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Projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové

9 octobre 2013 : Logement et urbanisme ( rapport - première lecture )

D. LE TITRE IV : MODERNISER LES DOCUMENTS DE PLANIFICATION ET D'URBANISME

Comme le reste du projet de loi, cette partie du texte s'est beaucoup enrichie au cours des débats à l'Assemblée nationale. Les 27 articles du départ sont devenus 43.

La lutte contre la consommation excessive d'espace et les mesures en faveur de la densification du bâti tiennent une place importante dans le dispositif proposé, avec des mesures fortes comme l'obligation de passer par une révision pour ouvrir à l'urbanisation les zones à urbaniser créées depuis plus de neuf ans.

Complément essentiel d'une politique de construction de logements ambitieuse, la réforme des outils de maîtrise foncière et d'aménagement opérationnel est également à l'honneur. Il n'y a pas de bouleversement du code de l'urbanisme dans ce domaine, mais des compléments utiles et ciblés pour lever certains blocages et pour faciliter les projets sur des segments où l'initiative publique ou privée est déficiente. On peut citer à titre d'exemple :

- les dispositions tendant à favoriser l'évolution des documents des lotissements,

- la création des AFUP (les associations foncières urbaines de projet) qui permettent de fédérer des propriétaires privés sur des opérations d'aménagement qui n'intéressent pas les aménageurs classiques, les lotisseurs ou les constructeurs en raison d'une distribution parcellaire inadaptée,

- les simplifications administratives apportées dans le régime des ZAC ou dans celui des conventions de mandat d'aménagement,

- ou bien encore la création des Projets d'intérêts majeurs qui permettent d'associer les collectivités territoriales et l'Etat sur un modèle inspiré des contrats de développement territorial du Grand Paris.

En ce qui concerne les établissements publics fonciers, l'objectif poursuivi par le projet de loi consiste à assurer la couverture intégrale du territoire par des outils d'ingénierie foncière et financière performants au service des territoires. La superposition des EPF d'État sur le périmètre d'EPF locaux préexistants sera ainsi désormais encadrée, afin de garantir la complémentarité entre les différents acteurs en présence.

Afin de faciliter la mobilisation des gisements fonciers dans le cadre d'opérations d'aménagement d'intérêt général, l'exercice du droit de préemption sera sécurisé sur le plan juridique, en s'inspirant à la fois des recommandations de l'étude du Conseil d'État de 2007 et de la proposition de loi du président Daniel Raoul de 2011 « visant à faire du droit de préemption urbain un véritable outil de politique foncière au service de l'aménagement des territoires ».

Enfin, bien entendu, un autre grand volet du titre IV concerne les documents de planification. Toute une série de dispositions ont pour but de faciliter l'élaboration et la gestion des documents d'urbanisme, mais aussi de les sécuriser sur le plan juridique.

Cette approche se retrouve dans l'article 58 qui renforce le rôle intégrateur des schémas de cohérence territoriale (Scot). Pas de grande rupture ici, mais des améliorations qui s'inscrivent dans la continuité de celles apportées lors du Grenelle II. L'article 58 offre par exemple une présentation plus lisible de la hiérarchie des normes d'urbanisme articulée autour du rôle pivot du Scot ou bien une clarification et un durcissement de la règle d'urbanisation limitée.

De même, pour ce qui est des cartes communales, des précisions utiles sont apportées pour décrire leur procédure d'élaboration ou pour prévoir que les servitudes d'utilité publiques leur soient annexées, comme c'est déjà le cas pour les PLU.

Concernant les plans d'occupation des sols, le projet de loi fait le choix de leur caducité. Les communes ou les EPCI compétents dotés d'un POS, qui n'auront pas engagé sa révision et sa mise en forme de PLU avant le 31 décembre 2015, seront soumises au règlement national d'urbanisme. Toutefois, une période transitoire assez longue est aménagée.

Mais évidemment, la principale réforme des documents d'urbanisme concerne les PLU avec la question du transfert automatique de la compétence « PLU » aux communautés d'agglomération et de communes. Il convient de s'arrêter plus longuement sur ce point, car il est évidemment au centre des préoccupations de tous.

Du point de vue de votre rapporteur, dans la France d'aujourd'hui, le niveau d'organisation de l'espace le plus pertinent et le plus efficace est le niveau intercommunal. Question de moyens d'une part, car c'est à l'échelle intercommunale qu'on peut le plus aisément rassembler la capacité d'ingénierie indispensable à la réalisation d'un PLU de qualité. Question de fond surtout, car, même dans les communes rurales, la vie des habitants est désormais organisée à une échelle qui dépasse largement la frontière des communes : logements, services publics et équipements collectifs, commerces, transports, tous ces éléments qui structurent le cadre et les modes de vie de nos concitoyens sont dispersés sur un territoire intercommunal.

Face à la crainte que le passage au PLU intercommunal ne prive les communes d'une compétence fondamentale, il convient de rappeler que la compétence en matière d'autorisation du droit des sols reste aux maires. Par ailleurs, la réalité, c'est qu'aujourd'hui, environ 6 000 communes sont couvertes par une carte communale, 7 500 par un POS et 10 500 par un PLU. Donc 13 000 communes, surtout des communes rurales, ne sont couvertes par aucun document et sont soumises de plein droit au règlement national d'urbanisme. Le transfert de compétences est donc pour ces communes non pas la perte d'une compétence mais la reconquête au niveau intercommunal d'une compétence perdue de facto au niveau communal.

Du reste, en pratique, les retours d'expérience désormais nombreux des élus qui se sont engagés dans la démarche d'un PLU intercommunal montrent que les peurs qu'elle suscite parfois sont largement déconnectées de la réalité. Tous ceux qui s'engagent dans le processus ne tardent pas à devenir ses promoteurs les plus enthousiastes.

Toutefois, votre rapporteur se devait de prendre en compte les interrogations, sinon la franche opposition, que le PLUI suscite. Le texte sorti de l'Assemblée nationale n'est pas votable en l'état au Sénat, et ce même si les députés ont apportés des aménagements pertinents au texte initial du Gouvernement.

Pour mémoire, l'Assemblée nationale a décidé que le PLU intercommunal ne sera pas élaboré en concertation mais en collaboration avec les communes membres. La délibération qui prescrit l'élaboration d'un PLU intercommunal devra en outre préciser les modalités de cette collaboration, ce qui est de nature à rassurer les communes sur l'effectivité de leur participation au processus. Enfin, la possibilité de faire des plans de secteur est également créée : une ou plusieurs communes membres de l'EPCI compétent pourra demander à être couverte par un plan et le conseil communautaire délibèrera sur l'opportunité d'élaborer ce plan de secteur.

Pour aller plus loin au Sénat, deux scénarios étaient possibles. L'un d'eux consistait à traiter différemment le cas des communes d'agglomération et de communes. Dans cette hypothèse, on pouvait envisager le transfert automatique de la compétence PLU pour les communautés d'agglomération et en rester à un régime de transfert facultatif pour les communautés de communes. Par rapport au droit actuel, où les communautés urbaines sont détentrices de plein droit de la compétence PLU, on aurait franchi une marche importante en direction vers le PLU intercommunal tout en ménageant un cheminement plus lent pour les intercommunalités de plus petite taille.

Ce scénario introduisait cependant une discrimination au fondement incertain entre les intercommunalités. Au demeurant, sur le fond, l'organisation intercommunale de l'espace n'est pas moins nécessaire pour les communautés de communes que pour les communautés d'agglomération.

C'est pourquoi votre rapporteur a finalement privilégié un second scénario, qui traite de manière identique les deux types de communautés. La solution proposée tient en trois points :

- le transfert de la compétence PLU est repoussé trois ans après la publication de la loi, ce qui laisse aux intercommunalités et aux équipes municipales le temps de se mettre en place ;

- il est institué un mécanisme de minorité de blocage. Le transfert de compétence aura lieu avoir sauf si un quart des communes représentant 10 % de la population s'y oppose. Cette disposition redonne un pouvoir de décision très fort aux communes ;

- une clause de revoyure. Si une minorité suffisante de communes s'est opposée au transfert, le conseil communautaire serait tenu de délibérer de nouveau sur la question lors de son renouvellement. Les communes membres se prononceraient alors selon le même mécanisme de minorité de blocage.

Cette proposition est équilibrée et pragmatique notamment parce qu'elle tient compte des réalités institutionnelles.

L'Assemblée nationale a largement voté le transfert automatique de la compétence PLU. Notre pouvoir et notre responsabilité, en tant que sénateurs, c'est d'infléchir la direction du texte. Si le Sénat supprime l'article 63, la réforme du PLU se fera sans lui.

Concernant l'urbanisme commercial, il y a une attente forte du Sénat dans ce domaine. Or, la réforme est introduite par petits bouts, par voie d'amendement, sans visibilité d'ensemble. Par ailleurs, ce qui a été introduit dans le texte n'est pas satisfaisant : on est sur un texte très proche du droit existant (avec par exemple le maintien d'une double autorisation CDAC/permis de construire), un texte peu ambitieux et qui de surcroit pose des problèmes juridiques lourds, pour ne pas dire des problèmes de constitutionnalité. Bref, les conditions dans lesquelles on aborde cette réforme sont très mauvaises et empêche les sénateurs d'avoir un vote raisonnablement éclairé sur ce qu'on leur propose.

Votre rapporteur s'est longuement interrogé sur la stratégie à suivre. Soit « sortir » du texte le sujet urbanisme commercial. Soit réécrire le dispositif. Dans les deux cas, il s'agit d'éviter le risque que la réforme de l'urbanisme commercial soit en quelque sorte « préemptée » sans vrai débat.

C'est finalement la première solution qui a prévalu. Supprimer les dispositions introduites par l'Assemblée nationale sur l'urbanisme commercial nous permettra au cours de la navette de réintroduire le sujet et de l'aborder de manière plus cohérente et plus sereine.