ne pas ralentir le processus d'homologation des cahiers des charges des indications géographiques, il est proposé de donner trois mois à l'ensemble des organismes consultés dans le cadre de la procédure d'homologation (collectivités territoriales, groupements professionnels, associations de consommateurs et INAO) pour donner leur avis, faute de quoi il serait réputé favorable.

Votre commission a également adopté quatre amendements de précision à l'initiative de votre rapporteur :

- la collectivité territoriale de Corse a été ajoutée dans la liste des collectivités pouvant demander à l'INPI d'être informée en cas de dépôt de marque comportant un nom de pays situé sur son territoire ;

- l'exclusion des opérateurs d'un organisme de défense et de gestion qui ne respecteraient pas le cahier des charges de l'indication géographique ne pourra intervenir que si l'opérateur n'a pas mis en oeuvre les mesures correctives demandées lors des contrôles ;

- la mission des organismes de défense et de gestion de protection du nom de l'indication géographique a été précisée, à travers notamment la possibilité d'agir en justice ;

- enfin, un amendement supprime du cahier des charges la mention « savoir-faire historique de production » en tant que caractéristique possible d'un produit bénéficiant d'une indication géographique. La loi n'ayant pas vocation à donner des exemples des critères de reconnaissance de la qualité spécifique des indications géographiques non alimentaires, qui peuvent être nombreux et dépendent beaucoup des secteurs d'activité concernés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 (articles L. 115-16 et L. 116-1 [nouveau] du code de la consommation) - Renforcement des sanctions pénales en cas de fraude aux appellations d'origine ou indications géographiques et application dans les îles Wallis et Futuna

Commentaire : cet article porte de 37 500 à 300 000 euros l'amende encourue en cas d'utilisation frauduleuse des appellations d'origine et des indications géographiques existantes, et rend applicable ces sanctions à l'utilisation frauduleuse des nouvelles indications géographiques non alimentaires créées par l'article 23.

I. Le droit en vigueur

La délivrance frauduleuse d'une appellation d'origine contrôlée ou l'utilisation frauduleuse, inexacte ou trompeuse d'une appellation d'origine ou le détournement de réputation de celle-ci font l'objet de sanctions prévues par l'article L. 115-16 du code de la consommation :

- une peine de deux ans d'emprisonnement et 37 500 euros d'amende ;

- une peine complémentaire d'affichage ou de publication de la sanction ;

- une peine complémentaire d'interdiction d'exercice professionnel.

II. Le texte du projet de loi

Appliquant la stratégie définie par le présent projet de loi de renforcement des sanctions applicables en cas d'infraction à la législation sur la consommation, le 1° du I de cet article porte l'amende maximale encourue en cas d'infraction aux règles relatives à l'utilisation des appellations d'origine de 37 500 à 300 000 euros.

Les 2°, 3°, 4° et 5° étendent les sanctions encourues aux violations des règles encadrant l'utilisation des nouvelles indications géographiques non alimentaires.

Le, pour sa part, limite à cinq ans la durée de la peine complémentaire d'interdiction d'exercice et précise que l'interdiction d'exercice peut concerner une multitude d'activités : exercice d'une fonction publique en lien avec l'infraction commise, exercice d'une profession commerciale ou industrielle, ou direction directe ou indirecte d'une entreprise. La liste est très large.

Le, enfin, étend les sanctions aux personnes morales.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a perfectionné le dispositif du projet de loi par des amendements de portée rédactionnelle.

Les députés ont également étendu à Wallis et Futuna le système de sanctions en cas d'utilisation frauduleuse d'une indication géographique non alimentaire.

IV. La position de votre commission

Sans sanction dissuasive en cas de fraude, la protection offerte par le nouveau système des indications géographiques non alimentaires risque de n'être pas suffisante et la confiance des consommateurs pourrait être émoussée.

Votre commission approuve en conséquence le renforcement des peines applicables pour les fraudes aux indications géographiques et l'application de ce régime renforcé de sanctions aux nouvelles indications géographiques non alimentaires.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE V - Modernisation des moyens de contrôle de l'autorité administrative chargée de la protection des consommateurs et adaptation du régime de sanctions
Section 1 - Renforcement des moyens d'action en matière de protection économique du consommateur
Article 25 (articles L. 141-1 du code de la consommation, L. 313-21 du code de l'action sociale et 9 de la loi n° 89-421 du 23 juin 1989 relative à l'information et à la protection des consommateurs ainsi qu'à diverses pratiques commerciales) - Elargissement du champ de compétence des agents de la DGCCRF, renforcement de la coopération avec la CNIL, faculté de prononcer des sanctions administratives en cas de non-respect des injonctions et faculté de saisir le juge contre un service de communication en ligne

Commentaire : cet article élargit le champ de compétence des agents de la DGCCRF.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 141-1 du code de la consommation est l'un des piliers définissant l'action de la DGCCRF puisqu'il précise les pouvoirs des agents habilités à rechercher et constater les infractions relevant des trois premiers livres du code de la consommation : le premier sur l'information des consommateurs et la formation des contrats, le livre II relatif à la conformité et à la sécurité des produits ou des services et le livre III consacré à l'endettement.

La décomposition de l'article L. 141-1 en paragraphes correspond à une logique qui consiste à classer ces infractions en fonction de leur gravité.

Le paragraphe I de l'article L. 141-1 énumère ainsi les infractions les plus graves et donne aux agents habilités pour la recherche et la constatation de celles-ci des pouvoirs intégrant la saisie de documents et la visite en tous lieux. Il s'agit des infractions aux dispositions réglementées de la vente à distance, des infractions aux règles de démarchage, des pratiques illicites en matière d'immobilier à temps partagé, de ventes ou prestations à la boule de neige, des pratiques d'abus de faiblesse, des infractions aux règles en matière de crédit à la consommation et au crédit immobilier et de taux d'usure.

Le paragraphe II de cet article renvoie pour les infractions de moindre gravité à des pouvoirs d'enquête plus restreints. Il vise les infractions aux règles de publicité des prix, les pratiques de ventes avec prime, des pratiques de loteries prohibées, de refus de vente ou de subordination de vente, les ventes forcées dites « vente sans commande préalable » et les clauses abusives interdites.

Le paragraphe III de l'article L. 141-1 du code de la consommation donne aux agents des pouvoirs intégrant la saisie de documents et la visite en tous lieux pour rechercher et constater des infractions qui ne sont pas, à la différence de celles qui sont énumérées aux deux paragraphes précédents, définies par le code de la consommation mais relèvent du droit de l'immobilier (loi du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce), de l'article 4 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi du 23 décembre 1986, du code du tourisme, de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, du règlement (CE) n° 1371/2007 du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires et du règlement (CE) n° 1008/2008 du 24 septembre 2008, établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté.

Chacun des paragraphes I, II et III de l'article L. 141-1 du code de la consommation renvoie aux conditions fixées par l'article L. 450-1 du code de commerce pour permettre aux agents d'exercer les pouvoirs d'enquête qu'ils tiennent des livres Ier et III du code de la consommation sur l'ensemble du territoire national, à l'instar des pouvoirs reconnus aux agents en matière de sécurité (livre II du code de la consommation) et en matière de concurrence (livre IV du code de commerce).

Le paragraphe IV prévoit l'inopposabilité du secret professionnel aux agents agissant dans le cadre des pouvoirs d'enquête qu'ils tiennent de l'article L. 141-1.

Le paragraphe V indique que les agents habilités peuvent enjoindre au professionnel de se conformer à la réglementation (cessation des agissements illicites, suppression de clauses abusives, mesures de mise en conformité) dans un délai raisonnable.

Le paragraphe VI prévoit que l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, après en avoir avisé le procureur de la République, a qualité pour agir devant la juridiction civile ou administrative pour obtenir, le cas échéant après une injonction administrative, une mesure ordonnant, s'il y a lieu sous astreinte, la cessation des agissements illicites.

II. Le texte du projet de loi


· L'article 25 du projet de loi tend à réaménager l'article L. 141-1 du code de la consommation pour élargir le périmètre d'intervention des agents de la DGCCRF.

En modifiant les articles du code de la consommation auxquels renvoie le paragraphe I de l'article L. 141-1, qui concerne les infractions les plus graves, l'article 25 vise à étendre le champ de compétence des agents de la DGCCRF :

- à l'ensemble des infractions et manquements aux dispositions relatives au crédit à la consommation afin de parfaire le contrôle de l'encadrement du crédit renouvelable institué par la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation ;

- et à certaines dispositions relevant du crédit immobilier et au regroupement de crédit, prévues par le code de la consommation.

Dans ce même paragraphe I, l'article 25, modifie les renvois aux articles du code de commerce relatifs aux prérogatives des agents en charge du contrôle. Il supprime trois références à des articles dont le contenu est repris par ailleurs :

- L. 450-2, qui dispose que les enquêtes donnent lieu à l'établissement de procès-verbaux faisant foi jusqu'à preuve contraire, prévoit leur transmission à l'autorité compétente et qu'un double en est laissé aux parties intéressées.

- L.470-1, qui permet à la juridiction de condamner solidairement les personnes morales au paiement des amendes prononcées contre leurs dirigeants ;

- et L.470-5, qui autorise le ministre chargé de l'économie ou son représentant, d'une part, à déposer des conclusions devant les juridictions civiles ou pénales et à les développer oralement à l'audience et, d'autre part, à produire les procès-verbaux et les rapports d'enquête.

L'article 25 du projet de loi vise ensuite à étendre le contrôle aux obligations générales d'information et aux informations sur les délais de livraison et procède à diverses coordinations légistiques. Pour ce faire, il modifie les articles du code de la consommation auxquels renvoie le paragraphe II de l'article L. 141-1, qui porte sur les infractions de moindre gravité prévues par ce même code.

 Le paragraphe III de l'article L. 141-1 du code de la consommation, qui donne aux agents des pouvoirs renforcés pour rechercher et constater des infractions qui ne sont pas définies par le code de la consommation est également complété par l'article 25 du projet de loi qui étend le contrôle :

- aux infractions en matière de droits et obligations des voyageurs ferroviaires résultant du règlement (CE) n° 1371/2007 du 23 octobre 2007 ;

- aux droits des passagers voyageant par mer, par voie de navigation intérieure, par autobus ou autocar ;

- aux contrats de séjour des établissements médicaux-sociaux ;

- aux diagnostics techniques en cas de vente immobilière (plomb, amiante, termites, gaz et électricité) ;

- aux offres des agences matrimoniales ;

- et à l'achat au détail de métaux ferreux et non ferreux.

L'article 25 prévoit une nouvelle rédaction du paragraphe V en le réduisant à une seule prescription : les infractions et manquements sont constatés par des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve du contraire. Il ne s'agit pas ici d'une nouveauté mais d'une règle prévue dans le droit en vigueur, à l'article L. 450-2 du code de commerce.

La nouvelle rédaction du paragraphe VI de l'article L. 141-1, proposé par l'article 25 constitue, en revanche, une innovation : il prévoit que les agents de la DGCCRF sont désormais habilités à constater les manquements aux dispositions des chapitres II, IV et V de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Les dispositions de ces trois chapitres portent sur les conditions de licéité des traitements de données à caractère personnel, les formalités préalables à la mise en oeuvre des traitements et les obligations incombant aux responsables de traitements et aux droits des personnes à l'égard des traitements de données à caractère personnel. Les agents habilités à constater de tels manquements et infractions peuvent communiquer ces constatations à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

L'article 25 prévoit d'ajouter à l'article L. 141-1 un nouveau paragraphe VII relatif aux injonctions, aux actions civiles pour la suppression des clauses illicites ou abusives et aux moyens d'actions contre les manquements.

Ce nouveau paragraphe reprend la rédaction en vigueur du V en matière d'injonction au professionnel. Il la complète en prévoyant que si le professionnel n'a pas déféré à cette injonction dans le délai imparti, la DGCCRF peut prononcer à son encontre une amende administrative dont le montant ne peut excéder :

- 1 500 euros pour une personne physique et 7 500 euros pour une personne morale, lorsque l'infraction ou le manquement ayant justifié la mesure d'injonction est sanctionné par une amende au plus égale à celle prévue pour une contravention de la 5e classe ;

- 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale, lorsque l'infraction ou le manquement ayant justifié la mesure d'injonction est sanctionné par une peine délictuelle.

Ces sanctions administratives peuvent être infligées par les agents habilités sur l'ensemble du territoire.

Un nouveau paragraphe VIII, prévu par l'article 25 du projet de loi, précise les moyens d'action de la DGCCRF nécessitant une intervention judiciaire.

Il permet à la DGCCRF de demander à la juridiction civile ou administrative d'ordonner la suppression d'une clause illicite ou abusive dans un contrat entre un professionnel et un consommateur, de déclarer que cette clause est réputée non écrite dans tous les contrats identiques conclus par un même professionnel, y compris ceux qui ne sont plus proposés, et de lui ordonner d'en informer les consommateurs concernés.

Ce paragraphe VIII reprend le droit en vigueur quant à la possibilité de demander à la juridiction civile d'ordonner toute mesure de nature à mettre un terme aux manquements ou aux agissements illicites.

Il permet également à la DGCCRF de demander à l'autorité judiciaire, en cas d'infraction ou de manquement aux dispositions mentionnées aux I au III du présent article, de prescrire aux hébergeurs et aux fournisseurs d'accès à internet, toutes mesures proportionnées propres à prévenir un dommage ou à faire cesser un dommage causé par le contenu d'un service de communication au public en ligne.

Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application de ce paragraphe VIII.

Un paragraphe IX définit les modalités de la participation de la DGCCRF aux procédures civiles et pénales qui découlent de son action. En matière civile, elle peut déposer des conclusions et les présenter à l'audience. Elle peut également produire des procès-verbaux et des rapports d'enquête. En matière pénale, elle peut, à la demande du tribunal, présenter ses observations à l'audience.

Le paragraphe X, relatif à la coopération administrative entre les autorités nationales chargées de veiller à l'application de la législation en matière de protection des consommateurs, prévoit que les dispositions des paragraphes I à IX sont mises en oeuvre pour relayer les demandes d'assistance mutuelle formulée par un État membre de l'Union européenne.

Enfin l'article 25 prévoit deux abrogations formelles :

- celle de l'article L. 313-21 du code de l'action sociale et des familles dont les dispositions sont transférées à l'article L. 141-1 du code de la consommation ;

- et celle l'article 9 de la loi n° du 23 juin 1989 relative à l'information et à la protection des consommateurs ainsi qu'à diverses pratiques commerciales dont la rédaction est transférée à l'article L. 141-1 du code de la consommation.

Il répare enfin une erreur matérielle et restaure l'habilitation des agents de la CCRF à rechercher et constater les infractions et manquements aux dispositions du code des assurances, du code de la mutualité et du code de la sécurité sociale encadrant la commercialisation à distance de services financiers.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté, en séance publique, un amendement de MM. Razzyz Hammadi et Thomas Thévenoud qui permet à la DGCCRF de demander au juge la coupure de numéros surtaxés frauduleux et, pour ce faire, étend aux opérateurs de téléphonie fixe et mobile le dispositif qui s'applique aux fournisseurs d'accès à l'internet (défini au 3° du paragraphe VIII de l'article L. 141?1 du code de la consommation.

IV. La position de votre commission

Sur le fond, la commission est favorable à cet article 25 qui vise à renforcer l'arsenal de sanctions à la disposition de la DGCCRF en cas de non-respect de ses injonctions et d'étendre le périmètre de son intervention, afin d'assurer une plus grande effectivité à la protection du consommateur.

Techniquement, comme l'ont rappelé les intervenants au colloque consacré aux vingt ans du code de la consommation, le code de la consommation est d'une lecture assez complexe. Il en va ainsi de l'article L. 141-1 du code de la consommation dont les trois premiers paragraphes se présentent comme une série de renvois à diverses normes dont le libellé précis correspond à des pans entiers du code de la consommation. La refonte du code de la consommation prévue à l'article 73 du présent projet, qui nécessite une habilitation du Gouvernement y pour procéder par voie d'ordonnance, est une occasion propice à améliorer la lisibilité et l'intelligibilité plus immédiate de cet article L. 141-1 qui constitue un des piliers de l'action de la DGCCRF.

La commission a adopté à cet article, à l'initiative de Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, un amendement de clarification rédactionnelle ayant pour but d'isoler dans un nouvel article du code de la consommation (article L. 141-1-1-1) les dispositions relatives aux pouvoirs d'injonction de la DGCCRF.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 bis - Rapport sur les effets et la justification des mesures de blocage légales du contenu d'un service de communication au public en ligne

Commentaire : cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur les effets et la justification des mesures de blocage légales du contenu d'un service de communication au public en ligne.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 25 bis prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, dans les douze mois à compter de la promulgation du présent texte, d'un rapport sur les effets et la justification des mesures de blocage légales du contenu d'un service de communication au public en ligne.

Ces dernières sont visées à l'article 25 du présent projet (3° du VIII de l'article L. 141-1 du code de la consommation) qui permet à la DGCCRF de demander à l'autorité judiciaire, en cas d'infraction, de prescrire aux hébergeurs et aux fournisseurs d'accès à internet, toutes mesures proportionnées propres à prévenir un dommage ou à faire cesser un dommage causé par le contenu d'un service de communication au public en ligne.

Cet article 25 bis résulte de l'adoption d'un amendement en commission des Affaires économiques dont l'objet précise que si l'intervention d'un juge judiciaire est bien requise dans le dispositif de l'article 25, comme le préconise le rapport d'information n° 3336 (AN) de Mmes Corinne Erhel et Laure de la Raudière (enregistré le 13 avril 2011), il convient d'approfondir l'analyse de la justification des mesures de blocage légales qui, en dépit de leur légitimité apparente, se révèlent souvent inefficaces et engendrent des effets pervers.

II. La position de votre commission

Tout en reconnaissant, dans un certain nombre d'hypothèses, la nécessité de donner la possibilité à la DGCCRF de demander au juge d'ordonner des mesures de blocage de sites internet, la commission estime opportun de s'interroger sur les limites pratiques d'une telle démarche.

Au cours des auditions, il a, en effet, été indiqué à votre rapporteur que les possibilités de contournement des mesures de blocage sont nombreuses -certains sites réapparaissent, par exemple, très rapidement avec un nom très légèrement modifié - et toute erreur de manipulation peut amener à bloquer l'accès de sites parfaitement autorisés pendant plusieurs heures.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 25 ter (article 18 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique) - Abrogation d'une disposition de la loi pour la confiance dans l'économie numérique pouvant autoriser l'administration à prendre des mesures de filtrage d'Internet

Commentaire : cet article supprime une disposition de la loi pour la confiance dans l'économie numérique qui peut habiliter les pouvoirs publics à filtrer le réseau Internet.

I. Le droit en vigueur

L'article 18 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LECN) a introduit une clause de sauvegarde. Aux termes de l'exposé des motifs - particulièrement laconique à cet égard - dudit projet, cette clause était censée permettre aux autorités françaises de « prendre des mesures exceptionnelles et au cas par cas pour restreindre le principe de libre circulation édicté à l'article (16), à l'encontre d'une activité qui présenterait des risques particuliers ».

Très concrètement, cet article 18 habilite les autorités administratives, dans un cadre fixé par un décret en Conseil d'État, à prendre des mesures limitant la liberté d'exercice du commerce électronique lorsqu'il est porté ou risque d'être porté atteinte :

- au maintien de l'ordre et de la sécurité publics ;

- à la protection des mineurs ;

- à la protection de la santé publique ;

- à la préservation des intérêts de la défense nationale ;

- à la protection des personnes physiques qui sont des consommateurs ou des investisseurs autres que ceux appartenant à un cercle restreint définis à l'article L. 411-2 du code monétaire et financier.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont, sur proposition de Mme Laure de La Raudière, supprimé l'article 18 de la LCEN précité.

L'auteure de l'amendement a fait valoir les risques de « surblocage » découlant de telles mesures de filtrage, ainsi que le caractère attentatoire aux libertés de communication et d'entreprendre qu'elles peuvent représenter. En effet, aucune décision de justice préalable n'est requise pour prendre une telle mesure. De plus, et du fait de la définition très ouverte du commerce électronique retenue par la LCEN, le champ ouvert par le texte est extrêmement large puisqu'il concerne tant les sites d'activité commerciale que les moteurs de recherche et les hébergeurs.

Certes, le décret exigé dans le texte pour que ce dispositif soit applicable n'a toujours pas été pris, neuf ans après l'adoption de la loi, et cette mesure n'a donc jamais trouvé à s'appliquer. Mais le simple fait qu'il puisse l'être à tout moment par le pouvoir règlementaire, et donc le dispositif trouver à s'appliquer, laisse planer une menace potentielle sur la liberté d'utilisation d'Internet à des fins commerciales et, plus largement, sur le libre accès au réseau. Ce risque a justifié pour les députés la suppression de l'article 18 précité.

II. La position de votre commission

Le recours à Internet comme un support de commercialisation pour des produits ou services illégaux, ou en vue d'obtenir d'internautes des avantages de façon frauduleuse, existe et doit être combattu et sanctionné.

Cependant, la lutte contre ces pratiques doit se mener dans un cadre légal, clair et prédéfini, et passer notamment par une autorisation juridictionnelle préalable des pouvoirs publics à intervenir pour restreindre le libre-accès au réseau des personnes suspectées.

Il s'agit là d'un principe rappelé à diverses reprises par le juge constitutionnel, et notamment dans sa décision n° 2009-580 DC du 10 juin 2009 sur la loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet, dite « Hadopi ».

Par conséquent, et au nom de l'impératif que constitue la préservation de la liberté d'accès à l'Internet, comme composante de la liberté plus large d'expression et de communication, votre commission souscrit à la suppression de cet article 18 de la LCEN telle que portée par le présent article 25 ter du projet de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 (article L. 141-1-1 [nouveau] du code de la consommation) - Faculté pour la DGCCRF d'enjoindre un professionnel de la vente à distance de ne plus prendre de paiement à la commande en cas de risque de défaillance

Commentaire : cet article prévoit d'autoriser les agents de la DGCCRF à enjoindre à un vendeur à distance dans l'incapacité de faire face à ses obligations de livraison, de ne plus prendre de paiement à la commande pendant deux mois.

I. Le droit en vigueur

La mise en place d'injonctions, civiles ou administratives, est un outil qui vise à obliger à faire un acte sans pour autant prononcer des sanctions immédiates. Il s'agit de garantir l'effectivité de la norme sans recourir au droit pénal. Le cas échéant, une injonction de faire peut être assortie d'astreintes - unanimement reconnues comme très efficaces - fixées par le juge préalablement saisi.

II. Le texte du projet de loi

L'article 26 du projet de loi introduit un article L. 141-1-1 dans le code de la consommation qui tend à créer une injonction pouvant être prononcée à l'égard d'un professionnel dans « l'incapacité manifeste de respecter ses obligations », à savoir l'exécution du contrat mentionnée à l'article L. 121-19-4 créé par l'article 5 du présent projet de loi. Concrètement, cette « incapacité » pourrait ressortir des informations recueillies par la fédération de l'e-commerce et de la vente à distance (FEVAD). Lorsque les conditions sont réunies, la DGCCRF peut, après une procédure contradictoire, enjoindre au professionnel en difficulté :

- d'une part, de ne plus prendre aucun paiement avant la livraison intégrale du bien ou l'exécution effective du service ;

- et, d'autre part, d'avertir le consommateur de la mesure dont il fait l'objet et, s'il y a lieu, des biens ou services visés par cette mesure, selon des modalités fixées par l'injonction.

Si le professionnel ne se conforme pas à cette injonction, la DGCCRF peut saisir le juge afin qu'il ordonne sous astreinte la suspension de la prise des paiements.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Elle a précisé la rédaction de cet article.

IV. La position de votre commission

Cette disposition figurait déjà dans le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs dit Lefevbre adopté par le Sénat en première lecture65(*). Inspirée par les conséquences de la faillite de la CAMIF, elle vise à protéger les consommateurs en cas de difficultés financières d'une entreprise de vente à distance ne lui permettant plus d'honorer les commandes alors qu'il peut continuer à en recevoir le paiement. Dans l'hypothèse où une entreprise de vente à distance est placée en liquidation, certains consommateurs ayant payé un produit à la commande ne peuvent, en effet, ni se le faire livrer ni obtenir son remboursement car ils ne disposent alors que d'une créance dite chirographaire, c'est-à-dire non privilégiée et non assortie d'une sureté.

Tout en approuvant l'objectif de cet article, votre rapporteur fait observer que son application concrète repose sur la notion d' « incapacité manifeste de respecter ses obligations ». Cette dernière doit être utilisée afin de protéger les intérêts des consommateurs lorsque l'entreprise est dans une situation irrémédiable et/ou  dans l'incapacité d'être elle-même livrée par ses fournisseurs tout en veillant à ne pas faire basculer une entreprise en difficulté passagère dans une situation encore plus grave.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 (article L. 141-2 du code de la consommation) - Application du principe du contradictoire

Commentaire : cet article prévoit la communication d'une copie du procès-verbal d'infraction lors d'une procédure de transaction.

I. Le droit en vigueur

Sur le fondement de l'habilitation prévue à l'article 83 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, l'ordonnance du 1er septembre 2005 a introduit dans les codes de la consommation et du commerce un mode de règlement transactionnel pour les pratiques passibles de contraventions constatées par les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). La loi du 2 août 2005 relative aux petites et moyennes entreprises a étendu cette possibilité à plusieurs délits mentionnés dans le titre IV du livre IV du code de commerce pour lesquels aucune peine d'emprisonnement n'est prévue.

L'article L. 141-2 du code de la consommation prévoit que l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation peut transiger avec l'auteur de l'infraction, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement et après accord du procureur de la République, pour les contraventions et les délits non punis d'une peine d'emprisonnement prévus aux livres Ier et III de ce code ainsi que pour les infractions prévues à l'article L. 121-1 relatif aux pratiques commerciales trompeuses,.

II. Le texte du projet de loi

L'article 27 améliore le caractère contradictoire de cette procédure : il précise, à l'article L. 141-2 du code de la consommation, qu'une copie du procès-verbal de constatation de l'infraction est jointe la proposition de transaction adressée par la DGCCRF à l'auteur de l'infraction.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté sans modification le texte résultant du projet de loi initial.

IV. La position de votre commission

Elle approuve cette amélioration du caractère contradictoire de la procédure de transaction. Elle rappelle, de façon générale, que le règlement transactionnel présente un triple avantage : tout d'abord, il permet d'apporter une solution définitive dans un délai rapide ; ensuite, le versement d'une somme d'argent représente une sanction dissuasive et plus efficace que certaines amendes pénales dont le recouvrement est parfois aléatoire, et, enfin, certaines infractions dont la gravité est limitée ne justifient pas la publicité de l'audience correctionnelle.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 (articles L. 141-4, L. 421-2 et L. 421-6 du code de la consommation) - Pouvoirs du juge en matière de clauses abusives

Commentaire : cet article renforce le dispositif de lutte contre les clauses abusives dans les contrats de consommation

I. Le droit en vigueur

Notre droit prévoit que le juge a le pouvoir - mais pas l'obligation- d'écarter d'office l'application d'une clause abusive dans un litige opposant un consommateur à un professionnel. Il convient de rappeler que cette faculté - qui concerne l'ensemble des dispositions du code de la consommation - a été introduite à l'initiative du Sénat au cours de la discussion de la loi du 3 janvier 2008 dans l'article L. 141-4 du code de la consommation. Ce texte qui dispose que « Le juge peut soulever d'office toutes les dispositions du présent code dans les litiges nés de son application. » a pu être qualifié de « séisme dans l'office du juge » car il attribue à ce dernier des pouvoirs considérables de rééquilibrage des relations entre consommateurs et professionnels, le risque, souligné par les magistrats eux-mêmes dans divers articles de doctrine et au cours du colloque consacré aux 20 ans du code de la consommation, étant que les litiges de consommation fassent l'objet d'un traitement différencié et donc inégal selon les juges, entre les « pro-consommateurs » et les « pro-professionnels ».

Cependant, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dans un arrêt Pannon C-243/08 du 4 juin 2009 a considéré que pour assurer l'effet utile de la protection instituée par la directive 93/13/CE du 5 avril 1993 sur les clauses abusives, le juge national est tenu d'examiner d'office le caractère abusif d'une clause, dès qu'il peut s'appuyer sur des éléments de droit et de fait suffisants. Cette jurisprudence communautaire s'impose à la jurisprudence nationale et a donc vocation à être intégrée dans l'ordre juridique interne.

Par ailleurs, pour les contrats en cours d'exécution, la Cour de cassation considère comme sans objet l'action en suppression des clauses abusives introduite par une association de consommateurs lorsque les clauses ou le contrat contestés ne sont plus proposés au consommateur à la date de l'introduction de l'instance. Or, au sens de la jurisprudence communautaire, la même directive couvre également les contrats déjà conclus par les consommateurs.

La lutte contre les clauses abusives a cependant été renforcée par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 par l'addition, à la liste « noire », fixée par décret, des clauses présumées, de manière irréfragables, abusives, d'une liste « grise » de clauses dont le caractère abusif fait l'objet d'une présomption simple, la charge de la preuve incombant au professionnel (article  L. 132-1 du code de la consommation).

Rappel sur les listes « noire » et « grise » de clauses abusives

L'article L. 132-1 du code de la consommation définit les clauses abusives : dans les contrats conclus entre professionnels et non-professionnels ou consommateurs, ce sont celles qui ont pour objet ou pour effet de créer, au détriment du non-professionnel ou du consommateur, un déséquilibre significatif entre les droits et obligations des parties au contrat. Les clauses abusives sont réputées non écrites et non pas nulles, cette distinction étant importante puisque l'action en nullité se prescrit par cinq ans.

Un décret en Conseil d'État, pris après avis de la commission des clauses abusives, détermine une liste de clauses présumées abusives (liste « grise ») ainsi que « des types de clauses qui, eu égard à la gravité des atteintes qu'elles portent à l'équilibre du contrat, doivent être regardées, de manière irréfragable, comme abusives » (liste « noire »). Établies par le décret n° 2009-302 du 18 mars 2009 et codifiées aux articles R. 132-1 et R. 132-2 du code de la consommation, ces deux listes présentent les principales caractéristiques suivantes.

1/ La « liste noire » de douze clauses irréfragablement présumées abusives : y figurent des restrictions unilatérales d'obligations, des réductions de droits comme le droit à réparation du préjudice subi, celui de demander la résiliation du contrat en cas d'inexécution par le professionnel de ses obligations, ou encore le fait de subordonner la résiliation d'un contrat à durée indéterminé au versement d'une indemnité par le consommateur (article R. 132-1 du code de la consommation).

2/ La liste « grise » de dix clauses présumées abusives, à charge pour le professionnel d'apporter la preuve contraire : y figurent notamment le fait de prévoir un engagement ferme du consommateur, alors que l'exécution des prestations par le professionnel dépend de sa seule volonté, ou encore le fait d'imposer au consommateur qui n'exécute pas ses obligations une indemnité d'un montant manifestement disproportionné.

Il convient de noter que, dans le droit en vigueur, la clause abusive n'est réputée non écrite que pour le contrat soumis au juge. Le retrait de cette clause de tous les contrats identiques nécessite une action judiciaire spécifique, conduite soit par la DGCCRF, en vertu du VI de l'article L. 141-1 du code de la consommation, soit par une association agréée de consommateur, sur le fondement des articles L. 421-2 et l'article L. 421-6 du même code.

II. Le texte du projet de loi

Cet article 28 comporte trois paragraphes.

Le I (qui modifie l'article L. 141-4 du code de la consommation) prévoit que le juge doit écarter d'office l'application d'une clause dont le caractère abusif ressort des éléments dans le débat. Il s'agit à la fois de mettre en conformité le droit national avec le droit communautaire et de renforcer la sécurité juridique par une application uniforme du droit de la consommation.

Le II (qui modifie l'article L. 421-2 du même code) élargit aux « contrats identiques conclus par le même professionnel » le périmètre de l'action en suppression des clauses illicites ou abusives reconnue aux associations de consommateurs agréées et à la DGCCRF. Il convient de signaler que cette reconnaissance de l'effet erga omnes de la décision du juge constitue une dérogation au principe de l'autorité relative de la chose jugée défini par l'article 5 du code civil (« Il est défendu aux juges de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises. »).

Le III (qui modifie l'article L. 421-6 du même code) prévoit qu'une décision de justice relevant la présence de clauses abusives ou illicites dans un contrat de consommation et déclarant celles-ci réputées non écrites pourra être étendue à tous les contrats identiques conclus par le même professionnel avec des consommateurs. Le mécanisme ici retenu est similaire à celui du paragraphe précédent mais son champ d'application est différent puisqu'il concerne les agissements illicites au regard des dispositions transposant diverses directives européennes.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont pas modifié cet article.

IV. La position de votre commission

La commission approuve cet article fondamental qui, d'une part, impose au juge d'écarter d'office l'application d'une clause dont le caractère abusif ressort des éléments présents dans le débat et, d'autre part, met fin à une situation paradoxale. En effet, aujourd'hui, une décision constatant une clause illicite ou abusive dans un contrat et ordonnant sa suppression, ne peut produire ses effets à l'ensemble des contrats identiques conclus par le même professionnel avec d'autres consommateurs qui sont, pourtant, exactement dans la même situation en droit et en fait, puisqu'il s'agit de contrats d'adhésion.

Selon le dispositif proposé par l'article 28, non seulement le juge devra relever d'office le caractère abusif d'une clause, mais encore une décision de justice constatant l'existence de clauses abusives pourra être étendue à l'ensemble des contrats identiques conclus par le même professionnel.

Votre rapporteur s'est demandé s'il était opportun, dans cet article, de supprimer la référence aux « contrats qui ne sont plus proposés » en limitant le périmètre de la mesure aux « contrats en cours ». Sur ce point, au cours de son audition, la Présidente de la Commission des clauses abusives a marqué sa préférence pour la rédaction proposée par le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale. En effet, certains contrats « qui ne sont plus proposés » ne sont pas non plus des contrats « en cours ». L'intérêt pratique de cette distinction serait de permettre de sanctionner d'éventuelles pratiques du passé.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 2 - Renforcement des moyens d'action relatifs à la sécurité et à la conformité des produits
Article 29 (article L. 215-1-2 [nouveau] du code de la consommation) - Coopération entre autorités compétentes des États membres en matière de sécurité des produits

Commentaire : cet article consolide les bases juridiques de la coopération entre les entités intervenant dans la surveillance du marché.

I. Le droit en vigueur

L'exigence de la coopération administrative pour les enquêtes effectuées en matière de conformité et de sécurité des produits est prévue par les règlements (CE) n° 765/2008 relatif à la surveillance du marché, qui concerne les produits non alimentaires et (CE) n° 882/2002 relatif au contrôle officiel des denrées alimentaires et des aliments pour animaux.

L'article L. 215-1 du code de la consommation établit la liste des agents pouvant procéder à la recherche et à la constatation des infractions à la législation figurant dans le livre II du code de la consommation consacré à la conformité et à la sécurité des produits et des services. Il s'agit, en particulier, des agents de la DGCCRF, de la direction des douanes, de la direction des finances publiques, des inspecteurs du travail, des officiers et agents de police judiciaire, de vétérinaires officiel. Les pouvoirs d'enquête que ces agents tiennent du livre II peuvent s'exercer sur l'ensemble du territoire national (article L. 215-1-1).

II. Le texte du projet de loi

L'article 29 a pour objet de permettre la présence de personnes désignées par les autorités d'un autre État membre de l'Union européenne lors des enquêtes effectuées, par les agents habilités, sur le territoire national, en matière de conformité et de sécurité des produits.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Le récent épisode de substitution de viande de cheval à celle de boeuf dans des plats cuisinés congelés illustre la nécessité de renforcer la coopération entre les entités intervenant dans la surveillance du marché. Dans un marché où les chaînes de production, de transformation et de distribution sont de plus en plus fragmentées entre divers pays, cette coopération est un facteur fondamental d'amélioration de l'efficacité de la DGCCRF dans sa mission de contrôle relatif à la sécurité et à la conformité des produits

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 30 (article L. 215-3 du code de la consommation) - Clarification des pouvoirs d'enquête

Commentaire : cet article améliore les pouvoirs des agents de la DGCCRF dans leurs contrôles relatifs à la sécurité des produits.

I. Le droit en vigueur

L'article 215-3 du code de la consommation a été réaménagé, en dernier lieu, par l'ordonnance du 5 octobre 2006 prise pour l'application du II de l'article 71 de la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole. Il s'agissait de mettre en conformité avec le droit communautaire les dispositions relatives à la sécurité sanitaire des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, pour tirer les conséquences de règlements communautaires dits du « paquet hygiène » qui ont réorganisé les règles relatives à la sécurité sanitaire des aliments. Les habilitations des agents de la DGCCRF et d'autres corps de contrôle ont étés mis en cohérence avec le champ de cette nouvelle réglementation communautaire.

Dans ce cadre, pour rechercher et constater les infractions en matière de conformité et de sécurité des produits et des services, l'article 215-3 donne « aux agents », c'est-à-dire, en particulier, à la trentaine de catégories d'agents mentionnés à l'article L. 215-1 (cf. tableau ci-dessous) le pouvoir d'opérer sur la voie publique, de pénétrer entre 8 heures et 20 heures dans les lieux utilisés à des fins professionnelles et dans les lieux d'exécution d'une prestation de service, ainsi que de procéder au contrôle du chargement des véhicules utilisés aux mêmes fins et de ses conditions de conservation.

Ces mêmes agents peuvent exiger la communication et obtenir ou prendre copie par tout moyen et sur tout support ou procéder à la saisie des documents de toute nature, entre quelques mains qu'ils se trouvent, propres à faciliter l'accomplissement de leur mission et la mise à leur disposition des moyens indispensables pour effectuer leurs vérifications.

Les catégories d'agents compétents en matière de contrôle de conformité et de sécurité des produits et des services (article L.215-1 du code de la consommation).

1° Les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de la direction générale des douanes et de la direction générale des finances publiques;

2° Les inspecteurs du travail ;

3° Les agents mentionnés aux 1° à 7° de l'article L. 231-2 et à l'article L. 250-2 du code rural et de la pêche maritime (inspecteurs de la santé publique vétérinaire, ingénieurs ayant la qualité d'agent du ministère chargé de l'agriculture, techniciens supérieurs des services du ministère de l'agriculture, contrôleurs sanitaires des services du ministère de l'agriculture, fonctionnaires et agents non titulaires de l'État compétents en matière sanitaire figurant sur une liste établie par arrêté du ministre chargé de l'agriculture, vétérinaires, contrôleurs sanitaires et préposés sanitaires contractuels de l'État pour les missions définies dans leur contrat) ;

4° Les agents mentionnés aux articles L. 1421-1 et L. 1435-7 du code de la santé publique ayant la qualité de médecin ou de pharmacien (pharmaciens inspecteurs de santé publique, médecins inspecteurs de santé publique) ;

5° Les agents de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer ;

6° Les agents de la sous-direction de la métrologie au ministère chargé de l'industrie ainsi que ceux des services déconcentrés de l'État chargés des contrôles dans le domaine de la métrologie ;

7° Les agents de l'État agréés et commissionnés par le ministre de l'agriculture ;

8° Les agents agréés et commissionnés par le préfet, ou, si leurs attributions s'étendent à plusieurs départements, par le ministre de l'agriculture ;

9° Les administrateurs des affaires maritimes, les officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes et les fonctionnaires affectés dans les services exerçant des missions de contrôle sous l'autorité ou à la disposition du ministre chargé de la mer ;

10° Les agents mentionnés à l'article L. 1312-1 du code de la santé publique, qui se recoupent principalement avec ceux qui sont mentionnés au 6° ;

11° Les agents mentionnés à l'article L. 514-13 du code de l'environnement (officiers de police judiciaire et inspecteurs des installations classées) ;

12° Les agents mentionnés à l'article L. 40 du code des postes et télécommunications (fonctionnaires et agents du ministère chargé des communications électroniques, de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et de l'Agence nationale des fréquences habilités).

En outre, les officiers et agents de police judiciaire, agissant dans le cadre des dispositions du code de procédure pénale, sont compétents pour rechercher et constater les mêmes infractions.

II. Le texte du projet de loi

L'article 30 du projet vise à préciser les pouvoirs d'enquête des agents de la DGCCRF et des catégories mentionnées ci-dessus.

Tout d'abord, il les autorise expressément à requérir l'ouverture des emballages, ce qui est, en pratique, nécessaire pour vérifier les marquages apposés sur le produit lui-même ou sur la notice d'emploi.

Ensuite, il clarifie le pouvoir de convocation des agents, en précisant que les personnes n'ayant pas pu être entendues sur le lieu de leurs activités professionnelles doivent, lorsqu'elles se rendent à la convocation, présenter tous les documents nécessaires à l'accomplissement des missions des agents chargés des contrôles.

Enfin, il mentionne expressément que les procès-verbaux des agents font foi jusqu'à preuve contraire.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté le texte du projet de loi initial assorti d'un amendement rédactionnel.

IV. La position de votre commission

Cet article apporte des précisions très concrètes au droit en vigueur en prévoyant, par exemple, expressément la possibilité pour les agents de requérir l'ouverture des emballages. Un tel niveau de détail dans la loi se justifie, d'une part, au niveau juridique, puisque cet article s'applique à un domaine comparable à celui de la procédure pénale. Au plan pratique, on peut faire observer que la récente affaire de substitution de la viande de cheval à de la viande de boeuf dans des plats cuisinés a soulevé des difficultés d'identification du contenu des emballages.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 (article L. 215-3-1 du code de la consommation) - Coopération avec l'ASN, l'IRSN et l'ANSES

Commentaire : cet article vise à renforcer l'efficacité des contrôles par des échanges d'information entre les services de la répression des fraudes et d'autres entités publiques (ASN, l'IRSN et l'ANSES).

I. Le droit en vigueur

L'article L. 215-3-1 prévoit que les agents mentionnées à l'article L. 215-1 - appartenant à une trentaine de catégories différentes66(*) - peuvent se communiquer spontanément les informations et documents détenus ou recueillis dans l'exercice de leurs missions respectives en matière de conformité et de sécurité des produits. Il précise également que ces informations et documents peuvent être communiqués à la Commission européenne ou aux autorités des autres États membres.

II. Le texte du projet de loi

L'article 31 vise à renforcer l'efficacité des contrôles en donnant une base législative aux échanges d'information entre des entités dont la collaboration est opportune. Dans l'exercice de leurs missions en matière de conformité ou de sécurité des produits, les catégories d'agents mentionnés à l'article L. 215-1 pourraient ainsi transmettre des informations et documents à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), aux agents67(*) relevant du ministère chargé des sports dans leur mission de lutte contre le dopage et à l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Pour illustrer l'utilité de ce renforcement des échanges d'informations entre les entités publiques, l'étude d'impact rappelle, par exemple, que les agents de la DGCCRF prélèvent des végétaux dans le cadre d'un plan de surveillance radiologique du territoire depuis l'accident de Tchernobyl conjointement avec l'Autorité de sûreté nucléaire et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 32 (article L. 215-9 du code de la consommation) - Echanges d'information : communication des rapports d'essai ou d'analyse

Commentaire : cet article vise à renforcer le caractère contradictoire des contrôles par la communication des rapports d'essai ou d'analyse.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 215-9 du code de la consommation prévoit le caractère contradictoire des essais et analyses effectués dans le cadre de la recherche et de la constatation des infractions relevant du Livre II du même code consacré à la conformité et à la sécurité des produits et des services.

II. Le texte du projet de loi

L'article 32 vise à permettre de communiquer les rapports d'essai ou d'analyse établis dans le cadre de la recherche d'infraction, en conformité avec :

- les exigences de l'article 9 du règlement (CE) n° 882/2002 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires ;

- et les dispositions du règlement (CE) n° 882/2004 du parlement européen et du conseil du 29 avril 2004 relatives à la santé animale et au bien-être des animaux qui prévoient que « L'autorité compétente établit des rapports sur les contrôles officiels qu'elle a effectués. Ces rapports contiennent une description de l'objectif des contrôles officiels, des méthodes de contrôle appliquées, des résultats des contrôles officiels et, le cas échéant, des mesures que doit prendre l'exploitant concerné. L'autorité compétente communique à l'exploitant concerné une copie du rapport visé au paragraphe 2, au moins en cas de manquement à la législation ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Soucieuse d'éviter d'introduire dans la loi des normes insuffisamment prescriptives, votre rapporteur s'est demandé s'il ne conviendrait pas de transformer la simple possibilité de transmettre les rapports d'analyse en une obligation systématique, dans cet article qui vise à renforcer le caractère contradictoire des contrôles.

Au cas présent, l'emploi du mot « peut » est cependant justifié par le fait que cette transmission n'est requise que dans des cas bien précis prévus par le droit de l'Union européenne et en l'absence de poursuite pénale. En dehors de ces hypothèses, les rapports d'analyse ou d'essais sont établis à la suite d'un prélèvement dans le cadre de la recherche d'infraction et sont couverts par le secret de l'enquête prévu à l'article 11 du code de procédure pénale. Si des poursuites pénales sont envisagées, la procédure contradictoire et la communication du rapport à l'auteur présumé de l'infraction sont alors prévues à l'article L. 215-10 du code de la consommation.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 33 (articles L. 215-10 et 11 du code de la consommation) - Modification du régime d'information de l'auteur présumé d'une infraction

Commentaire : cet article transfère aux agents chargés des contrôles l'obligation de transmettre certaines informations à des auteurs d'infractions.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 215-11 du code de la consommation prévoit, dans l'hypothèse où des infractions ont été établies par un essai ou une analyse de produit, que le procureur informe l'auteur présumé qu'il peut en prendre connaissance et demander une expertise contradictoire dans un délai de trois jours.

II. Le texte du projet de loi

L'article 33 du projet de loi modifie les articles L. 215-10 et L. 215-11 du code précité afin de simplifier la procédure existante : l'obligation d'information est transférée aux agents chargés des contrôles.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article en y apportant deux modifications rédactionnelles.

IV. La position de votre commission

En transférant aux agents chargés des contrôles l'obligation d'information des personnes mises en cause, cet article 33 remédie aux imperfections de la procédure actuelle : l'étude d'impact signale, en effet, que les parquets oublient parfois de transmettre les essais et analyses de produits, ce qui annihile leur force probante et fait obstacle à la poursuite des infractions.

À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement de simplification rédactionnelle de cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34 (article L. 215-15 du code de la consommation) - Assouplissement du dispositif de prélèvements d'échantillons

Commentaire : cet article facilite les procédures de prélèvements d'échantillons et de contre-expertise.

I. Le droit en vigueur

Il prévoit que tous les prélèvements destinés à l'analyse ou soumis à un essai sont réalisés en trois échantillons, sauf si cela n'est pas possible, dans ce cas un seul échantillon est prélevé et deux experts sont immédiatement désignés.

Ce dispositif combine des normes à la fois : 

- réglementaires : selon l'article R. 215-4 du code de la consommation, tout prélèvement comporte au moins trois échantillons, l'un destiné au laboratoire pour analyse, les deux autres éventuellement destinés aux experts.

- et législatives : l'article L. 215-15 prévoit une procédure dérogatoire pour les produits rapidement altérables ou dont la nature ou la faible quantité empêche un prélèvement en trois échantillons ; le procureur de la République ou le juge commet alors des experts afin de pouvoir les réunir d'urgence.

II. Le texte du projet de loi

L'article 34 modifie l'article L. 215-15 afin d'assouplir le dispositif existant en permettant de prélever deux échantillons seulement et d'utiliser la procédure ordinaire de contre-expertise.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Le présent article remplace un dispositif partiellement réglementaire par une procédure à valeur législative, ce qui se justifie par sa visée répressive. D'après les indications transmises par le gouvernement, l'article R. 215-4 du code de la consommation sera modifié par coordination.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 35 (article L. 216-11 du code de la consommation) - Communication de la copie du procès-verbal lors de la procédure de transaction

Commentaire : cet article prévoit qu'une copie du procès-verbal est jointe à la proposition de transaction pour les contraventions.

I. Le droit en vigueur

Selon l'article L. 216-11 du code de la consommation, la DGCCRF peut proposer, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement et après accord du procureur de la République, un règlement transactionnel aux auteurs d'infractions sanctionnés par une contravention prévue en matière de sécurité et de conformité des produits.

L'action publique est éteinte lorsque l'auteur de l'infraction a exécuté dans le délai imparti les obligations résultant pour lui de l'acceptation de la transaction.

II. Le texte du projet de loi

L'article 35 du présent projet de loi complète l'article L. 216-11 afin de préciser qu'une copie du procès-verbal de constatation est jointe à la proposition de transaction adressée à l'auteur de l'infraction.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Elle approuve cet article 35 qui consacre la pratique actuelle de communication de la copie du procès-verbal lors de la procédure de transaction.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 36 (article L. 217-5 [nouveau] du code de la consommation) - Obligation d'information en cas de non-conformité connue

Commentaire : cet article définit une nouvelle infraction pour favoriser la circulation des informations utiles au retrait des produits non conformes.

I. Le droit en vigueur

Au plan civil, un opérateur ayant connaissance de la non-conformité d'un produit et qui n'en informe pas ses fournisseurs et ses clients peut engager sa responsabilité, en particulier si cette non - conformité porte sur une qualité substantielle du produit.

Au plan pénal, une telle omission peut relever, selon le cas d'espèce, de plusieurs incriminations différentes, mais, le principe d'interprétation stricte de la loi pénale peut limiter l'efficacité des procédures.

II. Le texte du projet de loi

L'article 36 rétablit l'article L. 217-5 du code de la consommation pour y définir une nouvelle infraction afin d'obliger chaque opérateur à informer ses fournisseurs et ses clients dès lors qu'il a connaissance de la non-conformité portant sur une qualité substantielle d'un produit qu'il a acquis ou cédé. Les acteurs de la chaine de commercialisation peuvent ainsi procéder au retrait des produits non conformes avant de les mettre à la disposition des consommateurs.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté à cet article un amendement rédactionnel changeant un singulier en un pluriel.

IV. La position de votre commission

Elle approuve cet article 36 qui vise à améliorer la transparence de la commercialisation des produits et la sécurité du consommateur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 37 (article L. 217-10 du code de la consommation) - Extension de l'opposition à fonction à tous les agents mentionnés à l'article L. 215-1 du code de la consommation

Commentaire : cet article prévoit d'élargir le délit d'obstacle aux fonctions à l'ensemble des agents habilités à la recherche et à la constatation des infractions relatives à la conformité et sécurité des produits et des services.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 217-10 du code de la consommation prévoit que quiconque aura fait obstacle à l'exercice des fonctions des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sera passible des peines prévues par l'article L. 213-1 du même code, c'est-à-dire un emprisonnement de deux ans et une amende de 37 500 euros, le jugement de condamnation pouvant en outre faire l'objet d'une publicité (comme prévu à l'article L. 216-3).

De plus, la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 dispose que les personnes physiques déclarées coupables des infractions prévues à l'article L. 217-10 encourent, à titre de peines complémentaires, l'interdiction d'exercer certaines activités.

II. Le texte du projet de loi

L'article 37 vise à étendre le délit d'obstacle aux fonctions, prévu uniquement au bénéfice des agents de DGCCRF dans le droit en vigueur, à la trentaine de catégories d'agents mentionnés au I de l'article L. 215-1 qui sont habilités à la recherche et à la constatation des infractions à la conformité et sécurité des produits et des services, ces infractions étant définies par le livre II du code de la consommation.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Elle se félicite de cet élargissement du délit d'obstacle aux fonctions à l'ensemble des agents chargés de veiller à la conformité et sécurité des produits et des services : ce dernier objectif correspond, en effet, à une très forte attente de la société française.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 38 (articles L. 218-1-2, L. 218-1-3 [nouveaux], L. 215-2-2, L. 215-2-3 et L. 215-2-4 du code de la consommation) - Habilitation des agents pour effectuer des contrôles à l'importation de certaines denrées alimentaires

Commentaire : cet article prévoit le renforcement des contrôles à l'importation des denrées alimentaires autres que celles d'origine animale et des matériaux au contact des denrées alimentaires.

I. Le droit en vigueur

Le code de la consommation accorde à l'administration des pouvoirs d'enquête afin de surveiller l'application des exigences de sécurité et de conformité des produits prévues par le Livre II du code de la consommation.

L'article L. 218-1 permet aux agents chargés des contrôles de pénétrer dans les lieux utilisés à des fins professionnelles en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant pour prélever des échantillons et recueillir les éléments d'information permettant de déterminer les caractéristiques du produit ou du service et d'en apprécier sa dangerosité.

La loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs a créé un nouvel article L. 218-1-1 afin de permettre aux agents de la DGCCRF d'effectuer les contrôles prévus par les règlements de l'Union européenne, dits "Paquet hygiène", qui imposent, depuis le 1er janvier 2006 des règles d'hygiène concernant tous les stades de la chaîne alimentaire. Ce dispositif, dont l'application est essentielle pour assurer la sécurité des consommateurs, ne pouvait pas être directement contrôlé par les agents de l'État cités à l'article L. 215-1 du code de la consommation, sans recourir à une autorisation législative spécifique. En effet, la rédaction de l'article L. 215-1 est telle que les agents qui y sont cités ne sont investis de pouvoirs de contrôle que pour rechercher et constater des infractions. Pour combler cette lacune, l'article L. 218-1-1 permet aux agents d'effectuer le contrôle des dispositions des règlements européens indépendamment de toute recherche d'infractions, en utilisant les pouvoirs de police administrative qu'ils détiennent par ailleurs des articles L. 218-1 et suivants du code de la consommation.

II. Le texte du projet de loi

Conformément à une logique analogue à celle qui a déterminé le législateur à introduire l'article L. 218-1-1 dans le code de la consommation, le I de l'article 38 du présent projet vise à expliciter, pour plus de clarté, dans un nouvel article L. 218-1-2 les habilitations dont disposent les agents pour effectuer des contrôles sur les produits pour animaux et les denrées alimentaires d'origine non animale en provenance des pays tiers.

L'article 38 vise également à introduire un nouvel article L. 218-1-3 prévoyant une habilitation similaire pour les matériaux et objets destinés à entrer en contact avec des denrées alimentaires afin de permettre aux agents de réaliser les contrôles prévus par le règlement (CE) n° 1135/2009 du 25 novembre 2009 soumettant l'importation de certains produits originaires ou en provenance de Chine à des conditions particulières.

Enfin l'article 38 comporte deux mesures de coordination.

- D'une part, le II remplace le contenu de l'article L. 215-2-2 par celui du L. 215-2-4 (en abrogeant ce dernier au IV) consacré au retrait de tout conditionnement comportant du bisphénol A et destiné à recevoir des produits alimentaires. Simultanément, il transfère le contenu de l'article L. 215-2-2 dans le L. 215-1-2.

- D'autre part, le III de l'article 38 déplace à l'article L. 218-1-4, dans le chapitre consacré aux mesures de police administrative, les dispositions de l'actuel article L. 215-2-3 relatif au contrôle sur les légumes frais.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires économique a remplacé un singulier par un pluriel à l'alinéa 2 de cet article. Les députés ont adopté le texte de la commission sans modification.

IV. La position de votre commission

Elle approuve pleinement cet article 38 qui vise à renforcer les pouvoirs de contrôle à l'importation de certaines denrées alimentaires. Il s'agit d'une garantie essentielle à la fois pour la sécurité des produits alimentaires, pour les consommateurs et pour les entreprises qui ont, au cours des auditions, déploré la concurrence déloyale des opérateurs peu scrupuleux.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 39 (article L. 218-2 du code de la consommation) - Communication des rapports d'analyse ou d'essais et recours à une personne qualifiée

Commentaire : cet article prévoit la communication des rapports d'analyse ou d'essais établis dans le cadre de la recherche d'infraction et permet le recours à une personne qualifiée.

I. Le droit en vigueur

Situé dans le livre II du code de la consommation relatif à la conformité et à la sécurité des produits et des services, l'article L. 218-2 indique que les mesures de police administrative prévues dans la sous-section relatives aux établissements, aux produits et aux services sont mises en oeuvre par les agents chargés des contrôles ou prises par le représentant de l'État dans le département ou, à Paris, le préfet de police.

II. Le texte du projet de loi

L'article 39 complète l'article L. 218-2 par deux alinéas qui prévoient, tout d'abord, que les rapports d'analyse ou d'essais, ou d'autres documents justificatifs établis dans le cadre de la recherche d'infractions, peuvent être communiqués aux personnes destinataires d'une mesure de police administrative.

Ces rapports ou justificatifs ne sont pas des documents administratifs communicables par la voie du droit commun de l'accès aux documents administratif.

L'étude d'impact indique que cette possibilité de communiquer de tels documents vise à assurer le respect des lois :

- du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, dont l'article 1er impose la motivation des mesures de police, de même que les décisions administratives individuelles défavorables qui infligent une sanction ;

- et du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dont les dispositions s'ordonnent autour du principe de transparence de l'administration.

En second lieu, l'article 39 vise à permettre aux agents chargés des contrôles de recourir à toute personne qualifiée, désignée par l'autorité administrative dont ils dépendent. Cette dernière est désignée par l'autorité administrative dont dépendent les agents. Elle est soumise au secret professionnel sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté l'article 39 sans modification

IV. La position de votre commission

Elle approuve ce renforcement de la transparence des procédures à l'égard des personnes destinataires d'une mesure de police administrative.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 40 (article L. 218-4 du code de la consommation) - Suspension par le préfet de la commercialisation de produits dangereux

Commentaire : cet article précise les modalités de suspension par le préfet de la commercialisation des produits dangereux en supprimant la notion de « lot ».

I. Le droit en vigueur

L'article L. 218-4 du code de la consommation permet au préfet de suspendre la commercialisation d'un lot de produits susceptibles d'être dangereux pour la santé publique ou la sécurité des consommateurs

II. Le texte du projet de loi

L'article 40 vise à modifier la rédaction de l'article L. 218-4 pour le rendre plus opérationnel en supprimant la référence à la notion de lot.

Par ailleurs, il prévoit que l'opérateur devant supporter les frais de mise en oeuvre de la mesure de suspension est désigné de façon précise par arrêté.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté l'article 40 sans modification

IV. La position de votre commission

Elle approuve cet article qui comporte, outre une utile précision rédactionnelle, une mesure permettant de faire supporter les frais liés aux mesures de suspension des produits dangereux. Par exemple, le transporteur qui aurait contaminé des denrées supportera les frais de la mesure et non pas l'opérateur qui aura mis les denrées sur le marché.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 41 (article L. 218-5 du code de la consommation) - Modalités de mise en conformité, destruction ou réexportation de certains produits

Commentaire : cet article précise les modalités de mise en conformité, de destruction ou de réexportation de certains produits

I. Le droit en vigueur

L'article L. 218-5 du code de la consommation permet aux agents d'ordonner la mise en conformité avec la réglementation d'un lot de produits, et lorsque cela n'est pas possible, au préfet d'en ordonner la destruction, l'utilisation à d'autres fins ou la réexpédition vers le pays d'origine.

II. Le texte du projet de loi

L'article 41 vise à apporter plusieurs précisions à l'article L. 218-5 du code de la consommation.

La modification d'une tournure grammaticale vise, tout d'abord, à permettre, en pratique, que l'auteur de la mesure relative à la mise en conformité puisse être non seulement l'agent de constatation mais aussi son supérieur hiérarchique.

Il est ensuite précisé que la mesure est effectuée aux frais de l'opérateur.

Enfin la référence à la « réexpédition » dans le pays d'origine, est remplacée par le mot « réexportation » conformément à la terminologie de l'article 21 du règlement (CE) n°882/2004.

Cet article précise également que la mesure ordonnée s'applique à l'ensemble du lot de produits non conformes et que l'arrêté désigne l'opérateur qui supportera les frais liés à la mise en oeuvre de la mesure.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques a, par cohérence rédactionnelle avec l'article 40 du présent projet de loi, supprimé la référence au terme de « lot » pour rendre cette norme plus opérationnelle.

Les députés ont adopté le texte de la commission sans modification.

IV. La position de votre commission

Elle approuve les précisions apportées à cet article essentiel dans le contexte d'internationalisation des échanges, qui autorise la destruction ou la réexpédition vers le pays d'origine de produits non conformes.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 42 (article L. 218-5-1 du code de la consommation) - Modifications rédactionnelles

Commentaire : cet article prévoit une modification rédactionnelle dans le domaine de la conformité des prestations de service.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 218-5-1 du code de la consommation prévoit que les agents chargés du contrôle peuvent ordonner la mise en conformité d'une prestation de services dans un délai qu'ils fixent. En cas de danger grave ou immédiat, le préfet ou, à Paris, le préfet de police peut suspendre la prestation de services jusqu'à sa mise en conformité avec la réglementation en vigueur. Les frais résultant de la mise en oeuvre de ces mesures sont à la charge du prestataire de services.

II. Le texte du projet de loi

De même qu'à l'article 41 du projet de loi, qui modifie la rédaction de l'article L. 218-5 du code de la consommation, l'introduction à l'article L. 218-5-1 de la formule « lorsqu'il est constaté » vise à permettre, en pratique, que l'auteur de la mesure relative à la mise en conformité puisse être non seulement l'agent de constatation mais aussi son supérieur hiérarchique.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté l'article 42 sans modification.

IV. La position de votre commission

Elle approuve cette modification rédactionnelle qui permet de lever une incertitude procédurale en matière de conformité des prestations de services, et donc de sécurité du consommateur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 43 (article L. 218-5-2 du code de la consommation) - Renforcer les pouvoirs de police administrative pour garantir la sécurité des produits commercialisés

Commentaire : Cet article prévoit l'extension aux produits non réglementés de la procédure prévue à l'article L. 218-5-2 pour permettre au préfet d'ordonner la réalisation d'essais en cas de doute sur la sécurité d'un produit.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 218-5-2 du code de la consommation, concerne le cas dans lequel le responsable de la mise sur le marché d'un produit n'est pas en mesure de justifier des vérifications et contrôles effectués pour vérifier la conformité de ce produit aux prescriptions en vigueur. S'il existe des éléments de nature à supposer que les exigences relatives à la sécurité et à la santé des personnes n'ont pas été respectées, le préfet ou, à Paris, le préfet de police, peut enjoindre au responsable de la mise sur le marché d'un produit de faire procéder, dans un délai qu'il fixe, à des contrôles à ses frais par un organisme indépendant.

Toutefois, l'obligation de conformité prévue par l'article L. 212-1 s'interprète de manière restrictive : elle ne s'applique qu'aux produits relevant d'une réglementation spécifique. Les produits non réglementés, comme les alarmes de piscine et les produits atypiques ou innovants semblent échapper à l'obligation de procéder à des contrôles de conformité alors même qu'ils peuvent présenter des risques graves pour la sécurité des consommateurs. D'après l'étude d'impact, les préfets et les enquêteurs n'ont aucun moyen d'imposer la réalisation de contrôles au responsable de la mise sur le marché d'un produit non réglementé alors même que celui-ci n'a procédé à aucune vérification et que des produits peuvent être présumés dangereux.

L'article L. 218-5-2 prévoit également, de façon plus générale, que le préfet peut faire procéder d'office à un contrôle lorsque le responsable de la mise sur le marché ne l'a pas réalisé. Toutefois, en l'absence de base juridique solide, la mise en oeuvre de ce contrôle d'office semble difficile sauf à en faire supporter la charge financière par l'État.

La Cour de justice de l'Union européenne a estimé qu'une disposition imposant au responsable de la première mise sur le marché national d'un produit de vérifier la conformité de ce produit aux prescriptions en vigueur est compatible avec les articles 34 et 36 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne à la condition que son application aux produits fabriqués dans un autre État membre ne soit pas assortie d'exigences qui dépassent ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif visé.

II. Le texte du projet de loi

L'article 43 étend aux produits non réglementés la procédure prévue à l'article L. 218-5-2 pour permettre au préfet d'ordonner la réalisation d'essai en cas de doute sur la sécurité d'un produit. Il prévoit que, le cas échéant, la mise sur le marché du produit pourra être suspendue dans l'attente de la réalisation des contrôles. Les essais pouvant être réalisés d'office si l'opérateur est défaillant, une procédure de consignation de la somme correspondant au coût des essais.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Elle se félicite de la pertinence de cet article qui vise à renforcer la sécurité du consommateur en autorisant la réalisation d'essai en cas de doute sur la sécurité des produits non réglementés, comme les alarmes de piscine et les produits atypiques qui peuvent mettre en danger leurs utilisateurs.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 44 (articles L. 218-5-3 et L. 218-5-4 [nouveaux] du code de la consommation) - Mesures de police administrative relatives à l'absence d'avertissement d'un risque non perceptible

Commentaire : cet article vise à élargir les pouvoirs de police du préfet en matière d'étiquetage et de retrait de produits non autorisés.

I. Le droit en vigueur

En matière de sécurité des produits, le code de la consommation comporte plusieurs dispositions préventives (articles L. 221-1 à L. 221-11). Deux d'entre elles doivent ici être rappelées :

- L'article L. 221-1-2 du code de la consommation impose au producteur de fournir au consommateur les informations permettant d'évaluer les risques inhérents à un produit pendant sa durée d'utilisation normale et de s'en prémunir, lorsque ces risques ne sont pas immédiatement perceptibles sans un avertissement adéquat.

- L'article L. 221-1-3 impose une obligation de signalement des risques à l'égard des producteurs et des distributeurs. Lorsqu'un producteur ou un distributeur a connaissance que des produits destinés aux consommateurs, qu'il a mis sur le marché ne répondent pas à l'obligation générale de sécurité, il doit en informer immédiatement les autorités administratives compétentes, en indiquant les actions qu'il engage afin de prévenir les risques pour les consommateurs.

II. Le texte du projet de loi

L'article 44 vise à étendre les pouvoirs de police du préfet pour imposer le respect des dispositions de l'article L. 221-1-2 précité. Le nouvel article L. 218-5-3 porte sur l'obligation d'information du consommateur et le nouvel article L. 218-5-4 permet de suspendre la mise sur le marché et le retrait de produits dans l'attente de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration dont ils auraient du faire l'objet.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Elle approuve cette extension des pouvoirs du préfet en matière d'étiquetage et de retrait de produits non autorisés. En pratique, ces dispositions pourraient, par exemple, s'appliquer aux compléments alimentaires contenant des préparations de plantes et aux substances à but nutritionnel ou physiologique non autorisés en France.

Elle a adopté à l'initiative de ses rapporteurs, un amendement de clarification rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 45 (article L. 218-5-5 [nouveau] du code de la consommation) - Remboursement par le responsable de la non-conformité d'un produit des frais exposés par les services de contrôle

Commentaire : cet article prévoit le recouvrement des frais liés aux essais sur les produits non conformes.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 212-1. du code de la consommation indique que, dès la première mise sur le marché, les produits doivent répondre aux prescriptions en vigueur relatives à la sécurité et à la santé des personnes, à la loyauté des transactions commerciales et à la protection des consommateurs. Le responsable de la première mise sur le marché d'un produit est donc tenu de vérifier que celui-ci est conforme aux prescriptions en vigueur. À la demande des agents habilités, il est tenu de justifier les vérifications et contrôles effectués.

Les modalités de recouvrement des frais liés aux essais sur les produits non conformes sont précisés par l'article D. 215-16 du code de la consommation. Le montant remboursable est :

- fixé forfaitairement à 220 euros TTC pour les prélèvements et le transport des échantillons ;

- et établi sur la base des coûts de revient supportés par le service auquel appartient l'agent verbalisateur pour les analyses et essais.

Or, en pratique, le coût moyen des frais d'investigation dépasse très souvent le montant recouvrable, comme en témoignent les exemples suivants : en 2012, une analyse microbiologique d'un échantillon pour une denrée alimentaire avoisine 142 euros, et, pour une recherche de pesticides, 297 euros. Les essais relatifs aux produits industriels sont beaucoup plus onéreux : en 2010, leur coût moyen était de 1 454,62 euros. Un essai sur un casque de moto est ainsi facturé 4 500 euros et un essai de détecteur de fumée, 4 700 euros.

II. Le texte du projet de loi

L'article 45 vise à créer une nouvelle sanction administrative : il s'agit de faire supporter au responsable de la non-conformité le coût effectif des analyses ou essais des échantillons ayant permis de constater qu'un produit n'était pas conforme à la réglementation en vigueur. Un décret en Conseil d'État devrait préciser le plafond de cette sanction.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Elle approuve cet article. Dans une période de restriction budgétaire, il n'apparait pas équitable de laisser à la charge du budget de l'État les coûts des contrôles ayant démontré qu'un opérateur n'a pas mis en oeuvre les moyens nécessaires pour vérifier la conformité des produits.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 45 bis (article L. 216-5 du code de la consommation) - Modification de cohérence

Commentaire : cet article prévoit le recouvrement des frais liés aux essais sur les produits non conformes.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 216-5 du code de la consommation indique que les personnes reconnues coupables d'infractions en matière de conformité et sécurité des produits et des services remboursent, à la demande de l'autorité administrative, les frais de prélèvements, de transport, d'analyses ou d'essais exposés pour la recherche et la constatation de ces infractions.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 45 bis vise à abroger l'article L. 216-5 du code de la consommation.

En effet, l'article L. 216-5 ne concerne que les personnes reconnues coupables par une décision prononcée au pénal et devenue définitive. Or la mise en oeuvre de mesures de police administrative, qui permettent une action directe sur les produits, est souvent privilégiée, sans que puisse s'appliquer l'article L. 216-5 à ces situations.

L'article 45 du présent projet de loi crée une sanction administrative ayant le même but que l'article L. 216-5, c'est-à-dire le remboursement des frais d'analyse des produits non-conformes. Une telle sanction peut être contestée devant les tribunaux administratifs.

Les députés ont décidé d'abroger l'article L. 216-5 du code de la consommation.

III. La position de votre commission

De manière générale, elle approuve la démarche qui consiste à abroger les dispositions tombées en désuétude et remplacées par des mesures plus opérationnelles. Tel est le cas pour cette disposition dont l'étude d'impact rappelle qu'elle est en pratique inapplicable et que le projet de loi a remplacé par une sanction administrative ayant le même objectif.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 46 (article L. 221-6 du code de la consommation) - Extension de la suspension de services et des mesures consécutives

Commentaire : cet article prévoit d'étendre la possibilité de suspension d'une prestation de service en cas de danger grave ou immédiat.

I. Le droit en vigueur

Situé dans le chapitre du code de la consommation relatif à la prévention en matière de sécurité des produits et des services, l'article L. 221-6 indique qu'en cas de danger grave ou immédiat lié à une prestation de services réalisée à titre gratuit ou onéreux, le préfet ou, à Paris, le préfet de police prend les mesures d'urgence qui s'imposent. Si nécessaire, il peut suspendre la prestation de services pour une durée n'excédant pas deux mois.

II. Le texte du projet de loi

L'article 46 modifie l'article L. 221-6 pour étendre de deux à trois mois la possibilité de suspension d'une prestation de service en cas de danger grave ou immédiat. En outre, la reprise de la prestation pourra être soumise au contrôle d'un organisme indépendant, le coût de ce contrôle est supporté par le prestataire.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Cette extension de la durée de suspension de prestations de services dangereuses doit permettre, en pratique, de mieux couvrir l'intégralité de la période estivale pendant laquelle se multiplient les structures de jeu.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 3 - Renforcement et harmonisation des pouvoirs et des moyens d'action communs à la protection économique du consommateur, à la conformité et à la sécurité des produits et à la concurrence
Article 47 (article L. 215-1 du code de la consommation) - Modification de la liste des agents qualifiés pour procéder à la recherche et à la constatation des infractions

Commentaire : cet article actualise les dispositions sur le recours aux agents agréés et commissionnés pour la recherche et la constatation des infractions

I. Le droit en vigueur

L'article L. 215-1 du code de la consommation énumère les agents qualifiés pour la rechercher et constater les infractions relatives à la conformité et à la sécurité des produits et des services, figurant au livre II du code de la consommation.

II. Le texte du projet de loi

L'article 47 prévoit d'actualiser la liste fixée par l'article L. 215-1 du code de la consommation : le 8° renverrait désormais aux agents agréés et commissionnés « par le ministère chargé de la consommation » en supprimant la référence désormais périmée à « l'article 65 de la loi de finances du 27 février 1912, modifié par l'article 3 du décret-loi du 14 juin 1938 ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont pas modifié le texte du projet de loi initial.

IV. La position de votre commission

Elle approuve cette mise à jour rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 48 (articles L. 215-3-3 et L. 215-3-4 [nouveaux] du code de la consommation) - Habilitation à procéder à des relevés d'identité et à utiliser le procédé du consommateur et cyberconsommateur « mystère »

Commentaire : cet article vise à renforcer l'efficacité des contrôles de la DGCCRF en facilitant les relevés d'identité et en utilisant le procédé du consommateur et cyberconsommateur « mystère ».

I. Le droit en vigueur

L'article L. 215-3 du code de la consommation définit les pouvoirs d'enquête des agents habilités à rechercher et à constater les infractions à la conformité et à la sécurité des biens et des services.

Il convient de préciser que, dans le respect du principe de loyauté, les enquêteurs déclinent quasi systématiquement leur qualité lors de leurs enquêtes de terrain. La jurisprudence considère cependant qu'un enquêteur peut se faire passer pour un consommateur dès lors que la preuve de l'infraction ou du manquement ne peut être recueillie autrement (Cour de cassation, chambre criminelle, 6 mai 2002).

Au plan législatif, on ne peut que constater que les agents de la DGCCRF et les catégories d'enquêteurs habilités à contrôler le respect des dispositions relatives à la conformité et à la sécurité des produits ne disposent pas, dans le droit en vigueur, d'une disposition expresse leur permettant de faire usage d'un nom d'emprunt en cas de besoin et, en particulier, pour constater des infractions en matière de commerce électronique.

II. Le texte du projet de loi

L'article 48 du présent projet de loi vise à insérer deux articles L. 215-3-3 et L. 215-3-4 dans la partie du code de la consommation consacrée aux pouvoirs d'enquête en matière de conformité et sécurité des produits (Chapitre V du Livre II).

- Tout d'abord, le nouvel article L. 215-3-3 habilite les agents chargés des contrôles à effectuer des relevés d'identité, ce qui correspond à une prérogative accordée aux agents de la police judiciaire adjoints par l'article 78-6 du code de procédure pénale. En cas de refus ou d'impossibilité pour la personne de justifier de son identité, l'agent en rend compte immédiatement à tout officier de police judiciaire ou de la gendarmerie nationale.

Ce même article L. 215-3-3 introduit également la possibilité pour les agents de recourir à une personne qualifiée, désignée par l'autorité administrative, cette personne ne pouvant pas, sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal, divulguer les informations dont elle a eu connaissance dans le cadre de sa mission.

- En second lieu, le nouvel article L. 215-3-4 permet aux enquêteurs, lorsque l'établissement de la preuve de l'infraction en dépend, de différer le moment où ils déclinent leur qualité au plus tard jusqu'à la notification à la personne contrôlée de la constatation de l'infraction (I). Pour le contrôle de la vente de biens et de services sur internet, les agents peuvent faire usage d'un nom d'emprunt dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État (II).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Tout d'abord, votre commission approuve, à cet article 48, la disposition dite du « client mystère » particulièrement novatrice et importante dans le volet du projet de loi consacré au renforcement des moyens d'action des enquêteurs de l'administration.

Il convient, pour en resituer la portée exacte, de rappeler qu'elle est limitée à la recherche d'infractions relatives à la conformité et la sécurité des produits et des services strictement définies par le livre II du code de la consommation.

En second lieu, s'agissant des relevés d'identité, on peut rappeler qu'en l'absence de base légale suffisante, les agents de la DGCCRF rencontrent aujourd'hui des difficultés dans leurs enquêtes pour établir l'identité de contrevenants, en particulier lorsque les infractions se déroulent dans l'espace public : en cas de vente non réglementaire au déballage, par exemple, il leur est impossible de poursuivre des contrevenants dont ils ne connaissent ni le nom ni l'adresse.

Du point de vue des libertés publiques, vos rapporteurs soulignent que le présent article 48 habilite les enquêteurs à procéder à des relevés d'identité et non pas à des contrôles, la distinction étant importante, puisque l'agent qui procède à un relevé d'identité ne dispose pas de pouvoir de coercition.

La distinction entre contrôle, relevé et vérification d'identité.

Le contrôle d'identité est la demande faite à une personne par un agent de la force publique, fonctionnaire de police ou militaire de la gendarmerie, de justifier de son identité par tout moyen. Le pouvoir de contrôle d'identité est dévolu à tous les policiers et gendarmes, quel que soit leur grade, en leur qualité d'agents de police judiciaire (article  20 du code de procédure pénale). Cependant le contrôle doit être effectué sous la responsabilité d'un officier de police judiciaire.

Le contrôle d'identité doit être distingué, « en amont », du relevé d'identité et, « en aval », de la vérification d'identité.

Le relevé d'identité. Le relevé d'identité est une procédure spécifique qui se distingue à la fois du simple recueil d'identité et de la vérification d'identité. Si le contrevenant refuse ou se trouve dans l'impossibilité de justifier de son identité à l'agent, celui-ci doit en rendre compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent, lequel décide alors de la conduite à tenir.

Les policiers municipaux, les adjoints de sécurité, les gendarmes volontaires et les agents de surveillance de Paris, les agents de police judiciaire adjoints (article  21 du code de procédure pénale) ou encore les agents de sécurité des services de transport en leur qualité d'agents spécialement assermentés, ne peuvent procéder qu'à des « relevés d'identité » (article  78-6 du code de procédure pénale) ou à des « recueils d'identité ». Par une décision n°2011-625 DC du 10 mars 2011, le Conseil constitutionnel, dans le cadre de l'examen de la LOPPSI 2, a annulé le projet d'étendre aux agents de police municipaux le droit de procéder à des contrôles d'identité.

Par conséquent, la différence entre contrôle et recueil ou relevé d'identité tient à ce que leurs auteurs ne disposent d'aucun pouvoir de coercition. Autrement dit, si la personne refuse ou se trouve dans l'impossibilité de justifier de son identité, ils doivent faire appel à l'assistance d'un agent de police judiciaire habilité, qui pourra, lui, procéder à un contrôle d'identité. Reste que, du point de vue de l'intéressé, la différence entre contrôle, relevé ou recueil d'identité est difficile à percevoir.

La vérification d'identité. Si un contrôle ne permet pas d'établir l'identité de la personne, soit que celle-ci refuse de la donner, soit qu'elle soit dans l'impossibilité de l'établir, elle peut être retenue, sur place ou dans un local de police, afin qu'il soit procédé à une vérification d'identité, dans les conditions prévues par l'article  78-3 du code de procédure pénale, procédure qui, elle, donne lieu à l'établissement d'un procès-verbal.

Extrait du rapport du Défenseur des Droits relatif aux relations police /citoyens et aux contrôles d'identité - 12 juin 2012.

La commission a adopté à cet article un amendement, présenté par Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, tendant à encadrer plus précisément le rôle des personnes qualifiées auxquels la DGCCRF est amenée à faire appel lors de ses contrôles. Inspiré des dispositions du code de procédure pénale, cet amendement vise à préciser que ces personnes ne peuvent ni effectuer elles-mêmes d'actes d'enquête, ni utiliser les informations qu'elles recueillent en accompagnant les agents de la DGCCRF lors de procédures au cours desquelles elles seraient elles-mêmes dotées de pouvoirs d'enquêtes en vertu d'autres dispositions législatives.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 48 bis (article 44 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique aux fichiers et aux libertés) - Droit de visite de la CNIL dans les lieux servant à la mise en oeuvre d'un traitement de données à caractère personnel

Commentaire : cet article prévoit de conférer une force légale aux contrôles que la CNIL effectue directement sur Internet.

I. Le droit en vigueur

L'article 44 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés relatif au contrôle de la mise en oeuvre des traitements prévoit un droit de visite des membres de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ainsi que des agents de ses services habilités qui s'exerce de 6 heures à 21 heures, dans les lieux servant à la mise en oeuvre d'un traitement de données à caractère personnel. Le procureur de la République en est préalablement informé.

Le responsable de locaux professionnels privés est informé de son droit d'opposition à la visite. Lorsqu'il exerce ce droit, la visite ne peut se dérouler qu'après l'autorisation du juge des libertés et de la détention. Toutefois, lorsque l'urgence, la gravité des faits à l'origine du contrôle ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents le justifie, la visite peut avoir lieu sans que le responsable des locaux en ait été informé, sur autorisation préalable du juge des libertés et de la détention.

La visite s'effectue sous l'autorité et le contrôle du juge des libertés et de la détention qui l'a autorisée, en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant qui peut se faire assister d'un conseil de son choix ou, à défaut, en présence de deux témoins.

Les membres de la commission et les agents peuvent demander communication de tous documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission et peuvent recueillir, sur place ou sur convocation, tout renseignement et toute justification utiles. Seul un médecin peut requérir la communication de données médicales individuelles.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté en séance publique un amendement présenté par M. François Brottes, président de la commission des Affaires économiques.

Ce dernier a rappelé que la loi du 6 janvier 1978 a confié à la CNIL le pouvoir de contrôler la mise en oeuvre des traitements de données personnelles et, qu'en pratique, cette mission représente une part croissante de son activité : en 2012, 458 contrôles ont ainsi été effectués, soit près de 20 % de plus qu'en 2010. Ces contrôles répondent à la forte progression des manquements à la loi Informatique et libertés constatés sur internet, avec des cas de plus en plus fréquents de divulgation de données personnelles par des sites.

Or les dispositions en vigueur de la loi du 6 janvier 1978 limitent l'exercice des investigations de la CNIL aux seuls contrôles sur place, sur pièce ou sur convocation, et ne permettent pas à ses agents d'exercer efficacement des constatations sur internet, puisque celles-ci ne disposent d'aucune force probante. Ainsi, lorsque les agents de la CNIL constatent sur internet des manquements, il leur revient de mener des contrôles supplémentaires sur place ou de requérir un constat d'huissier, afin que ces constatations soient dotées d'une force probante, ce qui s'avère coûteux pour l'institution et chronophage pour ses agents.

Pour remédier à ces difficultés, l'article 48 bis modifie le III de l'article 44 de la loi du 6 janvier 1978 afin de permettre à la CNIL, le jour même où elle est informée d'un manquement, de donner une base légale à la constatation de la faille depuis ses propres ordinateurs et de mettre en demeure immédiatement le responsable du site de corriger le problème dans les plus brefs délais. Il ne s'agit donc pas d'attribuer à la CNIL une compétence nouvelle, mais de doter ses constatations effectuées sur internet d'une force probante sans lui permettre d'accéder à des données protégées, les constatations en ligne de la CNIL étant limitées aux seules données librement accessibles sur internet.

III. La position de votre commission

La commission a approuvé ce dispositif qui poursuit avant tout un but pratique : permettre à la CNIL, sans modifier la nature de ses attributions, de constater des infractions en ligne depuis ses locaux, sans avoir à mener un contrôle sur place, auprès des responsables des sites internet.

Elle souligne que le principe du contradictoire sera respecté par cette disposition nouvelle, puisque le procès-verbal établi par la CNIL suite à ces constatations en ligne sera systématiquement notifié pour observations au responsable de traitement, comme tout procès-verbal établi après contrôle sur place : cette procédure, qui relève du domaine réglementaire, nécessitera le réaménagement du décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 pris pour l'application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés modifiée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 49 (articles L. 215-18 à L. 215-21 [nouveaux] du code de la consommation) - Pouvoir de perquisition pour les infractions en matière de fraudes et falsifications

Commentaire : cet article prévoit d'étendre les pouvoirs d'enquête prévus dans le code de commerce en matière de concurrence, à la protection économique du consommateur prévue au livre II du code de la consommation.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 215-3 du code de la consommation confère trois séries de prérogatives, non seulement aux agents de la DGCCRF mais aussi à la trentaine d'autres catégories d'agents - comme les inspecteurs du travail, les médecins inspecteurs de santé publique, ou encore les inspecteurs des affaires maritimes - dont la liste figure à l'article L. 215-1 et qui sont qualifiés pour rechercher et constater les infractions aux règles relatives à la conformité et à la sécurité des produits et des services.

Tout d'abord, l'article L. 215-3 prévoit que ces agents disposent d'un droit d'accès aux locaux utilisés à des fins professionnelles entre 8 et 20 heures, ou en dehors de ces heures lorsqu'une activité est en cours. Lorsque les locaux à usage professionnel sont également à usage d'habitation, ces contrôles ne peuvent être effectués qu'entre 8 heures et 20 heures, et si l'occupant s'y oppose, l'autorisation du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés ces lieux est nécessaire. Le droit d'accès aux locaux professionnels se distingue du droit de visite dont le caractère coercitif nécessite une autorisation du juge des libertés.

Ensuite, pour constater les infractions, l'article L. 215-3 attribue aux trente catégories d'agents visés par l'article L. 215-1 du code de la consommation un droit de demander communication des documents et d'en prendre copie. Ils peuvent également procéder à la saisie des documents de toute nature pour faciliter l'accomplissement de leurs vérifications. Ce droit de communication suppose l'accord de la personne contrôlée pour remettre des pièces et n'a donc pas de caractère coercitif puisque les agents ne peuvent pas procéder eux même à la « fouille » : ils peuvent seulement dresser un PV d'opposition à fonction.

Enfin, en matière de protection économique du consommateur et de régulation des marchés, les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes peuvent d'ores et déjà intervenir sur la base de commissions rogatoires - c'est-à-dire de délégations de pouvoir pour rechercher des preuves dans une affaire déterminée - remises par des juges d'instruction.

II. Le texte du projet de loi

L'article 49 vise à intégrer dans le chapitre V du titre Ier du livre II du code de la consommation les modalités d'enquête prévues dans les dispositions en vigueur du code de commerce à l'article L. 450-4, en les regroupant dans une nouvelle section 5 intitulée « Opérations de visite et de saisie et commissions rogatoires » et une nouvelle section 6 intitulée « Actions juridictionnelles ». Ce dispositif s'inscrit dans une logique de rapprochement des pouvoirs confiés aux enquêteurs par le code de commerce et celui de la consommation en matière de régulation des marchés et de conformité des produits. Cet article 49 comporte trois avancées en matière d'opérations de visite et de saisie, de commissions rogatoires et d'actions juridictionnelles.

La section 5 comporte deux articles :

- L'article L. 215-18 relatif aux opérations de visite et de saisie prévoit, pour l'essentiel, l'intégration dans le livre II du code de la consommation des pouvoirs d'enquête prévus à l'article L. 450-4 du code de commerce.

Les dispositions des six paragraphes de l'article L. 215-18 se résument de la manière suivante.

Les agents de la CCRF peuvent, sur demande du ministre chargé de l'économie, procéder à des opérations de visite et de saisie en tous lieux (I).

Chaque visite doit être autorisée par une ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance. Le juge vérifie que la demande est fondée et désigne le chef de service qui doit nommer les officiers de police judiciaire chargés d'assister les opérations (II). Par la suite, la visite et les saisies s'effectuent sous l'autorité du juge qui les a autorisées (III).

Les visites ne peuvent être commencées avant 6 heures ni après 21 heures, sauf si trois conditions sont réunies : les lieux ne sont pas à usage d'habitation, les nécessités de l'enquête l'exigent, et l'ordonnance délivrée par le juge le prévoie expressément (IV).

La visite est effectuée en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant. L'ordonnance est notifiée verbalement et sur place et mentionne que l'occupant peut faire appel au conseil de son choix. En l'absence de ce dernier l'ordonnance est notifiée après les opérations par lettre recommandée.

Les agents peuvent procéder à des auditions, procéder à des saisies de tous objets ou documents d'information utiles aux besoins de l'enquête, prélever des échantillons et poser de scellés, dans la limite de la durée d'occupation des locaux. Les originaux du procès-verbal et de l'inventaire des objets saisis sont transmis au juge, une copie est remise à l'occupant des lieux (V).

Cet article L. 215-18 réserve un traitement particulier aux visites dans le cabinet d'un avocat ou à son domicile, dans les locaux d'une entreprise de presse ou de communication audiovisuelle, dans le cabinet d'un médecin, d'un notaire ou d'un huissier en précisant que les dispositions des articles 56-1 à 56-3 du code de procédure pénale sont alors applicables.

Il prévoit également que l'ordonnance autorisant la visite peut faire l'objet d'un appel devant le premier président de la cour d'appel territorialement compétente (VI).

L'ensemble de ces pouvoirs s'applique à la recherche et la constatation de l'ensemble des infractions relatives à la conformité et à la sécurité des produits et des services.

- En matière de protection économique du consommateur et de régulation des marchés, les agents de la CCRF peuvent, dans le droit en vigueur, intervenir sur la base de commissions rogatoires remises par des juges d'instruction. Dans un souci d'harmonisation des procédures et des pouvoirs des agents de la CCRF, l'article L. 215-19 du code de la consommation transpose la rédaction du deuxième alinéa du II de l'article L. 450-1 du code de commerce.

Il prévoit ainsi que des fonctionnaires de catégorie A de la CCRF spécialement habilités peuvent recevoir des juges d'instruction des commissions rogatoires pour rechercher et constater certaines infractions. Le périmètre de cette disposition est cependant limité aux infractions les plus graves en matière de conformité des produits que sont les tromperies et les falsifications (prévues aux sections 1 et 2 du chapitre III du titre I du livre II du code de la consommation).

- La section 6, introduite par l'article 49 du projet de loi regroupe les dispositions relatives aux actions juridictionnelles, ce qui obéit également à une logique d'harmonisation des pouvoirs : celles-ci donnent aux agents de la DGCCRF les mêmes pouvoirs que ceux prévus à l'article 25 du présent projet de loi.

La section 6 comporte deux articles :

- L'article L. 215-20 prévoit la possibilité pour la DGCCRF, en cas d'infraction aux dispositions du livre II sur la sécurité et la conformité des produits, de demander au juge de prescrire les mesures proportionnées propres à prévenir ou faire cesser un dommage causé par le contenu d'un service en ligne.

- L'article L. 215-21 indique que la DGCCRF peut intervenir, déposer des conclusions, produire des procès-verbaux ou des rapports d'enquête devant les juridictions civiles et présenter ses observations devant les juridictions pénales, à la demande du tribunal.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont procédé à un ajustement rédactionnel à cet article.

IV. La position de votre commission

Elle approuve cet article 49 qui vise essentiellement à donner des pouvoirs de perquisition permettant aux agents de chercher tout type de documents, y compris ceux dont ils ignorent a priori l'existence et pour lesquels aucune demande de communication ne peut être précisément exprimée. Ces pouvoirs devraient permettre, en pratique, aux enquêteurs, de rechercher des documents, fichiers informatiques, substances ou produits volontairement occultés par les professionnels. Cette avancée pourrait se révéler particulièrement efficace pour lutter contre les fraudes alimentaires ou industrielles et en matière de contrefaçon de marques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 50 (articles L. 450-1 et L. 461-4 du code du commerce) - Extension du domaine d'application de l'article L. 450-1

Commentaire : cet article prévoit d'élargir le domaine d'application de l'article L. 450-1 du code de commerce relatif aux pouvoirs d'enquête des agents des services d'instruction de l'Autorité de la concurrence

I. Le droit en vigueur

L'article L. 450-1 du code de commerce prévoit que les agents des services d'instruction de l'Autorité de la concurrence habilités à cet effet par son rapporteur général peuvent procéder à toute enquête nécessaire à l'application des dispositions du même code relatives aux pratiques anticoncurrentielles et à la concentration économique (Titres II et III du Livre IV consacré à la liberté des prix et de la concurrence).

L'article L. 461-4 du même code prévoit que l'Autorité de la concurrence dispose de services d'instruction dirigés par un rapporteur général. Ces services procèdent aux investigations nécessaires à l'application des dispositions du code de commerce relatives aux pratiques anticoncurrentielles et à la concentration économique (titres II et III du livre IV).

II. Le texte du projet de loi

L'article 50 modifie l'article L. 450-1 du code de commerce pour étendre le périmètre d'application de ces enquêtes aux dispositions relatives aux attributions de l'Autorité de la concurrence. Il s'agit de consolider la base légale des enquêtes diligentées par l'Autorité de la concurrence dans le cadre des avis qu'elle rend et dont le périmètre se résume comme suit :

L'Autorité de la concurrence peut, tout d'abord, être consultée par les commissions parlementaires sur les propositions de loi ainsi que sur toute question concernant la concurrence. Elle donne son avis sur toute question de concurrence à la demande du Gouvernement ou des collectivités territoriales, des organisations professionnelles et syndicales, des organisations de consommateurs agréées, des chambres d'agriculture, des chambres de métiers ou des chambres de commerce et d'industrie territoriales (article  L. 462-2 du code de commerce).

Ensuite, l'Autorité peut être consultée par les juridictions sur les pratiques anticoncurrentielles définies aux articles L. 420-1, L. 420-2, L. 420-2-1 et L. 420-5 ainsi qu'aux articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et relevées dans les affaires dont elles sont saisies (article L. 462-3).

Enfin, l'Autorité de la concurrence peut prendre l'initiative de donner un avis rendu public sur toute question concernant la concurrence. Elle peut également recommander aux ministres concernés de mettre en oeuvre les mesures nécessaires à l'amélioration du fonctionnement concurrentiel des marchés (article L. 462-4).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté, à l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires économiques, un amendement visant à aligner les pouvoirs d'enquête des agents des services d'instruction de l'Autorité de la concurrence sur ceux du ministère de l'économie s'agissant des commissions rogatoires. Les fonctionnaires de catégorie A de l'Autorité de la concurrence, agents publics de l'État, répondraient ainsi de leurs actes d'enquête uniquement devant le magistrat compétent lorsqu'ils agissent sur commission rogatoire.

IV. La position de votre commission

Elle a approuvé l'objectif du présent article qui vise à permettre aux agents de l'autorité de la concurrence de faire usage de l'ensemble de leurs pouvoirs d'enquête pour élaborer les avis que le Gouvernement ou les commissions parlementaires lui demandent ou qu'elle décide de produire en s'auto-saisissant.

La commission a adopté à cet article un amendement présenté par Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois. Elle a fait observer que la pratique à laquelle le présent article 50 vise à donner une base légale consiste principalement, dans la pratique, à envoyer des questionnaires à des personnes ou des entreprises. En conséquence, elle a soumis à la commission une rédaction plus étroite et plus précise du paragraphe I de l'article 50. Pour l'élaboration des avis qu'elle rend en application du présent chapitre, l'Autorité de la concurrence pourrait ainsi recueillir des informations auprès des personnes physiques ou des personnes morales, publiques ou privées.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 51 (article L. 450-2 du code du commerce) - Modification rédactionnelle

Commentaire : cet article vise à simplifier les modalités de transmission des procès-verbaux aux personnes intéressées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 450-2 du code de commerce, positionné dans le livre IV du code de commerce consacré la liberté des prix et de la concurrence, indique que les enquêtes donnent lieu à l'établissement de procès-verbaux et, le cas échéant, de rapports qui font foi jusqu'à preuve contraire. Il précise que les procès-verbaux sont transmis à l'autorité compétente et qu'un double en est laissé aux parties intéressées.

Ces dernières disposent alors d'un délai d'un mois pour présenter leurs observations écrites ou orales. Après cette procédure contradictoire et passé ce délai, la DGCCRF peut, par décision motivée, ordonner le paiement de l'amende et émettre un titre de perception.

II. Le texte du projet de loi

L'article 51 vise à modifier la rédaction de l'article L. 450-2 du code de commerce en prévoyant qu'une « copie » du procès-verbal est transmise aux personnes intéressées alors que le droit en vigueur indique qu'un « double en est laissé » à ces dernières.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont pas modifié le texte du projet de loi initial.

IV. La position de votre commission

Elle approuve cette simplification à la fois juridique et pratique pour les enquêtes conduites dans le domaine de la liberté des prix et de la concurrence.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 52 (articles L. 450-3, L. 450-3-1 et L. 450-3-2 [nouveaux], et L. 450-8 du code de commerce) - Harmonisation des moyens d'investigation des agents en matière de concurrence et de consommation

Commentaire : cet article vise à harmoniser les moyens d'investigation des agents de la CCRF en matière de concurrence et de consommation.

I. Le droit en vigueur

Il convient de rappeler que pour lutter contre les pratiques anticoncurrentielles, c'est le code de commerce (titre V « Des pouvoirs d'enquête » du livre IV « De la liberté des prix et de la concurrence ») qui confère des pouvoirs d'enquête aux agents de la DGCCRF et à ceux des services d'instruction de l'Autorité de la concurrence.

L'article L. 450-3 du code de commerce prévoit que les agents des services d'instruction de l'Autorité de la concurrence et de la DGCCRF peuvent accéder à tous locaux, terrains ou moyens de transport à usage professionnel, demander la communication des livres, factures et tous autres documents professionnels et en obtenir ou prendre copie par tous moyens et sur tous supports, recueillir sur convocation ou sur place les renseignements et justifications. Ils peuvent également demander à l'autorité dont ils dépendent de désigner un expert pour procéder à toute expertise contradictoire nécessaire.

II. Le texte du projet de loi

L'article 52 a pour but d'harmoniser les moyens d'investigation mis à la disposition des agents de la CCRF à la fois pour la protection économique, la sécurité des consommateurs et pour l'application du droit de la concurrence.

Suivant cette logique, le paragraphe I de cet article 52 vise à modifier l'article L. 450-3 du code de commerce pour lui donner un contenu analogue à celui de l'article L. 215-3 du code de la consommation. Les agents seraient ainsi autorisés à opérer sur la voie publique, pénétrer entre 8 heures et 20 heures dans tous lieux utilisés à des fins professionnelles. Ils peuvent également pénétrer en dehors de ces heures dans ces mêmes lieux lorsque ceux-ci sont ouverts au public ou abritent des activités de production. Lorsque ces lieux sont également à usage d'habitation, les contrôles ne peuvent être effectués qu'entre 8 heures et 20 heures, avec l'autorisation du juge des libertés si l'occupant s'y oppose. Les agents peuvent exiger la communication des livres, factures et autres documents professionnels et en prendre copie.

Le paragraphe II de l'article 52 introduit, après l'article L. 450-3 du code de commerce, deux nouveaux articles L. 450-3-1 et L. 450-3-2 qui accordent aux agents de l'article L. 450-1 du code de commerce des pouvoirs similaires à ceux qui sont prévus par le présent projet de loi en matière de consommation.

D'une part, le nouvel article L. 450-3-1 du code de commerce prévoit la possibilité, pour les agents en charge du contrôle de la concurrence, de relever l'identité de la personne qu'ils contrôlent, et de recourir à une personne qualifiée dans les mêmes conditions que celles prévues par le nouvel article L. 215-3-3 du code de la consommation que vise à introduire l'article 48 du présent projet.

D'autre part, le nouvel article L. 450-3-2 du code de commerce vise à leur permettre de différer leur qualité et de faire usage d'un nom d'emprunt dans les mêmes conditions que celles prévues par le nouvel article L. 215-3-4 du code de la consommation que vise à introduire l'article 48 du présent projet.

Le paragraphe III durcit les peines sanctionnant les personnes qui s'opposent à l'exercice des fonctions des agents mentionnés à l'article L. 450-1 du code de commerce.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté, à cet article 52, un amendement de précision.

IV. La position de votre commission

Elle approuve cet article qui vise à renforcer et harmoniser les pouvoirs d'enquête et les moyens d'investigation mis à la disposition des agents à la fois pour la protection économique, la sécurité des consommateurs et pour l'application du droit de la concurrence.

Comme le confirment les indications recueillies par votre rapporteur, le dispositif prévu à cet article n'est pas particulièrement coercitif. Par exemple, pour le contrôle des opérations faisant appel à l'informatique, le paragraphe I de cet article 52 ne permettrait pas aux agents de chercher seuls les documents sur l'ordinateur. Il autorise uniquement ces derniers à obtenir du professionnel, pour la copie de documents a priori identifiés, soit le logiciel leur permettant d'accéder aux informations, soit une transcription dans un format accessible.

La commission a adopté à cet article un amendement, présenté par Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, qui tend à encadrer la possibilité de faire appel à des personnes qualifiées dans le cadre des dispositions du code du commerce. Il précise ainsi que ces personnes, n'étant pas les agents enquêteurs, ne pourront pas effectuer eux-mêmes d'actes d'enquête. En outre, elles ne pourront pas utiliser les informations qu'elles recueillent en accompagnant les agents de la CCRF lors de procédures au cours desquelles elles seraient elles-mêmes dotées de pouvoirs d'enquêtes en vertu d'autres dispositions législatives.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 4 - Mise en place de sanctions administratives
Article 53 (article L. 141-1-2 [nouveau] du code de la consommation) - Modalités de prononciation d'une amende administrative

Commentaire : cet article prévoit un régime de sanctions administratives en cas de non-respect de certaines dispositions du droit de la consommation.

I. Le droit en vigueur

L'étude d'impact rappelle que la tendance à la dépénalisation du droit économique, largement entamé depuis 2001, a surtout concerné le droit des sociétés alors que la situation a peu évolué en droit de la consommation. Cependant, depuis 2005, le code de la consommation a diversifié les suites à donner aux infractions ou manquements constatés, en donnant à la DGCCRF un pouvoir d'injonction administrative ou de d'action en cessation devant le juge civil.

Or, statistiquement, les infractions aux dispositions du code de la consommation font surtout l'objet de condamnations lorsqu'elles ont un caractère réellement frauduleux ou sont susceptibles de nuire à la santé ou à la sécurité du consommateur. En revanche, les condamnations sont moins systématiques pour les manquements relevant du champ de la régulation économique, comme, par exemple, les infractions à l'obligation générale d'information sur les prix (article L. 113-3 du code de la consommation) qui ont un caractère formel et de faible gravité l'exemple plus spécifique. On constate ainsi, de 2007 à 2012, pour ce type d'infractions, une diminution très nette (- 71 % pour atteindre 321 en 2012) des condamnations prononcées à l'issue d'une audience et une augmentation parallèle (+ 73 % avec 2 467 en 2012) du nombre de transactions pénales auxquelles peut recourir le Parquet pour les infractions de faible gravité.

Au plan juridique, et comme le rappelle le « guide de légistique », si le Conseil constitutionnel a admis qu'aucun principe ou valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction, il a aussitôt ajouté que ce n'est qu'à la condition, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée soit exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice du pouvoir de sanction soit assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis » (décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989).

De son côté, la Cour européenne des droits de l'homme a également admis la validité du procédé de la sanction administrative au regard de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en rappelant le nécessaire respect des prescriptions de l'article 6 de celle-ci (CEDH, 21 février 1984, Oztürk c/ R.F.A.).

II. Le texte du projet de loi

L'article 53 du présent projet vise à introduire dans le code de la consommation un nouvel article L. 141-1-2 composé de neuf paragraphes, qui met en place le mécanisme des sanctions administratives.

- Le I donne à l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, et donc aux agents de la DGCCRF, compétence pour prononcer des amendes administratives permettant de sanctionner, d'une part,  les manquements aux dispositions mentionnées aux I, II et III de l'article L. 141-1 du code de la consommation que l'article 25 du présent projet de loi vise à réactualiser et, d'autre part, l'inexécution des mesures d'injonction prévues le même article.

- Le II prévoit une prescription de trois ans - à compter du jour où ils ont été commis - pour les manquements graves passibles d'une sanction pouvant excéder 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale. Si le montant de l'amende encourue n'excède pas ces mêmes montants, le délai de prescription est réduit à un an.

- Le III prévoit que les infractions sont constatées par des procès-verbaux faisant foi jusqu'à preuve contraire, dont une copie doit être transmise à la personne mise en cause.

- Conformément au principe du contradictoire, le IV prévoit qu'avant de prendre toute décision, l'autorité administrative informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre et l'invite, le cas échéant assistée par un conseil de son choix, à prendre connaissance des pièces du dossier et à présenter ses observations dans le délai d'un mois. Passé ce délai d'un mois, l'administration, peut, par décision motivée, prononcer l'amende et émettre le titre de perception correspondant.

- Le V est conçu pour respecter le principe de proportionnalité des délits et des peines qui implique, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 86-224 du 23 janvier 1987) qu'en cas de cumul de sanctions, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues. Le V se conforme à cette exigence en prévoyant que lorsqu'une amende administrative peut se cumuler avec une amende pénale pour les mêmes faits, le montant global des amendes prononcées ne dépasse pas le maximum légal le plus élevé.

- Dans le même esprit, le VI prévoit que, lorsque plusieurs amendes administratives (dont le montant maximal est de 3 000 euros pour une personne physique et de 15 000 euros pour une personne morale) sont susceptibles d'être prononcées à l'égard d'une même personne pour une même infraction, elles s'exécutent « cumulativement » sans pouvoir dépasser le maximum légal le plus élevé.

- Le VII prévoit que les documents établis à l'occasion de la constatation d'une infraction ayant donné lieu à une procédure de sanction administrative ne sont communicables qu'à la personne qui en fait l'objet ou à son représentant.

- Le VIII est relatif au recouvrement et précise que l'amende administrative prononcée par la DGCCRF est recouvrée comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine, c'est-à-dire, en pratique, sans qu'il soit besoin d'une décision juridictionnelle pour délivrer le titre de créance.

- Enfin, le IX prévoit que les modalités d'application de l'article L. 141-1-2 sont fixées par décret en Conseil d'État.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont apporté une précision à cet article 53 en prévoyant que les observations formulées par le professionnel lors de la procédure pouvant conduire au prononcé par la DGCCRF d'une amende administrative, peuvent être non seulement écrites mais aussi orales (IV). Il s'agit de garantir un meilleur exercice des droits de la défense.

IV. La position de la commission.

Après en avoir débattu, votre commission n'a pas adopté l'amendement présenté par Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, tendant à consacrer la compétence du juge judiciaire pour connaître des sanctions administratives et des injonctions prononcées par la DGCCRF. En réponse aux arguments selon lesquels le juge judiciaire est le juge naturel du droit de la consommation, votre rapporteur a apporté plusieurs indications. Tout d'abord, en décembre 2011, lors de l'examen du projet de loi dit Lefebvre, la commission des Affaires économiques, n'avait pas pris l'initiative d'une telle modification mais avait approuvé l'amendement présenté au nom de la commission des Lois, le rapporteur Alain Fauconnier faisant alors observer qu'il aurait été également possible de faire confiance au dialogue entre les juges.

Pour aller plus loin, aujourd'hui, dans ce sens, on peut également rappeler que la compétence du juge administratif est traditionnelle en matière de sanctions administratives. Dans sa décision du 23 janvier 1987, le Conseil Constitutionnel qui était saisi de la loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du conseil de la concurrence avait certes admis qu'il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé. Cependant, le juge constitutionnel a souligné qu'il s'agissait d'une dérogation au principe fondamental reconnu par les lois de la République, selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République, ou les organismes placés sous leur autorité ou leur contrôle.

En revanche, la commission a approuvé un amendement présenté par Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, visant à prévoir la publicité des sanctions administratives devenues définitives. Actuellement, sauf disposition expresse, les sanctions administratives ne sont soumises à aucune publicité, contrairement aux condamnations pénales, ce qui nuit aux consommateurs, parce qu'ils ne sont pas informés du comportement fautif et de sa sanction. Or, cette information pourrait les conduire à être plus vigilants vis-à-vis du professionnel condamné ou à réclamer la réparation de leur préjudice. En outre, la publicité de la sanction a un effet dissuasif puisqu'elle affecte la réputation des entreprises à laquelle celles-ci sont très attachées.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 54 (articles L. 113-6 [nouveau], L. 121-15, L. 121-15-3, L. 121-41, et L. 121-85-1, L. 132-2 [nouveaux], L. 211-16-1 et L. 211-23 [nouveaux] du code de la consommation) - Création de sanctions administratives concernant les obligations d'informations précontractuelles et les règles de publicité

Commentaire : cet article prévoit la création de sanctions administratives concernant les obligations d'informations précontractuelles, les règles de publicité des prix, les publicités illicites pour des opérations de ventes réglementées - soldes, liquidations, ventes au déballage - ou encore les manquements aux dispositions encadrant les publicités par voie électronique.

I. Le droit en vigueur

Le droit de la consommation en vigueur ne prévoit pas, contrairement au droit de la concurrence, de dispositif généralisé de sanctions administratives.

Toutefois, dans l'exercice de sa mission de contrôle, la DGCCRF dispose de pouvoirs d'enquête, d'injonction et de transaction, définis aux articles L. 141-1 et L. 141-2 du code de la consommation, qui s'articulent avec les sanctions pénales prononcées par le juge pénal.

Le premier de ces pouvoirs est celui d'enquête et de constat des infractions : la DGCCRF dresse un procès-verbal et le transmet au ministère public qui demeure seul juge de l'opportunité des poursuites. Ce pouvoir d'enquête s'exerce en matière de contrôle du respect des obligations d'information et des conditions de formation des contrats, ainsi que de surveillance des pratiques commerciales. Il recouvre, pour certains manquements les plus graves, un régime étendu au pouvoir de visite en tous lieux et de saisie de documents, et un régime restreint, qui exclut ces derniers pouvoirs pour les infractions de moindre gravité. Des prérogatives identiques sont ouvertes aux agents de la DGCCRF et d'autres administrations comme les services vétérinaires ou les douanes, en matière de conformité et de sécurité.

En matière d'obligations d'information, de pratiques commerciales et de conditions de formation des contrats de consommation, la DGCCRF dispose aussi du pouvoir d'enjoindre au professionnel de se conformer, au terme d'un délai raisonnable, à ses obligations, de cesser ses agissements illicites ou de supprimer une clause abusive. Cette injonction ne peut être adressée qu'à l'issue d'une procédure contradictoire. En cas de non-respect de cette injonction le droit en vigueur prévoit, non pas une sanction administrative, mais que la DGCCRF transmet le procès-verbal d'infraction au procureur de la République ou saisit le juge civil.

Enfin, les articles L. 141-2 et L. 216-11 du code de la consommation ouvrent à la DGCCRF la possibilité de proposer au contrevenant une transaction. Le champ d'application de cette faculté est plus réduit : il ne concerne que les contraventions au code de la consommation et les pratiques commerciales trompeuses de l'article L. 121-1 du même code. Tous les autres délits du code sont exclus de cette procédure. La transaction ne peut intervenir que si l'action publique n'est pas encore en mouvement et elle est soumise à l'accord préalable du procureur de la République. La DGCCRF propose au contrevenant d'acquitter une somme dont elle fixe le montant, ce qui éteint l'action publique en cas d'acceptation par ce dernier.

II. Le texte du projet de loi

Dans le prolongement de l'article 53 du présent projet qui définit la procédure permettant aux agents de la DGCCRF de prononcer une amende administrative, le présent article 54 vise à préciser le périmètre de ces sanctions.

- Le paragraphe I de l'article 54 introduit au chapitre III du titre Ier du livre Ier de la consommation, un nouvel article L. 113-6 qui prévoit que les manquements à l'article L. 113-5, c'est-à-dire à l'interdiction des numéros de téléphone surtaxés pour le traitement des questions ou des réclamations du consommateur dans le cadre de l'exécution de son contrat, sont passibles d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 3 000 euros pour une personne physique ou 15 000 euros pour une personne morale ;

- Le paragraphe II complète l'article L. 121-15 du code de la consommation afin que toute publicité interdite soit passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 15 000 euros pour une personne physique ou 75 000 euros pour une personne morale, la peine prévue dans le droit en vigueur étant de 37 500 euros sans distinction de la personne incriminée.

Ce même paragraphe modifie la rédaction de l'article L. 121-15-3 afin de punir d'une amende dont le montant peut aller jusqu'à 3 000 ou 15 000 euros, selon qu'il s'agit d'une personne physique ou morale, les manquements aux articles L. 121-15-1, relatif aux publicités et offres promotionnelles, et L. 121-15-2, relatif à la clarté des offres de participation à des concours ou des jeux promotionnels. Une adjonction à l'article L. 121-41 vise à punir d'une amende, dont le montant ne peut excéder 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale, les manquements aux articles L. 121-36 à L. 121-38 relatifs aux loteries publicitaires. Enfin, les mêmes peines sont prévues, dans un nouvel article L. 121-85-1, pour les manquements constatés en matière de contrats de service de communications électroniques.

- Le paragraphe III introduit un article L. 132-2 prévoyant que la présence dans un contrat de clauses dont le caractère abusif est irréfragable et relevant, à ce titre, du décret pris en application du troisième alinéa de l'article L. 132-1 du code de la consommation, est passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 3 000 euros pour une personne physique, et 15  euros pour une personne morale.

- Enfin, le paragraphe IV vise à introduire deux nouveaux articles L. 211-16-1 et L. 211-23 qui prévoient respectivement les sanctions applicables en matière de garantie commerciale et de services après-vente, avec un amende administrative dont le montant ne peut excéder 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont pas modifié le texte du projet de loi initial.

IV. La position de votre commission

Elle a approuvé cet article 54 qui vise à préciser le montant et le périmètre des sanctions administratives applicables en cas de non-respect de certaines dispositions du droit de la consommation.

Pour des raisons juridiques et d'efficacité pratique, la commission a maintenu la compétence du juge administratif pour connaître des sanctions administratives prononcées par la DGCCRF

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 55 (article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques) - Application de sanctions administratives en cas de prospection directe au moyen d'un automate d'appel

Commentaire : cet article vise à sanctionner d'une amende administrative la prospection directe au moyen d'un automate d'appel.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques interdit la prospection directe par des moyens automatisés, en particulier par voie de courrier électronique, en utilisant les coordonnées d'une personne physique sans son consentement préalable.

Cet article prévoit également que la violation de cette disposition, qui constitue une infraction, est recherchée et constatée dans les conditions fixées par les articles L. 450-1 à L. 450-4, L. 450-7, L. 450-8, L. 470-1 et L. 470-5 du code de commerce. Ce sont donc les agents de la DGCCRF qui sont compétents en la matière. Cette infraction est sanctionnée par l'amende prévue pour les contraventions de quatrième classe, c'est-à-dire une amende de 750 euros.

II. Le texte du projet de loi

L'article 55 apporte deux séries de modifications à l'article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques.

Il en modifie d'abord la rédaction en remplaçant notamment le mot « infraction », qui relève plutôt de la sphère pénale, par le mot « manquement », plus en adéquation avec le régime des sanctions administratives.

Il insère ensuite deux nouveaux alinéas à cet article L. 34-5 :

- Le premier prévoit la compétence de l'autorité en charge de la concurrence et de la consommation pour prononcer une amende administrative, dont le montant peut atteindre 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale, afin de sanctionner tout manquement à l'article L. 34-5, sous réserve que ces manquements n'aient pas déjà fait l'objet d'une sanction prononcée par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).

- Le second, qui vise à conformer le texte au principe constitutionnel de proportionnalité des sanctions, prévoit que si l'autorité administrative compétente a prononcé une amende administrative, l'ARCEP doit veiller, si elle prononce à son tour une sanction, à ce que le montant global des sanctions prononcées contre la même personne à raison des mêmes faits n'excède pas le maximum légal le plus élevé.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté un amendement de M. Razzy Hammadi, rapporteur, qui vise à introduire deux nouvelles modifications à l'article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques. La première étant de nature rédactionnelle, l'amendement a essentiellement pour objectif de renforcer la lutte contre les fraudes utilisant les numéros surtaxés. A cet effet, il prévoit d'introduire dans la loi la précision selon laquelle les appels et messages ayant pour objet d'inciter l'utilisateur ou l'abonné à appeler un numéro surtaxé ou à envoyer un message textuel surtaxé relèvent de la prospection directe.

IV. La position de votre commission

La DGCCRF étant d'ores et déjà compétente pour réprimer les infractions à l'article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques relatif à l'interdiction de la prospection directe au moyen d'un automate d'appel, l'article 55 du présent projet vise a rendre le système de sanctions plus réactif et plus dissuasif, en particulier pour endiguer les spams sous forme de courriels ou de SMS indésirables. Le risque encouru, c'est-à-dire une amende de 15 000 euros, devrait favoriser leur diminution.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 56 (articles L. 2151-3 [nouveau], L. 2321-1, L. 2331-1-1 [nouveau], L. 2351-1, L. 3114-2-1 [nouveau], L. 3551-1, L. 4271-2 [nouveau], L. 4631-1, L. 4651-1, L. 5421-13 [nouveau], L. 5734-1, L. 5754-1, L. 5764-1, L. 5784-1, L. 5794-1, L. 6432-3, L. 6733-1 [nouveaux], L. 6754-1, L. 6764-1 et L. 6784-1 du code des transports) - Sanctions administratives du non-respect de dispositions des règlements communautaires assurant l'information et protégeant les droits des passagers dans le domaine des transports

Commentaire : cet article prévoit la création de sanctions administratives dans le domaine des transports

I. Le droit en vigueur

Les droits des voyageurs résultent d'une série de dispositions qui trouvent leurs sources dans le droit international, dans le droit européen et dans un certain nombre de textes d'origine nationale, pour l'essentiel codifiées dans le code des transports. Ensemble, elles forment le cadre juridique sur lequel les voyageurs peuvent s'appuyer, notamment pour engager une action indemnitaire à l'encontre du transporteur qui serait responsable d'un préjudice corporel, matériel, ou d'un retard.

II. Le texte du projet de loi

L'article 56 entend modifier ou créer vingt nouveaux articles dans le code des transports. Son but essentiel est de définir des sanctions administratives garantissant l'effectivité des règlements communautaires relatifs aux droits des passagers dans les transports ferroviaire, routier, fluvial, maritime et aérien.


· Dans le transport ferroviaire, un nouvel article L. 2151-3 vise à sanctionner d'une amende administrative, ne pouvant excéder 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale, les manquements aux dispositions du règlement (CE) n° 1371/2007 du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires portant sur le contrat de transport, la vente de billets, la responsabilité de l'entreprise ferroviaire en cas de préjudice corporel subi par un voyageur, le remboursement et le réacheminement du voyageur en cas de retard, les conditions de voyage et d'assistance des personnes handicapées, la sécurité personnelle des voyageurs, le traitement de leurs plaintes et à la définition des normes de qualité du service.

L'article L. 2151-3 (I) vise ensuite à sanctionner d'une amende plus importante (9 000 euros et 45 000 euros selon qu'il s'agit d'une personne physique ou morale) les manquement à l'obligation pour l'entreprise ferroviaire d'être assurée de manière adéquate ainsi qu'au droit au transport sans aucune discrimination à l'égard des personnes handicapées du règlement précité (II).

Cet article précise que ces sanctions administratives peuvent être prononcées par la DGCCRF, dans les conditions prévues à l'article L. 141-1-2 du code de la consommation (III).

L'article 56 indique dans quelles conditions ces articles s'appliquent à Mayotte, mais pas à Saint-Barthélemy.


· En matière de transport routier, le nouvel article L. 3114-2-1 vise à sanctionner d'une amende de 3 000 et de 15 000 euros toute violation des dispositions du règlement (CE) n° 181/2011 du 16 février 2011 concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 relatives à l'émission de billets de transport, à l'assistance aux passagers d'un autobus ou d'un autocar ayant subi un accident, aux divers droits et conditions d'assistance des passagers handicapés, aux droits des passagers en cas d'annulation ou de retard et au traitement des plaintes (I).

Ce même article L. 3114-2-1 sanctionne d'une amende de 9 000 euros ou 45 000 euros, selon qu'il s'agit d'une personne physique ou morale, les manquements à l'article 4, paragraphe 2, relatif à l'obligation de délivrer un billet de transport sans aucune discrimination, à l'article 9, relatif au droit au transport dont nul ne peut être privé en raison de son handicap ou de sa mobilité réduite et à l'article 11, paragraphe 1 relatif aux conditions d'accès au transport des personnes handicapées ou à mobilité réduite du règlement n° 181/2011 précité (II).

Les sanctions administratives peuvent être prononcées par la DGCCRF dans les conditions prévues à l'article L. 141-1-2 du code de la consommation (III).

L'article 56 définit enfin les conditions d'application du nouvel article L. 3114-2-1 aux collectivités d'outre-mer, en précisant le régime particulier applicable à Mayotte et le cas de Saint-Pierre-et-Miquelon où les présentes dispositions ne s'appliquent pas.


· En ce qui concerne la navigation intérieure et le transport fluvial, le nouvel article L. 4271-2 vise à sanctionner d'une amende administrative ne pouvant excéder 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale, plusieurs manquements au Règlement (UE) n° 1177/2010 du 24 novembre 2010 concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure et modifiant le Règlement (CE) n° 2006/2004. Plusieurs dispositions de ce texte communautaire sont sanctionnées, à savoir, l'article 4, paragraphe 1, relatif à la délivrance de billet pour tout voyageur, l'article 8, paragraphes 2 à 5, relatif à la délivrance de billets aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, les articles 9 à 14, relatifs à l'accessibilité, à l'assistance et à l'information devant être délivrées aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, l'article 15, paragraphes 2 et 4, relatifs à l'indemnisation due par l'entreprise de transport en cas de perte ou de détérioration de tout équipement de mobilité ou d'assistance, les articles 16 à 19, relatifs aux obligations des transporteurs et des exploitants de terminaux en cas d'interruption de voyage, et enfin les articles 22 à 24, relatifs au droit à l'information sur les voyages, au dépôt et au traitement des plaintes (I).

Cet article L. 4271-2 du code des transports prévoit également des sanctions plus sévères, de 9 000 euros et 45 000 euros pour tout manquement aux articles 4, paragraphe 2 relatif à l'obligation de délivrer un billet de transport sans aucune discrimination, et 7, relatif au droit au transport des personnes handicapées ou à mobilité réduite, du même règlement n° 1177/2010 (II).

La DGCCRF est compétente pour prononcer les amendes administratives ainsi définies (III).


· S'agissant des transports et de la navigation maritimes, le nouvel article L. 4271-2 du code des transports proposé par l'article 56 du projet de loi applique le même régime de sanctions que celui qui est prévu dans les nouvelles dispositions prévues en matière de navigation intérieure et de transport fluvial. Le périmètre des manquements est également identique et se fonde sur les dispositions du même Règlement (UE) n° 1177/2010 du 24 novembre 2010 concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure.


· Enfin, dans le domaine des transports aériens, l'article 56 du projet de loi prévoit d'introduire dans le code des transports un nouvel article L. 6432-3 visant à sanctionner d'une amende pouvant atteindre 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale les manquements à l'article 23, relatif à l'information et à l'application sans discrimination des tarifs des passagers et des tarifs de fret, du Règlement (CE) n° 1008/2008 du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté,.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article dans le texte du projet de loi initial.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement la création de ce régime de sanctions administratives pour garantir le respect dispositions des règlements communautaires assurant l'information et protégeant les droits des passagers dans le secteur des transports. Elle fait observer que l'application de ce nouveau dispositif, confié à la DGCCRF, accroit l'ampleur des missions de cette dernière et justifie l'augmentation de ses moyens.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 57 (article L. 313-1-3 [nouveau] et L. 347-2 du code de l'action sociale et des familles) - Application de sanctions administratives dans le secteur médico-social

Commentaire : cet article vise à introduire des sanctions administratives applicables aux services d'aide et d'accompagnement à domicile qui ne respectent pas le droit des usagers.

I. Le droit en vigueur

Situé dans la partie du code de l'action sociale et des familles (CASF) consacrée aux droits et obligations des établissements et services sociaux et médico-sociaux (chapitre III du titre Ier du livre III), l'article L. 313-1-2 de ce code soumet à une autorisation ou à un agrément la création, la transformation et l'extension de certains services d'aide et d'accompagnement à domicile destinés aux mineurs, aux personnes âgées et aux adultes handicapées.

Le quatrième alinéa de cet article précise certaines règles applicables à ces services :

- ils doivent conclure un contrat respectant les conditions fixées par l'article L. 342-2 du même code, en décrivant les prestations offertes par l'établissement et indiquant leur prix. Ce dernier est librement fixé lors de la signature du contrat, conformément à l'article L. 342-3 du CASF, mais il évolue dans la limite d'un pourcentage fixé annuellement par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances, compte tenu de l'évolution des coûts de la construction, des produits alimentaires et des services ;

- conformément à l'article L. 311-4 du CASF, un livret d'accueil est remis à la personne accueillie dans un établissement, comprenant en annexe une charte des droits et libertés de la personne accueillie et le règlement de fonctionnement de l'établissement.

L'article L. 313-21 du CASF précise que les infractions aux dispositions relatives notamment au livret d'accueil (article L. 311-4), au conseil de la vie sociale (article L. 311-6), au règlement de fonctionnement ( L. 311-7), au projet d'établissement ( L. 311-8) ou encore aux dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 313-1-2 précité sont constatées et poursuivies par les agents de l'Autorité de la concurrence dans les conditions fixées par le code de commerce.

II. Le texte du projet de loi

L'article 57 vise à introduire dans le code de l'action sociale et des familles deux nouvelles dispositions.

D'une part, il crée un article L. 313-1-3 prévoyant de sanctionner d'une amende administrative les manquements aux dispositions relatives à la conclusion du contrat ou à la remise obligatoire d'un livret d'accueil prévues à l'article L. 313-1-2 en vigueur. Le montant de cette amende ne peut excéder 3 000 euros pour les personnes physiques et 15 000 euros pour les personnes morales.

D'autre part, il modifie l'article L. 347-2 relatif aux services d'aide et d'accompagnement non soumis à autorisation, afin de sanctionner les manquements aux dispositions déterminées par l'article L. 347-1 d'une amende administrative pouvant, selon les cas, atteindre 3 000 ou 15 000 euros.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Dans le secteur de l'aide et de l'accompagnement à domicile, en l'absence de pouvoirs de sanction définis par le droit en vigueur, les enquêteurs de la DGCCRF se limitent aujourd'hui à rappeler le droit aux opérateurs. Cependant, certains d'entre eux, en l'absence de sanctions, négligent encore de remettre le contrat prévu par la loi ou ne tiennent pas compte des limitations imposées par l'arrêté d'évolution des prix.

L'adoption de l'article 57 du présent projet de loi qui institue des sanctions administratives est ainsi de nature à permettre de faire respecter pas le droit des usagers de manière plus efficace.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 57 bis (article L. 314-10-1 et L. 314-14 [nouveaux] du code de l'action sociale et des familles) - Sanctions applicables aux facturations injustifiées intervenant après le décès d'une personne hébergée en maison de retraite

Commentaire : cet article prévoit d'interdire les facturations d'hébergement et de prestations postérieures à la libération de la chambre d'un résident décédé.

I. Le droit en vigueur

Situé dans la partie du code de l'action sociale et des familles (CASF) consacrée à l'hébergement de personnes âgées (chapitre II du titre IV du livre III), l'article L. 342-1 de ce code prévoit que les établissements d'accueil ne peuvent héberger une personne âgée sans qu'au préalable un contrat écrit ait été passé avec cette personne ou son représentant légal. Ce contrat doit respecter les conditions figurant au premier alinéa de l'article L. 342-2 du même code. Il doit notamment comporter un document contractuel annexé décrivant les prestations offertes par l'établissement et indiquant leur prix. Ce dernier est fixé conformément à l'article L. 342-3 du CASF : il est librement fixé lors de la signature du contrat et évolue dans la limite d'un pourcentage fixé annuellement par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances, compte tenu de l'évolution des coûts de la construction, des produits alimentaires et des services

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article 57 bis, qui a pour but de réduire le reste à charge des familles au décès de leur parent hébergé dans une maison de retraite et de limiter les facturations injustifiées, résulte de l'adoption par les députés d'un amendement présenté à titre personnel par M. Razzy Hammadi.

Il prévoit d'introduire dans le code de l'action sociale et des familles deux nouveaux articles :

- L'article L. 314-10-1 précise, tout d'abord, qu'au décès du résident, dès lors que ses objets personnels ont été retirés des lieux qu'il occupait, seules les prestations d'hébergement délivrées antérieurement au décès mais non acquittées peuvent être facturées. Ensuite, les sommes perçues d'avance correspondant à des prestations non délivrées en raison du décès doivent être restituées dans les trente jours suivant le décès. Enfin, toute stipulation du contrat de séjour ou du document individuel de prise en charge contraire aux deux premiers alinéas est réputée non écrite.

- L'article L. 314-10-1 tend à sanctionner les obligations définies ci-dessus. Il prévoit que le fait de facturer des frais en méconnaissance de l'article L. 314-10-1 est passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder ni 1 000 fois le tarif journalier correspondant à l'ensemble des prestations relatives à l'hébergement facturé au résident au cours de sa dernière année civile de séjour, ni 100 000 euros. Cette sanction s'appliquerait aux contrats conclus antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi.

III. La position de votre commission

La DGCCRF a constaté, ces dernières années, un certain nombre d'abus dans les maisons de retraite. Les sommes facturées aux familles seraient parfois très importantes et bien plus élevées qu'elles ne le devraient si l'on se fixe comme point de référence la date du décès. De plus, très souvent, les familles règlent d'avance plusieurs mois de loyers et il est donc normal qu'elles puissent bénéficier d'un remboursement du trop versé dès lors que le pensionnaire est décédé et que sa chambre est libérée.

Votre commission avait, en décembre 2011, approuvé l'article 2 du projet de loi Lefebvre renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs qui comportait des mesures similaires tendant à interdire aux maisons de retraite de facturer des prestations non délivrées en raison du décès de leurs clients.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 57 ter (articles L. 311-7-1, L. 314-10-2 et L. 314-15 [nouveaux] du code de l'action sociale et des familles) - Obligation de dresser un état des lieux contradictoire à l'arrivée et au départ d'une personne hébergée en maison de retraite

Commentaire : cet article prévoit l'obligation de dresser un état des lieux contradictoire à l'arrivée et au départ d'une personne hébergée en maison de retraite et la sanction applicable à cette exigence.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles définit quinze catégories d'établissements et services sociaux et médico-sociaux, parmi lesquelles figurent, au 6° du I, « les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ».

L'article L. 311-7 du même code prévoit, dans chaque établissement et service social ou médico-social, l'élaboration obligatoire d'un règlement de fonctionnement qui définit les droits de la personne accueillie et les obligations et devoirs nécessaires au respect des règles de vie collective au sein de l'établissement ou du service. Les dispositions minimales de ce règlement sont fixées par décret en Conseil d'État.

Au plan financier, l'article L. 314-10 indique que les personnes qui s'absentent temporairement, de façon occasionnelle ou périodique, de l'établissement où elles sont accueillies peuvent être dispensées d'acquitter tout ou partie de leurs frais d'hébergement.

De façon générale, les conditions et les modalités financières de l'hébergement d'une personne âgée doivent faire l'objet d'un contrat écrit entre l'établissement d'accueil et cette personne ou son représentant légal, conformément à l'article L. 342-2 du même code.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article 57 ter résulte de l'adoption par les députés d'un amendement présenté par Mme Sophie Dessus et les membres du groupe socialiste.

Il part du constat, établi par la DGCCRF, selon lequel de trop nombreux contrats de maisons de retraite prévoient, lors du départ - ou du décès - de la personne hébergée, des frais de remise en état des locaux alors même qu'aucun état des lieux d'entrée et/ou de sortie n'a été établi. Ces frais, variables d'un établissement à l'autre, peuvent correspondre à un nombre de déterminé de jours de frais d'hébergement ou être proportionnel à la durée d'hébergement. Certains contrats prévoient, par exemple, 80 euros par année de présence ainsi que des frais de remise en état systématiques, prélevés sur le dépôt de garantie.

Pour réguler ces pratiques, l'article 57 ter prévoit d'introduire dans le code de l'action sociale et des familles trois nouveaux articles.

- L'article L. 311-7-1 prévoit que dans les établissements qui accueillent des personnes âgées, un état des lieux contradictoire est réalisé à l'entrée et à la sortie du résident.

- L'article L. 314-10-2 dispose qu'aucune somme ne peut être exigée pour la remise en état des lieux occupés si un état des lieux contradictoire n'a pas été réalisé à l'entrée et à la sortie du résident.

- L'article L. 314-15 vise à sanctionner le fait de facturer des frais en l'absence d'état des lieux par une amende administrative dont le montant ne peut excéder ni 500 fois le tarif journalier correspondant à l'ensemble des prestations relatives à l'hébergement facturé au résident au cours de sa dernière année civile de séjour, ni 50 000 euros.

III. La position de votre commission

Elle approuve cet article 57 ter qui crée une obligation, sanctionnée par une amende, de dresser un état des lieux dans les maisons de retraite, ce qui permettra une facturation d'éventuels frais de remise en état sur une base objective.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 58 (article L. 470-3 du code du commerce) - Coordination des dispositions du présent article avec l'article 61
du projet de loi

Commentaire : cet article tire les conséquences de l'introduction d'une amende administrative pour non-respect des conditions générales de vente et des délais de paiement à l'article 61 du projet de loi.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 470-3 du code de commerce prévoit un doublement du montant maximal de la peine d'amende encourue en cas de récidive dans le délai de deux ans. Le périmètre de ce doublement des sanctions est limité aux infractions aux règles de publicité, de facturation, de communication des conditions générales constituant le socle de la négociation commerciale, de revente à perte, de prix minimal de revente et de délais de paiement.

II. Le texte du projet de loi

L'article 58 modifie l'article L 470-3 pour supprimer la référence à l'article L. 441-6 du code de commerce relatif aux conditions générales de vente. Cela s'explique par le fait que l'article 61 du présent projet de loi, qui renforce le principe selon lequel les conditions générales de vente (CGV) sont le socle des négociations commerciales, prévoit non seulement des sanctions importantes (75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale) en cas d'infraction mais aussi un doublement de ce montant en cas de réitération d'un manquement dans un délai de deux ans.

Le présent article a également pour objet de substituer aux références «  L. 442-5 et L. 443-1 » la seule référence «  L. 442-5 », excluant ainsi de la liste des pratiques pouvant être sanctionnées la méconnaissance des délais de paiement qui est également régie par le nouvel article 61 du présent texte, le VI nouveau de l'article L. 441-6 prévoyant que tout manquement aux obligations applicables en ce domaine serait passible d'une amende administrative dont le montant peut être doublé en cas de réitération.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont pas modifié le texte du projet de loi initial.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve cet article de coordination.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 59 (articles L. 465-1 et L. 465-2 [nouveaux] du code de commerce) - Création d'un régime de sanctions administratives en cas de manquements au droit des pratiques commerciales restrictives
de concurrence

Commentaire : cet article prévoit la création de sanctions administratives en cas de manquements au droit des pratiques commerciales restrictives de concurrence

I. Le droit en vigueur

Afin de garantir la loyauté des relations commerciales entre professionnels, le droit de la concurrence réprime les pratiques révélatrices d'un rapport de force déséquilibré entre ces derniers. Ces pratiques commerciales restrictives de concurrence sont définies par l'article L. 442-6 du code du commerce et sanctionnées pénalement ou, plus fréquemment, civilement par le code du commerce, ce qui traduit une tendance à la dépénalisation à l'oeuvre depuis 2001.

Le paragraphe III de l'article L. 442-6 du code du commerce permet également au ministre chargé de l'économie d'introduire une action devant les juridictions commerciales spécialisées pour faire constater et sanctionner une pratique illicite, au même titre que la victime, le ministère public ou le président de l'Autorité de la concurrence. L'article L. 470-5 du code de commerce lui permet d'intervenir à tous les stades d'une procédure, dans le cadre d'un litige fondé sur l'article L. 442-6 opposant deux partenaires commerciaux.

II. Le texte du projet de loi

L'article 59 du présent projet vise à insérer dans le livre IV du code de commerce un titre VI bis relatif aux injonctions et sanctions administratives composé de deux nouveaux articles L. 465-1 et L. 465-2.

- L'article L. 465-1 du code de commerce prévoit d'attribuer aux agents de la DGCCRF un pouvoir d'injonction à l'égard des pratiques anticoncurrentielles visées au titre IV du livre IV du code de commerce et relevant des articles L. 442-1 à L. 443-3.

Il s'agit, pour l'essentiel, de permettre à la DGCCRF de sanctionner les refus de vente (article L. 420-2 du code de commerce), les ventes à perte (article L. 442-2), les prix minimum imposés (article L. 442-5) et les pratiques discriminatoires ou constitutives d'un déséquilibre significatif (article L. 442-6).

L'article L. 465-1 prévoit que l'injonction prononcée par les agents de la DGCCRF ne peut intervenir qu'au terme d'une procédure contradictoire, l'administration accordant un délai raisonnable au professionnel pour se conformer à ses obligations. Lorsque le professionnel n'a pas déféré dans le délai imparti à une injonction qui lui a été notifiée, l'autorité administrative peut prononcer à son encontre une amende administrative dont le montant ne peut excéder 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale.

- En second lieu, l'article L. 465-2 donne le pouvoir aux agents de la DGCCRF de prononcer des amendes sanctionnant les manquements à l'égard des pratiques anticoncurrentielles ainsi que l'inexécution des mesures d'injonctions prévues à l'article L. 465-1 (I). Cette action de l'administration se prescrit par trois ans à compter du jour où le manquement a été commis si aucun acte de recherche, de constatation ou de sanction du manquement n'a été effectué pendant ce même délai (II).

Alors que l'article 53 relatif au pouvoir de l'administration de prononcer des sanctions dans le domaine de la consommation prévoit un délai de prescription variable en fonction de la gravité du manquement (trois ans ou un an selon que l'amende encourue dépasse ou non les plafonds de 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale), l'article 59 ne prévoit aucune différenciation, la durée étant fixée à trois ans, ce qui correspond au droit commun en matière délictuelle, comme le prévoit l'article 8 du code de procédure pénale. Le montant des amendes encourues en matière de pratiques anticoncurrentielles prévu par l'article L. 465-1 ne varie pas non plus : le plafond est fixé à 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale alors que, dans le cadre de l'article 53 qui concerne les manquements graves en matière de consommation, les montants prévus peuvent dépasser ce double plafond.

L'article L. 465-2 prévoit que les manquements sont constatés par procès-verbal selon les modalités prévues à l'article L. 450-2 du code de commerce, c'est-à-dire faisant foi jusqu'à preuve contraire (III). Dans le respect du principe du contradictoire, avant toute décision, l'administration informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu'elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par le conseil de son choix et en l'invitant à présenter, dans le délai de soixante jours, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales. Passé ce délai, l'autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l'amende et émettre le titre de perception correspondant (IV).

Conformément au principe constitutionnel de proportionnalité des sanctions, l'article L. 465-2 prévoit que lorsqu'une amende administrative est susceptible de se cumuler avec une amende pénale sanctionnant les mêmes faits, le cumul ne peut dépasser le maximum légal autorisé (V). De plus, lorsque plusieurs sanctions administratives ont été prononcées à l'encontre d'un même auteur pour des manquements en concours, ces sanctions s'exécutent cumulativement, dans la limite du maximum légal le plus élevé (VI).

Cet article prévoit également que l'amende prononcée est recouvrée comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine, l'administration pouvant se délivrer à elle-même, un titre juridique sur le fondement duquel les voies d'exécution classiques pourront être utilisées (VIII). Enfin, les modalités d'application de cet article L. 465-1 devront être fixées par décret en Conseil d'État (IX).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article dans le texte du projet de loi initial.

IV. La position de votre commission

Elle a approuvé cet article 59 qui vise à garantir la loyauté des relations commerciales en attribuant un pouvoir d'injonction et de sanction administrative à la DGCCRF.

Ici encore, et pour des raisons juridiques et d'efficacité pratique, la commission a maintenu la compétence du juge administratif pour connaître des sanctions administratives prononcées par l'administration.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 60 (articles L. 441-2-2 et L. 441-3-1 du code de commerce) - Dispositions relatives au prononcé de sanctions administratives

Commentaire : cet article assouplit l'interdiction des remises, rabais et ristournes et du prix après vente dans le secteur des fruits et légumes frais et renforce les sanctions en cas d'infraction à l'encadrement très strict des pratiques commerciales dans le secteur des fruits et légumes frais.

I. Le droit en vigueur

Les articles 13 et 14 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) avaient encadré plus strictement les pratiques commerciales dans le secteur des fruits et légumes frais, pour rééquilibrer le rapport de forces entre la grande distribution et les producteurs, au profit des seconds.

- L'article 13 avait créé un article L. 441-3-1 du code de commerce, interdisant la fixation d'un prix après-vente (PAV), et obligeant les transporteurs à disposer d'un bon de commande ou d'une copie du contrat de vente, mentionnant notamment le prix de vente des produits. Il s'agissait de lutter contre les ventes « au pied du camion », qui conduisent à faire chuter les prix des fruits et légumes, en particulier en période d'abondance de l'offre.

- L'article 14 avait pour sa part créé un article L. 441-2-2 du code de commerce interdisant les remises, rabais et ristournes (3R), obligeant donc les transactions à prévoir un prix net, clair, facilement compréhensible. Il s'agissait là aussi de lutter contre les pratiques conduisant certains acteurs économiques à obtenir des réductions, sans réelles contreparties.

Comme pour de nombreuses autres règles, le manquement à ces deux dispositions engage la responsabilité de son auteur et l'oblige à réparer le préjudice causé, en vertu de l'article L. 442-6 du code de commerce, cette responsabilité pouvant être mise en cause devant la juridiction civile ou commerciale par des opérateurs économiques qui ont intérêt à agir, mais aussi par le ministère public, par le ministre chargé de l'économie ou par le président de l'Autorité de la concurrence.

II. Le texte du projet de loi

Tel que déposé à l'Assemblée nationale, le présent projet de loi prévoyait de modifier le régime de sanctions en cas de manquement à l'interdiction de pratiquer le PAV ou les 3R, en remplaçant le système de mise en cause de la responsabilité civile des contrevenants devant les tribunaux par un système d'amende administrative, plus rapide et, partant, plus efficace :

- Le I de cet article complétait l'article L. 441-2-2 afin de sanctionner le non-respect de l'interdiction des 3R par l'acheteur, le distributeur ou le prestataire de service intervenant dans la transaction, au moyen d'une amende administrative de 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale, doublée en cas de réitération.

- Le II de cet article complétait l'article L. 441-3-1 pour sanctionner de la même façon l'acheteur, le commissionnaire, le mandataire ou le fournisseur de fruits et légumes frais se livrant à une pratique de PAV.

- Le III supprime, en conséquence, la responsabilité civile prévue aux 12° et 13° du I de l'article L. 442-6.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Tout en conservant le nouveau système de sanctions administratives en cas de non-respect des règles interdisant les 3R et le PAV, l'Assemblée nationale a modifié assez profondément l'article 60, pour donner à la filière fruits et légumes frais davantage de marges de manoeuvre.

a- Concernant les 3R, les professionnels soulignent depuis 2010 le caractère totalement inadapté aux conditions d'exercice du métier de détaillant ainsi qu'à la nature même des marchandises concernées d'une interdiction aussi brutale. En effet, les fruits et légumes sont des produits fragiles sur lesquels des défauts à la réception de la marchandise sont inévitables. La prise en compte de ces défauts faisait partie de la gestion courante des relations commerciales, et n'était plus possible avec l'interdiction des 3R.

C'est pourquoi, à l'initiative de la députée Mme Jeanine Dubié, l'Assemblée nationale a permis de pratiquer des réfactions de prix en cas de non-conformité qualitative ou quantitative des fruits et légumes frais à la réception des commandes. La solution retenue offre deux garde-fous :

- d'une part, la réfaction tarifaire ne peut correspondre qu'à une non-conformité en termes de quantité ou de qualité des produits ;

- d'autre part, la possibilité de telles pratiques dépend de la conclusion d'un accord interprofessionnel. Sans un tel accord, qui ne peut intervenir qu'à l'unanimité des familles présentes au sein de l'interprofession des fruits et légumes frais, Interfel, aucun assouplissement à l'interdiction des 3R ne sera possible. L'amendement adopté par les députés précise que cet accord interprofessionnel peut faire l'objet d'une extension, dans les conditions prévues par le code rural et de la pêche maritime.

b- Concernant le PAV, les professionnels prononçaient les mêmes critiques. Partant d'un bon sentiment, celui de protéger les producteurs contre les pratiques anticoncurrentielles, cette mesure s'avérait très pénalisante. Les délais très courts dans lesquels les restaurateurs, les collectivités territoriales et les autres clients des expéditeurs de fruits et légumes frais veulent recevoir la marchandise ne sont pas facilement compatibles avec un formalisme très poussé. Au demeurant, l'intérêt des expéditeurs n'est pas forcément de ne pas respecter des accords verbaux sur des prix et des quantités, alors qu'ils travaillent toute l'année avec les mêmes clients.

À l'initiative conjointe de Mme Annick Le Loch, rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale et de Mme Jeanine Dubié, l'Assemblée nationale a adopté un amendement donnant un délai de 48 heures à l'acheteur pour fournir aux services de contrôle un bon de commande ou un message écrit certifiant qu'il a bien commandé le produit à un prix convenu avec son fournisseur.

Ces assouplissements visent principalement à faciliter les pratiques commerciales dans le secteur des fruits et légumes, tout en les encadrant de manière à éviter tout abus.

IV. La position de votre commission

La réglementation applicable aux ventes de fruits et légumes doit rester pragmatique et se révèle inadaptée lorsqu'elle bloque les pratiques des acteurs du marché ou les met en situation d'insécurité juridique.

Le mérite des dispositions votées par l'Assemblée nationale est de remettre un peu de souplesse dans un dispositif qui avait été rendu excessivement sévère par la LMAP.

Cette sévérité serait probablement devenue trop handicapante pour la filière fruits et légumes avec l'application de sanctions administratives fortes et quasi-automatiques telles que proposées par le projet de loi.

Votre rapporteur approuve donc la rédaction proposée qui permet dans des conditions très encadrées de pratiquer des réfactions de prix et offrant la possibilité de fournir les bons de commande sous 48 heures en cas de contrôle. Un amendement présenté par le Gouvernement a été adopté par votre commission pour corriger une maladresse de rédaction, laissant penser qu'un accord interprofessionnel devrait obligatoirement être conclu sur les 3R dans le secteur des fruits et légumes frais, alors que la conclusion d'un tel accord est laissée à la libre appréciation des acteurs de l'interprofession.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 61 (articles L. 441-6, L. 442-6, L. 443-1 du code de commerce) - Renforcement des sanctions en cas de non-respect des délais de paiement

Commentaire : cet article renforce les sanctions en cas de non-respect des délais de paiement à 45 jours fin de mois ou 60 jours de date à date, et instaure une règle de paiement à 45 jours pour les factures périodiques.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 441-6 du code de commerce organise la négociation commerciale entre fournisseurs et distributeurs à partir des conditions générales de vente (CGV), qui constituent le socle de la négociation commerciale, et doivent être communiquées à tout professionnel qui le demande, dans un souci de transparence renforcé par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME).

L'article L. 441-6 du code de commerce fixe également un plafond aux délais de paiement, qui ne peuvent excéder 45 jours fin de mois et 60 jours de date à date. Naturellement, des délais plus courts peuvent être définis par les parties. Faute de convention, le délai normal de paiement est d'ailleurs de 30 jours.

Le non-respect des délais de paiement plafonds est sanctionné de plusieurs manières :

- l'article L. 441-6 du code de commerce punit d'une amende pénale de 15 000 euros le fait de payer au-delà des délais légaux ou d'imposer des pénalités de retard illégales. L'article L. 443-1 punit pour sa part d'une amende pénale plus forte, de 75 000 euros, le fait de payer en retard certains biens et services présentant des caractéristiques spécifiques, en particulier dans le secteur des raisins et moûts concentrés.

- l'article L. 442-6 du même code indique également que la responsabilité civile de l'acheteur est engagée et l'oblige à réparer le préjudice subi lorsqu'il soumet un partenaire à des conditions de règlement qui ne respectent pas les délais légaux ou qui sont abusives. Est aussi prohibée la pratique consistant à demander à son fournisseur de retarder la date d'émission de la facture.

Délais de paiement plafonds spécifiques (article L. 443-1 du code de commerce)

- Pour les achats de bétail sur pied et de viande fraîche : 20 jours.

- Pour les achats de produits alimentaires périssables, viandes congelées ou surgelées, poissons surgelés, plats cuisinés et conserves fabriquées à partir de produits alimentaires périssables : 30 jours à la fin de la décade.

- Pour les achats de boissons alcooliques passibles de droits de consommation : 30 jours après la fin du mois de livraison.

- Pour les achats de raisins de cuve et moûts destinés à la fabrication de vins et boissons alcooliques : 45 jours fin de mois ou 60 jours de date à date à compter de l'émission de la facture, sauf accord interprofessionnel étendu contraire.

II. Le texte du projet de loi

Outre une amélioration rédactionnelle du début de l'article L. 441-6 du code de commerce, l'article 61 modifie principalement les dispositions relatives aux délais de paiement :

- en instaurant un délai de paiement maximal de 45 jours à compter de la date d'émission de la facture pour les factures périodiques ou factures récapitulatives, qui ne peuvent être établies au plus tard qu'à la fin du mois au cours duquel se produit le fait générateur de la facture (la livraison).

- en remplaçant le dispositif de sanction existant pour non-respect des délais de paiement plafonds de droit commun par une amende administrative de 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale, doublée en cas de réitération sous deux ans, en cas de non-respect des délais de paiement. Il s'agit de mettre en oeuvre un dispositif plus rapide et plus effectif de sanction, afin qu'il soit réellement dissuasif. La sanction pénale n'est en effet pas assez efficace, puisqu'il faut que l'action pénale soit déclenchée par une personne, ce qui n'est pas systématique.

- en procédant de même pour le non-respect des délais de paiement plafonds spécifiques de l'article L. 443-1 du code de commerce. La sanction pénale est supprimée au profit d'une sanction administrative devant être plus rapide et plus efficace. Le projet de loi procède aussi à une modification rédactionnelle de la partie de l'article concernant les ventes de raisins et moûts destinés à la production de boissons alcooliques.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Mme Annick Le Loch, rapporteure pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, a indiqué regretter que l'article 61 ne soit pas plus contraignant à l'égard de la grande distribution. Pour autant, les députés n'en ont pas modifié les grands équilibres, apportant simplement deux modifications au texte du gouvernement :

- d'une part, un amendement, déposé en séance par la rapporteure mais largement inspiré d'un amendement discuté en commission, déposé par le président de la Commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, M. François Brottes, a formalisé le mécanisme de négociations commerciales. Il est donné 45 jours à l'acheteur, à compter de la réception des conditions générales de vente, s'il n'est pas en accord avec celles-ci, pour adresser à son fournisseur potentiel ses conditions commerciales. Ce dernier peut alors adresser une lettre de réserves. Ensuite, l'acheteur potentiel a encore 15 jours pour répondre à la lettre de réserves. Tant qu'un nouvel accord n'est pas conclu, ce sont les conditions commerciales de l'année précédente qui restent applicables. L'objectif d'une telle disposition est d'obliger la grande distribution à répondre à ses fournisseurs, afin de ne pas les mettre sous pression en ne réagissant que dans les derniers jours précédant le 1er mars, date butoir des négociations des conventions annuelles.

- d'autre part, un amendement, adopté en séance à l'initiative de M. Razzy Hammadi, fixe à 60 jours à compter de la date d'émission de la facture le délai de paiement des matériaux de construction, dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé de revenir sur les dispositions votées à l'Assemblée nationale :

l'instauration d'une formalisation de la procédure de négociation part de louables intentions, mais ses effets pervers ont été pointés lors des auditions. Tant les industriels que les distributeurs redoutent la logistique très lourde qu'il faudrait mettre en place pour gérer les milliers de procédures contractuelles. La formalisation exigée pourrait également tendre encore plus les relations commerciales, les partenaires pouvant se pousser à la faute de procédure. Par ailleurs, en donnant un statut juridique aux contre-propositions des distributeurs, la rédaction retenue ouvre la voie à une négociation sur la base des conditions générales d'achat (CGA) de la grande distribution, ce qui risque de fragiliser les conditions générales de vente (CGV) des fournisseurs. Pour toutes ces raisons, votre commission a adopté un amendement de suppression.

- ensuite, la mise en place d'un délai de paiement à 60 jours pour les matériaux de construction pénaliserait les fournisseurs de matériaux de construction, au profit des promoteurs immobiliers. Or les fournisseurs sont souvent des petites et moyennes entreprises (PME), qui devraient trouver des financements complémentaires pour faire face à des besoins accrus de trésorerie, ce qui n'est pas facile dans un contexte où l'accès des entreprises au crédit a été durci. Votre rapporteur a donc proposé de revenir au texte initial du projet de loi concernant les factures récapitulative, et votre commission a adopté un amendement fixant les délais pour le paiement des factures récapitulatives à 45 jours, y compris pour l'achat de matériaux de construction.

Votre rapporteur a ensuite examiné avec soin la possibilité de mieux encadrer le régime actuel des délais de paiement, s'appuyant sur le rapport consacré aux relations entre donneurs d'ordre et soustraitants dans le domaine de l'industrie, qu'il a remis au Premier ministre en mai 201368(*). Constatant que les modifications législatives successives avaient eu pour effet, dans l'industrie manufacturière, d'enclencher une « dynamique positive en matière de réduction des délais de paiement », le rapport constate dans le même temps la persistance de mauvaises pratiques et pointe l'existence de délais cachés.

Sur la base de ce constat, votre commission a adopté quatre amendements améliorant la législation sur les délais de paiement :

- un amendement qui instaure un mode de calcul unifié du délai maximum de paiement. Il existe en effet non pas deux mais au moins quatre modes de calcul des délais plafonds. Le délai réel peut ainsi monter jusqu'à 75 jours. Les différentes options existantes sont sources de confusion et d'interprétations litigieuses entre les parties. Les entreprises peuvent parfois alterner les modalités de calcul, en fonction de leurs intérêts. Il convient donc de clarifier et simplifier la règle, en fixant le délai maximum au « dernier jour du mois au cours duquel un délai de quarante-cinq jours à compter de la date d'émission de la facture a expiré » ;

- un amendement tendant à permettre aux parties de s'accorder sur une réduction des délais maximum de paiement, en supprimant l'obligation de passer pour cela par des accords entre organisations professionnelles. En effet, très peu d'accords ont été conclus et la rédaction actuelle de l'article L. 441-6 du code de commerce peut bloquer les initiatives volontaires des acteurs économiques, dans un sens favorable au créancier ;

- un amendement proposant également que les délais de vérification et procédures d'acceptation de la marchandise n'interrompent plus les délais de paiement. Certes l'article 121 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives va dans le bon sens, en limitant à 30 jours ces procédures. Mais il convient de supprimer toute incitation à faire traîner les démarches pour retarder les paiements. L'imputation de la période de vérification des marchandises dans le délai global de 45 jours poursuit précisément cet objectif.

- enfin, un amendement visant à rendre plus opérationnel le rôle d'alerte des commissaires aux comptes sur les délais de paiement, en renforçant les missions que la loi leur confie. Les informations qu'ils recherchent devront porter à la fois sur les délais de paiement aux clients et aux fournisseurs. Le contrôle des délais de paiement fera l'objet d'une attestation. Les modifications législatives proposées ouvriront la voie à une modification des dispositions réglementaires relatives aux modalités d'intervention des commissaires aux comptes, leur permettant d'accéder et de contrôler les systèmes d'informations internes des entreprises sur les délais de paiement.

Vos rapporteurs ont enfin déposé un amendement tendant à créer un article additionnel mettant en place, comme le recommande le rapport précité, un dispositif de contrat-cadre pour les relations interentreprises à l'intérieur d'une même branche. Cette volonté d'encadrer les relations contractuelles au sein d'une même filière résulte du constat de déséquilibres criants entre sous-traitants et donneurs d'ordre. Il est urgent d'agir et de fixer un cadre contractuel, à l'instar d'autres pays européens comme l'Italie ou l'Allemagne.

La Proposition n° 10 du rapport Bourquin

Le rapport réclame une modification du cadre législatif applicable aux rapports de sous-traitance industrielle autour des principes suivants :

1 Rendre obligatoire, sous peine de nullité, pour tout contrat dont le montant de la commande dépasse un certain seuil fixé par décret, la signature d'un contrat écrit comportant des clauses précisant :

- l'objet du contrat, tant en termes quantitatif que qualitatif et les obligations respectives des parties ;

- le prix ou les moyens de le déterminer ;

- les conditions de facturation et de règlement dans les limites fixées par la loi ;

- les garanties et les responsabilités respectives des parties ;

- la propriété intellectuelle respective des parties ;

- la réserve de propriété jusqu'à complet paiement du prix ;

- la durée du contrat ainsi que les modalités et indemnités de rupture ;

- l'introduction d'une disposition selon laquelle les parties s'engagent, en cas de différends quant à l'exécution du contrat, à mettre en place une médiation pour tenter de résoudre ceuxci.

La loi prévoirait de manière expresse qu'est nul tout contrat reprenant in extenso les conditions générales d'achat du donneur d'ordre ou de l'acheteur.

2 Préciser qu'à défaut de contrat écrit définissant les rapports entre les parties au contrat sur les matières mentionnées cidessus, les clauses de contratstypes s'appliquent de plein droit ; ces contrats types sont publiés par décret, sur proposition des organismes professionnels concernés du secteur et des comités stratégiques de filières ;

3 Ajouter qu'à défaut à la fois de contrat écrit signé entre les parties conformément au point 1 et de contrattype prévu au point 2, ce sont les conditions générales de vente qui s'appliquent de plein droit aux relations commerciales entre donneurs d'ordre et soustraitants.

Pour laisser davantage de temps à la concertation, sur un sujet d'une telle importance, vos rapporteurs ont cependant décidé de retirer leur amendement, et de travailler à une nouvelle rédaction d'ici la discussion en séance publique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 61 bis (article L. 155-2 [nouveau] du code forestier) - Délais de règlement pour les ventes de bois en bloc et sur pied

Commentaire : cet article met en place un régime spécifique d'étalement des paiements pour les ventes de bois en bloc et sur pied, afin de suivre le rythme d'exploitation des parcelles forestières.

I. Le droit en vigueur

La vente de bois en bloc et sur pied est une pratique courante de la filière forestière. Près des deux tiers des ventes de bois de l'Office national des forêts (ONF) serait effectués selon cette modalité. Les propriétaires forestiers privés recourent aussi massivement à ce système, qui donne un délai, en général d'une année, à l'exploitant forestier, pour achever le chantier sur la parcelle concernée et pour les arbres concernés par la coupe : abattage, façonnage, débardage et enlevage.

Du fait du long délai entre le moment de la vente et celui où les bois sont effectivement disponibles chez l'exploitant forestier pour être revendus, la filière bois a mis en place des dispositifs de paiement progressifs. En règle générale, l'acheteur paye 20 % du prix au comptant dans les 20 jours suivant la vente et quatre paiements complémentaires de 20 % interviennent aux 4ème, 6ème, 8ème et 10ème mois après la signature du contrat.

Or, une telle pratique d'étalement des délais de paiement est incompatible avec les dispositions de l'article L. 441-6 du code de commerce votées lors de la loi de modernisation de l'économie (LME) du 4 août 2008, qui instaure un délai maximal de paiement de 45 jours fin de mois ou 60 jours de date à date.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en première lecture au Sénat, en février 2013, du projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier et harmonisant les dispositions de procédure pénale applicables aux infractions forestières, une disposition avait été votée pour aménager des délais de paiement spécifiques dans le secteur forestier pour les ventes de bois en bloc et sur pied. Mais le processus législatif n'est pas allé à son terme et l'Assemblée nationale n'a pas encore examiné ce projet de loi.

Or l'article 61 du présent projet de loi renforce les sanctions pour non-respect de la loi en matière de délais de paiement, en instaurant une amende administrative de 75 000 euros pour les personnes physiques et 375 000 euros pour les personnes morales. La poursuite d'un étalement des paiements dans la filière bois expose donc les opérateurs du marché à des risques conséquents.

A l'initiative de Mme Pascale Got, l'Assemblée nationale a donc adopté cet article additionnel, reprenant les dispositions votées par le Sénat en février 2013, qui créé un article L. 155-2 du code forestier organisant un régime spécifique d'étalement des paiements du bois vendu en bloc et sur pied. Les parties à une vente de ce type sont ainsi libres de déterminer, au sein de la période d'exploitation, une ou plusieurs dates auxquelles tout ou partie du bois seront regardés comme livrés et déclencheront un paiement partiel.

III. La position de votre commission

La filière forestière présente de nombreuses spécificités, et il paraît indispensable d'adapter les délais de paiement aux conditions d'exploitation des parcelles boisées.

Votre rapporteur approuve donc l'initiative des députés qui ont ajouté cet article, dans la rédaction adoptée par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi de ratification du code forestier en début d'année 2013.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 62 (articles L. 441-7, L. 441-8 [nouveau] et L. 442-6 du code de commerce ; articles L. 631-24 et L. 632-2-1 du code rural et de la pêche maritime) - Amélioration de l'équilibre contractuel entre fournisseurs et distributeurs

Commentaire : cet article vise à modifier les dispositions de la loi de modernisation de l'économie (LME) sur l'équilibre des relations contractuelles entre fournisseurs et distributeurs. La sanction pénale prévue pour réprimer les pratiques contractuelles abusives est remplacée par une sanction administrative, plus facile à mettre en oeuvre. Enfin, les contrats devront contenir une clause de renégociation en cas de variation des prix des matières premières agricoles et alimentaires, pour les produits qui devraient être significativement affectés par de telles variations, dans le but de répartir la charge supplémentaire ou les gains entre tous les acteurs de la filière.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) poursuivait de nombreux objectifs, parmi lesquels le rééquilibrage des relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs, en particulier entre les petites et moyennes entreprises (PME) et la grande distribution.

L'article L. 441-7 du code de commerce avait alors été modifié pour prévoir que les relations entre fournisseurs et distributeurs se matérialiseraient dans une convention unique, valable en principe un an, fixant l'ensemble des obligations respectives des parties. Cette convention unique devait permettre de mieux appréhender lors des contrôles l'existence d'un déséquilibre significatif dans les droits et obligations de chaque partie, élément permettant de caractériser une pratique commerciale déloyale ou abusive.

Si la convention unique constitue un progrès en matière de transparence des pratiques, force est de constater que celles-ci n'ont pas fondamentalement changé. Le rapport du Sénat sur la mise en oeuvre de la LME69(*) mettait ainsi en évidence « l'impact limité de la LME sur les relations commerciales ». Auditionnés par vos rapporteurs, les industriels de l'agroalimentaires ont pointé que le cycle des négociations commerciales 2012-2013 a été l'un des pires qu'ils aient connu, la grande distribution imposant des conditions tarifaires drastiques.

Ils ont également dénoncé l'absence de possibilité de renégocier les contrats en cours d'année alors que les prix des matières premières ont augmenté. Le secteur de la charcuterie-salaisonnerie semble particulièrement victime d'un refus de la grande distribution de répercuter sur ses clients la hausse du prix de la viande enregistrée depuis environ dix-huit mois, les contrats prévoyant rarement ce type de possibilité.

II. Le texte du projet de loi

Sans remettre à plat le chantier de la LME, l'article 62 a pour but de corriger la législation sur quelques points particuliers afin d'améliorer l'équilibre des relations contractuelles entre fournisseurs et distributeurs. Cette initiative devrait avoir un impact essentiellement dans le secteur des biens alimentaires, où les grandes surfaces d'alimentation générale assurent les deux tiers de la commercialisation de ces produits, même si certaines des dispositions de l'article 62 s'appliquent de manière générale, et pas uniquement dans le secteur alimentaire.

Le I de l'article 62 modifie l'article L. 441-7 du code de commerce sur trois points :

il est d'abord proposé de renforcer les conditions générales de vente (CGV) comme point de départ de l'équilibre commercial, en imposant que la convention rappelle explicitement les CGV et en particulier le barème des prix. Ce rappel facilitera le travail des services de contrôle dans le but de sanctionner les déséquilibres trop importants des relations commerciales. Il leur sera moins compliqué de repérer et objectiver des conditions particulières de vente trop éloignées des CGV, sans justification, notamment sans engagement du distributeur, par exemple sur des volumes, qui permettent d'expliquer des conditions tarifaires favorables. Dans le même esprit, les réductions de prix par rapport aux CGV devront apparaître clairement dans les conventions.

- constatant à la suite d'une enquête réalisée en 2011 relative au contrôle des pratiques commerciales de la grande distribution des tentatives de différer la mise en place effective de la convention unique, le texte propose également que la loi précise que la date d'entrée en vigueur des engagements du fournisseur ne puisse être antérieure à celle du nouveau prix. D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, les clauses du contrat (remises, ristournes, budget de coopération commerciale) ne doivent pas être appliquées de manière rétroactive au détriment du fournisseur, qui ne bénéficie pas encore du nouveau prix, pratique malheureusement constatée sur le terrain.

enfin, le mécanisme de sanction des manquements à la législation imposant une convention écrite équilibrée entre fournisseur et distributeur est transformé. La sanction pénale de 75 000 euros actuellement inscrite au II de l'article L. 441-7 du code de commerce est peu voire pas utilisée. Il est en effet difficile pour un fournisseur lésé de porter plainte contre son client, sous peine de ne plus avoir dans le futur de relations commerciales avec lui. La crainte du déréférencement plaide donc en faveur d'un dispositif plus rapide et plus effectif d'amende administrative, d'un montant de 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale, doublée en cas de réitération dans un délai de deux ans. Cette amende administrative pourrait être infligée par les services de l'État intervenant dans le nouveau cadre prévu par l'article 59, au terme d'une procédure contradictoire. Son déclenchement relèvera probablement en premier lieu de la brigade LME, créée en 2009 pour sanctionner des pratiques commerciales déloyales (PCD) interentreprises.

La brigade de contrôle de la loi de modernisation de l'économie (brigade LME)

Installée en 2009 au sein de la DGCCRF pour suivre les pratiques commerciales interentreprises, la brigade LME est le bras armé de l'État pour détecter et déclencher les procédures de sanction des pratiques commerciales déloyales et abusives, entre entreprises.

Le champ de contrôle de la brigade LME s'est étendu à l'ensemble des pratiques restrictives de concurrence.

Dotée de 120 agents, répartis dans les services régionaux, la brigade LME a rédigé 211 fiches de signalement en 2012, dont 74 portent sur le secteur de l'alimentaire70(*).

Le II de l'article 62 créé un nouvel article L. 441-8 au sein du code de commerce afin d'obliger les parties à prévoir une clause de renégociation de prix dans tout contrat d'une durée d'exécution supérieure à trois mois, portant sur un certain nombre de produits agricoles et alimentaires susceptibles de connaître des variations de prix importantes. Il s'agit là d'un dispositif visant à mieux répercuter sur la grande distribution et donc sur le consommateur les variations de prix des matières premières, dans un contexte où les prix agricoles sont de plus en plus volatils. Le mécanisme proposé appelle plusieurs commentaires :

d'abord, son champ d'application n'est pas étendu à tous les produits agricoles : le projet de loi ne vise que les produits agricoles périssables ou issus de cycles courts de production, d'animaux vifs, de carcasses, les produits issus de l'aquaculture et les produits alimentaires de consommation courante issus de la première transformation ;

ensuite, il s'agit d'une clause de renégociation mais pas d'une clause d'indexation. Les parties doivent s'engager à se revoir, pas à aboutir. Pour autant, le texte proposé par le Gouvernement indique que la négociation devra être conduite de bonne foi, et dans un délai maximum de deux mois, délai pouvant être réduit si les parties au contrat le décident ainsi. Le projet va même plus loin en imposant qu'un compte rendu de négociation, selon un modèle-type établi par décret, soit produit par les parties, afin de faciliter les contrôles ;

la renégociation doit jouer dans les deux sens, à la hausse comme à la baisse. Elle doit s'appuyer sur des indices publics, librement définis par les parties, et viser à une répartition équitable entre les parties des hausses ou baisses de coûts des matières premières agricoles qui composent les produits alimentaires. Le texte marque un souci d'équilibre.

enfin, l'absence de clause de renégociation, le déclenchement tardif ou l'absence de déclenchement de la clause de renégociation ou l'absence de compte-rendu de renégociation sont également sanctionnés par une amende administrative de 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale, doublée en cas de réitération dans un délai de deux ans.

Le III ajoute à la liste des pratiques abusives figurant à l'article L. 442-6 du code de commerce, engageant la responsabilité civile de leur auteur et l'obligeant donc à réparer le préjudice subi, le fait de passer une commande de produits ou prestations de services à un prix différent du prix convenu par voie contractuelle, résultant de la convention initiale ou de la renégociation en application du nouvel article L. 441-8. Il s'agit là aussi de lutter contre la pratique de la grande distribution consistant à « passer en force » et imposer un prix différent de celui convenu.

Le IV étend l'obligation de prévoir une clause de renégociation des contrats entre fournisseurs et distributeurs aux contrats régis par le code rural : contrats entre producteurs et acheteurs de produits agricoles lors de la première mise en marché (article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime), et contrats-types définis par les interprofessions (article L. 632-2-1).

Le V prévoit un délai de six mois pour appliquer les nouvelles dispositions aux contrats en cours.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont pas modifié l'esprit général de cet article. Ils lui ont apporté quelques modifications rédactionnelles ainsi que des améliorations substantielles, visant à renforcer le dispositif proposé par le Gouvernement :

- afin que les distributeurs ne s'abritent pas derrière une communication trop tardive des conditions générales de vente pour mener des négociations avec leurs fournisseurs « le couteau sous la gorge » dans les derniers jours précédant le 1er mars, date butoir de conclusion de la convention annuelle, mais aussi afin de discipliner certains fournisseurs, qui peuvent parfois être eux aussi en position de force vis-à-vis de distributeurs qui ne peuvent envisager de se passer de leurs produits, Mme Annick Le Loch, rapporteure, a fait adopter en commission un amendement obligeant les fournisseurs à communiquer leurs conditions générales de vente au plus tard le 1er décembre de l'année civile précédente ;

- un amendement de la rapporteure, également adopté en commission, a ouvert la voie à l'extension par un décret du champ d'application de la clause obligatoire de renégociation à d'autres produits, dont les prix de production peuvent être significativement affectés par des fluctuations de prix de matières premières agricoles et alimentaires. Les produits de charcuterie, ou les biscuits, pourraient ainsi être concernés.

Un autre amendement, adopté en séance publique, a précisé que la renégociation devrait tenir compte de l'impact des fluctuations des prix des matières premières agricoles sur l'ensemble des acteurs de la chaîne d'approvisionnement.

- l'Assemblée nationale a prévu de sanctionner non seulement le fait de passer des commandes à un prix différent du prix convenu à la convention unique mais aussi de les facturer à un prix différent, certains opérateurs économiques indélicats appliquant la stratégie du fait accompli ;

- enfin, les députés ont raccourci le délai de mise en conformité des contrats en cours avec l'ensemble des dispositions de l'article 62, en le faisant passer de six à quatre mois après la publication de la loi.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve les objectifs poursuivis par l'article 62. Il a constaté les grandes difficultés à rééquilibrer les relations commerciales par la loi, lorsque les rapports de force économiques sont extrêmement déséquilibrés.

Outre trois amendements rédactionnels, la commission a adopté deux amendements de précision, proposés par le rapporteur :

un amendement indiquant que la clause de renégociation doit préciser ses conditions de déclenchement et peut s'appuyer sur des indices publics produits par les interprofessions, comme par exemple l'interprofession laitière regroupée au sein du centre national interprofessionnel de l'économie laitière (CNIEL) ;

un amendement qui permet d'adapter le dispositif, d'une part, aux rares situations où la convention est signée au mois de décembre et, d'autre part, aux produits soumis à un cycle particulier de commercialisation; à cet effet, l'amendement prévoit la signature de la convention trois mois avant la date butoir du 1er mars ou, pour les produits ou services soumis à un cycle de commercialisation particulier, deux mois avant le point de départ de la période de commercialisation.

Votre rapporteur n'a pas modifié le champ d'application de la clause obligatoire de renégociation, celui-ci pouvant être étendu par décret, mais a souhaité que ce décret intervienne rapidement et retienne un périmètre large, comprenant tous les produits affectés de manière importante par les variations des prix des matières premières agricoles, notamment les produits transformés.

Votre commission a enfin adopté trois amendements déposés par Roland Courteau, visant à rendre d'ordre public la disposition prévoyant que les contrats de première vente de vin comportent une clause permettant le versement d'un acompte de 15 % du montant de la commande dans les dix jours francs suivant la conclusion du contrat de vente. L'article L. 665-3 du code rural et de pêche maritime énonce en effet une telle règle mais permet d'y déroger par accord interprofessionnel. Or de tels accords ont été assez systématiquement passés dans la filière viticole. M. Roland Courteau avait déposé une proposition de loi en novembre 201271(*), afin que les viticulteurs n'assument plus la totalité du coût de stockage des vins qu'ils ont vendus. Malgré les craintes, exprimées par plusieurs sénateurs, qu'une disposition d'ordre public imposant un règlement de 15 % à la commande aux producteurs de raisins de cuve, conduise les négociants à compenser l'effort qui leur serait demandé en trésorerie par des prix plus bas dès la prochaine campagne, votre commission a adopté un amendement supprimant la possibilité de dérogation par accord interprofessionnel à l'acompte des 15 % figurant à l'article L. 665-3 du code rural et de la pêche maritime, un deuxième amendement appliquant l'amende administrative de 75 000 euros prévue à l'article L. 631-25 du même code aux contrats ne comportant pas un tel acompte, et enfin un dernier amendement permettant aux organisations interprofessionnelles d'intégrer cet acompte dans les contrats-types qu'elles élaborent.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 62 bis A (articles L. 440-1 [nouveau] et L. 442-6 du code de commerce) - Commission d'examen des pratiques commerciales

Commentaire : cet article réécrit les dispositions législatives applicables à la commission d'examen des pratiques commerciales, sans en modifier ni la mission, ni la composition, ni les modalités de fonctionnement.

I. Le droit en vigueur

Créée par la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques (NRE), la commission d'examen des pratiques commerciales (CEPC) a pour mission de donner des avis et formuler des recommandations sur les pratiques commerciales entre producteurs, fournisseurs, revendeurs. Concrètement, elle peut être saisie par le ministre chargé de l'économie, le président de l'Autorité de la concurrence, mais aussi par tout acteur économique concerné, et peut même s'autosaisir.

Ses avis forment une sorte de doctrine sur les bonnes pratiques commerciales, et font autorité pour les professionnels, en particulier en matière de contrats. Il ne s'agit pas d'avis individuels et les cas dont la CEPC a connaissance sont anonymisés.

La CEPC est composée d'un député et d'un sénateur désignés par les commissions permanentes compétentes72(*), mais aussi de magistrats, de professionnels et de personnalités qualifiées.

Le Président de la CEPC peut déclencher des enquêtes de l'Autorité de la concurrence, de la DGCCRF, ou de toute autre autorité de contrôle des infractions au code de la consommation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, Mme Annick Le Loch, rapporteur, a souhaité clarifier la rédaction du chapitre préliminaire du titre IV du livre IV du code de commerce, consacré à la CEPC.

Le dispositif adopté par les députés ne change rien au fond : la composition, les missions, les modalités de fonctionnement de la CEPC ne sont pas modifiées. La rédaction proposée de l'article L. 440-1 du code de commerce vise simplement à en faciliter la lecture et la compréhension.

III. La position de votre commission

Il s'agit d'une amélioration bienvenue du code de commerce, qui n'a qu'une portée rédactionnelle et ne modifie en rien les règles applicables à la CEPC.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 62 bis (article L. 125-1-1 [nouveau] du code de commerce) - Création d'un statut pour les magasins de producteurs

Commentaire : cet article autorise expressément la création de points de vente collectifs par les agriculteurs.

I. Le droit en vigueur

D'après le recensement agricole de 2010, 21 % des agriculteurs pratiquent la vente en circuit court (vente directe ou vente avec un seul intermédiaire), principalement sous forme de vente à la ferme, qui représente la moitié du chiffre d'affaires de la commercialisation en circuit court73(*).

L'avantage pour les agriculteurs de ce type de solution réside dans le fait qu'ils valorisent mieux leurs produits que lorsqu'ils les vendent en grande quantité à des intermédiaires. Il peut s'agir de produits bruts comme le lait frais ou les fruits et légumes, mais les éleveurs sont aussi concernés, certains transformant à la ferme leur production en fabricant leurs propres produits de charcuterie : jambons, saucissons ou autres.

Dans de nombreux départements, comme celui de l'Ain avec les Fermiers de la Dombes installés à Villars-les-Dombes, les agriculteurs se regroupent pour effectuer de la vente directe en commun dans des magasins de producteurs.

De tels magasins de producteurs rencontrent un grand succès car ils répondent à l'aspiration des consommateurs d'accéder à des produits plus authentiques, de qualité, avec une variété de choix permise par le regroupement de productions issues de plusieurs exploitations d'un même territoire dans le même lieu.

Il n'existe pour autant aucun statut pour de tels magasins. Les activités de conditionnement, de transformation et de vente de produits issus de sa propre production sont considérées comme le prolongement de l'activité agricole pour tout agriculteur. Il n'existe donc pas de formalités particulières, pour installer un magasin de producteurs, qui peut être une structure associative ou une société anonyme à responsabilité limitée (SARL), ou encore revêtir d'autres formes.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques a adopté un amendement de son président, M. François Brottes, visant à encadrer le régime de ces points de vente collectifs tenus par des producteurs agricoles.

En effet, certaines dérives peuvent apparaître, les producteurs vendant des produits achetés chez des grossistes et présentant un lien ténu voire inexistant avec leur exploitation. Ce type de dérive pose un double problème :

- d'une part, ces pratiques jettent la suspicion sur les magasins de producteurs et pourraient conduire les consommateurs à s'en détourner ;

- d'autre part, ces magasins, qui n'ont pas toujours les mêmes contraintes que les magasins traditionnels (absence d'immatriculation au registre du commerce, exonération de cotisation foncière des entreprises pour les agriculteurs), exercent une concurrence déloyale vis-à-vis du commerce traditionnel.

L'amendement tend à préciser que les producteurs locaux pouvaient se réunir dans des lieux de vente collectifs, mais uniquement pour y vendre leur propre production.

Le caractère très restrictif de la rédaction adopté en commission a conduit à corriger cet article en séance publique, en permettant dans ces magasins de vendre également d'autres produits mais assorti des garde-fous suivants :

- les produits non issus de la production des agriculteurs regroupés au sein du magasin de producteur ne peuvent pas représenter plus de 20 % du stock ;

- ces produits ne peuvent être que des produits labellisés « fermiers » au sens de l'article L. 641-19 du code rural et de la pêche maritime et doivent clairement afficher leur origine et l'identité du producteur ;

- les gestionnaires du point de vente collectif ne peuvent pas s'approvisionner auprès de grossistes ou de la grande distribution. Ils ne peuvent donc qu'être les revendeurs d'un autre producteur, non membre du groupement chargé de gérer le point de vente collectif.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur affirme son souci de prévenir toute dérive dans la pratique des ventes directes de produits agricoles et alimentaires. Il est indispensable de protéger la réputation des ventes directes et de ne pas créer de désavantage trop fort au détriment du commerce traditionnel, qui a aussi son rôle à jouer dans l'aménagement des territoires ruraux.

L'encadrement déjà strict proposé par le texte issu des travaux de l'Assemblée permet d'aboutir à une solution qui apparaît équilibrée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 63 (articles 7, 8, et 9 de la loi du 4 Juillet 1837 relative au système métrique et à la vérification des poids et mesures) - Renforcement des sanctions en cas de non-conformité des instruments de mesure

Commentaire : cet article crée une sanction administrative en cas d'utilisation d'instruments de mesure non conformes à la réglementation ou défaut de vérification de ces instruments.

I. Le droit en vigueur

La manipulation des instruments de mesure ou de pesée est une des formes les plus anciennes et les plus classiques de fraude. C'est aussi celle contre laquelle, très tôt, la France a mis en place un arsenal de répression, passant par des contrôles par des « vérificateurs des poids et mesures » et des sanctions pénales, dont le régime est précisé par la loi du 4 juillet 1837, encore en vigueur aujourd'hui.

La réglementation impose pour les instruments de mesure comme les balances une approbation, qui s'effectue au niveau européen, et permet la mise sur le marché des modèles proposés par un fabricant. Ensuite, chaque instrument fait l'objet d'une vérification de conformité lorsqu'il est installé, puis d'une vérification annuelle, par un bureau de vérification, dont le succès est matérialisé par une vignette verte.

Tout manquement à la réglementation sur l'utilisation ou le contrôle des instruments de mesure constaté par les agents de la DGCCRF peut donner lieu à procès-verbal et expose à une contravention de 3ème classe, prononcée par le tribunal de police, pouvant aller jusqu'à 450 euros.

II. Le texte du projet de loi

Le 1° et le 2° de cet article procèdent à une actualisation terminologique au sein des articles 7 et 8 de la loi du 4 juillet 1837.

Le 3° crée un article 9, qui vise à sanctionner plus rapidement et plus fortement les contrevenants à la réglementation sur les poids et mesures en remplaçant la contravention par une amende administrative de 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale, en cas d'utilisation d'un instrument de mesure non conforme, non adapté à ses conditions d'emploi ou même non vérifié après réparation, avec un délai de prescription d'un an.

Les alinéas 9 à 13 de l'article 9 détaillent la procédure contradictoire pouvant amener à prononcer les sanctions : le mis en cause peut présenter ses observations, écrites ou orales, et un plafond dans le cumul des peines est instauré.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Cette procédure est rigoureusement identique à celle mise en place des sanctions administratives en cas de non-respect de certaines dispositions du code de la consommation (article L. 141-1-2 introduit par l'article 53 du projet de loi).

Votre commission partage l'objectif général du présent texte consistant à renforcer et à rendre plus effectives les sanctions des comportements qui portent préjudice aux consommateurs. L'instauration d'une sanction administrative en cas de méconnaissance des règles applicables aux poids et mesures va dans ce sens.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 5 - Adaptation de sanctions pénales
Article 64 (articles L. 115-20, L. 115-22, L. 115-24, L. 115-26, L. 115-30, L. 121-4, L. 121-6, L. 122-7, L. 122-8, L. 122-9, L. 122-12 et L. 122-14 du code de la consommation) - Alignement des peines applicables en cas d'atteinte portée au libre choix du consommateur

Commentaire : cet article procède à un renforcement des sanctions pénales pour des délits portant atteinte aux intérêts économiques des consommateurs.

I. Le droit en vigueur

Les signes d'identification de la qualité et de l'origine (SIQO) permettent de différencier les produits proposés au consommateur et se vendent en général plus cher que les autres produits.

L'usurpation de ces signes cause préjudice à la fois au consommateur, qui croît acheter un produit répondant à certaines caractéristiques particulières, mais aussi à l'ensemble de la filière des produits sous signe de qualité, en sapant la confiance des acheteurs.

Le code de la consommation prévoit donc des sanctions pour la délivrance et l'utilisation illégale, frauduleuse ou trompeuse de signes de qualité :

- l'article L. 115-16 punit de deux ans d'emprisonnement et 37 500 euros d'amende ces pratiques concernant les appellations d'origine. En outre, le tribunal peut décider d'une peine complémentaire d'affichage ou de publication judiciaire de la condamnation au frais du condamné, et peut prononcer une interdiction d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise, soit d'exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour leur propre compte ou pour le compte d'autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale ;

- l'article L. 115-20 punit de la même manière les infractions similaires portant sur les labels rouges, à une exception près : il ne prévoit pas de peine d'interdiction d'exercice ;

- l'article L. 115-22 sanctionne comme les infractions concernant les violations des règles relatives aux labels rouges celles qui concernent les appellations d'origine contrôlée (AOP), indications géographiques protégées (IGP) et spécialités traditionnelles garanties (STG) ;

- l'article L. 115-24 punit de manière identique les usurpations concernant le label « agriculture biologique » ;

- l'article L. 115-26 concerne les certificats de conformité dans le domaine alimentaire : les infractions sont soumises au même régime de sanction ;

- l'article L. 115-30, enfin, punit de deux ans d'emprisonnement et 37 500 euros d'amende la délivrance et l'utilisation illégale, frauduleuse ou trompeuse d'une certification portant sur des services et produits autres qu'agricoles, forestiers, alimentaires ou de la mer. Mais il ne prévoit aucune mesure d'affichage ni aucune mesure d'interdiction d'exercice.

Le code de la consommation comprend aussi un dispositif général de sanction des pratiques commerciales abusives :

- les pratiques commerciales trompeuses ou réputées trompeuses, définies aux articles L. 121-1 et L. 121-1-1 du code de la consommation, sont également punies de deux ans d'emprisonnement et de 37 500 euros d'amende. L'amende peut être portée à 50 % des dépenses de la publicité ou de la pratique constituant le délit. Le juge a la possibilité d'ordonner la publicité du jugement. Le juge peut aussi ordonner la cessation de la pratique commerciale trompeuse, avant même le jugement définitif. Il dispose également du droit de demander aux parties et aux annonceurs tous documents utiles, et peut, en cas de refus, procéder à des saisies et prononcer une astreinte d'un montant maximum de 4 500 euros par jour. L'article L. 121-6 prévoit que les sanctions s'appliquent enfin aux personnes morales, si bien que celles-ci peuvent se voir infliger des interdictions d'exercice, tandis que cette possibilité n'est pas prévue pour les personnes physiques ;

- les ventes ou prestations « à la boule de neige », consistant à faire espérer à un client qu'il bénéficie de réductions ou de biens et services gratuits à condition de recruter d'autres clients, sont sanctionnées par l'article L. 122-7 du code de la consommation mais moins sévèrement : le contrevenant ne s'expose qu'à une peine maximale d'un an d'emprisonnement et de 4 500 euros d'amende, ainsi qu'à la possibilité de devoir rembourser ses clients qui n'auront pas pu être satisfaits des sommes qu'ils ont versées ;

- l'abus de faiblesse de clients par un professionnel est sanctionné à l'article L. 122-8 du code de la consommation par une peine de cinq ans d'emprisonnement et 9 000 euros d'amende, ainsi que par la possibilité de prononcer des interdictions d'exercice ;

- les pratiques commerciales agressives sont pour leur part punies par l'article L. 122-12 du code de la consommation d'une peine de deux ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende ainsi que d'une peine complémentaire pour les personnes physique d'interdiction d'exercer pendant cinq ans au plus une activité commerciale.

Au final, il existe des sanctions différentes pour des faits tout aussi répréhensibles.

II. Le texte du projet de loi

Le projet de loi propose de renforcer et d'harmoniser les sanctions pour toutes ces infractions, qui présentent les mêmes caractéristiques. Il n'y a donc aucune raison de les traiter chacune différemment.

Le renforcement passe par trois mesures :

- d'abord, si la peine maximale d'emprisonnement reste fixée à deux ans, le montant maximal de l'amende est augmenté de 37 000 à 300 000 euros.

- ensuite, la possibilité pour le juge de prononcer une peine complémentaire d'interdiction d'exercice, existant uniquement aujourd'hui dans le cas d'utilisation illégale, frauduleuse ou trompeuse d'une appellation d'origine, est étendue à toutes les autres infractions. Le texte précise cependant que ces interdictions d'exercice ne valent pas pour un temps infini et ne peuvent être prononcées que pour une durée maximale de cinq ans.

- enfin, les sanctions sont encourues par les personnes morales, alors qu'elles ne s'appliquent jusqu'à présent qu'aux personnes physiques. Outre l'amende, elles peuvent être condamnées aux peines prévues aux 2° à 9° de l'article 131-29 du code pénal. L'interdiction éventuelle d'exercice ne peut s'appliquer qu'à l'activité dans laquelle l'infraction a été commise et pour une durée limitée à cinq ans.

Ainsi, toutes les infractions portant sur la délivrance et l'utilisation illégale, frauduleuse ou trompeuse de signes de qualité, dans le domaine agricole et alimentaire ou en dehors de ce domaine, seront punies de la même façon, à l'exception des infractions en matière de certification non alimentaire, pour lesquelles une mesure de publicité n'est pas prévue.

Extrait de l'article 131-39 du code pénal sanctionnant
les infractions commises par les personnes morales

Lorsque la loi le prévoit à l'encontre d'une personne morale, un crime ou un délit peut être sanctionné d'une ou de plusieurs des peines suivantes :

1° La dissolution, lorsque la personne morale a été créée ou, lorsqu'il s'agit d'un crime ou d'un délit puni en ce qui concerne les personnes physiques d'une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à trois ans, détournée de son objet pour commettre les faits incriminés ;

2° L'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales ;

3° Le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ;

4° La fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;

5° L'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ;

6° L'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de procéder à une offre au public de titres financiers ou de faire admettre ses titres financiers aux négociations sur un marché réglementé ;

7° L'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d'émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés ou d'utiliser des cartes de paiement ;

8° La peine de confiscation, dans les conditions et selon les modalités prévues à l'article 131-21 ;

9° L'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique ;

10° La confiscation de l'animal ayant été utilisé pour commettre l'infraction ou à l'encontre duquel l'infraction a été commise ;

11° L'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de détenir un animal ;

La peine complémentaire de confiscation est également encourue de plein droit pour les crimes et pour les délits punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an, à l'exception des délits de presse.

Concernant les pratiques commerciales trompeuses, les ventes à la boule de neige, les abus de faiblesse et les pratiques commerciales agressives, le projet de loi procède au même renforcement de l'arsenal de sanctions pénales :

- les peines de prison et les amendes sont portées respectivement à deux ans et 300 000 euros pour toutes ces infractions, à l'exception de l'abus de faiblesse où la peine passe de 5 à 3 ans d'emprisonnement mais de 9 000 à 375 000 euros d'amende ;

- la loi introduit une nouveauté visant à mettre le montant des amendes en relation avec l'importance économique des entreprises qui commettent les infractions : l'amende peut dans tous les cas précités être portée à 10 % du chiffre d'affaires réalisé lors de l'exercice précédent ;

- la possibilité de prononcer des peines complémentaires d'interdiction d'exercice professionnel dans un périmètre large, concernant aussi bien des fonctions publiques que des fonctions de direction de société, directe ou indirecte, est généralisée, avec une durée maximale d'interdiction d'exercice limitée à cinq ans ;

toutes les peines sont étendues aux personnes morales, lorsqu'elles ne leur étaient pas encore applicables ;

- le VI de cet article permet également de réaliser une publicité plus visible et plus explicite des condamnations prononcées par le juge en cas de condamnation pour pratiques commerciales trompeuses.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont pas apporté de modifications substantielles au texte initial du projet de loi, approuvant ainsi cette harmonisation par le haut des sanctions de pratiques portant préjudice au consommateur et minant la confiance nécessaire au développement du commerce.

IV. La position de votre commission

Votre commission n'a pas souhaité revenir sur le choix d'alourdir et d'harmoniser les sanctions pénales prévues au livre Ier du code de la consommation. Elle a adopté, à l'initiative de Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, un amendement précisant que le montant maximum de l'amende encourue par les contrevenants de 10 % du chiffre d'affaires devait être calculé non pas sur un seul exercice mais sur la moyenne triennale des trois exercices précédents.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 65 (articles L. 213-1, L. 213-2, L. 213-2-1, L. 213-3, L. 213-4, L. 216-8, L. 217-11, L. 217-12 [nouveau] et L. 217-10-1 du code de la consommation) - Renforcement des peines applicables en cas de fraude ou de falsification présentant des risques pour les consommateurs

Commentaire : cet article procède à un renforcement et à une harmonisation des sanctions pénales pour des pratiques trompeuses ou frauduleuses pouvant mettre en danger le consommateur.

I. Le droit en vigueur

L'affaire de la viande de cheval, révélée en février 2013, a mis en évidence la faiblesse relative des sanctions en cas de tromperie du consommateur, alors même que les pratiques trompeuses peuvent toucher son alimentation, voire sa santé.

- La tromperie sur l'espèce, l'origine, la qualité, les risques, les précautions d'emploi d'un produit, alimentaire ou non, est réprimée par une peine de deux ans d'emprisonnement et 37 500 euros d'amende, prévue à l'article L. 213-1 du code de la consommation. L'article L. 213-2 précise que la peine est doublée en cas de tromperie aggravée, c'est à dire lorsque la tromperie a pour effet de rendre l'utilisation de la marchandise dangereuse pour la santé de l'homme ou de l'animal ou si la tromperie a été effectuée à l'aide d'instruments de poids et mesures trafiqués.

- Les falsifications de denrées alimentaires pour l'homme ou l'animal, substances médicamenteuses, boissons, et la distribution de ces produits falsifiés sont punies des mêmes peines qu'en cas de tromperie par l'article L. 213-3 du code de la consommation. Comme pour la tromperie aggravée, lorsque les produits ainsi falsifiés sont nuisibles pour la santé de l'homme ou de l'animal, les peines sont doublées. Il s'agit ainsi de sanctionner plus durement une sorte de falsification aggravée.

- La détention illégitime de substances alimentaires ou médicamenteuses falsifiées, définie à l'article L. 213-4 du code de la consommation est moins sévèrement punie, de trois mois d'emprisonnement et 4 500 euros d'amende, portés à deux ans et 37 000 euros lorsque ces produits sont nuisibles à la santé de l'homme ou de l'animal.

- La non mise en oeuvre de procédures de retraits ou rappels de denrées animales ou produits d'origine animale est également sanctionné par l'article L. 217-11 du code de la consommation par une peine de quatre ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.

Pour toutes ces infractions, le juge peut aussi, en vertu des articles L. 216-3 et L. 216-8 du code de la consommation, mettre en oeuvre des mesures de publicité de la condamnation prononcée et infliger des peines complémentaires d'interdiction d'exercice professionnel.

II. Le texte du projet de loi

Dans le même esprit que l'article 64, cet article renforce et harmonise les sanctions pénales prévues au titre Ier du Livre II du code de la consommation, consacré à la conformité et à la sécurité des produits et services.

La gradation des peines d'emprisonnement et d'amende s'établit ainsi :

Un an de prison et 150 000 euros d'amende sont encourus en cas de détention illégitime de substances alimentaires ou médicamenteuses falsifiées (article L. 213-4 du code de la consommation).

Deux ans de prison et 300 000 euros d'amende sont encourus en cas de tromperie (article L. 213-1 du code de la consommation) ou falsification (article L. 213-3 du même code).

- Enfin, cinq ans de prison et 600 000 euros d'amende peuvent être prononcés par le juge en cas de tromperie aggravée (article L. 213-2 du même code), importation dans l'Union européenne de denrées dangereuses (article L. 213-2-1 du même code), falsification aggravée (sixième alinéa de l'article L. 213-3 du même code) ou encore défaut de rappel ou de retrait de produits alimentaires dangereux (article L. 217-11 du même code).

Cette sévérité s'explique par le souci de protéger la santé du consommateur, exigence absolue pour l'État.

Comme pour réprimer les délits causant un préjudice économique au consommateur, ceux visés par le présent article peuvent l'être en portant le montant de l'amende à 10 % du chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise lors de l'exercice précédent.

Enfin, le VIII de l'article 65 crée un dispositif général permettant au juge, pour toutes les infractions visées au titre Ier du Livre II du code de la consommation, de prononcer des interdictions d'exercice professionnel à l'encontre des auteurs des infractions pour une durée maximale de cinq ans, et de sanctionner également les personnes morales des peines prévues à l'article L. 131-38 et aux 2° à 9° de l'article 131-39 d code pénal.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Comme pour l'article précédent, l'Assemblée nationale n'a pas modifié le dispositif du projet de loi initial.

IV. La position de votre commission

Votre commission partage l'objectif du Gouvernement de renforcement des sanctions pénales, à des niveaux qui soient réellement dissuasifs, car la faiblesse des sanctions peut être une incitation à la fraude, compte tenu de l'importance des sommes en jeu. La sécurité alimentaire et la sécurité des produits n'est garantie que si les contrôles sont effectifs et les sanctions réellement douloureuses pour les contrevenants. Comme sur l'article précédent, votre commission a adopté, à l'initiative de Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, un amendement précisant que le montant maximum de l'amende encourue par les contrevenants de 10 % du chiffre d'affaires devait être calculé non pas sur un seul exercice mais sur la moyenne triennale des trois exercices précédents.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 66 (articles L. 311-50, L. 312-33, L. 312-34, L. 312-35, L. 313-2, L. 313-5, L. 313-14-2, L. 314-16, L. 314-17, L. 322-1 et L. 322-3 du code de la consommation) - Renforcement des peines applicables pour les infractions à la réglementation de la distribution de crédits aux particuliers

Commentaire : cet article renforce les sanctions encourues par ceux qui ne respectent pas la législation sur la distribution de crédits aux particuliers, que ces crédits soient des crédits à la consommation ou des crédits immobiliers.

I. Le droit en vigueur

Le code de la consommation prévoit déjà tout un arsenal de sanctions aux manquements des établissements pratiquant la distribution de crédits à la législation destinée à protéger les emprunteurs.

Il existe trois niveaux de sanctions :

1er niveau : une amende de 3 750 euros est encourue pour des infractions que l'on peut considérer comme relativement légères : des manquements au formalisme d'information du consommateur en matière de crédit immobilier ou de contrats de location-vente (article L. 312-33 du code de la consommation), de contrats de prêts garantis par une hypothèque rechargeable (article L. 313-14-1), de contrats de prêts viagers hypothécaires (article L. 314-16 du code de la consommation), ou encore en cas de manquement aux règles de publicité s'appliquant aux intermédiaires de crédits (article L. 322-3). Une amende de 4 500 euros est également encourue en cas de défaut de mention du taux effectif global (TEG) dans tout écrit constatant un contrat de prêt (article L. 313-2).

2ème niveau : une amende de 30 000 euros est encourue dans des situations que l'on peut considérer comme portant plus gravement atteinte aux droits des consommateurs :

- en cas de perception par l'emprunteur ou l'acheteur d'un paiement en dehors des délais légaux, de non remboursement par le vendeur des sommes versées d'avance sur le prix, en matière de crédit affecté, d'enregistrement sur un fichier de banque de personnes ayant usé du droit de rétractation, ou de proposition de plusieurs offres de crédit d'un montant total supérieur au bien ou service à financer (article L. 311-50 du code de la consommation) ;

- en cas de non-respect du délai de 10 jours qui doit s'écouler avant la signature de l'offre de crédit immobilier (article L. 312-33) ou de non-respect du gel de l'exécution du contrat jusqu'à la date d'acceptation de l'offre de crédit par l'emprunteur (article L. 312-34) ;

- en cas de non remboursement par le prêteur, le vendeur ou le bailleur de sommes versés d'avance, ou encore de perception de sommes excessives en cas de de remboursement anticipée ou de défaillance de l'emprunteur (article L. 312-345) ;

- en cas de non restitution des sommes dues à l'échéance du terme d'un prêt viager hypothécaire (article L. 314-17).

3ème niveau : des sanctions plus sévères sont prévues dans les cas les plus graves :

- le fait de proposer des prêts à un taux usuraire est sanctionné de deux ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. Il expose de plus à des peines complémentaires d'interdiction d'exercice professionnel et de fermeture de l'entreprise qui s'est livrée à une telle pratique (article L. 313-5 du code de la consommation).

- l'exercice illégal de l'activité d'intermédiaire financier est également sanctionné d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende. En outre, le juge peut ordonner une publicité du jugement, aux frais du condamné (article L. 322-1).

II. Le texte du projet de loi

Si les manquements à la législation du crédit sont déjà sanctionnés, on peut estimer que les sanctions ne sont pas encore assez dissuasives, justifiant qu'elles soient relevées.

L'article 66 procède à un relèvement général des amendes encourues : celles d'un montant maximal de 3 750 et 4 500 euros passeront à 150 000 euros. Celles plafonnées à 30 000 euros sont décuplées et passeront à 300 000 euros.

Enfin, il est proposé que pour chacune des infractions existantes en matière de crédit, une peine d'interdiction d'exercice d'une fonction publique ou d'une activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de laquelle l'infraction a été commise ou encore d'une fonction de direction, de gestion ou de contrôle de société puisse être prononcée par le juge, pour une durée maximale de cinq années.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont laissé l'article 66 inchangé, tant à l'issue de sa discussion en commission qu'à l'issue de la séance.

IV. La position de votre commission

Votre commission n'a pas apporté de modification à cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 67 (articles L. 237-2, L. 237-3, L. 251-20, L. 253-15, L. 253-16, L. 253-17, L. 272-9 et L. 671-9 du code rural et de la pêche maritime) - Renforcement des peines applicables en cas de manquements à la réglementation sur l'utilisation de produits alimentaires d'origine animale, d'origine végétale et de produits phytopharmaceutiques

Commentaire : cet article renforce les sanctions prévues par le code rural et de la pêche maritime en cas de manquements à la réglementation sur le commerce et l'utilisation des produits d'origine animale ou des produits végétaux ainsi qu'à la réglementation sur les produits phytopharmaceutiques.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 237-2 du code rural et de la pêche maritime sanctionne les abattages clandestins, le défaut d'agrément des établissements d'abattage, de découpe ou de transformation de viande, mais aussi le recyclage clandestin dans le circuit alimentaire de produits d'origine animale qui ne sont pas destinés à la consommation sous forme de produit alimentaire. Le III de l'article L. 237-2 du code rural et de la pêche maritime punit d'une peine de quatre ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende le fait pour un exploitant de mettre sur le marché un produit d'origine animale préjudiciable à la santé au sens du droit européen, de ne pas procéder aux procédures obligatoires de rappel et de retrait des marchandises incriminées, ou encore de mettre sur le marché un produit destiné à l'alimentation animale qualifié de dangereux. La loi prévoit aussi pour ces infractions des mesures complémentaires d'affichage et de publicité, des peines complémentaires d'interdiction d'exercice pour une durée maximale de cinq ans et une application des sanctions aux personnes morales. L'article L. 272-9 du code rural et de la pêche maritime fait application des mêmes sanctions à Mayotte.

L'article L. 237-3 du même code, pour sa part, punit les importations frauduleuses de produits d'origine animale ou d'aliments pour animaux, d'une peine de deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende, portées à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende lorsque les infractions commises ont entraîné effectivement des atteintes graves à la santé humaine ou animale. Les mêmes mesures complémentaires d'affichage, la possibilité d'interdiction d'exercice professionnel pour cinq ans ou encore l'application des sanctions aux personnes morales sont là aussi prévues par la loi.

L'article L. 251-20 du même code sanctionne la mise sur le marché de matériel végétal non autorisé ou sans passeport phytosanitaire de deux ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende. Le fait de ne pas signaler les dangers sanitaires et phytosanitaires dans le cadre des dispositifs de vigilance mis en place par l'État ou de ne pas procéder aux mesures obligatoires de lutte contre les organismes nuisibles est également puni mais moins sévèrement, de six mois d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende.

L'article L. 253-15 du code rural et de la pêche maritime sanctionne pour sa part d'un an de prison et 30 000 euros d'amende la distribution de produits phytopharmaceutiques qui ne bénéficient plus d'une autorisation de mise sur le marché, l'absence de transmission d'informations aux autorités publiques sur ces produits ou encore la non mise en oeuvre de procédures de rappel ou de retraits de produits. Les articles L. 253-15 et L. 253-16 du même code sanctionnent un peu moins sévèrement, de six mois de prison et 30 000 euros d'amende les violations du dispositif, renforcé par le Grenelle de l'environnement, d'encadrement de la publicité sur les produits phytopharmaceutiques, ainsi que l'expérimentation sans permis de produits, ou encore l'utilisation par les agriculteurs de produits illégaux. Pour toutes les infractions en matière de produits phytopharmaceutiques, une mesure complémentaire d'affichage est prévue par l'article L. 253-18 du même code.

L'article L. 671-9 du code rural et de la pêche maritime, enfin, punit de deux ans de prison et 37 500 euros d'amende le fait de tromper son cocontractant sur la valeur zootechnique d'un animal, par exemple en falsifiant la race d'un bovin. Cette infraction risquerait en effet de saper la confiance dans les lignées animales, qui font la spécificité de la France, pays où le secteur de la viande s'est construit sur des lignées de race pure.

II. Le texte du projet de loi

Plus encore que l'article 65, l'article 67 répond au souhait du Gouvernement, exprimé à la suite de la crise de la viande de cheval début 2013, de renforcer les sanctions sur les professionnels ne respectant pas les règles en matière de contrôle des viandes et produits carnés.

La nécessité de sanctions plus sévères a été constatée par la mission commune d'information sur la filière viande mise en place au Sénat en mars 2013 suite au scandale de la viande de cheval. La proposition n° 4 du rapport74(*) adopté le 17 juillet 2013 demandait de « durcir les sanctions en cas de tromperie du consommateur sur les denrées alimentaires ».

L'article 67 y procède :

Le I porte à 300 000 les amendes encourues en cas d'importations illégales de produits d'origine animale même s'il n'y a pas de conséquences sur la santé publique, comme cela a été apparemment le cas dans l'affaire de la viande de cheval. L'amende est portée à 600 000 euros et peut monter jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise durant l'exercice précédent, lorsque la mise sur le marché d'un produit d'origine animale ou d'un produit destiné à l'alimentation animale est préjudiciable pour la santé ou présente des dangers au sens de la réglementation communautaire. Les articles L. 237-2 et L. 237-3 du code rural et de la pêche maritime sont modifiés en ce sens.

Le II porte de 75 000 à 300 000 euros et de 30 000 à 150 000 euros les sanctions encourues en cas respectivement de mise sur le marché de matériel végétal non autorisé ou non accompagné du passeport phytosanitaire, et l'absence de participation aux dispositifs de vigilances ou encore l'absence de suivi des mesures obligatoires de lutte contre les organismes nuisibles. Les sanctions peuvent être portées jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires annuel de l'entreprise.

Les manquements à la réglementation sur les produits phytopharmaceutiques sont aussi plus sévèrement sanctionnés par le III de cet article, comme le réclamait en 2012 la mission commune d'information mise en place au Sénat sur les pesticides75(*). La punition encourue en cas de commercialisation de pesticides non couverts par une autorisation de mise sur le marché passe de 75 000 à 300 000 euros, les publicités illégales pour ces produits exposent à une amende maximale portée de 30 000 à 150 000 euros. La peine d'amende est également augmentée de 30 000 à 150 000 euros en cas d'expérimentation illégale ou d'utilisation illégale par les agriculteurs de produits phytopharmaceutiques. Pour toutes ces infractions, le projet de loi prévoit aussi de donner la possibilité au juge de porter la peine d'amende à 10 % du chiffre d'affaires annuel du contrevenant.

- Enfin, la tromperie lors des échanges d'animaux vivants ou de matériel de reproduction du bétail sanctionnée par l'article L. 671-9 du code rural et de la pêche maritime est également réprimée plus sévèrement, l'amende passant de 37 500 à 300 000 euros et pouvant aussi être portée à 10 % du chiffre d'affaires.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Comme sur les trois précédents articles renforçant les sanctions pénales applicables en cas d'infractions portant préjudice au consommateur, pouvant porter atteinte à sa santé, ou aux infractions à la réglementation du crédit, l'Assemblée nationale n'a pas modifié le dispositif proposé.

IV. La position de votre commission

Votre commission a approuvé ce renforcement des sanctions. A l'initiative de Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis au nom de la commission des Lois, elle a adopté, comme sur les articles 64 et 65, un amendement permettant de calculer l'amende maximale de 10 % du chiffre d'affaires annuel calculé sur la moyenne des trois dernières années.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE VI - Dispositions diverses
Section 1 - Réglementation des voitures de tourisme avec chauffeur et des véhicules motorisés à deux ou trois roues
Article 68 (articles L. 231-2, L. 231-3, L. 231-4, articles L. 231-5 à L. 231-7 [nouveaux] et L. 242-1 du code du tourisme) - Réglementation de l'exploitation de voitures de tourisme avec chauffeur (VTC)

Commentaire : cet article précise les obligations pesant sur les exploitants et les chauffeurs de voitures de tourisme avec chauffeur (VTC).

I. Le droit en vigueur

Le chapitre unique du titre III du livre II du code du tourisme, issu de l'article 4 de la loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques76(*), porte sur l'exploitation de voitures de tourisme avec chauffeur (VTC) et comprend les articles L. 231-1 à L. 231-4.

L'article L. 231-1 dispose que ce chapitre s'applique aux entreprises qui mettent à la disposition de leur clientèle des voitures de tourisme avec chauffeur, suivant des conditions fixées à l'avance entre les parties.

L'article L. 231-2 précise que ces entreprises :

- doivent disposer d'une ou plusieurs voitures répondant à des conditions techniques et de confort, ainsi que d'un ou plusieurs chauffeurs titulaires du permis B et justifiant de conditions d'aptitude professionnelle définies par décret ;

- sont immatriculées sur le registre d'immatriculation tenue par une commission d'Atout France.

L'article L. 231-3 prévoit que les VTC ne peuvent ni stationner sur la voie publique si elles n'ont pas fait l'objet d'une location préalable, ni être louées à la place77(*).

L'article L. 231-4 dispose qu'un décret fixe les conditions d'application de ce chapitre.

Les dispositions réglementaires applicables aux VTC

Deux décrets du 23 décembre 2009 précisent la réglementation des VTC.

L'article 2 du décret n° 2009-165078(*) porte ainsi sur :

- la procédure d'immatriculation des entreprises de transport avec chauffeur (procédure codifiée aux articles R. 231-2 à R. 231-4 du code du tourisme) ;

- la procédure de radiation du registre (articles R. 231-5 et R. 231-6) ;

- la sanction en cas d'exercice de l'activité d'exploitant de VTC sans immatriculation, en utilisant des véhicules non conformes ou en employant des chauffeurs non titulaires de la carte professionnelle (articles R. 231-13 et R. 231-14) : il s'agit d'une amende prévue pour les contraventions de la troisième classe79(*).

Les articles 2, 3 et 4 du décret n° 2009-165280(*) précisent :

- les conditions techniques et de confort des voitures (article 2 codifié à l'article D. 231-1 du code du tourisme) : elles doivent notamment comporter au moins quatre places et neuf au plus, être âgées de moins de six ans et offrir aux passagers les conditions de confort et les aménagements intérieurs correspondant aux besoins de la clientèle fixés par arrêté ministériel ;

- les conditions d'aptitude à la conduite de VTC (article 4, dispositions codifiées aux articles D. 231-7 à D. 231-11 du code du tourisme) : les chauffeurs doivent justifier de la réalisation d'un stage de formation professionnelle, d'une expérience professionnelle de chauffeur professionnel ou de la possession d'un diplôme, titre ou certificat adéquat ; ils doivent être en possession d'une attestation délivrée par le préfet après vérification médicale de leur aptitude physique ; ne peut exercer la profession de chauffeur de VTC une personne qui a été condamnée pour un délit sanctionné dans le code de la route par une réduction de la moitié du nombre maximal de points du permis ou condamnée à une peine criminelle ou correctionnelle d'au moins six mois d'emprisonnement sans sursis pour vol, escroquerie, abus de confiance, atteinte volontaire à l'intégrité de la personne, agression sexuelle ou infraction à la législation sur les stupéfiants ;

- la procédure d'attribution et de retrait de la carte professionnelle de chauffeur de voiture de tourisme (article 4, dispositions codifiées à l'article D. 231-12 du code du tourisme) : l'exercice de la profession de chauffeur de voiture de tourisme nécessite d'être titulaire d'une carte professionnelle délivrée par le préfet (ou, à Paris, par le préfet de police). Celle-ci est restituée quand le chauffeur cesse son activité ou quand une des conditions prévues pour sa délivrance cesse d'être remplie. A défaut, elle peut être retirée par le préfet.

Le troisième alinéa de l'article L. 242-1 prévoit que ces quatre articles ne sont pas applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon.

II. Le texte du projet de loi

Le présent article modifie substantiellement le chapitre unique du titre III du livre II précité.

Son modifie l'article L. 231-2 et renforce les obligations portant sur les entreprises exploitant des voitures de tourisme avec chauffeur en prévoyant qu'elles déclarent sur le registre tenu par Atout France les voitures qu'elles utilisent.

Son propose une nouvelle rédaction de l'article L. 231-3, qui, tout en maintenant les règles selon lesquelles les voitures de tourisme avec chauffeur ne peuvent pas être louées à la place (alinéa 1), précise par ailleurs que ces voitures :

ne peuvent ni stationner ni circuler sur la voie publique en quête de clients ;

ne peuvent stationner à l'abord des gares et aérogares, dans le respect des règles du code de la route ou des règlements édictés par l'autorité compétente, que si leur conducteur peut justifier d'une réservation préalable.

Son propose une nouvelle rédaction de l'article L. 231-4, qui dispose que l'exercice de l'activité de chauffeur de voiture de tourisme est subordonné à la délivrance d'une carte professionnelle par l'autorité administrative.

Son introduit trois nouveaux articles.

Le nouvel article L. 231-5 indique qu'en cas de violation par un chauffeur de voiture de tourisme de la réglementation applicable à la profession, l'autorité administrative peut lui donner un avertissement ou procéder au retrait temporaire ou définitif de sa carte professionnelle.

Le nouvel article L. 231-6 dispose, à son I, que le fait de contrevenir aux dispositions de l'article L. 231-3 est puni d'un an d'emprisonnement et d'une amende de 15 000 euros.

Son II prévoit que les personnes physiques coupables de l'infraction prévue au I encourent également des peines complémentaires suivantes :

- suspension du permis de conduire, pour une durée de cinq ans au plus (1°) ;

- immobilisation du véhicule qui a servi à commettre l'infraction, pour une durée d'un an au plus (2°) ;

- confiscation du véhicule qui a servi à commettre l'infraction (3°) ;

- interdiction, pendant cinq ans au plus, d'entrer et de séjourner dans l'enceinte d'une ou plusieurs infrastructures aéroportuaires ou portuaires, d'une gare ferroviaire ou routière, ou de leurs dépendances, sans y avoir été préalablement autorisé par les autorités de police territorialement compétentes, pour y exercer l'activité de chauffeur de voiture de tourisme (4°).

Son III prévoit enfin que les personnes morales déclarées responsables pénalement de l'infraction définie au I encourent, outre l'amende portée selon les modalités prévues par l'article L. 131-38 du code pénal au taux maximum d'amende égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques, les peines de confiscation et d'affichage de la décision prononcée ou la diffusion par la presse écrite ou par tout moyen de communication au public par voie électronique.

Le nouvel article L. 231-7 dispose que les conditions d'application du chapitre sont fixées par décret en Conseil d'État81(*).

Le procède à une modification de conséquence à l'article L. 242-1 du code du tourisme.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté, outre deux amendements rédactionnels du rapporteur, un amendement du Gouvernement visant à supprimer la sanction prévue par le 4° du II du nouvel article L. 231-6 précité par laquelle l'entrée d'une voiture de tourisme avec chauffeur (VTC) est soumise à une autorisation discrétionnaire de l'autorité de police. Le Conseil constitutionnel, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité sur une sanction similaire applicable aux véhicules motorisés à deux ou trois roues a jugé une telle sanction disproportionnée.

Extrait de la décision n° 2013-318 QPC du 7 juin 2013

« Considérant qu'en punissant la méconnaissance des dispositions de l'article L. 3123-2 du code des transports d'une peine complémentaire d'interdiction « pour une durée de cinq ans au plus, d'entrer et de séjourner dans l'enceinte d'une ou de plusieurs infrastructures aéroportuaires ou portuaires, d'une gare ferroviaire ou routière, ou de leurs dépendances, sans y avoir été préalablement autorisé par les autorités de police territorialement compétentes », les dispositions du 4° de l'article L. 3124-9 du code des transports, qui soumettent l'entrée dans une telle enceinte, tant pour des motifs personnels que pour des motifs professionnels, à une autorisation discrétionnaire de l'autorité de police compétente, ont instauré une peine manifestement disproportionnée ; que, par suite, ce 4° doit être déclaré contraire à la Constitution »

En séance publique, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement tendant à compléter l'article L. 231-3 par un alinéa précisant que les VTC ne peuvent stationner dans l'enceinte des aérogares que dans l'heure précédant la prise en charge de leur clientèle.

IV. La position de votre commission

Comme indiqué précédemment, le régime des VTC a été instauré par la loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques.

D'après les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, on compte, au 25 juin 2013, 5 284 entreprises touristiques de transport avec chauffeur82(*). Ces entreprises sont, d'après l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, concentrées en Île-de-France et en Provence-Alpes-Côte d'Azur83(*). Au 17 janvier 2013, date du dernier recensement opéré, 10 078 cartes professionnelles de conducteur de VTC ont été délivrées84(*) par les préfectures85(*).

Comme le souligne l'étude d'impact, « l'ampleur quantitative de cette activité témoigne d'un réel besoin économique. D'un point de vue qualitatif, l'activité de VTC est indispensable à la montée en gamme de l'offre touristique française. L'activité de VTC est principalement positionnée sur le créneau de la prestation touristique haut de gamme pour une clientèle d'affaires. Le niveau, la souplesse et la personnalisation des prestations offertes par les VTC sont de nature à répondre aux attentes de la clientèle. »86(*)

Le présent article comprend quatre mesures pour mieux encadrer l'exploitation des VTC, ceci afin notamment de « favoriser une plus grande égalité de concurrence entre taxis et voiture de tourisme avec chauffeur, et à mieux protéger le consommateur en lui permettant de disposer d'une faculté de choix claire entre ces deux modes de transport public de personnes, à mieux connaître l'activité économique de ce secteur et enfin à mettre en place un système de sanctions »87(*). Ces quatre mesures sont les suivantes :

- l'obligation pour les exploitants de déclarer leurs véhicules afin d'« avoir une connaissance précise du nombre de véhicules de VTC en circulation et un meilleur contrôle de cette activité »88(*) ;

- une meilleure définition des conditions d'exercice de l'activité : il s'agit d'aligner les règles applicables aux VTC sur celles applicables au transport de personnes à moto (article L. 3123-2 du code des transports). Seuls les taxis ayant la possibilité de stationner en attente de clientèle dans leur commune de rattachement, cette disposition vise à « garantir les conditions d'une concurrence loyale entre les différents acteurs concernés »89(*) ;

- l'instauration d'un dispositif de sanctions administratives à l'encontre des chauffeurs : les dispositions réglementaires prévoient aujourd'hui des sanctions pénales de nature contraventionnelle pour réprimer les manquements à l'exercice de cette activité. Ces manquements sont cependant sans impact sur la détention de la carte professionnelle. Ainsi, « même en cas de manquements graves et répétés à la réglementation, les chauffeurs peuvent continuer à exercer leur activité »90(*). Le présent article complète donc ces sanctions pénales par un dispositif de sanctions administratives à l'encontre des chauffeurs de VTC - identique à celui appliqué aux chauffeurs de taxis (article L. 3124-2 du code des transports). Comme le souligne l'étude d'impact, « ce type de procédure se révèle particulièrement dissuasif pour les chauffeurs, compte tenu de ses conséquences potentielles sur leur activité professionnelle »91(*) ;

- enfin, l'instauration d'un délit spécifique en cas de circulation ou de stationnement en quête de clients sur la voie publique : aucune sanction n'existe aujourd'hui permettant de réprimer la méconnaissance de l'obligation de réservation préalable. Il s'agit donc de mettre en place une sanction identique à celle existant pour le transport de personnes à moto (articles L. 3124-9 et L. 3124-10 du code des transports).

Votre rapporteur salue les dispositions du présent article qui renforcent la réglementation applicable aux VTC et permettent ainsi de distinguer clairement leurs activités de celles applicables aux taxis. Les organisations professionnelles du secteur sont d'ailleurs favorables à ces dispositions, comme le souligne l'étude d'impact et comme a pu le vérifier votre rapporteur.

D'après les informations transmises par le Gouvernement, outre ces modifications législatives, les dispositions réglementaires applicables aux VTC devraient être modifiées, ceci conformément aux engagements pris au début de l'année 2013 devant les organisations représentatives des taxis et des VTC.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement visant à renvoyer au décret la fixation de la durée, précédant la prise en charge de la clientèle, pendant laquelle les VTC, munies d'une réservation préalable, ne peuvent stationner dans l'enceinte des aérogares.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 69 (articles L 3121-11, L ; 3123-2, L. 3123-2-1 [nouveau], L. 3124-4 et L. 3124-11 [nouveau] du code des transports) - Réglementation de l'activité de transport de personnes à moto (TPM)

Commentaire : cet article renforce les règles applicables à l'activité de transport de personnes à moto (TPM).

I. Le droit en vigueur


· L'article L. 3121-11 du code des transports concerne les taxis.

Il dispose que les taxis, en attente de clientèle, sont tenus de stationner dans leur commune de rattachement ou dans une commune faisant partie d'un service commun de taxis comprenant leur commune de rattachement. Ils peuvent également stationner dans les communes où ils ont fait l'objet d'une réservation préalable dont les conducteurs doivent apporter la preuve en cas de contrôle.


· Le chapitre III du titre II du livre Ier de la troisième partie du code des transports porte sur les véhicules motorisés à deux ou trois roues.

L'article L. 3123-1 dispose que les entreprises qui mettent à disposition de leur clientèle, pour assurer leur transport ainsi que celui de leurs bagages, des motocyclettes ou des tricycles à moteur conduits par le propriétaire ou son préposé, suivant des conditions fixées à l'avance entre les parties, doivent disposer, dans des conditions fixées par voie réglementaire, de chauffeurs qualifiés et de véhicules adaptés.

L'article L. 3123-2 précise que les véhicules concernés

- ne peuvent ni stationner, ni circuler sur la voie publique en quête de clients ;

- ne peuvent stationner à l'abord des gares et aérogares, dans le respect des règles du code de la route ou des règlements édictés par l'autorité compétente, que si leur conducteur peut justifier d'une réservation préalable.

L'article L. 3123-3 indique qu'un décret en Conseil d'État fixera les modalités d'application de ce chapitre.

Les dispositions réglementaires applicables au transport à titre onéreux de personnes par véhicules motorisés à deux ou trois roues

Les articles 1 à 7 du décret du 11 octobre 201092(*) précisent les dispositions relatives au transport par véhicules motorisés à deux ou trois roues. Ils disposent notamment que :

- tout conducteur de ce type de véhicule utilisé pour le transport de personnes à titre onéreux doit être titulaire d'un permis de conduire de catégorie A et que nul ne peut exercer cette profession si figurent certaines condamnations au bulletin n° 2 de son casier judiciaire (délit réprimé par le code de la route et donnant lieu à une réduction de la moitié du nombre maximal de points du permis, condamnation pour conduite d'un véhicule sans permis, ou condamnation définitive à une peine criminelle ou correctionnelle d'au moins six mois d'emprisonnement pour vol, escroquerie, abus de confiance, atteinte volontaire à l'intégrité de la personne, agression sexuelle ou infraction à la législation sur les stupéfiants (article 1) ;

- le conducteur doit être en possession d'une attestation délivrée par le préfet après vérification médicale de son aptitude physique (article 2) ;

- tout conducteur remplissant les conditions évoquées aux articles 1er et 2 reçoit une carte professionnelle ; cette dernière est restituée quand le conducteur cesse son activité ou quand une des conditions cesse d'être remplie ; à défaut, elle est retirée par le préfet (article 3) ;

- les véhicules doivent avoir une ancienneté inférieure à quatre ans (article 4) ;

- le fait d'exercer l'activité de conducteur sans être titulaire de la carte professionnelle en cours de validité est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe93(*) (article 7).


· Le chapitre IV du titre II précité comprend les dispositions relatives aux sanctions administratives et pénales applicables aux transports publics particuliers.

L'article L. 3124-4 prévoit, à son I, qu'est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende le fait d'effectuer à la demande et à titre onéreux le transport particulier de personnes et de bagages sans être titulaire d'une autorisation de stationnement sur la voie publique en attente de clientèle, ou d'exercer l'activité de conducteur de taxi sans être titulaire de la carte professionnelle.

Son II précise que les personnes physiques coupables de l'infraction prévue par le I encourent également les peines complémentaires suivantes :

- la suspension du permis de conduire, pendant une durée de cinq ans au plus () ;

- l'immobilisation du véhicule qui a servi à commettre l'infraction, pour une durée d'un an au plus () ;

- la confiscation du véhicule qui a servi à commettre l'infraction () ;

- l'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d'entrer et de séjourner dans l'enceinte d'une ou plusieurs infrastructures aéroportuaires ou portuaires, d'une gare ferroviaire ou routière, ou de leurs dépendances, sans y avoir été préalablement autorisé par les autorités de police territorialement compétentes ().

L'article L. 3124-9 prévoit quant à lui, à son I, que le fait de contrevenir aux dispositions de l'article L. 3123-2 précité est puni d'un an d'emprisonnement et d'une amende de 15 000 euros.

Son II dispose que les personnes physiques coupables de l'infraction prévue au I encourent également les peines complémentaires suivantes :

- la suspension du permis de conduire, pendant une durée de cinq ans au plus () ;

- l'immobilisation du véhicule qui a servi à commettre l'infraction, pour une durée d'un an au plus () ;

- la confiscation du véhicule qui a servi à commettre l'infraction () ;

- l'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d'entrer et de séjourner dans l'enceinte d'une ou plusieurs infrastructures aéroportuaires ou portuaires, d'une gare ferroviaire ou routière, ou de leurs dépendances, sans y avoir été préalablement autorisé par les autorités de police territorialement compétentes (). Ce 4° a été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 2013-318 QPC du 7 juin 2013 précitée.

L'article L. 3124-10 dispose que les personnes morales déclarées responsables pénalement de l'infraction définie à l'article L. 3124-9 encourent, outre l'amende, portée suivant les modalités prévues par l'article 131-38 du code pénal au taux maximum de l'amende est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques, les peines de confiscation et d'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.

II. Le texte du projet de loi

Le du présent article crée un nouvel article L. 3123-2-1 qui subordonne l'exercice de l'activité de conducteur de véhicule motorisé à deux ou trois roues pour le transport de personne à titre onéreux à la délivrance d'une carte professionnelle par l'autorité administrative.

Le modifie le 4° de l'article L. 3123-2 afin de préciser que la sanction prévue s'applique uniquement au cas de l'exercice de l'activité de conducteur de véhicule motorisé à deux ou trois roues pour le transport de personne à titre onéreux.

Le crée un nouvel article L. 3124-11 qui dispose que, en cas de violation par un conducteur de véhicule motorisé à deux ou trois roues pour le transport de personnes à titre onéreux de la réglementation applicable à la profession, l'autorité administrative peut lui donner un avertissement ou procéder au retrait temporaire ou définitif de sa carte professionnelle.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement visant à tenir compte de la décision QPC précitée : le 2° dispose désormais que le 4° de l'article L. 3124-4 du code des transports est abrogé.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement visant à :

- introduire, à l'article L. 3123-2, pour les conducteurs de véhicules motorisés à deux ou trois roues la même règle que celle introduite à l'article 68 pour les chauffeurs de véhicule de tourisme : munis d'une réservation préalable, ils ne pourront désormais stationner dans l'enceinte des aérogares que dans l'heure précédant la prise en charge de leur clientèle (1°B) ;

- introduire, à l'article L. 3121-11, pour les taxis une règle similaire : ces derniers, munis d'une réservation préalable, ne pourront stationner que dans l'heure précédant la prise en charge de leur clientèle dans l'enceinte des aérogares qui ne font pas partie de leur commune de rattachement ou d'un service commun comprenant leur commune de rattachement (1°A).

IV. La position de votre commission

La réglementation des véhicules motorisés à deux ou trois roues (TPM) résulte de l'article 5 de la loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des activités touristiques précitée, disposition introduite par le Sénat afin, comme le soulignait alors notre collègue Bariza Khiari, rapporteure du texte, de « soumettre à un régime législatif et réglementaire une activité nouvelle dont le fort développement, en particulier dans les grandes agglomérations, s'effectue jusqu'ici sans de suffisantes garanties de sécurité apportées au consommateur en termes d'aptitude professionnelle des chauffeurs et de contrôle des véhicules concernés »94(*).

D'après les informations transmises par le Gouvernement, 1 629 cartes professionnelles ont été délivrées par les préfectures95(*) au 31 mars 201396(*).

Le présent article vise, dans le même esprit que l'article 68, à instaurer un dispositif de sanctions administratives à l'encontre des conducteurs de véhicules motorisés à deux ou trois roues, en infraction avec la seule réglementation.

Comme pour les VTC, en effet, seules des sanctions pénales sont prévues pour réprimer les manquements à l'exercice de cette activité97(*), sans impact cependant sur la détention de la carte professionnelle. Comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, « l'objectif de cette mesure n'est pas de renforcer le dispositif répressif mais d'instaurer un dispositif dont la mise en oeuvre rapide et pesant sur la carte professionnelle devrait avoir un caractère fortement dissuasif à l'encontre des professionnels qui ne respectent pas la réglementation »98(*).

Parallèlement à cette modification législative, le Gouvernement, devrait modifier le décret du 11 octobre 2010 précité afin de clarifier les modalités de justification de la réservation préalable des TPM. Le projet de décret a recueilli un avis favorable du Conseil d'État le 2 juillet dernier99(*).

Votre rapporteur salue les dispositions du présent article qui renforcent la réglementation des motos-taxis, au bénéfice du consommateur et pour assurer une concurrence loyale avec les taxis.

À son initiative, votre commission a adopté trois amendements. Outre un amendement rédactionnel, elle a ainsi adopté deux amendements visant, comme pour les VTC à l'article 68, à renvoyer au décret la fixation de la durée précédant la prise en charge de la clientèle pendant laquelle les taxis exerçant leur activité sur réservation, d'une part, et les motos-taxis, d'autre part, peuvent stationner dans l'enceinte des aérogares.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2 - Autres dispositions diverses
Article 70 A (article L. 311-6 du code du tourisme) - Extension de l'interdiction pour les organismes évaluateurs des hôtels de commercialiser auprès des exploitants d'autres prestations de services

Commentaire : cet article étend à deux ans suivant la décision de classement, l'interdiction pour les organismes évaluateurs des hôtels de commercialiser auprès des exploitants d'autres prestations de services.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 311-6 du code du tourisme dispose que :

- la décision de classement d'un hôtel est prise, sur demande de l'exploitant, par Atout France dans des conditions définies par décret. Ce classement est valable pour une durée de cinq ans (alinéa 1) ;

- l'hôtel est classé dans une catégorie, en fonction de critères fixés par un tableau de classement élaboré par Atout France et homologué par arrêté du ministre du tourisme (alinéa 2) ;

- pour obtenir le classement, l'exploitant doit fournir un certificat de visite délivré par un organisme évaluateur. Les organismes évaluateurs sont accrédités, dans ces conditions fixés par arrêté du ministre du tourisme, dans les domaines correspondant à leurs missions par l'instance nationale d'accréditation prévue par l'article 137 de la loi de modernisation de l'économie (LME)100(*), le Comité français d'accréditation (COFRAC), ou tout organisme européen équivalent signataire de l'accord multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d'accréditation. Ces organismes évaluateurs ne peuvent concomitamment commercialiser auprès des exploitants des hôtels qu'ils contrôlent d'autres prestations de services que l'évaluation pour laquelle ceux-ci les ont sollicités (alinéa 3) ;

- sur proposition d'Atout France, le ministre du tourisme peut créer par arrêté un label reconnaissance les caractéristiques exceptionnelles d'un hôtel tenant notamment à sa situation géographique, à son intérêt historique, esthétique ou patrimonial particulier ainsi qu'aux services qui y sont offerts (alinéa 4)

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, à l'initiative Mme Pascale Got, les députés ont introduit le présent article qui modifie le troisième alinéa de l'article L. 311-6 précité, afin que l'interdiction de commercialisation par les organismes évaluateurs d'autres prestations de services auprès des exploitants d'hôtels qu'ils contrôlent s'applique également pendant une période de deux ans à compter de la date de la délivrance du classement.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur comprend l'objectif de cette disposition : garantir l'impartialité de l'évaluation des hôtels. Pour autant, elle soulève plusieurs questions :

- elle a été élaborée sans aucune concertation avec les acteurs du secteur du tourisme et certains d'entre eux, au premier rang desquels Atout France, y sont clairement opposés ;

- le système de classement fonctionne bien aujourd'hui puisque, comme le souligne le Gouvernement, « il a permis le classement de près de 85 % de la capacité hôtelière française »101(*). Atout France souligne par ailleurs que « l'impartialité des organismes évaluateurs est aujourd'hui fortement avérée »102(*). Les règles d'accréditation par le COFRAC sont particulièrement strictes, notamment pour ce qui concerne l'impartialité des structures évaluatrices ;

Les règles appliquées par le COFRAC
en matière d'impartialité des structures évaluatrices

« (...) Un même organisme (...) ne peut pas réaliser de prestation d'inspection, objet du présent programme, sur un établissement où il a réalisé une autre prestation liée au classement hôtelier (conseil, assistance technique, accompagnement,...). Dans ce cadre, les prestations dont la finalité n'est pas de produire le certificat de visite mais de permettre à l'hôtelier d'identifier les critères sur lesquels il va devoir mettre en oeuvre des actions pour atteindre le niveau de classement visé avant d'initier sa démarche officielle de demande de classement (par exemple inspection à blanc, auto-diagnostic...), sont à considérer comme de l'assistance ou de l'accompagnement. (...) »

Source : « Programme d'accréditation pour la réalisation des inspections de classement des hébergements touristiques marchands », Document INS REF 20, COFRAC, p. 6.

- Atout France souligne que le classement hôtelier induit aujourd'hui une inspection « purement factuelle et objective » car « l'harmonisation des méthodes est (...) tellement aboutie que les inspections sont extrêmement encadrées »103(*). Les cas de suspension ou de résiliation par le COFRAC s'explique par le travail non conforme - et non pas par la partialité - des organismes concernés ;

- le présent article pourrait même avoir des effets pervers : comme l'indique Atout France, « eu égard aux frais de maintien prévus par le COFRAC (double évaluation interne obligatoire), aux coûts que représente la mise en place d'équipe spécialisée (...) exclusivement dans l'inspection de classement, c'est aujourd'hui un risque jugé très sérieux de sortie des cabinets les plus organisés et les plus expérimentés »104(*). Le Gouvernement juge lui-même ce risque « non négligeable, mais non quantifiable à ce stade » estimant par ailleurs que « l'éventuelle baisse du nombre de cabinets accrédités pourrait (...) compromettre le rythme de classement des hébergements touristiques, au moment du renouvellement des classements au terme de leur validité de 5 ans »105(*). Il y a en effet peu d'organismes évaluateurs alors même que les exploitants gèrent parfois beaucoup d'établissements.

Pour toutes ces raisons, votre commission a adopté un amendement de suppression de votre rapporteur.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 70 (article L. 441-3 du code de commerce) - Aménagement des règles de facturation

Commentaire : cet article aménage les règles de facturation suite à la transposition de la directive 2010/45/UE du 13 juillet 2010.

I. Le droit en vigueur


· L'article L. 441-3 du code de commerce dispose que :

- tout achat de produits ou toute prestation de service pour une activité professionnelle doivent faire l'objet d'une facturation ;

- le vendeur est tenu de délivrer la facture dès la réalisation de la vente ou la prestation du service. L'acheteur doit la réclamer. La facture doit être rédigée en double exemplaire. Le vendeur et l'acheteur doivent en conserver chacun un exemplaire ;

- la facture doit mentionner le nom des parties ainsi que leur adresse, la date de la vente ou de la prestation de service, la quantité, la dénomination précise, et le prix unitaire hors TVA des produits vendus et des services rendus ainsi que toute réduction de prix acquise à la date de la vente ou de la prestation de services, à l'exclusion des escomptes non prévus sur la facture ;

- la facture mentionne également la date à laquelle le règlement doit intervenir. Elle précise les conditions d'escompte applicables en cas de paiement à une date antérieure à celle résultant de l'application des conditions générales de vente, le taux des pénalités exigibles le jour suivant la date de règlement inscrite sur la facture ainsi que le montant de l'indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement due au créancier en cas de retard de paiement. Le règlement est réputé réalisé à la date à laquelle les fonds sont mis, par le client, à la disposition du bénéficiaire ou de son subrogé.


· Le 3 du I de l'article 289 du code général des impôts (CGI), tel qu'issu du c du 1° du E du I de l'article 62 de la loi du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012106(*), dispose que :

- la facture est, en principe, émise dès la réalisation de la livraison ou de la prestation de services (alinéa 1) ;

- cependant, la facture est émise au plus tard le 15 du mois suivant celui au cours duquel s'est produit le fait générateur pour (alinéa 2) :

o les livraisons de biens expédiés ou transportés sur le territoire d'un autre État membre de la Communauté européenne à destination d'un autre assujetti ou d'une personnes morale non assujettie ;

o les prestations de services pour lesquelles la taxe est due par le preneur en application de l'article 196 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commune de taxe sur la valeur ajoutée, c'est-à-dire si l'acquéreur est situé dans un autre état membre ;

- elle peut être établie de manière périodique pour plusieurs livraisons de biens ou prestations de services distinctes réalisées au profit d'un même acquéreur ou preneur pour lesquelles la taxe devient exigible au cours d'un même mois civil. Cette facture est établie au plus tard à la fin de ce mois (alinéa 3).


· L'article 242 nonies A de l'annexe 2 du code général des impôts (CGI) porte sur les mentions devant figurer sur les factures.

Son I énumère les différentes mentions obligatoires, parmi lesquelles le numéro individuel d'identification attribué à l'assujetti et sous lequel il a effectué la livraison de biens ou la prestation de services (2°), tous rabais, remises, ristournes ou escomptes acquis et chiffrables (9°) et, en cas d'exonération, la référence à la disposition du CGI ou de la directive 2006/112/CE précitée ou à toute autre mention indiquant que l'opération bénéficie d'une mesure d'exonération (12°).

Son II précise que, quand le montant est inférieur ou égal à 150 euros hors taxes ou quand il s'agit de modifier la facture initiale, les factures peuvent ne pas comporter les mentions mentionnées aux 2° et 12° du I précités.

Le précédent alinéa ne s'applique cependant pas aux livraisons de biens et prestations de services quand l'acquéreur ou le preneur établi dans un autre État membre est redevable de la taxe. La facture peut cependant ne pas comporter les mentions visées au 9° du I précité, le prix unitaire hors taxe, le taux de la taxe applicable et son montant (c).

II. Le texte du projet de loi

Le présent article opère deux modifications à l'article L. 441-3 du code de commerce précité :

- son modifie le deuxième alinéa afin de bien prévoir le cas des factures différées prévues aux deuxième et troisième alinéas du 3 du I de l'article 289 du CGI ;

- son modifie le troisième alinéa afin de prévoir l'absence d'obligation de mention de rabais, ristournes ou acomptes ainsi que le prix unitaire hors taxe, dans le cas prévu par le c du II de l'article 242 nonies A de l'annexe 2 du CGI107(*).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur note que cet article consiste à tirer les conséquences de la transposition de la directive 2010/45/UE du 13 juillet 2010108(*), qui « vise à promouvoir la facturation électronique et à simplifier certaines règles de TVA afin de renforcer le fonctionnement du marché intérieur »109(*), effectuée par la loi de finances rectificative pour 2012 précitée.

Les modifications effectuées à l'article L. 441-3 du code de commerce visent la clarté et la sécurité juridiques : il s'agit d'éviter toute contradiction entre le code de commerce et le code général des impôts. Ces modifications sont loin d'être anodines puisque les dispositions de l'article L. 441-3 précité sont sanctionnées pénalement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 71 (articles L. 137-3 [nouveau], L. 138-1, L. 214-1, L. 215-12, L. 215-17, L. 221-10, et L. 221-11 du code de la consommation) - Diverses dispositions de simplification, notamment rédactionnelles, au sein du code de la consommation

Commentaire : cet article comprend plusieurs dispositions de simplification, notamment rédactionnelle, au sein du code de la consommation.

I. Le droit en vigueur


· Le chapitre VII du titre III du livre Ier du code de la consommation comprend deux articles, les articles L. 137-1 et L. 137-2.

L'article L. 137-1 dispose que les parties au contrat entre un professionnel et un consommateur ne peuvent, même d'un commun accord, ni modifier la durée de la prescription, ni ajouter aux causes de suspension ou d'interruption de celle-ci.

L'article L. 137-2 précise que l'action des professionnels, pour les biens ou les services qu'ils fournissent aux consommateurs, se prescrit par deux ans.

L'article L. 138-1 du même code précise que ces deux articles sont applicables à Mayotte, à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).


· L'article L. 214-1 du même code dispose que des décrets en Conseil d'État définissent les modalités d'application de certaines règles relatives à la conformité des produits.

Le dixième alinéa de cet article précise que ces décrets sont pris après avis de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) lorsqu'ils concernent des produits entrant dans son champ de compétence ou qu'ils comportent des dispositions visant à prévenir des risques sanitaires ou nutritionnels. Ces avis sont rendus publics.


· L'article L. 215-12 du même code dispose que quand une expertise relative à la conformité d'un produit a été réclamée ou quand elle a été décidée par le procureur de la République ou la juridiction d'instruction ou de jugement, deux experts sont désignés : l'un est nommé par le procureur de la République ou la juridiction, l'autre est choisi par l'intéressé et nommé par le procureur de la République ou la juridiction dans les conditions prévues par l'article 157 du code de procédure pénale.

L'article 157 du code de procédure pénale dispose que les experts sont choisis parmi les personnes physiques ou morales figurant sur la liste nationale dressée par la Cour de cassation ou sur une des listes dressées par les cours d'appel. À titre exceptionnel, les juridictions peuvent, par décision motivée, choisir des experts ne figurant sur aucune de ces listes.

À titre exceptionnel, l'intéressé peut choisir un expert ne figurant pas sur les listes prévues par l'article 157 précité. Son choix est alors subordonné à l'agrément du procureur de la République ou de la juridiction.

Le directeur du laboratoire qui a fait l'analyse peut être désigné même s'il ne figure pas sur les listes prévues par l'article 157.


· L'article L. 215-17 du même code dispose que, en matière de contrôle bactériologique ou de pureté biologique, exception faite du cas où l'intéressé a déclaré s'en rapporter à l'expert unique, désigné par le procureur de la République ou le juge d'instruction, ce dernier commet deux experts à l'expertise de l'échantillon prélevé (alinéa 1).

Le premier des experts est choisi parmi les directeurs de laboratoires compétents (alinéa 2).

Le second expert, commis par le procureur de la République ou le juge d'instruction, est l'expert ou son suppléant choisi par l'intéressé dans la discipline concernée sur les listes prévues à l'article 157 du code de procédure pénale précité (alinéa 3).


· Le premier alinéa de l'article L. 221-10 dispose que les décrets prévus par l'article L. 221-3, qui concernent les conditions de conformité et de sécurité des produits et des services, sont pris après avis de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ou de l'ANSES lorsqu'ils concernent des produits entrant dans leur champ de compétence respectif. Ces avis sont rendus publics.


· L'article L. 221-11 dispose que les décisions de la Commission européenne qui contiennent des dispositions entrant dans le champ d'application du titre II du livre II du code de la consommation relatif à la prévention en matière de sécurité des produits et des services, prises en application de l'article 53110(*) du règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002111(*) et de l'article 13112(*) de la directive 2001/96/CE du Parlement européen et du Conseil, du 3 décembre 2001, relative à la sécurité générale des produits, sont assimilées quant à leurs effets à des mesures d'exécution de l'article L. 221-5.

II. Le texte du projet de loi

Le présent article modifie plusieurs articles du code de la consommation.

Le déplace dans un nouvel article L. 137-3 le contenu de l'article L. 138-1 évoqué précédemment, tout en supprimant la référence à Mayotte, collectivité dans laquelle s'applique désormais le principe de l'identité législative.

Le abroge en conséquence l'article L. 138-1.

Le modifie l'article L. 214-1 précité :

- il renvoie l'alinéa portant sur l'avis de l'Agence à la fin de l'article ;

- il vise l'article L. 1313-1 du code de la santé publique, c'est-à-dire l'article faisant mention de cette agence et non plus le nom de cette dernière ;

- il supprime l'avis de l'agence pour les décrets portant sur des produits entrant dans le champ de compétence de l'agence.

Le modifie l'article L. 215-12 afin de prévoir la possibilité qu'un agent exerçant sa fonction au sein d'un laboratoire d'État peut être désigné comme expert.

Le clarifie la rédaction du premier alinéa de l'article L. 215-17 (a) et supprime des mots inutiles au troisième alinéa du même article (b).

Le modifie le premier alinéa de l'article L. 221-10 afin de remplacer la dénomination des deux agences par les références des articles du code de la santé publique les mentionnant et de préciser que l'avis de l'ANSM est sollicité quand le décret porte sur les produits entrant dans son champ de compétence, tandis que celui de l'ANSES est sollicité lorsque ces décrets comportent des dispositions visant à prévenir des risques sanitaires ou nutritionnels.

Le opère des modifications rédactionnelles à l'article L. 221-11.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté un amendement du rapporteur visant à supprimer le 2° du présent article : l'article 10 du présent projet de loi propose en effet une nouvelle rédaction de l'article L. 138-1 du code de la consommation.

En séance publique, aucun amendement n'a été adopté à cet article.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que le présent article comprend des dispositions utiles.

La suppression de l'avis de l'ANSES pour les décrets portant sur des produits entrant dans son champ de compétence, prévue par les 3° et 6°, est ainsi bienvenue :

- la rédaction actuelle, issue de l'article 11 de la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire113(*), a conduit, d'après les informations transmises par le Gouvernement, à « saisir l'AFSSA [Agence française de la sécurité sanitaire des aliments] de projets de texte concernant les dénominations des denrées alimentaires ou les mentions figurant sur leur étiquetage, qui ne nécessitaient pas l'expertise de l'Agence »114(*) ;

- la transformation en 2010115(*) de l'AFSSA en ANSES a conduit à une extension des compétences de l'Agence à la sécurité sanitaire de l'environnement et du travail. Dans ces conditions, les nouvelles missions « n'[étant] pas définies en référence à des produits, (...) il [est] difficile de déterminer ceux qui entrent dans son champ de compétence, ce qui pourra créer un motif de contestation, si l'avis n'a pas été sollicité »116(*).

Par ailleurs, le 4° renforce l'impartialité de l'expertise contradictoire en supprimant la possibilité pour le procureur de désigner comme expert le directeur du laboratoire qui a fait l'analyse et étend le champ des agents pouvant être désignés pour mener cette expertise117(*).

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 72 (articles L. 253-14 et L. 254-11 du code rural et de la pêche maritime, article L. 5414-1 du code de la santé publique, et articles L. 138-9, L. 162-16-4 et L. 165-6 du code de l'action sociale et des familles) - Modifications rédactionnelles diverses

Commentaire : cet article procède à des modifications rédactionnelles au sein de plusieurs codes.

I. Le texte du projet de loi

Le I du présent article substitue aux articles L. 253-14 et L. 254-11 du code rural et de la pêche maritime la référence aux chapitres II à IV du titre Ier du livre II du code de la consommation par la référence à ce même livre II.

Le II substitue à l'article L. 253-14 du code rural et de la pêche maritime et à l'article L. 5414-1 du code de la santé publique la référence aux chapitres II à VI du titre Ier du livre II du code de la consommation par la référence à ce même livre II.

Le III procède à plusieurs modifications rédactionnelles au sein du code de la sécurité sociale afin de remplacer les références au titre VI de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986118(*) par des références au titre V du livre IV du code de commerce.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont adopté aucun amendement à cet article.

III. La position de votre commission

Les modifications prévues au présent article sont utiles : les I et II réparent une erreur matérielle figurant dans des articles portant notamment sur l'habilitation des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à rechercher et constater les infractions dans certains domaines, articles qui ne font pas aujourd'hui référence aux dispositions relatives à leurs pouvoirs d'enquête ; le III vise à tenir compte de la codification du titre VI de l'ordonnance eu 1er décembre 1986 précitée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 72 bis (articles L. 121-42 à L. 121-47 [nouveaux] du code de la consommation) - Encadrement de l'exploitation et de l'usage de numéros à valeur ajoutée

Commentaire : cet article tend à introduire plus de transparence dans le recours à des numéros à valeur ajoutée, en contraignant les professionnels les proposant à informer les consommateurs et en permettant à ces derniers de limiter leur utilisation.

I. Le droit en vigueur

Les services téléphoniques à valeur ajoutée (SVA), appelés aussi numéros spéciaux, sont constitués de numéros courts à quatre chiffres commençant par 1 ou 3 et par des numéros à dix chiffres commençant par 08. Les appels vers ces numéros suivent une tarification spéciale, choisie par le destinataire de la communication fournissant le service, qui diffère des tarifs des appels vers les numéros dits interpersonnels. C'est pour cette raison qu'on les appelle « services à valeur ajoutée ».

Ces numéros représentent une grande variété d'usages quotidiens : mise en relation avec divers services d'une entreprise ou d'une administration, fourniture de renseignements pratiques, vente d'une information ou d'un contenu, participation à des jeux, etc.

S'ils présentent donc un intérêt certain, ils sont parfois utilisés de façon abusive et suscitent des réclamations de la part des consommateurs. Ainsi en est-il notamment de la pratique des SMS avec renvoi d'appel sans possibilité de connaître les informations sur le fournisseur de services.

Un rapport du Conseil général des technologies de l'information de 2008119(*) parlait ainsi d'un « système qui court à sa perte sans une profonde rénovation », évoquant notamment une « opacité de la tarification qui donne au consommateur le sentiment de se faire gruger ».

Aussi l'association SVA+, organisme d'autorégulation des services à valeur ajoutée, a été créée début 2012 par les opérateurs de communications électroniques et les éditeurs de SVA pour élaborer des règles déontologiques relatives à ces services. Après avoir édicté une première série de recommandations applicables aux SVA pour 2012, elle en a publié une nouvelle version le 1er mars 2013, applicables au 1er avril de la même année.

Ces recommandations concernent l'information des consommateurs, la loyauté et le contenu des services, la protection des utilisateurs, de la jeunesse et des mineurs, et comportent une partie spécifiquement dédiée aux SVA téléphoniques. Elles n'ont cependant, sauf s'agissant de celles reprenant des dispositions légales déjà existantes, pas de valeur réellement contraignante, et consistent plutôt en une charte d'autorégulation du secteur.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Souhaitant donner une assise normative à certaines de ces dispositions, les députés, sur proposition de MM. Razzy Hammadi, rapporteur du texte, et Thomas Thévenoud, ont créé un article 72 bis permettant aux consommateurs et administrations concernées d'identifier rapidement les fournisseurs de SVA et, le cas échéant, de bloquer ces services.

À cette fin et dans le I, ils ont entièrement re-rédigé la section 7 (Annonces de rabais) du chapitre Ier (Pratiques commerciales réglementées) du titre II (Pratiques commerciales) du livre Ier (Information des consommateurs et formation des contrats) du code de la consommation, actuellement dépourvue de tout article. Ils l'ont ainsi intitulée « Achats par l'intermédiaire des opérateurs de communications électroniques » et y ont inséré les articles L. 121-42 à L. 121-47.

L'article L. 121-42 pose le principe général du dispositif dans son premier alinéa.

L'obligation d'information s'applique aux opérateurs de communications électroniques, au sens qu'en donne le 6° de l'article L. 32 du code des postes et communications électroniques, qui exploitent un numéro à valeur ajoutée, l'abonné auquel ce numéro est affecté - c'est-à-dire la société qui utilise ce numéro pour commercialiser un produit ou un service - et, s'il est différent, le fournisseur dudit produit ou service.

Ces différents acteurs sont tenus de mettre gratuitement à disposition des consommateurs et en ligne un instrument l'informant sur les caractéristiques de la prestation proposée et de son auteur (nom du service, du fournisseur et de son site internet, et moyens de réclamation ouverts).

Le deuxième alinéa prévoit le maintien d'un tel outil d'identification pendant une période d'un an courant à partir de la date de transaction, et précise que les professionnels peuvent le mutualiser.

Le troisième alinéa fait obligation à l'opérateur d'informer, sur son site internet, ses abonnés de son existence et de la façon d'y accéder.

Le quatrième alinéa interdit audits abonnés de s'opposer à l'usage des informations fournies par les professionnels afin de constituer et d'alimenter l'instrument d'information.

L'article L. 121-43 oblige les fournisseurs de SAV à conserver au moins cinq ans les coordonnées des prestataires prenant part à leur promotion.

L'article L. 121-44 rend la section 7 ainsi créée applicable à la fois aux consommateurs et aux non professionnels.

L'article L. 121-45 sanctionne d'une amende administrative de 3 000 euros au plus pour une personne physique, et 15 000 euros au plus pour une personne morale, le non-respect des dispositions précédentes.

L'article L. 121-46 enjoint à tout opérateur de communications électroniques proposant un service téléphonique au public de proposer à ses consommateurs une option gratuite leur permettant de bloquer les appels vers certaines tranches de numéros à valeur ajoutée. Un arrêté interministériel, conjoint aux ministres chargés de la consommation et de l'économie numérique, détermine ces tranches. Il est pris après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), celle-ci devant prendre en considération le plafond de tarification et le format de ces numéros.

Cette disposition doit permettre de mieux protéger les consommateurs des dérives concernant les numéros surtaxés, en instaurant à leur encontre une protection par défaut au moyen d'une option gratuite, là où il leur faut aujourd'hui activer eux-mêmes une option qui ne garantissait pas le filtrage du numéro surtaxé.

L'article L. 121-47 sanctionne d'une amende administrative identique à celle prévue à l'article L. 121-45 le non-respect de cette obligation.

Les II et III fixent les conditions d'entrée en vigueur de l'ensemble de ces dispositions dans le temps : deux ans après l'entrée en vigueur du texte pour celles mentionnées aux articles L. 121-42 à L. 121-45, et six mois avant pour celles prévues aux articles L. 121-46 et L. 121-47.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve l'introduction d'une telle section dans le code de consommation, et des dispositions qu'elle comporte visant à apporter plus de transparence au fonctionnement des SVA.

Il s'agit d'une problématique déjà ancienne et la solution proposée par le présent article, qui permet d'assurer l'information des consommateurs et de leur permettre de refuser toute sollicitation, préserve leur liberté tout en n'imposant pas de contraintes excessives aux opérateurs de communications électroniques et fournisseurs de services.

Cette mesure va à la fois dans le sens des intérêts des consommateurs, mais également de ceux des professionnels des SVA, dont l'image globale a pu souffrir des quelques dérives constatées de la part de prestataires cherchant à abuser des utilisateurs de ce type de services en les surfacturant de façon indue.

La commission a simplement adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 72 ter (article L. 121-83-1 du code de la consommation, articles L. 32-1 et L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques) - Modification des compétences de l'ARCEP et de la DGCCRF sur le marché de détail des communications électroniques

Commentaire : cet article tend à modifier le partage des compétences actuel entre l'ARCEP et la DGCCRF pour la protection des utilisateurs de services de communications électroniques.

I. Le droit en vigueur

En vertu des articles L. 32-1 et L. 33-1 du code des postes et communications électroniques, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) est aujourd'hui compétente pour veiller au respect des droits des consommateurs et des professionnels dans leurs relations avec les fournisseurs de services de communications électroniques.

La première de ces deux dispositions habilite le ministre chargé des communications électroniques et l'ARCEP à veiller, notamment, à « un niveau élevé de protection des consommateurs ». Cela passe, précise l'article, par la fourniture à ces derniers d'informations claires, par la transparence des tarifs et par une accessibilité aux utilisateurs des conditions de recours aux services proposés.

La seconde disposition soumet les réseaux de communications électroniques, et la fourniture des services y afférant au respect de certaines règles. Parmi celles-ci figurent l'information des utilisateurs, entre autres sur les conditions contractuelles de fourniture desdits services, et leur protection. Il est précisé que ces règles s'étendent au droit qu'ont les professionnels ayant contracté avec un opérateur de voir figurer dans leur contrat les nombreuses informations générales mentionnées à l'article L. 121-83 du code de la consommation. Il est indiqué qu'elles incluent également l'obligation qu'ont les opérateurs de livrer aux utilisateurs les informations plus spécifiques figurant à l'article L. 121-83-1 du même code.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du député Frédéric Barbier, les députés ont souhaité opérer un partage de ces compétences aujourd'hui exercées par l'ARCEP avec la DGCCRF, qui est également habilitée à intervenir, de façon plus générale, pour la protection des intérêts des consommateurs.

Pour l'auteur de l'amendement, cette double compétence de deux autorités différentes dans un même champ n'est satisfaisant « ni en termes d'efficacité de l'action administrative, ni en termes de sécurité juridique et de lisibilité du droit ». Aussi a-t-il proposé qu'une seule autorité contrôle l'ensemble des règles de protection des consommateurs, générales et sectorielles, pour faire cesser les agissements litigieux et le cas échéant les sanctionner.

De plus, est-il indiqué, une double compétence induit « une incertitude qui peut nuire au dynamisme des acteurs du marché » lorsqu'elle va jusqu'à provoquer une divergence d'appréciation entre les deux autorités et, à tout le moins, une mauvaise lisibilité de règles jugées peu compréhensibles.

Aussi, afin de rendre plus claire une articulation des compétences entre l'ARCEP et la DGCCRF qu'ils estiment opaque, les députés ont posé un principe clair : la DGCCRF est compétente s'agissant des consommateurs et l'ARCEP est compétente s'agissant des utilisateurs professionnels.

Le II de l'article 72 ter commence à cet effet, dans son 1°, par modifier l'article L. 32-1 précité, en vue d'enjoindre au ministre chargé des communications électroniques et à l'ARCEP d'associer le ministre chargé de la consommation à la prise en compte de l'intérêt des consommateurs.

Puis il modifie l'article L. 33-1 précité afin de distinguer, dans deux alinéas différents, les deux types d'information que les opérateurs doivent mettre à disposition des utilisateurs et surtout, en limitant le champ de cette obligation aux seuls utilisateurs professionnels.

Le I procède à certaines adaptations à l'article L. 121-83-1 précité afin d'en préciser la portée.

Dans son 1°, il contraint les opérateurs à délivrer aux consommateurs les informations dont ils sont redevables « sous une forme claire, comparable, actualisée et facilement accessible ». Cette précision vise à éviter que les opérateurs ne remplissent leur obligation d'information qu'en mettant à disposition des éléments obscurs, insusceptibles de faire l'objet de rapprochements, archaïques ou malaisément accessibles.

Dans son 2°, il élargit le champ des informations que doivent transmettre les opérateurs à celles prévues aux articles L. 111-1 (caractéristiques essentielles du bien et durée de disponibilité des pièces indispensables à l'utilisation des biens) et éventuellement L. 121-18 (caractéristiques générales des offres contractuelles ne portant pas sur des services financiers) du code de la consommation.

III. La position de votre commission

Si votre rapporteur, M. Martial Bourquin, a accueilli favorablement le I de cet article, il s'est inquiété, s'agissant de son II, de certains éléments :

- d'une part, ce paragraphe semble abaisser le standard de protection des consommateurs pris en compte par les pouvoirs publics en matière de communications électroniques. Il prévoit en outre une intervention conjointe de la DGCCRF aux côtés de l'ARCEP, alors que seule cette dernière est compétente aujourd'hui, ce qui risque d'entraîner des conflits de compétences entre les deux. De plus, la DGCCRF, qui a vu ses moyens diminuer, ne paraît pas en bonne mesure d'assumer des missions supplémentaires ;

- d'autre part, ce II retire à l'ARCEP ses moyens d'intervention au titre de l'information extracontractuelle des consommateurs, ce qui réduirait la base légale de l'intervention de l'Autorité pour mesurer et surveiller la qualité de service des opérateurs, et ainsi s'assurer de leur respect de la « neutralité du Net ».

Cependant, le ministre en charge de la consommation, M. Benoît Hamon, a indiqué en commission que la répartition des tâches entre l'ARCEP et la DGCCRF relevait de l'objectif de simplification administrative fixé par le président de la République et qu'elle permettait d'éviter les doublons de compétences.

Il a ajouté que la DGCCRF a vu ses effectifs se stabiliser, que la prochaine loi de finances poursuivrait l'effort de consolidation de ses moyens et que le dernier Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAPE) a conclu à la nécessité de confier à l'Inspection générale des finances (IGF) un rapport sur l'organisation territoriale de la direction en vue d'affecter davantage d'agents sur le terrain.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 72 quater (article L. 322-2, articles L. 322-2-1 et L. 322-7 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure, article 2 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne) - Définition des loteries et des jeux d'argent et de hasard

Commentaire : cet article précise la définition des loteries en incluant notamment les jeux où le hasard n'est que partiel ainsi que ceux où le joueur fait une avance financière.

I. Le droit en vigueur

Les loteries, ou jeux d'argent et de hasard, font l'objet d'une importante législation depuis le XIXème siècle.

· En premier lieu, le code civil, considérant que les jeux d'argent faisant appel au hasard ne sont pas des conventions licites, prévoit dans son article 1965 que « la loi n'accorde aucune action pour une dette du jeu ou pour le paiement d'un pari ». Il s'agit d'un exemple d'obligation « sans cause ou sur une fausse cause », qui n'a aucun effet en droit (article 1131 du même code).

Il excepte toutefois de cette interdiction les jeux « qui tiennent à l'adresse et à l'exercice du corps » (article 1966 du même code), sauf si la somme paraît excessive au tribunal.

· Le code de la sécurité intérieure, créé par l'ordonnance n° 2102-351 du 12 mai 2012, pose pour sa part dans son article L. 322-1 le principe de prohibition générale des loteries. Il reprend des dispositions issues notamment de la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries et de la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard.

La notion de loterie est précisée par l'article L. 322-2 de ce code, qui donne une série d'exemples qu'il complète par la mention générale de « toutes opérations ouvertes au public, sous quelque dénomination que ce soit, pour faire naître l'espérance d'un gain qui serait acquis par la voie du sort ».

· Le droit de la consommation régit pour sa part une catégorie particulière de jeux : les loteries publicitaires et jeux-concours.

- Les articles L. 121-15-1 à L. 121-15-3 de ce code mentionnent ainsi les concours ou jeux promotionnels, associés, dont le but est de promouvoir un bien ou de stimuler ses ventes.

- Les articles L. 121-36 et suivants de ce code régissent les loteries publicitaires et promotionnelles. Ces opérations sont autorisées, quelles que soient les modalités de tirage au sort, dans la mesure où elles n'imposent aucune contrepartie financière ni dépense. Toutefois, l'article 45 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, tirant les conséquences d'une jurisprudence européenne120(*), a autorisé les loteries publicitaires avec obligation d'achat sauf si elles revêtent un caractère déloyal.

· Enfin, la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne définit dans son article 2 le jeu de hasard comme « un jeu payant où le hasard prédomine sur l'habileté et les combinaisons de l'intelligence pour l'obtention du gain ».

Cet article introduit par le Sénat sur proposition de notre ancien collègue Nicolas About s'appuyait sur la jurisprudence traditionnelle de la Cour de cassation qui, depuis 1877, avait qualifié ces jeux comme ceux « où la chance prédomine sur l'habileté, la ruse, l'audace et les combinaisons de l'intelligence »121(*).

· On peut également citer l'article 126 de l'annexe 4 du code général des impôts, qui prévoit que « sont considérés, en principe, comme jeux de hasard, tous les jeux d'argent qu'il s'agisse de jeux de cartes ou d'autres jeux ». Cette définition permet de définir les règles d'imposition des maisons et cercles, tels les casinos, où est autorisée la pratique de certains jeux de hasard.


· On peut rappeler enfin que deux organismes - le Pari mutuel urbain (PMU) et la Française des Jeux - disposent d'un droit exclusif pour organiser certains types de jeux d'argent122(*).

De cet ensemble de textes qui peut paraître quelque peu disparate, la jurisprudence a extrait quatre principes généraux qui identifient une loterie, par principe interdite :

- une opération ouverte au public ;

- la perspective d'un gain, qui peut être financier ou matériel ;

- un sacrifice financier, aussi faible soit-il ;

- l'intervention du hasard.

Certaines loteries sont toutefois autorisées en application de textes spéciaux : c'est le cas des loteries d'objets mobiliers exclusivement destinées à des actes de bienfaisance (article L. 322-3 du code de la sécurité intérieure), des « lotos traditionnels » (article L. 322-4 du même code), des loteries organisées à l'occasion de fêtes foraines (article L. 322-5 du même code) ou des loteries publicitaires régies par le code de la consommation (voir supra).

Ce droit des jeux et loteries, outre que la multitude des textes, malgré les efforts de codification, nuit à sa compréhension, est toutefois perfectible :

d'une part, l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) a indiqué dans son rapport d'activité 2012 qu'elle avait constaté « une recrudescence de jeux qui s'apparentent à des loteries, et qui permettent à ceux qui s'y adonnent, après avoir acquitté une participation théoriquement remboursable, d'espérer un gain très substantiel, le plus souvent en nature (voiture, maison, appartement...) ».

Une affaire a ainsi défrayé la chronique, lorsqu'un opérateur proposait, au moyen d'une participation modique, de gagner éventuellement une maison.

Dans la mesure où le joueur peut en principe - mais en suivant une procédure souvent complexe - obtenir le remboursement de son avance, la qualification juridique de loterie n'est pas claire dans l'état du droit ;

d'autre part, le statut légal de certains jeux traditionnellement considérés comme prohibés est remis en cause par une interprétation stricte des textes ;

C'est ainsi que, par un arrêt du 17 janvier 2013, la Cour d'appel de Toulouse, confirmant un jugement rendu en première instance, a relaxé des prévenus poursuivis pour avoir organisé des parties de poker.

En effet, l'analyse de la Cour l'a conduite à considérer que le jeu de poker « Texas hold'em » était un jeu de hasard pour le novice ou l'amateur, mais pas pour le joueur habituel qui, selon la Cour, parvient par son action personnelle à « minimiser et même supplanter le hasard initial ».

Constatant que la jurisprudence de la Cour de cassation, reprise dans l'article 2 de la loi du 12 mai 2010 précitée, caractérisait les jeux de hasard par la prédominance du hasard sur l'habileté.

Elle en a conclu que le poker n'était pas un jeu de hasard et qu'un lieu où était organisées des parties de poker ne pouvait être assimilé aux maisons de jeux de hasard interdites par l'article L. 324-1 du code de la sécurité intérieure.

- enfin, le cas spécifique des jeux d'adresse, souvent désignés par l'appellation anglophone « skill games » sur Internet, soulève une troisième difficulté.

Dans ces jeux, le hasard joue un rôle réduit, voire nul123(*).

Dans leur rapport sur la mise en application de la loi du 12 mai 2010124(*), Mme Aurélie Filipetti et M. Jean-François Lamour sont parvenus à des conclusions différentes : alors que la première se disait favorable à une interdiction pure et simple des jeux d'adresse, le second proposait de les autoriser en les soumettant à la régulation de l'ARJEL.

L'ARJEL, pour sa part, a estimé que le marché des jeux d'adresse en ligne générait aujourd'hui un chiffre d'affaires de l'ordre de 110 millions d'euros et a suggéré dans un rapport remis le 27 février 2012 à Mme Valérie Pécresse la réaffirmation du principe d'interdiction des jeux d'argent et d'adresse en ligne, assortie d'une dérogation pour certaines catégories de jeux dans un cadre régulé.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré sur la proposition du rapporteur M. Razzy Hammadi, lors de l'examen du présent projet de loi en séance publique, un article additionnel qui apporte au code de la sécurité intérieure des modifications suggérées par l'ARJEL dans son rapport d'activité 2012, concernant le critère du hasard dans l'espérance du gain et la possibilité pour l'opérateur de demander une avance remboursable :

- à l'article L. 322-2, qui définit les loteries, le texte prévoit d'une part que l'espérance du gain peut être due partiellement seulement au hasard, d'autre part qu'il n'y a loterie que si un sacrifice financier est exigé par l'opérateur de la part des participants ;

- à l'article L. 322-2-1, il inclut dans le champ de l'interdiction les jeux dont le fonctionnement repose sur le savoir-faire du joueur, ainsi que ceux pour lesquels une avance remboursable est assimilable à un sacrifice financier et peut donc participer à la caractérisation d'une loterie.

Le texte, à l'article L. 322-7 du même code, exclut toutefois du champ des loteries prohibées les appels surtaxés remboursables utilisés pour les jeux et concours télévisés et radiodiffusés, dans la mesure où ces jeux et concours sont en rapport direct avec le programme diffusé, dans des conditions définies par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Enfin, le présent article harmonise la définition des jeux d'argent et de hasard prévue par la loi du 12 mai 2010 avec celle retenue dans le code de la sécurité intérieure. Elle remplace en effet la définition des jeux de hasard présente à l'article 2 de cette loi par un simple renvoi vers les opérations visées à l'article L. 322-2 du code de la sécurité intérieure, c'est-à-dire les loteries prohibées par principe.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve la clarification apportée par le présent article.

Le principe de prohibition générale des loteries posé par le code de la sécurité intérieure est ainsi mieux articulé avec la régulation des jeux d'argent et de hasard définie par la loi du 12 mai 2010.

Votre rapporteur approuve également l'élargissement du critère relatif au rôle du hasard : il peut être délicat, comme l'a montré l'arrêt de la cour d'appel de Toulouse, de mesure le degré exact de hasard présent dans un jeu.

Enfin, la précision selon laquelle le sacrifice financier est établi même dans le cas où un remboursement ultérieur est possible facilitera la qualification de loterie dans le cas de certains jeux qui se présentent faussement comme gratuits : leurs procédures sont tellement complexes que la majorité des joueurs finissent par renoncer au remboursement, ce qui constitue en fait le coeur même de leur modèle économique.

Plusieurs questions ont été soumises à l'examen de votre commission.

En premier lieu, votre rapporteur s'est interrogé sur la portée de l'alinéa 4, qui prévoit que l'interdiction des loteries recouvre les jeux dont le fonctionnement repose sur le savoir-faire du joueur.

M. Benoît Hamon, ministre délégué à l'économie sociale et solidaire et à la consommation, a précisé devant votre commission que, conformément à la jurisprudence, les concours n'étaient pas considérés comme des jeux d'argent et que le Gouvernement n'avait aucune intention de s'écarter de cette jurisprudence. Votre commission partage cette interprétation.

En deuxième lieu, votre commission s'est interrogée sur l'impact de cet article sur les jeux-concours ou loteries publicitaires organisées conformément aux dispositions du code de la consommation125(*).

Votre rapporteur souligne donc que la prohibition ne s'applique pas à ces opérations qui sont réglementées par l'article L. 121-36 du code de la consommation.

Il est en effet important de souligner que le principe de prohibition des loteries poursuit un objectif d'intérêt général : lutter contre l'addiction des joueurs, empêcher les opérations de blanchiment ou de fraude. C'est bien l'objet de l'interdiction de principe des jeux d'adresses, surtout en ligne, ou des jeux de hasard. Mais ce n'est manifestement pas le cas des loteries et jeux publicitaires, qui constituent des activités ludiques soutenant notamment par exemple les ventes de quotidiens ou de magazines.

Outre un amendement rédactionnel et afin de clarifier l'articulation entre le principe de prohibition générale des loteries prévu par le code de la sécurité intérieure et la réglementation des loteries publicitaires dans le code de la consommation, votre commission a adopté, sur la proposition de votre rapporteur, un amendement précisant, dans l'article L. 121-36 du code de la consommation :

- d'une part que les dispositions relatives aux loteries publicitaires avec obligation d'achat dérogent à celles relatives aux loteries prohibées par le code de la sécurité intérieure ;

- d'autre part que les frais d'affranchissement liés à la participation à une loterie publicitaire dérogent à la règle, prévue par le présent article, selon laquelle le sacrifice financier est établi même lorsque la dépense initiale est remboursable.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 72 quinquies A (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution) - Audition du candidat à la présidence de l'ARJEL

Commentaire : cet article prévoit l'audition, par la commission des Finances de chaque assemblée, du candidat à la présidence de l'Autorité de régulation des jeux en ligne

Votre commission a adopté un amendement, présenté par Mme Michèle André, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, qui précise que la commission des Finances est, dans chaque assemblée du Parlement, la commission compétente pour recevoir en audition le candidat à la présidence de l'ARJEL.

L'article additionnel inséré par cet amendement modifie en ce sens le tableau annexé à loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

En effet, la loi du 12 mai 2010 précitée, qui a institué l'ARJEL, n'a pas prévu une audition au Parlement, avant sa nomination, du candidat à la présidence de cette Autorité. Pour mémoire, cette loi relève de la compétence de la commission des Finances, même si le présent projet de loi la modifie sur des aspects liés aux droits des consommateurs. 

Afin que la disposition prévue par cet article additionnel puisse produire ses effets, il sera nécessaire de modifier également la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, qui précise la liste des personnalités qui doivent être auditionnées au Parlement avant leur désignation. Cette modification, qui relève de la loi organique, nécessitera une procédure législative distincte de celle dont relève le présent projet de loi126(*).

Votre commission a inséré un article additionnel ainsi rédigé.

Article 72 quinquies (article L. 333-1-2 du code des sports) - Droit au pari

Commentaire : cet article supprime l'avis de l'Autorité de la concurrence sur les projets de contrats permettant à un opérateur en ligne d'organiser des paris sur une manifestation sportive.

I. Le droit en vigueur

L'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) a publié, en février 2013, un rapport sur le « droit au pari », qu'elle définit comme « le droit de consentir à l'organisation de paris sur les manifestations ou compétitions sportives ».

Ce droit est considéré comme l'un des attributs du droit de propriété des organisateurs sportifs et concerne donc aussi bien les paris en ligne que dans les réseaux physiques.

Le droit au pari a été précisé par la loi du 12 mai 2010 précitée, qui a créé deux nouveaux articles dans le code du sport :

- l'article L. 333-1 précise que les fédérations sportives, ainsi que les organisateurs de manifestations sportives, ont le droit de consentir à l'organisation de paris sur les manifestations ou compétitions sportives qu'ils organisent. Ce droit fait partie de leur droit général d'exploitation de ces manifestations et compétitions ;

- l'article L. 333-1-2 encadre les modalités selon lesquelles l'organisateur peut contracter avec un opérateur de paris sportifs. Il prévoit notamment que le projet de contrat est, préalablement à sa signature, transmis pour avis à l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) et à l'Autorité de la concurrence. Ces deux autorités se prononcent dans un délai de quinze jours.

L'ARJEL considère que la reconnaissance de ce droit a conféré une sécurité juridique à l'exploitation commerciale des manifestations sportives des organisateurs. Ceux-ci peuvent concéder leurs droits et ainsi contrôler les modes de commercialisation de leurs manifestations.

Le droit au pari représente, en moyenne, 1,1 % des mises enregistrées sur les compétitions correspondantes. Il a généré, depuis la mise en oeuvre de la loi du 12 mai 2010, 2,4 millions d'euros en ligne et 6,9 millions d'euros sur le réseau physique.

Le football représente près des deux tiers des montants reversés au titre du droit au pari :

RÉPARTITION DU DROIT AU PARI EN LIGNE PAR SPORT

Source : ARJEL, Rapport sur le droit au pari, février 2013.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article additionnel, introduit par les députés lors de l'examen en séance publique par un amendement du Gouvernement, prévoit à l'article L. 333-1-2 précité que seul l'avis de l'ARJEL soit requis sur les contrats par lesquels un organisateur de manifestation sportive consent à un tiers le droit d'organiser des paris.

L'Autorité de la concurrence, dans un avis rendu le 21 janvier 2011, a elle-même suggéré au législateur de réserver à l'ARJEL, en sa qualité de régulateur sectoriel, la compétence d'émettre un avis sur les projets de contrats conclus entre les organisateurs de manifestations sportives et de paris en ligne127(*).

L'ARJEL peut en effet, si cela est nécessaire, saisir elle-même l'Autorité de la concurrence pour avis, en application des dispositions de l'article 39 de la loi du 12 mai 2010 précitée, sur toute question de concurrence qui se poserait à l'occasion de l'examen des clauses contractuelles qui lui sont soumises.

Le présent article allonge également à un mois, dans un souci de souplesse, le délai donné à l'ARJEL pour rendre son avis. Ce délai est de quinze jours actuellement.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve cet article qui apporte une simplification bienvenue à la procédure du droit au pari. Il ne remet pas en cause le respect des règles relatives au droit de la concurrence puisque l'ARJEL pourra toujours, grâce à un délai rallongé, saisir l'Autorité de la concurrence.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 72 sexies (articles 15,18 et 70 [nouveau] de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne) - Protection des avoirs déposés par les joueurs auprès d'un opérateur en ligne

Commentaire : cet article prévoit la mise en place par les opérateurs de jeux ou paris en ligne d'un mécanisme garantissant en toute circonstance le reversement aux joueurs des avoirs exigibles.

I. Le droit en vigueur

Dans son rapport d'activité pour 2012, l'ARJEL a consacré un chapitre à l' « indispensable renforcement de la sécurisation des avoirs des joueurs », mis en lumière par l'affaire Fulltit Poker.

L'affaire Fulltit Poker

Dans le cadre d'une procédure judiciaire contre le groupe Fulltit Poker, la justice américaine a bloqué des comptes appartenant au propriétaire de la société Rekop Ltd, détentrice d'un agrément de jeux de cercles en ligne en France. Des actifs appartenant à des sous-traitants de cette société ont également été confisqués. En parallèle, l'accès au site de jeux de cette société a été interrompu.

Après des négociations auxquelles a participé l'ARJEL, les joueurs français ont finalement obtenu le remboursement des sommes qu'ils avaient engagées.

Cette affaire, si son dénouement paraît in fine heureux pour les joueurs français, a démontré le risque que représente, pour les joueurs, une éventuelle défaillance de l'opérateur, qui peut être due à une manoeuvre frauduleuse mais aussi à l'ouverture d'une procédure collective.

L'ARJEL, qui dispose d'une compétence de proposition au Gouvernement en matière législative ou réglementaire, a ainsi suggéré « l'adoption d'une disposition législative qui rende obligatoire la création, par tout opérateur, d'un dispositif de protection renforcée des avoirs des joueurs » et a remis un rapport en ce sens à la ministre du budget en janvier 2012.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit par les députés lors de l'examen en séance publique sur un amendement de M. Razzy Hammadi, rapporteur, oblige les opérateurs de jeux et paris en ligne à mettre en place une garantie de protection des avoirs des joueurs.

· L'article 15 de la loi du 12 mai 2010 précitée, qui fixe notamment les obligations comptables et financières des entreprises sollicitant l'agrément en tant qu'opérateurs de jeux, est complété par deux alinéas qui prévoient que :

- l'entreprise doit justifier d'une garantie de protection des avoirs des joueurs. Cette garantie peut prendre notamment la forme d'une sûreté, d'une fiducie, d'une assurance, d'un compte sous séquestre. Quel que soit le mécanisme retenu, il doit garantir, en toutes circonstances, le reversement de la totalité des avoirs exigibles des joueurs ;

Définition de la sûreté et de la fiducie

Une sûreté est une garantie accordée à un créancier, grâce à laquelle celui-ci peut obtenir l'exécution d'une obligation en cas de défaillance du débiteur.

On distingue traditionnellement les sûretés personnelles (cautionnement, garantie autonome, lettre d'intention...) et les sûretés réelles qui portent sur des biens meubles ou immeubles (privilège, gage, hypothèques...).

La fiducie est un nouvel outil institué, sur le modèle du trust anglo-saxon, par la loi n° 2007-211 du 19 février 2007 instituant la fiducie, qui résultait d'une proposition de loi de notre collègue Philippe Marini. Il s'agit d'une opération par laquelle un ou plusieurs « constituants » transfèrent des biens, des droits ou des sûretés à un ou plusieurs « fiduciaires ». Les fiduciaires tiennent ces éléments séparés de leur patrimoine propre et agissent dans un but déterminé au profit d'un ou plusieurs bénéficiaires.

Dans le domaine des jeux en ligne, le compte sur lequel l'opérateur dépose les avoirs pourrait être transféré à un établissement financier qui jouerait le rôle de fiduciaire. Les fonds ne pourraient donc pas être saisis dans le cadre d'une procédure collective, ni utilisés de manière détournée par l'opérateur.

- l'opérateur, une fois la garant