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Projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové

9 octobre 2013 : Logement et urbanisme ( rapport - première lecture )

C. LE TITRE III : AMÉLIORER LA LISIBILITÉ ET L'EFFICACITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES DU LOGEMENT

Comprenant initialement 11 articles, le titre III est sorti des travaux de l'Assemblée nationale avec un article supprimé et 11 autres ajoutés.

Améliorer la lisibilité et l'efficacité des politiques publiques du logement constitue un objectif très ambitieux, qui s'incarne à travers quatre axes :

- l'amélioration de la transparence dans le secteur du logement social, en particulier pour les demandeurs ;

- le développement des coopérations, voire des regroupements entre acteurs du logement social tout en préservant les spécificités de chacun, le monde du HLM restant très divers ;

- l'affirmation du rôle pivot du niveau intercommunal pour mettre en oeuvre sur le territoire les politiques du logement ;

- la restauration d'une démarche de partenariat dans les relations entre l'État et le mouvement HLM, car la réussite de la politique du logement passe par la mobilisation volontaire des acteurs.

L'Assemblée nationale, si elle a apporté des modifications et a ajouté des articles au sein de ce titre, a globalement respecté l'esprit initial du projet, dont les principales dispositions sont les suivantes :

- l'article 47 simplifie la demande de logement social mais surtout apporte deux nouveautés : d'une part, il renforce l'information du demandeur sur l'état d'avancement de son dossier et, d'autre part, il oblige les nombreux intervenants dans le traitement des demandes à partager l'information et à se coordonner, autour d'un système national d'enregistrement des demandes mieux tenu et mis à jour en direct.

La coordination entre acteurs devra se faire à l'échelle de l'intercommunalité, avec un plan partenarial de gestion de la demande rendu obligatoire pour les EPCI dotés de la compétence habitat, et renvoyé à la responsabilité du préfet pour les autres. Ce plan indiquera comment les bailleurs et les collectivités travailleront ensemble, mais aussi comment sera organisée l'information des demandeurs.

- le projet de loi conforte aussi les missions des organismes HLM, quel que soit leur statut - office public de l'habitat, société anonyme ou coopérative. Ils sont ainsi autorisés à intervenir davantage encore dans les copropriétés dégradées, dans l'habitat participatif, mais aussi à jouer un rôle social, car la séparation entre hébergement et logement est finalement artificielle.

Le projet de loi traduit une volonté politique d'étendre la palette des outils que les organismes HLM ont à disposition pour intervenir sur le territoire. Mais cela n'est possible que dans les limites permises par la législation européenne, toujours stricte en matière d'aides publiques, qui ne doivent pas surcompenser les charges résultant du service d'intérêt économique général que rendent ces organismes.

- le rôle pivot des intercommunalités est rappelé par l'article 52 prévoyant le rattachement automatique en 2017 au plus tard des offices publics de l'habitat communaux aux intercommunalités concernées.

L'article 56 renforce aussi la place du programme local de l'habitat (PLH) dans les politiques territoriales du logement : élaboré par l'intercommunalité, il fixe pour 6 ans les objectifs à atteindre et identifie les actions à mener. Tirant les conséquences du bilan positif des délégations d'aides à la pierre lancées en 2004 et attestée par la Cour des Comptes, il élargit la liste des instruments que l'État peut déléguer aux EPCI : les aides à la pierre dans le parc public sont concernées, mais aussi celles de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), ou encore la mise en oeuvre du droit au logement opposable (DALO) sur le contingent préfectoral, les réquisitions de logements vacants, ou encore l'hébergements d'urgence.

- Le titre III contient également des dispositions de nature technique qui visent à améliorer la gouvernance et l'organisation du secteur du logement social, mais sans provoquer de révolution.

L'article 48 avait initialement un objet restreint mais l'amendement adopté à l'Assemblée nationale organise une plus vaste réforme avec la fusion de la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS) et de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) pour donner naissance à un organisme unique de contrôle et d'évaluation de l'ensemble des acteurs du logement social, l'ANCOLS.

L'article 55, pour sa part, étend les missions de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Ces deux dernières modifications sont très prudentes. L'unification du contrôle des bailleurs sociaux et des collecteurs du 1 % a été préconisée par plusieurs rapports récents et fait consensus. De même, concernant la CGLLS, le projet de loi ne va pas jusqu'à siphonner ses réserves pour financer le logement social.

L'article 57, enfin, réforme la gouvernance du 1 % logement en apportant trois changements majeurs : d'abord, on revient à une définition contractuelle entre l'État et l'Union des entreprises et salariés pour le logement (UESL) de la manière d'utiliser les ressources du 1 %, là où la précédente loi, votée en 2009, avait confié à l'État la prééminence. Ensuite, l'UESL est renforcée comme tête de réseau, avec davantage de pouvoirs pour imposer aux collecteurs le respect des objectifs de la convention. Enfin, il est demandé aux collecteurs du 1 % de travailler pas seulement pour les salariés mais aussi pour les publics en difficulté.

La discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale a enrichi le texte initial, sans le dénaturer.

- Les députés ont d'abord cherché à améliorer la situation des demandeurs de logements sociaux :


· en facilitant l'accès au logement social pour les personnes âgées, en défalquant du calcul du plafond de ressources les dépenses d'hébergement du conjoint en EHPAD ;


· en permettant le dépôt de demandes de logements sociaux pour les couples en instance de divorce ;


· en imposant dans le cadre du nouveau plan partenarial de gestion de la demande de logement un délai maximum d'un mois pour recevoir le demandeur ;


· en ouvrant prudemment la voie à des systèmes de cotation des demandes de logement et à la location choisie ;


· en affectant le supplément de loyer de solidarité à des remises sur loyers pour les plus défavorisés et en encourageant les relogements pour accélérer la mobilité au sein du parc HLM ;


· en prolongeant de trois ans le plafonnement des augmentations de loyers.

Les députés ont poussé plus loin que le Gouvernement dans l'extension des missions des bailleurs sociaux. Ils ont protégé les bailleurs sociaux en prévoyant que leurs opérations dans les copropriétés dégradées bénéficieraient du même régime fiscal d'exonération d'impôt sur les sociétés que leurs autres activités. Ils ont permis enfin aux bailleurs sociaux d'avoir plusieurs comptes bancaires, et en particulier plusieurs livrets A.

Les députés ont aussi cherché à favoriser l'accession sociale à la propriété en imposant une décote de 10 % et non 35 % pour la vente de logements sociaux à leurs occupants éligibles au prêt à taux zéro. Il s'agit là encore de permettre aux bailleurs sociaux de récupérer des moyens pour investir dans de nouveaux projets. Dans le même esprit, les députés ont souhaité mettre à contribution la CGLLS pour abonder un fonds de soutien à l'innovation des bailleurs sociaux, et ont cherché à faciliter la mise en oeuvre du dispositif de mutualisation entre bailleurs, dispositif sur lequel l'Union sociale de l'habitat et l'État se sont accordés dans la convention signée en juillet 2013. Pour aider à la rénovation du parc, ils ont aussi créé un statut pour le tiers financement dans le cadre de rénovations thermiques des bâtiments.

Votre rapporteur considère que toutes ces avancées, proposées par les députés, n'ont pas à être remises en cause et a proposé à votre commission des amendements allant globalement dans la même direction.