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Projet de loi organique relatif à l'indépendance de l'audiovisuel public

17 septembre 2013 : Indépendance de l'audiovisuel ( rapport - première lecture )

B. LES APPORTS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur note avec étonnement que la régulation économique a été largement évoquée à l'Assemblée nationale mais que la révolution technologique semble avoir disparu du champ de la réflexion4(*).

Il est pourtant convaincu de l'importance de prendre rapidement en compte les effets de la convergence numérique, notamment sur en matière de distribution des programmes audiovisuels.

En effet, comme l'indiquait le rapport de Sylvie Hubac sur le développement des services de vidéo à la demande et leur impact sur la création5(*), l'accès à l'écran de télévision via une technologie Internet constitue à court terme une condition indispensable au développement et à la viabilité économique d'un éditeur de services.

Si l'ensemble des questions relatives à la distribution ne peuvent être traitées dans ce projet de loi, il est clair que la question de l'intégration des services de médias audiovisuels à la demande dans le champ de compétence du CSA paraît particulièrement pertinente. Comme l'indique votre rapporteur dans son commentaire de l'article 2 bis, il s'agit de :

- compléter l'arsenal de compétences dont dispose déjà le CSA en matière de SMAd, dont des pouvoirs de régulation (article 3-1 de la loi précité du 30 septembre 1986), de saisine en matière de concurrence (article 41-4 de la même loi), de mise en demeure (article 42) et de sanction (article 42-4) ;

- et de poursuivre les objectifs de sécurisation de la neutralité de l'Internet puisque le pouvoir de règlement des différends du CSA s'exerce en faveur du maintien du « caractère objectif, équitable et non discriminatoire des conditions de la mise à disposition du public de l'offre de programmes ».

Cette évolution doit s'accompagner d'une capacité du CSA à mieux connaître les SMAd. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté deux amendements du rapporteur portant article additionnel, tendant à imposer une déclaration préalable des éditeurs de SMAd (article 6 octies A) et de leurs distributeurs (article 6 octies B).

Le débat en séance publique pourrait encore permettre d'affiner ces dispositions, notamment sur l'éventuelle mise en place d'un seuil de chiffre d'affaires pour la déclaration préalable.

C. LES RÉFLEXIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Lors des débats sur la création de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet, votre rapporteur avait adopté une position équilibrée, de protection de la création, bousculée par la révolution numérique, mais dans un esprit de prévention, et non pas de répression.

Il avait ainsi émis les plus vives protestations sur la coupure de l'accès à Internet, qu'elle soit décidé par une autorité administrative, ce qui était inconstitutionnel, ou qu'elle le soit par un juge.

Il se félicite à cet égard que cette peine complémentaire, à la fois disproportionnée et hors de propos, ait été supprimée par le décret n° 2013-596 du 8 juillet 2013, limitant la sanction à son seul aspect pécuniaire.

Sur l'ensemble de la période 2010-2013, l'activité de la Commission de protection des droits, en charge de la réponse graduée, s'établit à :

- 2 084 847 premières recommandations envoyées ;

- 212 898 secondes recommandations envoyées ;

- 725 délibérations de la Commission de protection des droits ;

- 54 transmissions aux procureurs de la République ;

- 14 décisions de justice.

Au cours des deux premières phases de la procédure, le dialogue avec les internautes est privilégié. Ainsi, près d'un quart des destinataires d'une seconde recommandation prend contact avec l'institution afin de formuler des observations ou d'obtenir des informations, notamment sur les usages licites et les moyens de sécuriser leur accès Internet.

Les réitérations constatées sont très peu nombreuses à chaque phase de la procédure, comme le prouve le nombre résiduel de dossiers transmis aux procureurs de la République comparé au nombre de recommandations envoyées. En réalité, la très grande majorité des internautes solennellement avertis ne se voient plus reprocher de comportements illicites.

En troisième phase, la Commission de protection des droits délibère sur chaque dossier : dans près de 9 cas sur dix, elle renonce à transmettre les procédures au procureur de la République. Ces décisions sont motivées, le plus souvent, par l'absence de nouveau fait après l'envoi de la lettre de notification. La Commission tient compte également des observations qui ont été formulées par l'abonné et des mesures prises afin d'éviter les réitérations.

Dans le cas contraire, est enclenchée la quatrième phase de la procédure de réponse graduée, au cours de laquelle la Commission de protection des droits transmet le dossier à la justice si elle est saisie d'une nouvelle réitération dans l'année qui suit la délibération de non-transmission.

Les magistrats qui ont eu l'occasion de se prononcer sur les faits qui leur étaient soumis ont tous considéré que la contravention de négligence caractérisée était constituée, même si les sanctions prononcées à l'encontre de l'internaute fautif ont fortement variées d'un dossier à l'autre, la réponse s'adaptant aux éléments du dossier et au comportement de l'abonné.

Ainsi, les procureurs ont mis en oeuvre leur pouvoir d'appréciation de l'opportunité des poursuites en saisissant le tribunal de police aux fins de jugement soit par ordonnance pénale soit par citation directe. Ils ont également décidé de mesures alternatives aux poursuites, telles que le rappel à la loi. Plusieurs types de sanctions ont été prises, allant de la condamnation assortie d'une dispense de peine à la condamnation à une peine d'amende d'un montant variant de 50 à 600 euros (avec ou sans sursis), assortie dans un cas d'une peine complémentaire de suspension de l'accès à Internet de quinze jours (laquelle est aujourd'hui supprimée).

Votre rapporteur estime donc que, bien que contestable sur certains points, la pédagogie mise en oeuvre par la Commission de protection des droits a fait montre d'une certaine efficacité en matière de lutte contre le téléchargement illégal d'oeuvres protégées.

C'est au demeurant l'analyse du rapport de M. Pierre Lescure, qui fait au final la proposition de confier les pouvoirs de la Hadopi au CSA : « au-delà, du souci de rationalisation du paysage administratif, il s'agit de marquer la cohérence étroite qui unit le développement de l'offre légale, la défense de la diversité culturelle en ligne et la vocation pédagogique de la réponse graduée. Il s'agit également d'inscrire la sensibilisation des internautes dans une politique plus générale de régulation de l'offre audiovisuelle et culturelle (...) dans le contexte de la convergence numérique. »

Cette proposition, interprétée comme une annonce, a indéniablement bousculé l'institution. En effet, au-delà des questions budgétaires, la difficulté pour l'Hadopi réside dans le double effet psychologique de l'annonce de suppression : pour ses personnels, d'une part, il paraît difficile de travailler dans une perspective extrêmement floue de l'avenir de l'institution, et pour les internautes, d'autre part, le message de prévention tend également à s'estomper, au profit, selon certains, d'une reprise du téléchargement illégal.

Votre rapporteur estime donc aujourd'hui que la question du transfert de l'Hadopi au CSA doit faire l'objet d'un débat et être tranché au plus vite par le Parlement.

Il considère personnellement, compte tenu de la convergence observée entre les secteurs de l'audiovisuel et du numérique, que soit engagé un rapprochement des instances, même si les modes de régulation doivent évidemment rester différents. À cet égard, votre rapporteur souligne que le CSA ne doit certainement pas devenir un régulateur de l'Internet.

En outre, l'attente crée un risque et une décision rapide doit indéniablement être prise : il s'agit d'un enjeu aussi important que celui de protéger la création française, sa diversité et son dynamisme.

Néanmoins demeure la question du calendrier.

La procédure accélérée, dont le présent texte fait l'objet, aurait interdit à l'Assemblée nationale, si des amendements relatifs à l'Hadopi avaient été déposés, de débattre de ce transfert ce qui, compte tenu de l'importance de la mesure, ne semble pas respectueux de nos collègues députés. Par ailleurs, il semble important de légiférer au plus vite sur l'ensemble des dispositions nécessaires, et non sur le seul transfert de l'Hadopi, qui ne constitue qu'une partie de la réponse.

Votre rapporteur n'a donc pas déposé d'amendement sur ce sujet tout en prenant date pour que le débat et la délibération du Parlement ne tardent pas.


* 4 Or le sujet du deuxième dividende numérique qui fait l'objet de l'article 6 quater.

* 5 Rapport au centre national du cinéma et de l'image animée, mission confiée à Mme Sylvie Hubac, décembre 2010.