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Projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové

9 octobre 2013 : Logement et urbanisme ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - FAVORISER L'ACCÈS DE TOUS À UN LOGEMENT DIGNE ET ABORDABLE
CHAPITRE IER - Améliorer les rapports entre propriétaires et locataires dans le parc privé
Article 1er (articles 1er, 2, 3, 3-1, 3-2, 3-3 [nouveau], 4, 5, 6, 7, 7-1 [nouveau], 8 et 43 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ; article L. 125-5 du code de l'environnement ; article 1724 du code civil) - Modernisation des rapports entre bailleurs et locataires

Commentaire : cet article procède à de multiples modifications des dispositions portant sur les rapports entre bailleurs et locataires.

I. Le droit en vigueur

Le titre Ier de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 comprend de nombreuses dispositions relatives aux rapports entre bailleurs et locataires. Son chapitre Ier comprend des dispositions générales.


· L'article 1er de la loi du 6 juillet 1989 précitée comprend plusieurs dispositions générales :

- il affirme que « le droit au logement est un droit fondamental », qui s'exerce dans le cadre des lois qui le régissent (alinéa 1) ;

- il précise que l'exercice de ce droit implique la liberté de choix pour toute personne de son mode d'habitation grâce au maintien et au développement d'un secteur locatif et d'un secteur d'accession à la propriété ouverts à toutes les catégories sociales (alinéa 2) ;

- il dispose qu'aucune personne ne peut se voir refuser la location d'un logement en raison de son origine, son patronyme, son apparence physique, son sexe, sa situation de famille, son état de santé, son handicap, ses moeurs, son orientation sexuelle, ses opinions politiques, ses activités syndicales ou son appartenance ou sa non appartenance vraie ou supposée à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée (alinéa 3) ;

- il précise qu'en cas de litige relatif à l'application de l'alinéa précédent, la personne s'étant vu refuser la location d'un logement présente des éléments de fait laissant supposer l'existence d'une discrimination. Au vu de ces éléments, la partie défenderesse doit prouver que sa décision est justifiée (alinéa 4).


· L'article 2 porte sur le champ d'application du titre Ier de la loi de 1989 :

les dispositions de ce titre sont ainsi d'ordre public11(*). Elles s'appliquent aux locations de locaux à usage d'habitation principale ou à usage mixte professionnel et d'habitation principale ainsi qu'aux garages, places de stationnement, jardins et autres locaux, loués accessoirement au local principal par le même bailleur (alinéa 1) ;

- par contre, elles ne s'appliquent pas aux locations à caractère saisonnier (à l'exception de l'article 3-1 relatif au dossier de diagnostic technique), aux logements foyers (à l'exception des dispositions de l'article 6 portant sur l'obligation de remettre au locataire un logement décent ainsi que de l'article 20-1 qui permet au locataire de demander au bailleur de mettre en conformité le logement loué avec les critères de la décence) ainsi qu'aux locaux meublés, aux logements de fonction12(*) et aux locations consenties aux travailleurs saisonniers (à l'exception, pour ces trois types de logement, des dispositions précitées, à savoir l'article 3-1, les dispositions de l'article 6 évoquées précédemment, et l'article 20-1) (alinéa 2).


· L'article 3 porte sur le contrat de location. Ce dernier doit être établi par écrit et préciser un certain nombre d'informations (alinéas 2 à 7) :

- le nom ou la dénomination du bailleur et son domicile ou son siège social ainsi que, le cas échéant, ceux de son mandataire ;

- la date de prise d'effet et la durée ;

- la consistance et la destination de la chose louée ;

- la désignation des locaux et équipements d'usage privatif dont le locataire a la jouissance exclusive et, le cas échéant, l'énumération des parties, équipements et accessoires de l'immeuble qui font l'objet d'un usage commun ;

- la montant du loyer, les modalités de paiement et les règles de révision éventuelle ;

- le montant éventuel du dépôt de garantie.

Par ailleurs, le contrat de location précise la surface habitable de la chose louée (alinéa 8).

La surface habitable

Le deuxième alinéa de l'article R. 111-2 du code de la construction et de l'habitation définit la surface habitable comme « la surface de plancher construite, après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d'escaliers, gaines, embrasures de portes et de fenêtres ; le volume habitable correspond au total des surfaces habitables ainsi définies multipliées par les hauteurs sous plafond. » Le troisième alinéa du même article précise qu' « il n'est pas tenu compte de la superficie des combles non aménagés, caves, sous-sols, remises, garages, terrasses, loggias, balcons, séchoirs extérieurs au logement, vérandas, volumes vitrés prévus à l'article R. 111-10, locaux communs et autres dépendances des logements, ni des parties de locaux d'une hauteur inférieure à 1,80 mètre. »

La surface habitable définie par le CCH diffère de la surface « Loi Carrez » définie par un décret du 23 mai 199713(*). Cette dernière s'applique à l'occasion de la vente d'un lot de copropriété.

Les alinéas 9 à 12 portent sur l'état des lieux :

est joint au contrat un état des lieux établi lors de la remise et de la restitution des clés. Il est établi par les parties - ou par un tiers mandaté par elles - contradictoirement et amiablement. Si un tiers intervient, ses honoraires ne peuvent être mis, directement ou indirectement, à la charge du locataire (alinéa 9) ;

- si l'état des lieux ne peut être établi dans les conditions prévues à l'alinéa 9, il l'est par un huissier de justice, à l'initiative de la partie la plus diligente, à frais partagés par moitié entre le bailleur et le locataire et à un coût fixé par décret en Conseil d'État. Dans ce cas, les parties en sont avisées par lui au moins sept jours à l'avance, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception (alinéa 10) ;

- à défaut d'état des lieux, la présomption établie par l'article 1731 du code civil - qui dispose que s'il n'y a pas d'état des lieux, le preneur est présumé avoir reçu le bien en bon état de réparations locatives - ne peut être invoquée par celle des parties qui a fait obstacle à l'établissement de l'acte (alinéa 11) ;

- pendant le premier mois de la période de chauffe, le locataire peut demander que l'état des lieux soit complété par l'état des éléments de chauffage (alinéa 12).

Les alinéas 13 à 16 comportent plusieurs dispositions complémentaires. Ils disposent que :

- quand la détermination du loyer est subordonnée à la présentation par le bailleur de références aux loyers habituellement pratiqués dans le voisinage pour des logements comparables, comme le prévoit l'actuel article 19 de la loi de 1989, ces références sont jointes au contrat, tout comme les termes de l'article précité (alinéa 13) ;

- quand l'immeuble est soumis au statut de la copropriété, le copropriétaire bailleur doit communiquer au locataire les extraits du règlement de copropriété concernant la destination de l'immeuble, la jouissance et l'usage des parties privatives et communes et précisant la quote-part afférente au lot loué dans chacune des catégories de charges (alinéa 14) ;

- le bailleur ne peut se prévaloir de la violation des dispositions de l'article 3 (alinéa 15) ;

- chaque partie peut exiger, à tout moment, de l'autre partie l'établissement d'un contrat conforme aux dispositions de cet article. En cas de mutation des locaux, le nouveau bailleur est tenu de notifier au locataire son nom ou sa dénomination et son domicile ou son siège social ainsi que, le cas échéant, ceux de son mandataire (alinéa 16).


· L'article 3-1 porte sur le dossier de diagnostic technique. Ce dernier, fourni par le bailleur, est annexé au contrat de location lors de sa signature ou de son renouvellement et comprend :

- à compter du 1er juillet 2007, le diagnostic de performance énergétique14(*) (a) ;

- à compter du 12 août 2008, le constat de risque d'exposition au plomb15(*) (b).

Dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques ou par un plan de prévention des risques naturels prévisibles prescrit ou approuvé, ou dans des zones de sismicité définies par décret en Conseil d'État et à compter de la date fixée par le décret prévu au VI de l'article L. 125-5 du code de l'environnement, le dossier comprend également l'état des risques naturels et technologiques, à chaque changement de locataire (alinéa 4).

Le locataire ne peut cependant se prévaloir à l'encontre du bailleur des informations contenues dans le diagnostic de performance énergétique, qui n'a qu'une valeur informative (alinéa 5).

À compter du 1er juillet 2007, le propriétaire bailleur tient le diagnostic de performance énergétique à la disposition de tout candidat locataire (alinéa 6).


· L'article 3-2 porte sur la réception des services de télévision. Il dispose qu'une information sur les modalités des services de télévision dans l'immeuble est fournie par le bailleur et annexée au contrat de location lors de sa signature ou de son renouvellement.

Elle comprend ainsi :

- une information sur la possibilité ou non de recevoir les services de télévision par voie hertzienne (a) ;

- quand un réseau de communications électroniques interne à l'immeuble distribue des services de télévision, une information qui précise si l'installation permet ou non l'accès aux services nationaux en clair de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique ou s'il faut s'adresser au distributeur de services pour bénéficier du « service antenne » numérique (b) ;

- dans ce dernier cas, une information qui précise les coordonnées du distributeur de services auquel le locataire doit s'adresser pour bénéficier du « service antenne » numérique.

Le locataire ne peut se prévaloir à l'encontre du bailleur de ces informations qui n'ont qu'une valeur informative.


· L'article 4 énumère les clauses ne pouvant figurer dans un contrat de location.

Le i de cet article interdit les clauses autorisant le bailleur à percevoir des amendes en cas d'infraction aux clauses d'un contrat de location ou d'un règlement intérieur à l'immeuble. Le r interdit les clauses interdisant au locataire de demander une indemnité au bailleur quand ce dernier réalise des travaux d'une durée supérieure à quarante jours.

Les clauses interdites au contrat de location

L'article 4 de la loi de 1989 précitée énumère les clauses interdites :

- l'obligation faite au locataire de laisser visiter le local loué les jours fériés ou plus de deux heures les jours ouvrables (a) ;

- l'obligation faite au locataire de souscrire une assurance auprès d'une compagnie choisie par le bailleur (b) ;

- l'imposition, comme mode de paiement du loyer, de l'ordre de prélèvement automatique sur le compte courant du locataire ou la signature par avance de traites ou de billets à ordre (c) ;

- l'autorisation par le locataire de prélever ou faire prélever les loyers directement sur son salaire dans la limite cessible (d) ;

- une clause prévoyant la responsabilité collective des locataires en cas de dégradation d'un élément commun de la chose louée (e) ;

- l'engagement par avance du locataire à des remboursements sur la base d'une estimation faite unilatéralement par le bailleur au titre des réparations locatives (f) ;

- la résiliation de plein droit du contrat en cas d'inexécution des obligations du locataire pour un motif autre que le non-paiement du loyer, des charges, du dépôt de garantie, la non souscription d'une assurance des risques locatifs ou le non-respect de l'obligation d'user paisiblement des locaux loués, résultant de troubles de voisinage constatés par une décision de justice passée en force de chose jugée (g) ;

- l'autorisation donnée au bailleur de diminuer ou supprimer, sans contrepartie équivalente, des prestations stipulées au contrat (h) ;

- l'autorisation donnée au bailleur de percevoir des amendes en cas d'infraction aux clauses d'un contrat de location ou d'un règlement intérieur d'un immeuble (i) ;

- l'interdiction faite au locataire d'exercer une activité politique, syndicale, associative ou confessionnelle (j) ;

- la facturation au locataire de l'état des lieux dès lors qu'il n'a pas été établi par un huissier de justice (k) ;

- le renouvellement du bail par tacite reconduction pour une durée inférieure à trois ans pour les bailleurs personnes physiques et à six ans pour les bailleurs personnes morales (l) ;

- l'interdiction faite au locataire de rechercher la responsabilité du bailleur ou l'exonération du bailleur de toute responsabilité (m) ;

- l'interdiction faite au locataire d'héberger des personnes ne vivant pas habituellement avec lui (n) ;

- l'imposition au locataire du versement, lors de l'entrée dans les lieux, de sommes d'argent en plus de celles liées à la rémunération de l'intermédiaire et du dépôt de garantie (o) ;

- le fait de faire supporter au locataire des frais de relance ou d'expédition de la quittance ainsi que les frais de procédure en plus des sommes versées au titre des dépens (p) ;

- la responsabilité automatique du locataire pour les dégradations constatées dans le logement (q) ;

- l'interdiction faite au locataire de demander une indemnité au bailleur lorsque ce dernier réalise des travaux d'une durée supérieure à quarante jours (r) ;

- la possibilité pour le bailleur d'obtenir la résiliation de plein droit du bail par le biais d'une simple ordonnance de référé insusceptible d'appel (s).


· L'article 5 porte sur la rémunération des intermédiaires.

Il dispose que la rémunération des personnes qui se livrent ou prêtent leur concours à l'établissement d'un acte de location d'un immeuble est partagée par moitié entre le bailleur et le locataire.


· L'article 6 dispose que le bailleur est tenu de remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté des éléments le rendant conforme à l'usage d'habitation (alinéa 1).

Un décret en Conseil d'État définit les caractéristiques correspondantes pour les locaux à usage d'habitation principale ou à usage mixte mentionnés à l'article 2 et pour les autres locaux à caractère saisonnier, les locaux meublés, les logements de fonction et les locations consenties aux travailleurs saisonniers. Ce décret ne s'applique pas aux logements foyers et aux logements destinés aux travailleurs agricoles qui sont soumis à des règlements spécifiques.

Les caractéristiques du logement décent

Le décret du 30 janvier 200216(*) définit les caractéristiques du logement décent.

Son article 2 précise les conditions que doit satisfaire le logement au regard de la sécurité physique et de la santé des locataires. Il s'agit notamment des conditions suivantes :

- le logement assure le clos et le couvert ;

- les dispositifs de retenue des personnes (garde-corps des fenêtres, escaliers, loggias, balcons...) sont dans un état conforme à leur usage ;

- la nature et l'état de conservation et d'entretien des matériaux de construction, des canalisations et des revêtements ne présentent pas de risque pour la santé et la sécurité physique ;

- les réseaux et branchements d'électricité et de gaz et les équipements de chauffage et de production d'eau chaude sont conformes aux normes de sécurité et en bon état d'usage et de fonctionnement ;

- les dispositifs d'ouverture et de ventilation des logements permettent un renouvellement de l'air adapté ;

- les pièces principales bénéficient d'un éclairement naturel suffisant et d'un ouvrant donnant à l'air libre ou sur un volume vitré donnant à l'air libre.

Son article 3 énumère les éléments d'équipements et de confort que doit comporter le logement :

- une installation permettant un chauffage normal, munie des dispositifs d'alimentation en énergie et d'évacuation des produits de combustion et adaptée aux caractéristiques du logement ;

- une installation d'alimentation en eau potable assurant la distribution avec une pression et un débit suffisants pour l'utilisation normale ;

- des installations d'évacuation des eaux ménagères et des eaux vannes empêchant le refoulement des odeurs et des effluents et munies de siphon ;

- une cuisine (ou un coin cuisine) aménagée pour recevoir un appareil de cuisson et comprenant un évier raccordé à une installation d'alimentation en eau chaude et froide et à une installation d'évacuation des eaux usées ;

- une installation sanitaire intérieure au logement comprenant un w.-c., séparé de la cuisine et de la pièce où sont pris les repas, et un équipement pour la toilette corporelle, comportant une baignoire ou une douche, aménagé pour assurer l'intimité personnelle, alimenté en eau chaude et froide et muni d'une évacuation des eaux usées. Dans le cas d'un logement d'une seule pièce, l'installation sanitaire peut être limitée à un w.-c. extérieur au logement s'il est situé dans le même bâtiment et facilement accessible ;

- un réseau électrique permettant l'éclairage suffisant de toutes les pièces et des accès ainsi que le fonctionnement des appareils ménagers courants indispensables à la vie quotidienne.

Son article 4 précise les dimensions minimales du logement : il doit disposer d'au moins une pièce principale ayant une surface habitable d'au moins 9 m2 et une hauteur sous plafond d'au moins 2,2 mètres, soit un volume habitable au moins égal à 20 m3.

Son article 5 dispose qu'un logement faisant l'objet d'un arrêté d'insalubrité ou de péril ne peut être considéré comme un logement décent.

Ce même article précise que le bailleur doit notamment :

- délivrer au locataire le logement en bon état d'usage et de réparation ainsi que les équipements mentionnés au bail en bon état de fonctionnement (a) ;

- assurer au locataire la jouissance paisible du logement et lui garantir des vices ou défauts de nature à y faire obstacle (b) ;

- entretenir les locaux en état de service à l'usage prévu par le contrat et y faire toutes les réparations, autres que locatives, nécessaires au maintien en état et à l'entretien normal des locaux loués (c) ;

- ne pas s'opposer aux aménagements réalisés par le locataire, dès lors qu'ils ne constituent pas une transformation de la chose louée (d).


· L'article 7 porte sur les obligations du locataire. Ce dernier doit :

payer le loyer et les charges récupérables aux termes convenus. Si le locataire en fait la demande, le paiement mensuel est de droit (a) ;

user paisiblement des locaux loués suivant la destination qui leur a été donnée par le bail (b) ;

répondre des dégradations et pertes qui surviennent pendant la durée du bail dans les locaux dont il a la jouissance exclusive, sauf s'il prouve qu'elles ont eu lieu par cas de force majeure, par la faute du bailleur ou par le fait d'un tiers qu'il n'a pas introduit dans le logement (c) ;

prendre à sa charge l'entretien courant du logement, des équipements mentionnés au contrat et les menues réparations ainsi que l'ensemble des réparations locatives définies par décret en Conseil d'État, sauf si elles sont occasionnées par vétusté, malfaçon, vice de construction, cas fortuit ou force majeure (d) ;

laisser exécuter les travaux d'amélioration des parties communes ou des parties privatives de l'immeuble, les travaux nécessaires au maintien en état, à l'entretien normal des locaux loués, ainsi que les travaux d'amélioration de la performance énergétique à réaliser dans ces locaux. Pour autant, comme le prévoient les deuxième et troisième alinéas de l'article 1724 du code civil, si ces travaux durent plus de quarante jours, le loyer est diminué à proportion du temps et de la partie de la chose louée dont le locataire est privé. Si ces travaux rendent inhabitable le logement, le locataire pourra faire résilier le bail (e) ;

ne pas transformer les locaux et équipements loués sans l'accord écrit du propriétaire. Si le locataire ne respecte pas cette obligation, le propriétaire peut exiger du locataire, à son départ des lieux, leur remise en l'état ou conserver à son bénéfice les transformations effectuées sans que le locataire puisse réclamer une indemnisation des frais engagés. Le bailleur peut exiger la remise immédiate des lieux en l'état aux frais du locataire quand les transformations mettent en péril le bon fonctionnement des équipements ou la sécurité du local (f) ;

s'assurer contre les risques dont il doit répondre en sa qualité de locataire et en justifier lors de la remise des clés puis annuellement à la demande du bailleur. La justification de cette assurance résulte de la remise au bailleur d'une attestation de l'assureur ou de son représentant (g).

Par ailleurs, toute clause prévoyant la résiliation de plein droit du contrat de location pour défaut d'assurance du locataire produit effet un mois après un commandement devenu infructueux. Ce commandement reproduit, à peine de nullité, ces dispositions.


· L'article 8 porte sur la sous-location. Il dispose que :

le locataire ne peut ni céder le contrat de location ni sous-louer le logement, sauf avec l'accord écrit du bailleur, y compris sur le prix du loyer. Le prix du loyer au mètre carré de surface habitable des locaux sous-loués ne peut excéder celui payé par le locataire principal (alinéa 1) ;

- en cas de cessation du contrat principal, le sous-locataire ne peut se prévaloir d'aucun droit à l'encontre du bailleur ni d'aucun titre d'occupation (alinéa 2) ;

- les autres dispositions de la loi de 1989 ne sont pas applicables au contrat de sous-location (alinéa 3).

Au-delà de la loi du 6 juillet 1989, le code civil comprend également des dispositions relatives aux rapports entre bailleurs et locataires.

L'article 1724 du code civil prévoit ainsi que :

- si, pendant la durée du bail, le logement a besoin de réparations urgentes, le locataire doit les supporter, même s'il est privé d'une partie de la chose louée (alinéa 1) ;

- si ces réparations durent plus de quarante jours, le prix du bail est diminué en proportion du temps des travaux et de la partie du logement dont il est privé (alinéa 2) ;

- si les travaux rendent inhabitables le logement, le locataire peut résilier le bail (alinéa 3).

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article modifie de nombreux articles du chapitre Ier de la loi de 1989 précitée.


· Son modifie l'alinéa 3 de l'article 1er en étendant l'interdiction de discrimination en matière d'accès à la location d'un logement à :

- l'âge (a) ;

- la grossesse (b) ;

- les caractéristiques génétiques (c).

Il supprime par ailleurs à ce même alinéa la référence à la race (d).


· Son procède à une nouvelle rédaction de l'article 2. Les modifications introduites par cette nouvelle rédaction sont les suivantes :

- le nouveau deuxième alinéa de l'article 2 reprend les dispositions actuelles relatives au champ d'application du titre Ier de la loi en précisant la notion de résidence principale. La résidence principale doit ainsi être entendue comme le logement occupé au moins huit mois par an sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure, soit par le bénéficiaire ou son conjoint, soit par une personne à charge ;

- les alinéas 3 à 7 du nouvel article 2 modifient la liste des types de logements auxquels le titre Ier ne s'applique pas :

Ø les locations meublées touristiques (), qui sont définies comme des logements meublés offerts en location à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile, à l'exception de l'obligation d'annexer au contrat de location un constat de risque d'exposition au plomb ;

Ø les logements foyers (), à l'exception, comme dans le droit en vigueur, des dispositions relatives à l'obligation de remettre au locataire un logement décent ;

Ø les logements meublés () mentionnés par le titre Ier bis de la loi, titre créé par l'article 4 du présent projet de loi ;

Ø les « logements de fonction » et les locations consenties aux travailleurs saisonniers, à l'exception, comme le prévoit le droit en vigueur, des dispositions relatives au dossier de diagnostic technique et aux dispositions relatives à l'obligation de remettre au locataire un logement décent ;


· Le du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 3 de la loi de 1989. Outre certaines modifications rédactionnelles, les modifications par rapport à l'article 3 actuel sont les suivantes :

- le contrat de location devra désormais respecter un contrat type défini par décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de concertation (nouvel alinéa 1) ;

- aux mentions devant actuellement figurer sur le contrat de location sont ajoutées de nouvelles mentions :

Ø le nom ou la dénomination du locataire (2°) ;

Ø la description des équipements d'accès aux technologies de l'information et de la communication (fin du 5°) ;

Ø le loyer médian de référence majoré correspondant aux caractéristiques du logement et défini par le préfet sur les territoires dotés d'un observatoire des loyers, territoires définis par l'article 17 de la loi dans sa rédaction issue de l'article 3 du présent projet de loi (7°) ;

Ø le montant du dernier loyer acquitté par le précédent locataire, si ce dernier a quitté le logement moins de dix-huit mois avant la signature du bail (8°) ;

Ø la nature et le montant des travaux effectués dans le logement depuis la fin du dernier contrat ou depuis le dernier renouvellement (9°).

- sera désormais annexée au contrat de location une notice d'informations relative aux droits, obligations des locataires et bailleurs ainsi que les voies de conciliation et de recours qui leur sont ouvertes pour régler leurs litiges. Le contenu de cette notice est déterminé par un arrêté du ministre du logement pris après avis de la Commission nationale de concertation (nouvel alinéa 13) ;

l'ensemble des dispositions relatives à l'état des lieux sont supprimées de l'article 3. Elles sont transférées, par le 5° du présent article, dans un nouvel article 3-2 ;

- en cas d'absence dans le contrat de location des mentions relatives à la surface habitable, au loyer de référence et au dernier loyer acquitté par le locataire, le locataire peut, dans un délai d'un mois à compter de la prise d'effet du contrat de location, mettre en demeure le bailleur de porter ces informations au bail. A défaut de réponse du bailleur dans un délai d'un mois ou en cas de réponse négative, le locataire peut saisir, dans le délai de trois mois à compter de la mise en demeure, la juridiction compétente pour obtenir, le cas échéant, la diminution du loyer.


· Le du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 3-1 afin d'introduire une action en diminution du loyer en cas de surface habitable incorrecte.

L'article 3-1 dispose désormais que quand la surface habitable est inférieure de plus d'un vingtième à celle exprimée dans le contrat de location, le bailleur supporte, à la demande du locataire, une diminution du loyer proportionnelle à l'écart constaté. La demande du locataire intervient dans un délai de six mois à compter de la prise d'effet du bail. À défaut d'accord entre les parties ou à défaut de réponse du propriétaire dans un délai de deux mois, le juge peut être saisi, dans le délai de quatre mois à compter de la demande en diminution, afin de déterminer, le cas échéant, la diminution de loyer à appliquer. La diminution de loyer acceptée par le bailleur ou prononcée par le juge prend effet à la date de signature du bail.


· Le propose une nouvelle rédaction de l'article 3-2 regroupant l'ensemble des dispositions relatives à l'état des lieux. Par rapport aux dispositions figurant actuellement aux alinéas 9 à 12 de l'article 3, les modifications sont les suivantes :

les conditions d'établissement de l'état des lieux sont précisées (alinéa 1 du nouvel article 3-2) : il est désormais établi conformément au modèle type et aux modalités définis par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de concertation, dans les mêmes formes et en autant d'exemplaires que de parties, lors de la remise et de la restitution des clés. Il est rappelé par ailleurs que l'état des lieux est établi contradictoirement et amiablement. Il doit être signé par les parties ou par un tiers mandaté par elles et joint au contrat ;

le locataire pourra désormais demander à compléter l'état des lieux dans la semaine suivant son établissement (alinéa 4 du nouvel article 3-2).


· Le crée un nouvel article 3-3 regroupant l'ensemble des dispositions relatives au dossier de diagnostic technique figurant actuellement à l'article 3-1. Seules les références aux dates du 1er juillet 2007 et du 12 août 2008 sont supprimées.


· Le modifie le i de l'article 4 afin d'interdire les clauses autorisant le bailleur à percevoir des pénalités en cas d'infraction aux clauses du contrat de location ou d'un règlement intérieur à l'immeuble.


· Le propose une nouvelle rédaction de l'article 5, qui dispose désormais que :

la rémunération des personnes mandatées pour se livrer ou prêter leur concours à l'entremise ou à la négociation d'une mise en location d'un logement appartenant à autrui (meublé ou nu) est à la charge exclusive du bailleur, sauf les frais liés à la réalisation de l'état des lieux et à la rédaction du bail, ces frais étant partagés à parts égales entre le bailleur et le preneur. Le montant maximal pouvant être imputé au preneur est cependant fixé par décret en Conseil d'État (alinéa 1) ;

aucune autre rémunération ne peut être mise à la charge du preneur, sauf si le mandataire intervient exclusivement au nom et pour le compte de ce dernier. Les termes de cet article sont reproduits à peine de nullité dans chaque mandat relatif aux opérations de location d'un logement (alinéa 2).


· Le procède à deux modifications de conséquence à l'article 6 de la loi de 1989.


· Le 1 procède à plusieurs modifications à l'article 7 de la loi de 1989 :

- il est précisé au a de cet article que le paiement partiel du loyer par le locataire prévu par les dispositions du code de la sécurité sociale relatives à l'allocation de logement ne peut être considéré comme un défaut de paiement du locataire (a) ;

- le d est complété par une phrase prévoyant que les modalités de prise en compte de la vétusté de la chose louée pour exonérer le locataire de certaines réparations locatives sont déterminées par décret en Conseil d'État, après avis de la Commission nationale de concertation (b) ;

- une nouvelle rédaction du e relatif à l'obligation du locataire de permettre l'exécution de travaux est proposée (c). Cette nouvelle rédaction précise cette obligation en indiquant que le locataire doit « permettre l'accès aux lieux loués pour la préparation et l'exécution » des travaux évoqués par le e dans sa rédaction actuelle. Elle atténue par ailleurs cette obligation en indiquant que si les travaux entrepris ou leurs conditions de réalisation présentent un caractère abusif ou vexatoire, ou si leur exécution a pour effet de rendre leur utilisation impossible ou dangereuse, le juge peut prescrire, à la demande du locataire, l'interdiction ou l'interruption des travaux entrepris ;

- une nouvelle rédaction du g portant sur l'obligation d'assurance du locataire. Par rapport au g actuel, les dispositions suivantes sont ajoutées :

Ø à défaut de remise de l'attestation d'assurance et après un délai d'un mois suivant une mise en demeure non suivie d'effet, le bailleur peut souscrire une assurance pour compte du locataire récupérable auprès de celui-ci (alinéa 2 du nouveau g) ;

Ø cette mise en demeure doit informer le locataire de la volonté du bailleur de souscrire une assurance pour compte du locataire (alinéa 3) ;

Ø cette assurance est une assurance pour compte, limitée à la couverture de la responsabilité locative. Le montant total de la prime d'assurance annuelle est récupérable par le bailleur par douzième à chaque paiement du loyer. Il est inscrit sur l'avis d'échéance et porté sur la quittance remise au locataire (alinéa 4) ;

Ø une copie du contrat d'assurance est transmise au locataire lors de la souscription et à chaque renouvellement du contrat (alinéa 5) ;

Ø quand le locataire fournit au bailleur une attestation d'assurance, ou en cas de départ du locataire avant le terme du contrat d'assurance, le bailleur résilie le contrat souscrit pour le compte du locataire dans le délai le plus bref permis par la législation. La prime ou la fraction de prime exigible dans ce délai au titre de la garantie souscrite par le bailleur demeure récupérable auprès du locataire.


· Le 11° crée un nouvel article 7-1 dans la loi de 1989. Ce nouvel article dispose que les actions dérivant d'un contrat de bail sont prescrites par trois ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer.

Cependant, l'action en révision du loyer par le bailleur est prescrite un an après la date convenue par les parties dans le contrat de bail pour réviser le loyer.


· Le 12° modifie l'article 8 de la loi de 1989 en précisant que le locataire transmet au sous-locataire l'autorisation écrite du bailleur et la copie du bail en cours.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté quarante-trois amendements. Outre trente-trois amendements rédactionnels et de précision, ils ont adopté :

- un amendement de M. Lionel Tardy réécrivant le 1° afin de supprimer l'énumération de motifs discriminations et lui substituer la référence à l'article 225-1 du code pénal ;

L'article L. 225-1 du code pénal

L'article L. 225-1 du code pénal dispose que « constitue une discrimination toute distinction opérée entre les personnes physiques à raison de leur origine, de leur sexe, de leur situation de famille, de leur grossesse, de leur apparence physique, de leur patronyme, de leur état de santé, de leur handicap, de leurs caractéristiques génétiques, de leurs moeurs, de leur orientation ou identité sexuelle, de leur âge, de leurs opinions politiques, de leurs activités syndicales, de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée ».

- un amendement de M. Daniel Goldberg, rapporteur, visant à ce que, dans les zones tendues, le contrat de location mentionne non seulement le loyer médian de référence majoré mais également le loyer médian de référence ;

- un amendement de Mme Laurence Abeille visant à supprimer le fait que l'action en diminution du loyer intervient dans un délai de six mois à compter de la prise d'effet du bail et à indiquer que si cette demande intervient plus de six mois à compter de cette date, la diminution en loyer prend effet à la date de la demande ;

- un amendement du rapporteur visant à relever d'une semaine à dix jours le délai dans lequel le locataire peut demander à compléter l'état des lieux ;

- un amendement du rapporteur visant à prévoir que si la demande de rectification de l'état des lieux est refusée, le locataire peut saisir la commission départementale de concertation ;

- un amendement du rapporteur visant à préciser que le dossier de diagnostic technique comprend une copie de l'état mentionnant la présence ou l'absence d'amiante, état qui est produit lors de la vente d'un immeuble, ainsi qu'un état de l'installation intérieure d'électricité, défini par décret en Conseil d'État, dont l'objet est d'évaluer les risques pouvant porter atteinte à la sécurité des personnes ;

- un amendement du rapporteur visant à préciser que le montant des honoraires de l'agent immobilier imputé au locataire ne peut excéder celui imputé au bailleur ;

- un amendement visant à rapatrier à cet article les dispositions figurant à l'article 9 qui prévoient que les professionnels qui interviennent lors de la conclusion du contrat de bail d'un logement entre le propriétaire et le locataire, lors de la location ou pour en assurer la gestion locative, communiquent à l'observatoire local des loyers compétent des informations relatives au logement et au contrat de location. La nature des informations et les conditions dans lesquelles elles sont transmises sont définies par décret. Toute personne intéressée peut communiquer à l'observatoire local des loyers les informations précédemment évoquées ;

- un amendement du rapporteur, visant à préciser que quand les organismes HLM ont conclu des accords locaux portant sur les modalités de prise en compte de la vétusté et établissant des grilles de vétusté applicables lors de l'état des lieux, le locataire peut demander à ce que les dispositions prévues par ces accords soient appliquées ;

- un amendement de Mme Chantal Guittet visant à ce que, avant le début de travaux, le locataire soit informé par le bailleur de la nature et des modalités d'exécution de ces travaux ;

- un amendement du rapporteur visant à permettre au propriétaire qui souscrit une assurance pour compte du locataire de majorer le montant de la prime d'assurance qu'il récupère d'un montant plafonné par décret en Conseil d'État ;

- un amendement du rapporteur visant à introduire un II et un III au présent article, destinés à opérer les modifications de coordination liées au présent article et à l'article 2 au sein de plusieurs articles de la loi de 1989 (II) et du code de l'environnement (III).

En séance publique, les députés ont adopté dix amendements. Outre trois amendements rédactionnels ou de précision du rapporteur, ils ont adopté :

- un amendement du rapporteur visant à permettre l'application de l'article 24-1 de la loi de 1989 aux logements de fonction et aux locations consenties aux travailleurs saisonniers : cet article permet à un locataire (ou plusieurs locataires) ayant un litige avec un bailleur de donner mandat à une association siégeant à la Commission nationale de concertation pour agir en justice ;

- un amendement de M. Lionel Tardy visant à ce que la présomption établie par l'article 1731 du code civil ne puisse être invoquée non seulement en cas d'absence d'état des lieux par la partie qui a fait obstacle à l'établissement de l'état des lieux, mais aussi par la partie qui a fait obstacle à la remise de l'état des lieux à l'autre partie ;

- un amendement de M. Denis Baupin visant à préciser que le propriétaire ou son mandataire complète l'état des lieux lors de la remise et de la restitution des clés par les relevés des index pour chaque énergie, en présence d'une installation de chauffage ou d'eau chaude sanitaire individuelle, ou collective avec un comptage individuel. L'extrait de l'état des lieux correspondant est mis à la disposition de la personne chargée d'établir le DPE qui en fait la demande, sans préjudice de la mise à disposition des factures ;

- un amendement du rapporteur visant à prévoir, par exception à l'interdiction des pénalités en cas d'infraction à une clause du contrat, qu'une clause prévoyant des pénalités pour retard de paiement de loyer et des charges peut être inscrite au contrat de location. Le montant de ces pénalités ne peut cependant dépasser 5 % des sommes dues. Le montant peut être porté à 30 % des sommes dues au titre du loyer du dernier mois si celui-ci n'a pas été intégralement versé à compter de la fin du contrat de bail. Elle est applicable à l'échéance des paiements convenue entre les parties et après un délai d'une semaine suivant une mise en demeure du locataire non suivie d'effet ;

- un amendement du rapporteur visant à préciser qu'en cas de manquement d'un professionnel à l'obligation de communication de données à l'observatoire local des loyers, l'observatoire peut saisir la commission de contrôle régionale ou interrégionale mentionnée à l'article 13-5 de la loi « Hoguet »17(*), article créé par le II de l'article 9 du présent projet de loi ;

- un amendement de Mme Laurence Abeille, sous-amendé par le rapporteur, précisant que le locataire est informé par le bailleur des travaux réalisés dans le logement par une notification de travaux qui lui est remise en main propre ou par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur se félicite que le présent article modernise les relations entre bailleurs et locataires, sans remettre en cause l'équilibre de la loi du 6 juillet 1989.

Il se réjouit notamment des dispositions suivantes :

l'instauration d'un contrat de location type et l'encadrement des modalités d'établissement de l'état des lieux, qui constituent des garanties tant pour les bailleurs que pour les locataires ;

l'encadrement de la rémunération des intermédiaires : aux yeux de votre rapporteur, il était indispensable d'assurer la déliaison entre le montant des honoraires de l'intermédiaire et le montant du loyer. Il note en effet que, dans les « zones tendues », le montant des honoraires à la charge du locataire est fixé aujourd'hui à un mois de loyer, ce qui constitue une somme particulièrement importante et complétement déconnectée du travail effectivement fourni par l'intermédiaire. L'étude d'impact souligne d'ailleurs le caractère contradictoire de la situation actuelle dans laquelle, « dès lors qu'ils sont le plus souvent proportionnels au loyer, les honoraires d'agence en zone de marché détendu sont plus faibles alors que la recherche d'un locataire y est plus difficile. À l'inverse, la recherche d'un locataire est plus aisée en zone tendue et les prix pratiqués y sont pourtant plus élevés »18(*) ;

la possibilité donnée au bailleur de souscrire une assurance pour le compte du locataire si ce dernier ne lui remet pas une attestation d'assurance : cette disposition répond aux difficultés rencontrées par les bailleurs pour obtenir de certains locataires un justificatif d'assurance ;

l'introduction d'une procédure d'action en diminution du loyer en cas d'inexactitude sur la surface réelle du logement : cette disposition est une protection supplémentaire pour le locataire.

Votre commission a adopté dix-sept amendements de votre rapporteur. Outre douze amendements rédactionnels, elle a adopté :

- un amendement visant à renvoyer le principe du modèle type d'état des lieux au décret et à clarifier le fait que l'état des lieux peut être établi par les parties elles-mêmes ou par un tiers mandaté par elles, à l'exemple d'un huissier de justice. En cas d'intervention d'un tiers, les honoraires sont partagés entre le bailleur et le preneur ;

- un amendement visant à maintenir la possibilité d'inscrire au contrat de location une clause prévoyant des pénalités en cas de retard de paiement des loyers et des charges tout en en réduisant le montant. Votre rapporteur estime qu'une telle disposition est cohérente avec le souci d'équilibre des rapports entre bailleurs et locataires. Son amendement réduit le montant de la pénalité à 5 % du montant total des loyers et charges dues, ce qui permet d'éviter toute évolution exponentielle des pénalités, et supprime la spécificité prévue par les députés pour le loyer du dernier mois ;

- un amendement visant à abaisser de quarante à vingt-et-un jours la durée des travaux permettant au locataire d'obtenir une diminution du loyer ;

- un amendement encadrant les mandats de recherche : il précise que, pour ce type de mandat, les honoraires sont dus à la signature du bail, ce qui constitue une garantie pour les locataires concernés ;

- un amendement supprimant les dispositions de coordination introduites par les députés aux articles 25-1, 44 et 45 de la loi du 6 juillet 1989, articles qui portent sur l'application de cette même loi en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Comme l'indique l'étude d'impact, modifier ces articles reviendrait en effet à empiéter sur les compétences de ces collectivités.

Votre rapporteur note enfin que coexistent plusieurs définitions pour la surface d'un logement, ce qui constitue une source de complexité pour les bailleurs et pour les professionnels. À côté de la « surface habitable » définie par l'article R. 111-2 du CCH existe en effet la « surface Carrez » définie par l'article 1er de la « loi Carrez »19(*).

Cette différence pose des problèmes pratiques : la surface d'un même logement en copropriété n'est pas la même pour son acquéreur et pour son locataire. Il conviendrait donc, aux yeux de votre rapporteur, de réfléchir à un alignement de ces deux définitions.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (article 1751 du code civil) - Extension de la cotitularité du bail aux partenaires liés par un PACS

Commentaire : cet article vise à étendre le bénéfice des dispositions du code civil sur la cotitularité du bail aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS).

I. Le droit en vigueur

L'article 1751 du code civil dispose que :

le droit au bail du local, sans caractère professionnel ou commercial, qui sert effectivement à l'habitation de deux époux est, quel que soit leur régime matrimonial et nonobstant toute convention contraire, et même si le bail a été conclu avant le mariage, réputé appartenir à l'un et à l'autre des époux (alinéa 1) ;

en cas de divorce ou de séparation de corps, ce droit pourra être attribué, en considération des intérêts sociaux et familiaux en cause, par la juridiction saisie de la demande en divorce ou en séparation de corps, à l'un des époux, sous réserve des droits à récompense ou à indemnité au profit de l'autre époux (alinéa 2) ;

en cas de décès de l'un des époux, le conjoint survivant cotitulaire du bail dispose d'un droit exclusif sur celui-ci sauf s'il y renonce expressément (alinéa 3).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par les députés en séance publique à l'initiative de Mme Dominique Nachury, l'amendement de cette dernière étant sous-amendé par le rapporteur.

Cet article modifie l'article 1751 précité afin d'étendre la cotitularité du bail, dont bénéficient aujourd'hui deux époux, aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS).

Le précise, au premier alinéa de l'article 1751 précité, que, le droit au bail du local servant à l'habitation de deux partenaires liés par un PACS est réputé, dès lors que le partenaire titulaire du bail en fait la demande, appartenir à l'un et à l'autre partenaires.

Le complète le deuxième alinéa de cet article, afin d'indiquer qu'en cas de rupture du PACS, ce droit peut être attribué à l'un des partenaires.

Le modifie le dernier alinéa de l'article 1751 afin que, en cas de décès d'une des partenaires, le partenaire survivant dispose d'un droit exclusif sur le bail sauf s'il y renonce expressément.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que le présent article constitue une avancée en faveur des droits des partenaires de PACS et y est donc favorable.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er ter - Rapport au Parlement sur la prise en compte de la qualité de l'air intérieur et de la performance acoustique dans les informations transmises aux locataires

Commentaire : cet amendement vise à prévoir la remise au Parlement d'un rapport sur la prise en compte de la qualité de l'air intérieur et de la performance acoustique dans les informations mises à la disposition des locataires et acquéreurs.

Cet article a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Christophe Bouillon.

Il vise à ce que le Gouvernement remette au Parlement, avant la fin de l'année 2014, un rapport sur les modalités de prise en compte de la qualité de l'air intérieur et sur la performance acoustique dans les informations mises à disposition des locataires et des acquéreurs pour la location ou la vente d'un logement.

Votre commission est par principe défavorable à la multiplication des demandes de rapport. A l'initiative de votre rapporteur, elle a donc adopté un amendement de suppression de cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 2 (articles 11-1, 12, 14-1 et 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ; articles 10 et 10-1 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation) - Modification des dispositions relatives à la durée du contrat de location, au délai de préavis et au congé donné au locataire

Commentaire : cet article modifie plusieurs dispositions relatives à la durée du contrat de location, au délai de préavis et au congé donné par le bailleur au locataire.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre II du titre Ier de la loi du 6 juillet 1989 précitée porte sur la durée du contrat de location.


· L'article 11-1 porte sur les ventes à la découpe. Il dispose que :

quand un congé pour vente conforme aux dispositions de l'article 15 de cette même loi est délivré par certains bailleurs (sociétés d'économie mixte, sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations, collectivités publiques, filiales d'un organisme collecteur de la contribution des employeurs à l'effort de construction, entreprises d'assurance, établissements de crédits et filiales de ces organismes...), dans le cadre de la vente par lots de plus de dix logements dans le même immeuble, le bail peut être expressément reconduit pour une durée inférieure à six ans ;

quand ce congé pour vente intervient moins de deux ans avant le terme du bail, la reconduction du bail est de droit, à la demande du locataire, afin de lui permettre, dans tous les cas, de disposer du logement qu'il occupe pendant une durée de deux ans à compter de la notification du congé20(*) ;

- la reconduction du bail est établie par écrit entre les parties au plus tard quatre mois avant l'expiration du bail en cours. À l'expiration de la durée fixée par les parties pour le bail reconduit, celui-ci est résilié de plein droit.


· L'article 14 porte sur l'abandon de domicile et le décès du locataire.

Il indique qu'en cas d'abandon du domicile par le locataire, le contrat de location continue au profit du conjoint, des descendants qui vivaient avec lui depuis au moins un an, du partenaire lié au locataire par un PACS ou au profit des ascendants, du concubin notoire ou des personnes à charge qui vivaient avec lui depuis au moins un an.

Il précise que, lors du décès du locataire, le contrat de location est transféré aux mêmes personnes et dans les mêmes conditions.

A défaut de personnes remplissant les conditions prévues, le contrat de location est résilié de plein droit par le décès du locataire ou par l'abandon du domicile.


· L'article 14-1 précise la procédure en cas d'abandon de domicile. Il dispose ainsi que :

- lorsque des éléments laissent supposer que le logement est abandonné par ses occupants, le bailleur peut mettre en demeure le locataire de justifier qu'il occupe le logement (alinéa 1) ;

- cette mise en demeure, faite par acte d'huissier de justice, peut être contenue dans le commandement de fournir une attestation d'assurance ou dans le commandement de payer le loyer (alinéa 2) ;

- s'il n'a pas été déféré à cette mise en demeure un mois après sa signification, l'huissier de justice peut constater l'état d'abandon du logement en présence du maire, d'un conseiller municipal ou d'un fonctionnaire municipal délégué par le maire à cette fin, d'une autorité de police ou de gendarmerie ou, à défaut, de deux témoins majeurs (alinéa 3) ;

- pour établir l'état d'abandon du logement, l'huissier de justice dresse un procès-verbal des opérations. Si le logement lui semble abandonné, ce document contient un inventaire des biens laissés sur place, avec l'indication qu'ils paraissent ou non avoir valeur marchande (alinéa 4) ;

- le juge qui constate la résiliation du bail autorise, si nécessaire, la vente aux enchères des biens et peut déclarer abandonnés les biens non susceptibles d'être vendus (alinéa 5).


· L'article 15 porte sur le congé. Son I dispose ainsi que :

lorsque le bailleur donne congé au locataire, ce congé doit être justifié par sa décision de reprendre ou de vendre le logement, ou par un motif légitime et sérieux, notamment l'inexécution par le locataire d'une de ses obligations. À peine de nullité, le congé doit indiquer le motif allégué et, en cas de reprise, les nom et adresse du bénéficiaire de la reprise qui ne peut être que le bailleur, son conjoint, son partenaire lié par un PACS enregistré à la date du congé, son concubin notoire depuis au moins un an, ses ascendants, ses descendants ou ceux de son conjoint, de son partenaire ou de son concubin notoire (alinéa 1) ;

le délai de préavis applicable au congé est de trois mois quand il émane du locataire et de six mois quand il émane du bailleur. Cependant, le délai est ramené à un mois pour le locataire en cas d'obtention d'un premier emploi, de mutation, de perte d'emploi ou de nouvel emploi consécutif à une perte d'emploi. Il est également d'un mois pour les locataires âgés de plus de 65 ans dont l'état de santé justifie un changement de domicile ainsi que pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) ou du revenu de solidarité active (RSA). Le congé doit être notifié par lettre recommandé avec demande d'avis de réception ou signifié par acte d'huissier Les délais de préavis courent à compter du jour de la réception de la lettre recommandée ou de la signification de l'acte d'huissier (alinéa 2) ;

- pendant le délai de préavis, le locataire n'est redevable du loyer et des charges que pour le temps où il a occupé réellement les lieux, dans le cas où le congé a été notifié par le bailleur. Si c'est lui qui a notifié le congé, il est redevable du loyer et des charges pour tout le délai de préavis, sauf si le logement se trouve occupé avant la fin du préavis par un autre locataire en accord avec le bailleur (alinéa 3) ;

- à l'expiration du délai de préavis, le locataire est déchu de tout titre d'occupation des locaux loués (alinéa 5).

Le II du même article porte sur le congé pour vente. Il dispose que :

quand il est fondé sur la décision de vendre, le congé doit, à peine de nullité, indiquer les prix et les conditions de la vente projetée. Le congé vaut alors offre de vente au profit du locataire, l'offre étant valable pendant les deux premiers mois du préavis (alinéa 1) ;

- à l'expiration du délai de préavis, le locataire qui n'a pas accepté l'offre de vente est déchu de plein droit de tout titre d'occupation sur le local (alinéa 2) ;

- le locataire qui accepte l'offre dispose, à compter de la date d'envoi de sa réponse au bailleur, d'un délai de deux mois pour la réalisation de l'acte de vente. En cas de recours à un prêt, l'acceptation est subordonnée à l'obtention de ce prêt et le délai de réalisation de la vente est porté à quatre mois. À l'expiration de ce délai, si la vente n'a pas été réalisée, l'acceptation de l'offre est nulle de plein droit et le locataire est déchu de plein droit de tout titre d'occupation (alinéa 3) ;

- quand le propriétaire décide de vendre à des conditions ou à un prix plus avantageux pour l'acquéreur, le notaire doit, quand le propriétaire ne l'a pas fait au préalable, notifier au locataire ces conditions et prix à peine de nullité de la vente. Cette notification vaut offre de vente au profit du locataire, valable pendant une durée d'un mois (alinéa 4) ;

- le locataire qui accepte l'offre ainsi notifiée dispose d'un délai de deux mois pour la réalisation de l'acte de vente. En cas de recours à un prêt, le délai de réalisation est porté à quatre mois. En cas de non réalisation de la vente à l'expiration du délai, l'acceptation de l'offre est nulle de plein droit (alinéa 5) ;

- les termes des alinéas précédents sont reproduits à peine de nullité sur chaque notification (alinéa 6) ;

ces dispositions ne sont pas applicables aux actes intervenant entre parents jusqu'au quatrième degré inclus, sous la condition que l'acquéreur occupe le logement pendant une durée qui ne peut être inférieure à deux ans à compter de l'expiration du délai de préavis, ni aux actes portant sur les immeubles frappés d'une interdiction d'habiter ou d'un arrêté de péril, ou encore déclarés insalubres (alinéa 7).

Le III du même article dispose que :

le bailleur ne peut s'opposer au renouvellement du bail en donnant congé à l'égard de tout locataire âgé de plus de 70 ans et dont les ressources annuelles sont inférieures à 1,5 SMIC, sans qu'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités lui soit offert à proximité21(*) (alinéa 1) ;

- cependant, ces dispositions ne sont pas applicables quand le bailleur est une personne physique âgée de plus de 60 ans ou si ses ressources annuelles sont inférieures à 1,5 SMIC (alinéa 2) ;

- l'âge du locataire et celui du bailleur sont appréciés à la date d'échéance du contrat ; le montant de leurs ressources est apprécié à la date de notification du congé (alinéa 3).

L'article 10 de la loi du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation22(*) porte sur la vente à la découpe. Son I dispose que :

préalablement à la conclusion de toute vente d'un ou plusieurs locaux à usage d'habitation ou à usage mixte, consécutive à la division initiale ou à la subdivision de tout ou partie d'un immeuble par lots, le bailleur doit, à peine de nullité, faire connaître par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, à chacun des locataires ou occupants de bonne foi, l'indication du prix et des conditions de la vente projetée pour le local qu'il occupe. Cette notification vaut offre de vente (alinéa 1) ;

- l'offre est valable pendant une durée de deux mois à compter de sa réception. Le locataire qui accepte l'offre dispose d'un délai de deux mois pour la réalisation de l'acte de vente. Dans le cas du recours à un prêt, son acceptation de vente est subordonnée à l'obtention du prêt et le délai de réalisation est porté à quatre mois. Passé le délai de réalisation de l'acte de vente, l'acceptation est nulle de plein droit (alinéa 2) ;

- dans le cas où le propriétaire vend à des conditions ou à un prix plus avantageux pour l'acquéreur, le notaire doit, quand le propriétaire n'y a pas préalablement procédé, notifier au locataire ou occupant de bonne foi ces conditions et prix à peine de nullité de l'acte de vente. Cette notification vaut offre de vente au locataire ou occupant de bonne foi, valable pendant une durée d'un mois (alinéa 3) ;

en cas d'acceptation de l'offre, les dispositions de l'alinéa 2 du présent I s'appliquent. Les termes de ces différents alinéas doivent être reproduits, à peine de nullité, dans chaque notification (alinéa 4) ;

- les notifications prévues par le présent article sont opposables de plein droit au conjoint du locataire ou occupant de bonne foi si son existence n'a pas été préalablement portée à la connaissance du bailleur (alinéa 5).

L'article 10-1 de la même loi précise, au A de son I, que préalablement à la conclusion de la vente, dans sa totalité et en une seule fois, d'un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte de plus de dix logements au profit d'un acquéreur ne s'engageant pas à proroger les contrats de bail en cours à la date de conclusion de la vente, le bailleur doit faire connaître à chacun des locataires ou occupants de bonne foi l'indication du prix et des conditions de vente, dans sa totalité et en une seule fois, de l'immeuble ainsi que l'indication du prix et des conditions de vente pour le local qu'il occupe.

Le II du même article précise que ces dispositions sont applicables aux cessions de la totalité des parts ou actions de sociétés lorsque ces parts ou actions portent attribution en propriété ou en jouissance à temps complet de chacun des logements d'un immeuble de plus de 10 logements.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article procède à plusieurs modifications au sein du chapitre II du titre Ier de la loi de 1989.


· Son modifie l'article 11-1 en étendant les dispositions de cet article à la vente par lots de cinq à dix logements dans le même immeuble.


· Son modifie l'article 14 afin d'ajouter un alinéa définissant l'abandon de logement : ce dernier constitue « le départ brusque, imprévisible et définitif du locataire ».


· Son modifie l'article 14-1 afin de tenir compte de la codification, par une ordonnance du 19 décembre 201123(*), aux articles L. 142-1 et L. 142-2 du code des procédures civiles d'exécution, des dispositions figurant jusqu'alors à l'article 21 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution pour constater.


· Son procède à une réécriture du I de l'article 15. Les modifications de fond sont les suivantes :

- un nouvel alinéa est inséré prévoyant qu'une notice d'information relative aux obligations du bailleur et aux voies de recours et d'indemnisation du locataire, définie par décret, est jointe au congé délivré par le bailleur en raison de sa décision de reprendre ou de vendre le logement (b) ;

- le délai de préavis applicable au locataire est réduit à un mois dans les zones d'urbanisation diffuse de plus de 50 000 habitants situées en « zone tendue »24(*).

Ce même 4° modifie également le III de l'article 15 en prévoyant :

l'abaissement à 65 ans de l'âge minimal du locataire dont les ressources sont inférieures à 1,5 SMIC pour lequel le bailleur ne peut s'opposer au renouvellement du contrat sans lui proposer un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités situé à proximité (d) ;

- le relèvement à 65 ans de l'âge minimal du bailleur auquel les dispositions au premier alinéa du III ne s'appliquent pas (e).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté 17 amendements. Outre six amendements rédactionnels ou de précision du rapporteur, ils ont notamment adopté :

- un amendement de Mme Laurence Abeille visant à préciser au I de l'article 15 que, en cas d'acquisition d'un bien occupé, tout congé pour vente ou pour reprise n'est autorisé qu'au terme du premier renouvellement du bail en cours ;

- un amendement du rapporteur renvoyant à un arrêté du ministre du logement, pris après avis de la Commission nationale de concertation, la détermination du contenu de la notice d'information remise au locataire ;

deux amendements de Mme Pascale Got visant à supprimer le délai de préavis d'un mois pour les locataires de plus de 65 ans dont l'état de santé justifie un changement de domicile pour l'étendre à tous les locataires dont l'état de santé, constaté par un certificat médical, justifie un changement de domicile ;

- un amendement de Mme Chantal Guittet visant à appliquer le délai d'un mois de préavis au locataire qui se voit attribuer un logement social et dont les ressources sont inférieures à celles permettant l'attribution des logements locatifs très sociaux. Un décret précise les conditions d'application du nouvel alinéa ;

- deux amendements du rapporteur visant à supprimer la nullité de la demande de préavis réduit en cas d'absence de précision du motif au moment de l'envoi de la lettre de congé pour lui substituer l'application du délai de préavis normal de trois mois ;

- un amendement de Mme Joëlle Huillier visant à modifier l'alinéa 7 du II de l'article 15, afin de rétablir le droit de préemption pour le locataire dans le cas de quatre degrés de parenté entre le propriétaire et l'acquéreur ;

- un amendement de Mme Sandrine Mazetier visant à modifier les dispositions du III relatives à la protection de certains locataires vis-à-vis du congé pour vente : il s'agit de supprimer au premier alinéa du III la référence aux ressources inférieures au SMIC pour renvoyer au plafond de ressources pour l'attribution des logements locatifs conventionnés fixé par arrêté du ministre du logement.

En séance publique, les députés ont adopté 11 amendements. Outre un amendement rédactionnel du rapporteur, ils ont adopté :

trois amendements identiques du rapporteur, de MM. Lionel Tardy et de Daniel Fasquelle visant à supprimer la définition de l'abandon de domicile, les députés estimant la définition proposée par le projet de loi fragile et préférant laisser le soin au juge de définir cette notion ;

- un amendement du rapporteur visant, dans le cas d'un congé-reprise, à ce que le congé donné par le bailleur précise non seulement les nom et adresse du bénéficiaire mais également la nature du lien existant entre le bailleur et le bénéficiaire de la reprise ;

- un amendement de M. André Chassaigne visant à suspendre la possibilité de congé-reprise dans le cas où le préfet a saisi Conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CoDERST) pour se prononcer sur la réalité et les causes de l'insalubrité du logement et les mesures propres à y remédier. Cette suspension est levée quand la commission a conclu à la salubrité du logement ou quand le préfet prend un arrêté d'insalubrité ;

- un amendement de Mme Jacqueline Fraysse visant à étendre le bénéfice du délai de préavis d'un mois aux bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé ;

- un amendement de Mme Sandrine Mazetier visant à étendre les dispositions protégeant certains locataires contre le congé-vente aux locataires ayant à leur charge une personne remplissant les mêmes conditions, c'est-à-dire une personne de plus de 65 ans dont les ressources annuelles sont inférieures à un plafond de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux ;

- un amendement du rapporteur, créant un IV à l'article 15 de la loi de 1989, visant à sanctionner d'une amende administrative le fait pour un bailleur de donner frauduleusement un congé pour vente ou un congé-reprise :

Ø Cette amende, prononcée par le préfet, ne peut être supérieure à 3 000 € pour un bailleur personne physique et à 15 000 € pour un bailleur personne morale ;

Ø Le montant de l'amende est proportionné à la gravité des faits constatés ;

Ø L'amende ne peut être prononcée plus d'un an après la constatation des faits ;

Ø L'amende est, enfin, prononcée après avoir informé l'intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé.

deux amendements identiques de Mmes Laurence Abeille et Sandrine Mazetier et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC) visant à modifier la loi du 31 décembre 1975 précitée afin de :

Ø ajouter deux alinéas à la fin du I de l'article 10 afin de préciser que :

o en cas d'absence d'acceptation par un des locataires ou occupant de bonne foi des offres de vente, le bailleur communique sans délai au maire le prix et les conditions de la vente de l'ensemble des locaux pour lesquels il n'y pas eu acceptation de ces offres de vente. À défaut, toute vente à un autre acquéreur est réputée nulle ;

o la commune dispose d'un délai de deux mois à compter de cette notification pour décider d'acquérir le ou les logements au prix déclaré ou proposer de le ou les acquérir à un prix inférieur. À défaut d'accord amiable, le prix d'acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l'indemnité de réemploi. Le prix est fixé, payé ou, le cas échéant, consigné selon les règles en matière d'expropriation ;

Ø modifier l'article 10-1 afin d'étendre les mesures protectrices prévues par cet article aux locataires de bloc d'immeubles de 5 à 10 logements.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur salue les dispositions du présent article. Il se réjouit notamment :

- des avancées en matière d'encadrement des congés-reprises : le fait d'imposer au bailleur d'indiquer la nature du lien existant entre lui et le bénéficiaire de la reprise et la création, à l'initiative du rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, d'une amende administrative en cas de congé frauduleux devraient contribuer à lutter contre certaines pratiques abusives ;

l'adaptation des délais de préavis à la situation du marché du logement : aux yeux de votre rapporteur, la réduction du délai de préavis des locataires dans les « zones tendues » est une mesure très importante, qui était d'ailleurs attendue. Cette réduction est justifiée par le fait que, dans ces zones, les bailleurs n'ont aucune difficulté à trouver un locataire ; par ailleurs, au vu du montant des loyers, le préavis de trois mois nuit à la mobilité des locataires qui sont bien souvent dans l'incapacité de cumuler deux loyers.

Votre commission a adopté six amendements. Outre deux amendements rédactionnels, elle a adopté :

- un amendement de M. François Calvet étendant le bénéfice du délai de préavis réduit à l'ensemble des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) ;

- un amendement du rapporteur étendant le bénéfice du délai de préavis réduit à l'ensemble des locataires s'étant vu attribuer un logement social, qu'ils soient éligibles au logement locatif très social ou non ;

- un amendement de M. François Calvet rétablissant une disposition de l'actuel article 15 de la loi du 6 juillet 1989 relative à la forme du congé : ce dernier doit être notifié par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, signifié par acte d'huissier ou remis en main propre ; le délai de préavis court à compter du jour de la réception de la lettre recommandée, de la signification de l'acte d'huissier ou de la remise en main propre ;

- un amendement du rapporteur visant à aligner, au III de l'article 15, le niveau de revenu du bailleur lui permettant d'échapper aux dispositions protégeant certains locataires sur le niveau de revenu des locataires protégés, tel que modifié par les députés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (articles 10, 11, 16, 17, articles 17-1 et 17-2 [nouveaux], articles 18, 19, 20, 20-1, 21, 22, 22-1, 22-2, 23, 24-1, 25, 25-1, 25-2, 40 et 44 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ; articles L. 351-3, L. 353-9-2, L. 411-5, L. 441-1 et L. 445-4 du code de la construction et de l'habitation ; articles L. 542-5 et L. 831-4 du code de la sécurité sociale) - Dispositions relatives au loyer, aux charges et au règlement des litiges de la loi du 6 juillet 1989

Commentaire : cet article modernise les dispositions du chapitre III du titre Ier de la loi du 6 juillet 1989 relatives au loyer, aux charges et au règlement des litiges.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre III du titre Ier de la loi du 6 juillet 1989 précitée porte sur le loyer, les charges et le règlement des litiges.


· L'article 16 porte sur les données statistiques nécessaires à la détermination des loyers de référence :

- il dispose que ces données peuvent être recueillies et diffusées, pour chaque département, par des observatoires des loyers agréés par le ministre du logement. Cet agrément peut également être accordé à des observatoires des loyers exerçant leur activité pour l'ensemble d'une agglomération (alinéa 1) ;

- l'agrément n'est accordé, dans des conditions définies par décret, qu'aux observatoires dont les statuts assurent la représentation équitable des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein de leurs organes dirigeants (alinéa 2) ;

- les observatoires des loyers fournissent aux commissions départementales de conciliation et aux juges qui en font la demande les éléments d'information en leur possession (alinéa 3).


· L'article 17 porte sur les modalités de fixation des loyers.

Son a dispose que sont fixés librement entre les deux parties :

le loyer des logements neufs ;

le loyer des logements vacants ayant fait l'objet de travaux de mise ou de remise en conformité aux caractéristiques du logement décent ;

le loyer des logements conformes aux caractéristiques du logement décent, faisant l'objet d'une première location ou, s'ils sont vacants, ayant fait l'objet, depuis moins de six mois, de travaux d'amélioration portant sur les parties privatives ou communes, d'un montant au moins égal à une année du loyer antérieur.

Son b dispose que le loyer des logements vacants ou faisant l'objet d'une première location, qui n'entrent pas dans le champ du a, s'il est supérieur au dernier loyer exigé du précédent locataire, est fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables.

Ces dispositions ont été applicables jusqu'au 31 juillet 1997. Le Gouvernement devait remettre au Parlement avant cette date, un rapport d'exécution permettant d'établir la comparaison entre l'évolution des loyers des logements vacants selon que leur loyer a été librement fixé ou encadré en application du b.

Le Gouvernement devait également présenter au Parlement, avant juillet 1993, un rapport sur les logements vacants dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants spécifiant, entre autres, les motifs et la durée de la vacance.

Si le bailleur ne respecte pas les dispositions de l'article 19 sur les caractéristiques des loyers de référence, le locataire dispose d'un délai de deux mois pour contester le montant du loyer auprès de la commission de conciliation. À défaut d'accord constaté par cette commission, le juge, saisi par l'une des deux parties, fixe le loyer.

Son c dispose que, lors du renouvellement du contrat de location, le loyer n'est réévalué que s'il était manifestement sous-évalué.

Dans ce cas, le bailleur peut proposer au locataire, au moins six mois avant le terme du contrat de location, un nouveau loyer fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, dans les conditions définies à l'article 19 précité.

Il est précisé que :

- le bailleur ne peut donner congé au locataire pour la même échéance du contrat ;

- la notification reproduit intégralement, sous peine de nullité, les dispositions du présent c et mentionne le montant du loyer ainsi que la liste des références ayant servi à le déterminer ;

- en cas de désaccord ou en l'absence de réponse du locataire quatre mois avant le terme du contrat, l'une des deux parties saisit la commission de conciliation ;

- à défaut d'accord constaté par la commission, le juge est saisi avant le terme du contrat. À défaut de saisine, le contrat est reconduit de plein droit aux conditions antérieures du loyer éventuellement révisé. Le contrat dont le loyer est fixé par le juge est réputé renouvelé pour une durée de trois ans si le bailleur est une personne physique et de six ans si le bailleur est une personne morale.

Son d dispose que, lorsque le contrat de location prévoit la révision du loyer, cette dernière intervient annuellement à la date convenue entre les parties ou, à défaut, au terme de chaque année du contrat. L'évolution du loyer ne peut excéder la variation de l'indice de référence des loyers (IRL). À défaut de clause contractuelle fixant la date de référence, cette date est celle du dernier indice à la date de signature du contrat de location.

Son e précise que lorsque les parties sont convenues, par une clause expresse, de travaux d'amélioration du logement que le bailleur fera exécuter, le contrat de location ou un avenant à ce contrat fixe la majoration du loyer consécutive à la réalisation de ces travaux.


· L'article 18 porte sur l'encadrement de l'évolution des loyers dans les « zones tendues ». Il dispose que :

- dans la « zone géographique où le niveau et l'évolution des loyers comparés à ceux constatés sur l'ensemble du territoire révèlent une situation anormale du marché locatif », un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de concertation, peut fixer le montant maximum d'évolution des loyers des logements vacants définis au b de l'article 17 et des contrats renouvelés définis au c du même article (alinéa 1) ;

- ce décret précise sa durée de validité qui ne peut excéder un an et peut prévoir des adaptations particulières, notamment en cas de travaux réalisés par les bailleurs ou de loyers manifestement sous-évalués (alinéa 2).


· L'article 19 porte sur les loyers de référence :

- ces loyers doivent être représentatifs de l'ensemble des loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, situés soit dans le même groupe d'immeubles, soit dans tout autre groupe d'immeubles comportant des caractéristiques similaires et situé dans la même zone géographique (alinéa 1) ;

- le nombre minimal de références à fournir par le bailleur est de trois. Il est cependant de six dans les communes, dont la liste est fixée par décret, faisant partie d'une agglomération de plus d'un million d'habitants (alinéa 2) ;

- les références notifiées par le bailleur doivent comporter, au moins pour les deux tiers, des références de locations pour lesquelles il n'y a pas eu de changement de locataire depuis trois ans (alinéa 3).


· L'article 20 porte sur la commission départementale de conciliation. Il prévoit la création d'une telle commission dans chaque département. Elle est composée de représentants d'organisations de bailleurs et d'organisations de locataires en nombre égal. Sa compétence porte sur les litiges relatifs à l'application de l'article 17 de la loi de 1989 ainsi que des articles 30 et 31 de la loi de décembre 198625(*). Elle rend un avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine et s'efforce de concilier les parties.

La compétence de la commission est étendue à l'examen :

- des litiges portant sur la décence du logement ;

- des litiges relatifs à l'état des lieux, au dépôt de garantie, aux charges locatives et aux réparations ;

- des difficultés résultant de l'application des accords collectifs nationaux, de l'application du plan de concertation locative et des modalités de fonctionnement de l'immeuble.

Pour le règlement des litiges, la commission peut être saisie par le bailleur ou le locataire. Pour le règlement des difficultés évoquées, elle peut être saisie par le bailleur, plusieurs locataires ou une association représentative de locataires.

À défaut de conciliation, elle rend un avis qui peut être transmis au juge.

La composition de la commission, le mode de désignation de ses membres, son organisation et ses règles de fonctionnement sont fixés par décret.


· L'article 20-1 porte sur la mise en conformité par le bailleur d'un logement non décent. Il dispose ainsi que :

si le logement loué n'est pas décent, le locataire peut demander au propriétaire sa mise en conformité, sans qu'il soit porté atteinte à la validité du contrat en cours. À défaut d'accord entre les parties ou de réponse du propriétaire dans un délai de deux mois, la commission départementale de conciliation est saisie. Il ne s'agit cependant pas d'un préalable à la saisine du juge (alinéa 1) ;

- le juge, saisi par l'une des parties, détermine, le cas échéant, la nature des travaux à réaliser et le délai de leur exécution. Il peut réduire le montant du loyer ou suspendre, avec ou sans consignation, son paiement et la durée du bail jusqu'à l'exécution de ces travaux. Le juge transmet au préfet l'ordonnance ou le jugement constatant que le logement ne satisfait pas aux caractéristiques de la décence (alinéa 2).


· L'article 21 porte sur la quittance de loyer. Il dispose que :

le bailleur est tenu de transmettre gratuitement une quittance au locataire qui en fait la demande. Celle-ci comporte le détail des sommes versées par le locataire en distinguant le loyer, le droit de bail et les charges (alinéa 1) ;

- si le locataire effectue un paiement partiel, le bailleur est tenu de délivrer un reçu (alinéa 2).


· L'article 22 porte sur le dépôt de garantie. Il indique que :

- quand un dépôt de garantie est prévu par le contrat de location, il ne peut être supérieur à un mois de loyer en principal. Au moment de la signature du bail, le dépôt de garantie est versé au bailleur directement par le locataire ou par l'intermédiaire d'un tiers (alinéa 1) ;

- un dépôt de garantie ne peut être prévu lorsque le loyer est payable d'avance pour une période supérieure à deux mois ; cependant, si le locataire demande le bénéfice du paiement mensuel du loyer, le bailleur peut exiger un dépôt de garantie (alinéa 2) ;

le dépôt de garantie est restitué dans un délai maximal de deux mois à compter de la restitution des clés par le locataire, déduction faite, le cas échéant, des sommes restant dues au bailleur et des sommes dont celui-ci pourrait être tenu, aux lieu et place du locataire, sous réserve qu'elles soient dûment justifiées (alinéa 3) ;

- le montant de ce dépôt ne porte pas intérêt au bénéfice du locataire. Il ne fait l'objet d'aucune révision durant l'exécution du contrat de location, éventuellement renouvelé (alinéa 4) ;

à défaut de restitution dans le délai prévu, le solde restant dû au locataire, après arrêté des comptes, produit intérêt au taux légal au profit du locataire (alinéa 5).


· L'article 22-1 porte sur le cautionnement. Il dispose notamment, à son premier alinéa, que le cautionnement ne peut pas être demandé par un bailleur qui a souscrit une assurance garantissant les obligations locatives du locataire, sauf en cas de logement loué à un étudiant ou un apprenti.


· L'article 22-2 énumère la liste des documents ne pouvant être demandés par le bailleur au candidat à la location.

La liste des « documents interdits »
(article 22-2 de la loi du 6 juillet 1989)

- une photographie d'identité, hormis celle de la pièce justificative d'identité ;

- la carte d'assuré social ;

- une copie de relevé de compte bancaire ou postal ;

- une attestation de bonne tenue de compte bancaire ou postal ;

- une attestation d'absence de crédit en cours ;

- une autorisation de prélèvement automatique ;

- un jugement de divorce ;

- une attestation du précédent bailleur indiquant que le locataire est à jour de ses loyers et charges dès lors que le locataire peut présenter d'autres justificatifs ;

- une attestation de l'employeur dès lors qu'il peut fournir le contrat de travail et les derniers bulletins de salaire ;

- un contrat de mariage ;

- un certificat de concubinage ;

- un chèque de réservation de logement ;

- un dossier médical personnel ;

- un extrait de casier judiciaire ;

- la remise sur un compte bloqué de biens, d'effets, de valeurs ou d'une somme d'argent correspondant à plus d'un mois de loyer en principal en l'absence du dépôt de garantie ou de la souscription de la garantie autonome ;

- la production de plus de deux bilans pour les travailleurs indépendants ;

- une copie des informations contenues dans le fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers ou de l'information de la non-inscription à ce fichier.


· L'article 23 porte sur les charges. Son alinéa 6 dispose que les charges locatives peuvent donner lieu au versement de provisions et doivent, en ce cas, faire l'objet d'une régularisation au moins annuelle.

Son alinéa 7 précise que, un mois avant la régularisation, le bailleur en communique au locataire le décompte par nature de charges ainsi que, dans les immeubles collectifs, le mode de répartition entre les locataires. Durant un mois à compter de l'envoi de ce décompte, les pièces justificatives sont tenues à la disposition des locataires.


· L'article 24-1 porte sur les litiges entre bailleur et locataire : il dispose que lorsqu'un locataire a avec son bailleur un litige locatif ou lorsque plusieurs locataires ont avec un même bailleur un litige locatif ayant une origine commune, ils peuvent donner par écrit mandat d'agir en justice en leur nom et pour leur compte à une association siégeant à la Commission nationale de concertation et agréée à cette fin.


· L'article 25 comporte l'abrogation de dispositions obsolètes et certaines dispositions transitoires.


· L'article 25-2 dispose que jusqu'à leur terme, les contrats de location en cours en Polynésie française à la date du 15 septembre 1998 demeurent soumis aux dispositions qui leur étaient applicables.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article modifie très sensiblement le chapitre III de la loi du 6 juillet 1989.

Son propose une nouvelle rédaction de l'article 16 et vise à créer des observatoires locaux des loyers. Il dispose ainsi que :

- des observatoires locaux des loyers peuvent être créés à l'initiative des collectivités territoriales, des EPCI à fiscalité propre compétents en matière d'habitat ou de l'État. Ils ont pour mission de recueillir les données relatives aux loyers sur une zone géographique déterminée et de mettre à la disposition du public des résultats statistiques représentatifs sur ces données (alinéa 1) ;

- ces observatoires sont agréés par le ministre du logement, dans des conditions définies par décret, après avis du comité régional de l'habitat ou du conseil départemental de l'habitat et d'une instance scientifique indépendante chargée de conseiller le ministre du logement dans des conditions définies par décret. L'agrément n'est accordé qu'aux observatoires dont les statuts assurent la représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein de leurs organes dirigeants. L'État est représenté au sein des organes dirigeants des observatoires (alinéa 2) ;

- les observatoires locaux des loyers peuvent prendre la forme d'association ou de groupement d'intérêt public (alinéa 3) ;

- ils transmettent l'ensemble de leurs données à l'agence départementale d'information sur le logement (ADIL). Un décret fixe les conditions dans lesquelles ces informations sont transmises et peuvent être communiquées à des tiers (alinéa 4).

Son propose une nouvelle rédaction de l'article 17.

Le I de l'article 17 dispose désormais que :

les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitats où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, zones définies à l'article 232 du code général des impôts, sont dotées d'un observatoire local des loyers. Les dispositions des articles 17-1 et 17-2 leur sont applicables (alinéa 1) ;

le préfet de département fixe chaque année par arrêté un loyer médian de référence, un loyer médian de référence majoré et un loyer médian de référence minoré par type de logement et par secteur géographique. Les montants de ces loyers sont déterminés, en fonction de la structuration du marché locatif, sur proposition de l'observatoire local des loyers (alinéa 2).

Le II de cet article dispose que :

- d'une part, dans les « zones tendues » mentionnées au I, le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du contrat de bail, dans la limite du loyer médian de référence majoré. La valeur du loyer médian de référence majoré prise en compte correspond à celle en vigueur à la date de signature du contrat () ;

- d'autre part, un complément de loyer exceptionnel peut être appliqué au loyer de base pour des logements présentant des caractéristiques, notamment de localisation ou de confort, le justifiant (). Le montant de ce complément et les caractéristiques du logement le justifiant sont mentionnés au contrat de bail. Le loyer s'entend alors comme la somme du loyer de base et de ce complément.

Si le locataire souhaite contester ce complément de loyer, il dispose d'un délai de trois mois à compter de la signature du bail pour saisir la commission départementale de conciliation. En cas de conciliation, le montant du loyer est celui fixé par le document de conciliation délivré par la commission départementale. En l'absence de conciliation, le locataire dispose d'un délai de trois mois pour saisir le juge d'une demande en annulation ou en diminution du complément de loyer. La fin de non-recevoir tirée de l'absence de saisine préalable de la commission départementale peut être soulevée d'office par le juge.

Le loyer résultant du document de conciliation ou de la décision de justice prend effet à compter de la signature du bail.

Le III précise que, en dehors des territoires mentionnés au I, la fixation du loyer des logements mis en location est libre. Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article.

Le insère deux nouveaux articles, les articles 17-1 et 17-2.

Le nouvel article 17-1 dispose, à son I, que :

la révision du loyer intervient chaque année à la date convenue entre les parties ou, à défaut, au terme de chaque année du contrat (alinéa 1) ;

l'augmentation du loyer qui en résulte ne peut excéder la variation de l'IRL. A défaut de clause contractuelle fixant la date de référence, cette date est celle du dernier indice publié à la date de signature du contrat de location (alinéa 2) ;

à défaut de manifestation de volonté d'appliquer la révision du loyer dans l'année suivant la date de prise d'effet, le bailleur est réputé avoir renoncé au bénéfice de cette clause pour l'année écoulée (alinéa 3) ;

- si le bailleur manifeste sa volonté de réviser le loyer dans le délai d'un an, cette révision prend effet à compter de la demande (alinéa 4).

Le II de l'article 17-1 précise, en reprenant les dispositions actuelles du e de l'article 17 que, quand les parties sont convenues, par une clause expresse, de travaux d'amélioration du logement que le bailleur fera exécuter, le contrat de location ou un avenant à ce dernier fixe la majoration du loyer consécutive. Elle ne peut faire l'objet d'une action en diminution du loyer.

Le nouvel article 17-2 porte sur le renouvellement du contrat. Il dispose ainsi que :

lors du renouvellement du contrat, le loyer peut donner lieu à une action en diminution du loyer s'il est supérieur au loyer médian de référence majoré (alinéa 1) ;

- de même, lors du renouvellement du contrat, il peut donner lieu à une action en réévaluation du loyer lorsqu'il est inférieur au loyer médian de référence minoré (alinéa 2) ;

dans les deux cas, l'une ou l'autre des parties peut proposer à son cocontractant, au moins 6 mois avant le terme du contrat, un nouveau loyer. La valeur du loyer médian de référence prise en compte correspond à celle en vigueur à la date de la proposition émise par l'une des parties (alinéa 3) ;

- quand le bailleur fait application des dispositions de cet article, il ne peut donner congé au locataire pour la même échéance du contrat (alinéa 4) ;

- la notification reproduit intégralement, à peine de nullité, les dispositions de cet article et mentionne le montant du loyer ainsi que le loyer médian de référence majoré ou le loyer médian de référence minoré ayant servi à le déterminer (alinéa 5) ;

- en cas de désaccord ou à défaut de réponse du cocontractant saisi 4 mois avant le terme du contrat, l'une ou l'autre des parties peut saisir la commission départementale de conciliation (alinéa 6) ;

- à défaut d'accord devant la commission, le juge peut être saisi avant le terme du contrat. A défaut de saisine du juge, le contrat est reconduit de plein droit aux conditions antérieures du loyer, éventuellement révisé. Le contrat dont le loyer est fixé judiciairement est réputé renouvelé à compter de la date d'expiration du contrat. La décision du juge est exécutoire par provision (alinéa 7) ;

- quand les parties s'accordent sur une hausse de loyer ou en cas de fixation judiciaire de cette hausse, elle s'applique par tiers ou par sixième selon la durée du contrat (alinéa 8) ;

- cependant, cette hausse s'applique par sixième annuel au contrat renouvelé, puis lors du renouvellement ultérieur, dès qu'elle est supérieure à 10 % si le premier renouvellement avait une durée inférieure à six ans (alinéa 9) ;

- la révision éventuelle s'applique à chaque valeur ainsi définie (alinéa 10).

Le procède à plusieurs modifications à l'article 18, et notamment :

- il précise le champ géographique d'application de l'article 18 en faisant référence aux zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et le demande de logements, définies par l'article 232 du code général des impôts (a) ;

- il complète cet article par un alinéa qui précise que, en cas de litige entre les parties résultant de l'application du décret, la commission départementale de conciliation est compétente et sa saisine constitue un préalable obligatoire à la saisine du juge par l'une ou l'autre des parties.

Le 5° abroge l'article 19.

Le propose une nouvelle rédaction de l'article 20. Outre des modifications rédactionnelles, les principales modifications sont les suivantes :

- la commission est compétente pour les litiges résultant de l'application des articles 17, 17-1, 17-2 et 18 de la loi de 1989 ;

- elle est désormais compétente pour les litiges relatifs aux congés ;

- il est précisé que la commission établit un document de conciliation ou de non-conciliation entre les parties dans un délai de deux mois à compter de sa saisine ;

- le secrétariat de la commission départementale est assuré par les services compétents de l'État.

Le modifie l'article 20-1 :

- il précise notamment que l'information du bailleur par l'organisme payeur de l'aide au logement de son obligation de mise en conformité du logement, tient lieu de demande de mise en conformité par le locataire (a) ;

Le modifie l'article 21 :

- il précise que l'obligation de transmission de la quittance s'applique au bailleur ou à son mandataire (a) ;

- il précise qu'aucun frais lié à la gestion de l'avis d'échéance ou de la quittance ne peut être facturé au locataire et que, avec l'accord du locataire, le bailleur peut procéder à la transmission dématérialisée de la quittance (b).

Le 9° modifie l'article 22 :

- il prévoit que le délai de restitution est décompté désormais à compter de la remise en main propre des clés au bailleur ou à son mandataire et que le locataire indique au bailleur ou à son mandataire l'adresse de son nouveau domicile (a) ;

- il complète cet article par un alinéa qui indique que, lorsque les locaux loués se situent dans un immeuble collectif, le bailleur procède à un arrêté des comptes provisoire et peut, quand elle est justifiée, conserver une provision d'au plus 20 % du montant du dépôt de garantie jusqu'à l'arrêté annuel des comptes de l'immeuble. La régularisation définitive et la restitution du solde, déduction faite, le cas échéant, des sommes restant dues au bailleur et des sommes dont celui-ci pourrait être tenu en lieu et place du locataire, sont effectuées dans le mois suivant l'approbation définitive des comptes de l'immeuble (b) ;

- il modifie la sanction en cas de non restitution du dépôt de garantie dans le délai légal : désormais, le dépôt de garantie sera alors majoré d'une somme égale à 10 % du loyer mensuel en principal par mois de retard (c).

Le 10° modifie l'article 22-1 :

- il précise que toute demande de cautionnement par un bailleur ayant souscrit une assurance garantissant les obligations locatives du locataire est nulle ;

- il étend cette interdiction de demande de cautionnement au bailleur ayant souscrit toute autre forme de garantie ;

- il complète cet article par un alinéa qui précise que lorsqu'un ou plusieurs contrats de location est conclu avec plusieurs locataires pour un même logement, la solidarité d'un des preneurs et celle de sa caution, résultant d'une clause expresse insérée dans le contrat, prend fin à la date d'effet du congé, sous réserve que le bailleur ait donné son accord exprès à l'entrée dans les lieux du nouveau colocataire. À défaut d'accord du bailleur, la solidarité du locataire sortant s'éteint au plus tard à l'expiration d'un délai d'un an après la date d'effet du congé (b).

Le 11° propose une nouvelle rédaction de l'article 22-2. Il prévoit la définition par un décret en Conseil d'État, après avis de la Commission nationale de concertation, de la liste des pièces justificatives pouvant être exigées par le bailleur au candidat à la location, préalablement à l'établissement du contrat de location.

Le 12° modifie l'article 23 :

- il impose une régularisation annuelle des charges locatives (a) ;

- il insère deux nouveaux alinéas à cet article afin de préciser que :

Ø les pièces justificatives peuvent être transmises, à la demande du locataire, par voie dématérialisée ou par courrier postal. La copie et l'envoi de ces pièces au locataire est de droit et peut faire l'objet d'une facturation à un prix coûtant ;

Ø quand la régularisation des charges n'a pas été effectuée avant le terme de l'année civile suivant l'année de leur exigibilité, le paiement par le locataire peut être effectué par douzième.

Le 13° modifie l'article 24-1 afin de supprimer l'agrément des associations siégeant à la Commission nationale de concertation pour agir en justice pour des locataires.

Le 14° propose une nouvelle rédaction de l'article 25 reprenant les dispositions de son V en les ajustant.

Le 15° abroge l'article 25-2.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté 43 amendements. Outre trente amendements rédactionnels, de précision ou de conséquence du rapporteur, ils ont adopté :

- un amendement du rapporteur visant à prévoir la présence de personnalités qualifiées au sein des organes dirigeants des observatoires locaux des loyers ;

- un amendement de Mme Audrey Linkenheld prévoyant la représentation des EPCI dotés d'un programme local de l'habitat (PLH) exécutoire au sein de ces organes dirigeants ;

- un amendement de M. Dominique Potier précisant que les observatoires locaux de loyers sont intégrés dans le dispositif d'observation de l'habitat prévu par le programme local de l'habitat ;

- un amendement du Gouvernement précisant que les loyers de référence sont définis par référence à un prix au mètre carré de surface habitable ;

- un amendement de M. Mathieu Hanotin précisant que le loyer médian de référence minoré ne peut être fixé à un montant supérieur au loyer médian de référence diminué de 30 % ;

- un amendement de Mme Catherine Troallic indiquant que le complément de loyer exceptionnel est appliqué quand les caractéristiques du logement le justifient par leur nature et leur ampleur ;

- un amendement du rapporteur visant à rétablir le caractère facultatif de la clause de révision du loyer ;

- un amendement visant à permettre au locataire de proposer un nouveau loyer au propriétaire cinq mois avant l'échéance du contrat, et non pas six mois avant, ceci afin d'éviter qu'il se voit signifier un congé ;

- un amendement de M. Mathieu Hanotin précisant que :

Ø le nouveau loyer proposé dans le cadre d'une action en réévaluation est inférieur ou égal au loyer médian de référence minoré. Le locataire peut, par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, contester l'action en réévaluation de loyer ;

Ø les loyers servant de références doivent être représentatifs de l'ensemble des loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, situés soit dans le même groupe d'immeubles, soit dans tout autre groupe d'immeubles comportant des caractéristiques similaires et situés dans la même zone géographique. Un décret en Conseil d'État définit les éléments constitutifs de ces références ;

Ø le nombre minimal de références à fournir est de trois, mais est porté à six dans les communes, dont la liste est fixée par décret, faisant partie d'une agglomération de plus d'un million d'habitants.

- un amendement du rapporteur visant à rendre automatique la publication annuelle du décret prévu à l'article 18 ;

- un amendement du rapporteur permettant la remise des clés par le locataire par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ;

contre les avis du rapporteur et du Gouvernement, un amendement de M. Christophe Borgel visant à supprimer la possibilité de transmission des pièces justificatives des charges, à la demande du locataire, par voie dématérialisée ou par courrier postal et à indiquer que la copie et l'envoi de ces pièces au locataire est de droit et peut faire l'objet d'une facturation à prix coûtant ;

- un amendement de Mme Audrey Linkenheld permettant aux collectivités compétentes en matière d'habitat ainsi qu'aux caisses d'allocation familiale d'être mandatées par des locataires pour agir en justice contre un bailleur.

En séance publique, les députés ont adopté six amendements :

- un amendement du rapporteur prévoyant que la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) transmet à l'ANIL les données dont elle dispose relatives aux loyers et aux caractéristiques des logements dont les occupants bénéficient de l'aide au logement, ainsi que le nom et l'adresse des propriétaires de ces logements. Un décret en Conseil d'État fixe la nature de ces données et leurs conditions de transmission et d'utilisation ;

- un amendement de Mme Lucette Lousteau et des membres du groupe socialiste prévoyant que le dépôt de garantie est restitué dans un délai d'un mois à compter de la remise des clés par le locataire quand l'état des lieux de sortie est conforme à l'état des lieux d'entrée, déduction faite, le cas échéant, des sommes restant dues au bailleur et des sommes dont celui-ci pourrait être tenu, aux lieux et place du locataire, sous réserve qu'elles soient dûment justifiées ;

 deux amendements identiques de MM. Marcel Rogemont et de Jean-Marie Tétart visant à prévoir que, dans le cadre d'un immeuble collectif, les parties peuvent convenir à l'amiable de solder les comptes immédiatement après l'approbation des comptes de l'immeuble ;

- un amendement du rapporteur visant à étendre à la caution le champ du décret prévu sur les documents pouvant être demandés au candidat à la location ;

- un amendement de M. Christophe Borgel visant à :

Ø allonger de un à six mois à compter de l'envoi du décompte des charges, la durée pendant laquelle les pièces justificatives sont tenues à disposition des locataires ;

Ø prévoir que, à compter du 1er septembre 2015, le bailleur transmet, à la demande du locataire, le récapitulatif des charges du logement par voie dématérialisée ou par voie postale.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur souligne que le présent article comprend une des dispositions phares du présent projet de loi, à savoir le nouveau dispositif d'encadrement des loyers.

Ce dispositif est particulièrement attendu, notamment en raison de la hausse continue des loyers depuis l'an 2000, à Paris, en banlieue parisienne mais aussi en province, comme l'illustrent les graphiques suivants.

Votre rapporteur note que l'évolution des loyers n'a pas été sans effet sur le poids du logement dans le budget de nos concitoyens :

un cinquième des locataires du parc privé ont un taux d'effort de plus de 40 % et un tiers un taux d'effort de plus de 31 %26(*) ;

le taux d'effort des locataires du parc privé progresse d'autant plus que les loyers ont augmenté entre 1993 et 2006 beaucoup plus rapidement que les revenus des locataires : avec un indice de départ de 100 en 1993, les loyers sont passés à l'indice 137 en 2006 ; dans le même temps le revenu moyen des locataires n'est passé qu'à 117.

Votre rapporteur salue donc le dispositif d'encadrement de l'évolution des loyers dans les « zones tendues » proposé par le présent article, qui constitue une réponse adaptée aux difficultés rencontrées par nombre de nos concitoyens pour trouver un logement à un prix abordable.

Il note que la réussite de ce dispositif repose sur la mise en place d'observatoires locaux des loyers efficaces auxquels sont transmis, notamment par les professionnels de l'immobilier, l'ensemble des données portant sur les contrats de location.

Votre rapporteur souligne par ailleurs que le dispositif tel qu'adopté par les députés n'a aucun caractère inflationniste pour les locataires les plus modestes : si les bailleurs peuvent engager une action en réévaluation du loyer au renouvellement du bail dans le cas où le loyer est inférieur au loyer médian de référence minoré, cette réévaluation ne pourra pas conduire à fixer un loyer supérieur à ce loyer médian de référence minoré.

Votre commission a adopté vingt-cinq amendements du rapporteur. Outre dix-huit amendements rédactionnels ou de précision, elle a adopté :

- un amendement indiquant que les loyers de référence ne sont pas fixés sur proposition de l'observatoire local des loyers mais en fonction des niveaux de loyers constatés par cet observatoire ;

- un amendement précisant qu'une action en diminution de loyer peut être engagée au moment de la mise en location si le loyer de base est supérieur au loyer médian de référence majoré ;

- un amendement encadrant le complément du loyer exceptionnel : aux yeux de votre rapporteur, il convient de limiter l'utilisation de ce complément aux situations véritablement exceptionnelles. Cet amendement limite le recours au complément de loyer aux logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort exceptionnelles par leur nature et leur ampleur et définies par décret en Conseil d'État ;

- un amendement maintenant le régime actuel d'encadrement de l'évolution des loyers au renouvellement du bail dans les « zones non tendues », défini par le c de l'article 17 de la loi de 1989 : le loyer ne pourra donc donner lieu à réévaluation que s'il est manifestement sous-évalué, dans les conditions prévues par la procédure actuelle ;

- un amendement renforçant la sanction en cas de non restitution du solde du dépôt de garantie dans le délai légal par le bailleur : cette sanction sera applicable pour chaque période mensuelle commencée en retard, autrement dit dès le premier jour de retard et non pas au terme du premier mois de retard. Cet amendement reprend une disposition qui avait été votée par le Sénat, à l'initiative de notre collègue Jacques Mézard, en décembre 2011 à l'occasion de l'examen du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs ;

- un amendement créant une sanction administrative pour le bailleur qui exige du candidat à la location ou de sa caution un « document interdit » ;

- un amendement précisant que les pièces justificatives des charges locatives sont mises à la disposition des locataires dans des conditions normales, termes qui correspondent à ceux utilisés par la jurisprudence

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (articles 25-2-1, 25-2-2, 25-2-3, 25-2-4, 25-2-5, 25-2-6, 25-2-7, 25-2-8 et 25-2-9 [nouveaux] de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) - Rapports entre bailleurs et locataires dans les logements meublés résidence principale

Commentaire : cet article insère dans la loi de 1989 un titre spécifique aux rapports entre bailleurs et locataires dans les logements meublés résidence principale.

I. Le droit en vigueur

Les dispositions de la loi de 1989 ne s'appliquent pas aujourd'hui aux logements meublés, à l'exception, comme le prévoit l'article 2 de cette loi, des dispositions :

relatives au diagnostic technique (actuel article 3-1) ;

relatives à l'obligation de délivrer un logement décent et permettant de demander une mise en conformité avec les caractéristiques du logement décent (articles 6 et 20-1).

Le régime des logements meublés est cependant précisé par les articles L. 632-1 à L. 632-3 du code de la construction et de l'habitation (CHH) qui seront présentés à l'occasion du commentaire de l'article 7.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article insère un titre Ier bis au sein de la loi de 1989, intitulé « Des rapports entre bailleurs et locataires dans les logements meublés résidence principale ». Ce titre comprend neuf articles, les articles 25-2-1 à 25-2-9.


· Le nouvel article 25-2-1 dispose que :

les dispositions du titre Ier bis sont d'ordre public et s'appliquent aux contrats de location de logements meublés dès lors que ces derniers constituent la résidence principale du locataire (alinéa 1) ;

certaines dispositions du titre Ier sont applicables à ces logements (alinéa 2) : il s'agit des dispositions des articles 1er (interdiction de la discrimination dans l'accès à la location), 3-2 (dispositions relatives à l'état des lieux), 3-3 (dossier de diagnostic technique), 4 (clauses interdites, à l'exception des clauses prévoyant le renouvellement du bail par tacite reconduction pour une durée inférieure à celle prévue par l'article 10 de la loi de 1989), 5 (dispositions relatives aux intermédiaires), 6 (décence du logement), 7 (obligations du locataire), 7-1 (prescription des actions dérivant du contrat de bail), 20-1 (mise en conformité d'un logement non décent), 22 (dépôt de garantie) et 22-2 (documents pouvant être exigés du locataire ou de sa caution) ;

- les dispositions du titre Ier bis ne s'appliquent pas aux logements-foyers ni aux logements faisant l'objet d'une convention avec l'État portant sur leurs conditions d'occupation et leurs modalités d'attribution (alinéa 3).


· Le nouvel article 25-2-2 porte sur la définition du logement meublé :

- il s'agit d'un logement « équipé d'un mobilier en nombre et en qualité suffisants pour permettre au locataire d'y dormir, manger et vivre convenablement au regard des exigences de la vie courante » (alinéa 1) ;

- ce mobilier doit nécessairement comporter un lit, une table et des chaises, une cuisine équipée auxquels s'ajoutent des éléments de confort supplémentaires (alinéa 2).


· Le nouvel article 25-2-3 porte sur l'inventaire du mobilier. Il dispose qu'un inventaire et un état détaillé du mobilier sont établis dans les mêmes formes et en autant d'exemplaires que de parties lors de la remise et de la restitution des clés. Ces documents, établis contradictoirement et amiablement, sont signés par les parties ou par un tiers mandaté par elles et joints au contrat de bail. Ils ne peuvent donner lieu à aucune facturation que celle liée à l'établissement de l'état des lieux.


· Le nouvel article 25-2-4 précise que, par dérogation à l'article 22, le montant du dépôt de garantie exigible par le bailleur est limité à deux mois de loyer en principal.


· Le nouvel article 25-2-5 porte sur le contrat de location. Il dispose que ce dernier est établi par écrit et respecte un contrat type défini par décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de concertation. Cet article précise que :

- le contrat de location est conclu pour une durée d'un an (alinéa 2) ;

si les parties ne donnent pas congé dans les conditions prévues par l'article 25-2-6 créé par le présent article, le contrat de location parvenu à son terme est reconduit tacitement pour une durée d'un an (alinéa 3) ;

quand la location est consentie à un étudiant, la durée du bail peut être réduite à neuf mois. La reconduction tacite est alors inapplicable (alinéa 4).


· Le nouvel article 25-2-6 porte sur la résiliation du contrat de bail. Il dispose que :

le locataire peut résilier le contrat à tout moment sous réserve du respect d'un préavis d'un mois, y compris lorsque la durée du bail est réduite à neuf mois (alinéa 1) ;

le bailleur qui souhaite, à l'expiration du contrat, en modifier les conditions doit informer le locataire avec un préavis de trois mois. Si le locataire accepte les nouvelles conditions, le contrat est renouvelé pour un an (alinéa 2) ;

le bailleur qui ne souhaite pas renouveler le contrat doit informer le locataire avec un préavis de trois mois et motiver son refus de renouvellement du bail soit par sa décision de reprendre ou de vendre le logement, soit par un motif légitime et sérieux, notamment l'inexécution par le locataire d'une de ses obligations (alinéa 3) ;

- à peine de nullité, le congé donné par le bailleur doit indiquer le motif allégué et, en cas de reprise, les nom et adresse du bénéficiaire de la reprise, qui ne peut être que le bailleur, son conjoint, le partenaire auquel il est lié par un PACS enregistré à la date du congé, son concubin notoire depuis au moins un an, ses ascendants, ses descendants ou ceux de son conjoint, de son partenaire ou de son concubin notoire (alinéa 4) ;

- le congé doit être notifié par lettre recommandée avec demande de réception ou signifié par acte d'huissier. Ce délai court à compter du jour de la réception de la lettre recommandée ou de la signification de l'acte d'huissier (alinéa 5) ;

- pendant le délai de préavis, le locataire n'est redevable du loyer et des charges que pour le temps où il a occupé réellement les lieux si le congé a été notifié par le bailleur. Il est redevable du loyer et des charges concernant tout le délai de préavis si c'est lui qui a notifié le congé, sauf si le logement se trouve occupé avant la fin du préavis par un autre locataire en accord avec le bailleur (alinéa 6) ;

- à l'expiration du délai de préavis, le locataire est déchu de tout titre d'occupation des locaux loués (alinéa 7).


· Le nouvel article 25-2-7 porte sur l'encadrement de l'évolution des loyers.

Son I dispose que le préfet de département fixe chaque année par arrêté, dans les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants définies par l'article 232 du code général des impôts, un loyer médian de référence, un loyer médian de référence majoré et un loyer médian de référence minoré par type de logement et par secteur géographique. Ces loyers de références peuvent être déterminés à partir d'une majoration unitaire par mètre carré en référence aux loyers médians de références définis pour les logements nus.

Il précise que les dispositions du II de l'article 17 (fixation du loyer) et de l'article 17-2 (action en diminution du loyer, lors du renouvellement du bail, en cas de loyer supérieur au loyer médian de référence majoré) sont applicables aux logements meublés en tenant compte des loyers de référence évoqués précédemment. Le complément de loyer exceptionnel tient compte des équipements et services associés aux logements meublés.

Son II précise que les dispositions de l'article 18, relatives à l'encadrement par décret de l'évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés dans les « zones tendues », s'appliquent aux logements meublés.

Son III porte sur la révision du loyer. Il dispose que :

quand le contrat prévoit la révision du loyer, celle-ci intervient chaque année à la date convenue entre les parties ou, à défaut, au terme de chaque année du contrat. L'augmentation qui en résulte ne peut dépasser la variation de l'indice de référence des loyers (alinéa 1) ;

- quand les parties sont convenues, par une clause expresse, de travaux d'amélioration du logement que le bailleur fera exécuter ou d'acquisition d'équipements par le bailleur en sus de l'équipement initial, le contrat de location ou un avenant à ce contrat peut fixer une majoration de loyer consécutive à ces opérations (alinéa 2).


· Le nouvel article 25-2-8 porte sur la récupération des charges locatives accessoires. Il dispose que les charges locatives accessoires au loyer principal sont récupérées par le bailleur au choix des parties et tel que prévu par le contrat de bail :

soit dans les conditions prévues par l'article 23 quand il s'agit de provision pour charges ;

soit sous la forme d'un forfait versé simultanément au loyer, dont le montant et la périodicité de versement sont définies dans le contrat et qui ne peut donner lieu à complément ou régularisation ultérieure.


· Le nouvel article 25-2-9 dispose que la commission départementale de conciliation est compétente pour les litiges résultant de l'application des dispositions relatives aux locations de logement meublé constituant la résidence principale du locataire.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté 15 amendements. Outre dix amendements rédactionnels ou de précision du rapporteur, les députés ont adopté :

- un amendement du rapporteur visant à prévoir l'application aux logements meublés résidence principale des dispositions de l'article 24 de la loi de 1989 qui porte sur la prévention des expulsions locatives ;

- un amendement du rapporteur précisant qu'un logement meublé doit être décent ;

- un amendement du rapporteur visant à préciser que les loyers de référence s'appliquant aux locations meublées de logements faisant partie d'une résidence-service dédiée en priorité à l'accueil et à l'hébergement d'étudiants ou de personnes âgées, gérée selon un mode d'organisation adapté aux nécessités des résidents par un mandataire unique qui propose au moins trois des prestations définies à l'article 261 D du code général des impôts27(*), peuvent faire l'objet d'une majoration spécifique selon des modalités définies par décret en Conseil d'État ;

- un amendement du rapporteur visant à encadrer le montant du forfait de charges : ce dernier est fixé en fonction des montants exigibles par le bailleur en application de l'article 23 et ne peut pas être manifestement disproportionné au regard des charges dont le locataire ou, le cas échéant, le précédent locataire se serait acquitté ;

- un amendement du rapporteur visant à mettre en cohérence le champ de compétence des commissions départementales de conciliation pour les logements meublés résidence principale avec les dispositions de la loi de 1989 qui s'appliquent à ces logements.

En séance publique, les députés ont adopté six amendements. Outre deux amendements de cohérence du rapporteur, ils ont notamment adopté :

- un amendement de M. Lionel Tardy visant à prévoir l'application des dispositions de l'article 24-1 de la loi de 1989 relatif à la résolution des litiges entre le bailleur et le locataire aux logements meublés résidence principale ;

- un amendement de M. Lionel Tardy substituant à l'alinéa qui indiquait le mobilier que devait comporter un logement meublé une phrase précisant que la liste des éléments que doit nécessairement comporter ce mobilier est fixée par décret ;

- un amendement de M. Christophe Borgel visant à rendre automatique l'application d'une majoration pour les loyers s'appliquant aux locations meublées de logements faisant partie d'une résidence service dédiée en priorité à l'accueil et à l'hébergement d'étudiants ou de personnes âgées.

IV. La position de votre commission

Les logements meublés représentent près de 7 % du parc locatif28(*). Ces logements sont aujourd'hui expressément exclus de l'application de la plupart des dispositions de la loi du 6 juillet 1989. Les articles L. 632-1 à L. 632-3 accordent aux locataires de ces logements une protection minimale.

Dans ces conditions, l'étude d'impact du projet de loi souligne que « les baux meublés relèvent de la convention des parties ou à défaut du code civil. Cette situation est critiquée par ce nombreux acteurs qui souhaitent que la location meublée soit plus protectrice pour le locataire »29(*).

Votre rapporteur se félicite du rapprochement des logements meublés du droit commun auquel procède cet article. Il relève que ce rapprochement avait été proposé par le Sénat à l'occasion de la discussion du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs adopté en décembre 201130(*).

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté huit amendements. Outre six amendements rédactionnels et de précision, elle a adopté :

- un amendement, pleinement cohérent avec l'esprit du présent article, visant à rendre applicables aux logements meublés résidence principale les articles 8, 21 et 22-1 de la loi du 6 juillet 1989, c'est-à-dire les dispositions de cette loi relatives à la sous-location, à la quittance de loyer et au cautionnement ;

- un amendement de coordination avec l'article 2 imposant que, en cas de congé reprise donné au locataire d'un logement meublé, le bailleur doivent indiquer la nature du lien existant entre lui et le bénéficiaire de la reprise.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis (article L. 324-1-1 du code du tourisme) - Exemption de la déclaration préalable des meublés de tourisme pour les résidences principales

Commentaire : cet article exempte de déclaration préalable les meublés de tourisme lorsqu'ils sont des résidences principales.

I. Le droit en vigueur

La section 1 du chapitre 4 du titre II du livre III du code du tourisme porte sur les meublés de tourisme.

La définition des meublés de tourisme

L'article D. 324-1 du code du tourisme définit les meublés de tourisme comme « des villas, appartements, ou studios meublés, à l'usage exclusif du locataire, offerts en location à une clientèle de passage qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois, et qui n'y élit pas domicile ».

L'article L. 324-1 du même code dispose que :

- l'État détermine les procédures de classement des meublés de tourisme selon des modalités fixées par décret (alinéa 1) ;

- la décision de classement d'un meublé de tourisme dans une catégorie, en fonction de critères fixés par un tableau de classement élaboré par Atout France et homologué par arrêté du ministre du tourisme, est prononcée par l'organisme qui a effectué la visite de classement (alinéa 2) ;

- cette visite de classement est effectuée :

Ø par des organismes évaluateurs accrédités, dans des conditions fixées par arrêté du ministre du tourisme, dans les domaines correspondant à leurs missions par le comité français d'accréditation (COFRAC) ou par tout organisme européen équivalent signataire de l'accord multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d'accréditation () ;

Ø ou, dans des conditions définies par décret, par les organismes qui, à la date du 22 juillet 2009, étaient titulaires de l'agrément requis pour la délivrance des certificats de visite des meublés de tourisme () ;

- l'organisme qui a effectué la visite de classement transmet sa décision au comité départemental de tourisme (alinéa 6).

L'article L. 324-1-1 précise que toute personne qui offre à la location un meublé de tourisme, que celui-ci soit classé ou non au sens du présent code, doit en avoir préalablement fait la déclaration auprès du maire de la commune où est situé le meublé.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont introduit le présent article en séance publique, à l'initiative du Gouvernement.

Il complète l'article L. 324-1-1 précité par un alinéa qui dispose que la déclaration préalable n'est pas obligatoire quand le local à usage d'habitation constitue la résidence principale du loueur au sens de l'article 2 de la loi de 1989, c'est-à-dire lorsque ce dernier, son conjoint ou une personne à charge occupe le logement au moins huit mois par an sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure.

III. La position de votre commission

Le présent article constitue une disposition de simplification administrative utile. Votre rapporteur y est donc favorable.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 ter (article L. 324-2-1 [nouveau] du code du tourisme) - Information du bailleur par l'intermédiaire des obligations relatives aux régimes de déclaration préalable et d'autorisation préalable en matière de changement d'usage

Commentaire : cet article impose aux intermédiaires de rappeler aux loueurs les obligations relatives au régime de déclaration préalable des meublés de tourisme et au régime d'autorisation préalable en matière de changement d'usage des locaux d'habitation.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par les députés en séance publique à l'initiative du Gouvernement.

Il vise à créer, au sein de la section 1 du chapitre 4 du titre II du livre III du code du tourisme qui porte sur les meublés de tourisme, un nouvel article L. 324-2-1.

Ce nouvel article dispose que toute personne qui prête son concours contre rémunération, par une activité d'entremise ou par la mise à disposition d'une plateforme numérique, à la mise en location d'un logement soumis aux dispositions du code du tourisme relatives à la déclaration préalable des meublés de tourisme et aux dispositions du code de la construction et de l'habitation (CCH) relatives à l'autorisation préalable du changement d'usage des locaux destinés à l'habitation31(*) informe le loueur des obligations de déclaration ou d'autorisation préalables et obtient de lui, préalablement à la location du bien, une déclaration sur l'honneur attestant du respect de ces obligations.

II. La position de votre commission

Comme l'indique le Gouvernement, « la législation relative au régime de déclaration préalable prévu au code du tourisme et au régime d'autorisation préalable en matière de changements d'usage des locaux d'habitation est peu connue de nos concitoyens »32(*).

Le présent article confie aux intermédiaires le soin de rappeler aux loueurs leurs obligations, ceci afin de mettre un terme aux mises en location qui interviennent aujourd'hui en dehors de tout cadre réglementaire ou législatif. Il contribuera ainsi au respect des dispositions législatives relatives à la location des meublés touristiques et à l'autorisation préalable en matière de changement d'usage.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) - Application de la loi de 1989 aux baux des habitations à loyers modérés (HLM) et aux baux régis par la loi de 1948

Commentaire : cet article adapte les dispositions de la loi de 1989 introduites par la présente loi aux baux des HLM et aux baux régis par la loi de 1948.

I. Le droit en vigueur

L'article 40 de la loi de 1989 précitée porte sur les conditions d'application des dispositions de cette loi aux logements sociaux, aux logements régis par la loi du 1er septembre 1948 et aux logements conventionnés.

Le I dispose ainsi que ne se sont pas applicables aux logements appartenant à des organismes HLM et non conventionnés certaines dispositions de la loi de 1989, à savoir celles relatives à :

- la sous-location (article 8) ;

- la durée du contrat de location (articles 10 à 12) ;

- le congé et les conditions de fixation et de révision du loyer (articles 15 à 19) ;

- les compétences de la commission départementale de conciliation en matière de fixation de loyer (premier alinéa de l'article 20) ;

- le plafonnement à un mois de loyer du dépôt de garantie (premier alinéa de l'article 22) ;

- la justification des charges récupérables (cinq premiers alinéas de l'article 23).

L'article 14 qui porte sur l'abandon de domicile est applicable à condition que le bénéficiaire du transfert ou de la continuation du contrat remplisse les conditions d'attribution et que le logement soit adapté à la taille du ménage. Ces deux conditions ne sont pas requises envers le conjoint, le partenaire lié par un PACS ou le concubin notaire et, quand ils vivaient effectivement avec le locataire depuis plus d'un an, les ascendants, les personnes présentant un handicap et les personnes de plus de 65 ans.

Les dispositions relatives au congé donné par le locataire (I de l'article 15) sont applicables.

Le II porte sur les dispositions de la loi de 1989 non applicables aux logements dont le loyer est fixé en application de la loi du 1er septembre 194833(*). Il s'agit des dispositions relatives à :

- le contrat de location (article 3) ;

- la sous-location, l'échange de logements, la durée du bail, l'abandon de domicile, le congé, la fixation et la révision du loyer ou encore la commission départementale de conciliation (articles 8 à 20) ;

- le plafonnement à un mois de loyer du dépôt de garantie (premier alinéa de l'article 22) ;

- la prévention des expulsions (article 24).

Le III énumère les dispositions de la loi de 1989 qui ne s'appliquent pas aux logements conventionnés. Il s'agit des dispositions relatives à :

- la sous-location (article 8) ;

- la durée du contrat de location (articles 10 à 12) ;

- le congé (article 15) ;

- la possibilité de majoration du loyer en cas de travaux d'amélioration (e de l'article 17) ;

- le plafonnement à un mois de loyer du dépôt de garantie (premier alinéa de l'article 22).

L'article 14 qui porte sur l'abandon de domicile est applicable à condition que le bénéficiaire du transfert ou de la continuation du contrat remplisse les conditions d'attribution et que le logement soit adapté à la taille du ménage. Ces deux conditions ne sont pas requises envers le conjoint, le partenaire lié par un PACS ou le concubin notaire et, quand ils vivaient effectivement avec le locataire depuis plus d'un an, les ascendants, les personnes présentant un handicap et les personnes de plus de 65 ans.

Les dispositions relatives au congé donné par le locataire (I de l'article 15) sont applicables.

Pour ce qui concerne les logements conventionnés appartenant aux organismes HLM, aux logements apportés aux sociétés civiles immobilières et à ceux appartenant aux collectivités locales et gérés par les organismes HLM, ne sont pas applicables les dispositions relatives à :

- la fixation et la révision des loyers (article 16, a, b, c et d de l'article 17, articles 18 et 19) à l'exception de la disposition permettant une majoration du loyer suite à des travaux d'amélioration exécutés par le bailleur ;

- la commission départementale de conciliation (premier alinéa de l'article 20) ;

- la justification des charges récupérables (cinq premiers alinéas de l'article 23).

Le IV dispose que les dispositions relatives à la justification des charges récupérables (cinq premiers alinéas de l'article 23) ne sont pas applicables aux logements dont les conditions sont réglementées en contrepartie de primes ou prêts sociaux à la construction consentis par le Crédit foncier de France ou la Caisse centrale de coopération économique.

Le V porte sur les dispositions de la loi de 1989 qui ne sont pas applicables aux logements donnés en location à titre exceptionnel et transitoire par les collectivités locales. Il s'agit des dispositions relatives à :

- la durée du contrat de location (article 10) ;

- le congé, sauf les dispositions relatives au congé donné par le locataire (article 15) ;

- la fixation du loyer pour les logements vacants n'ayant pas fait l'objet de travaux ou faisant l'objet d'une première location et la fixation du loyer au moment du renouvellement du contrat (b et c de l'article 17).

Le VI précise que les loyers fixés en application de l'article 17 de la loi de 1989 ou négociés en application d'accords collectifs de location34(*) - prévus par les articles 41 ter et 42 de la loi du 23 décembre 198635(*) - ne peuvent excéder, pour les logements conventionnés, les loyers applicables à ces logements ni déroger, pour les logements ayant fait l'objet de primes ou de prêts spéciaux à la construction du Crédit foncier de France ou de la Caisse centrale de coopération économique, aux règles applicables à ces logements.

Les accords collectifs de location ne peuvent conduire à déroger, pour les logements dont le loyer est fixé en application de la loi du 1er septembre 1948, aux règles de fixation du loyer ni, pour les logements gérés par les organismes HLM, aux règles de fixation et d'évolution des loyers de ces logements.

Le VII précise que, à compter du 1er janvier 1997, les dispositions de la loi de 1989 relatives aux règles de fixation du loyer et à la commission départementale de conciliation (articles 17 à 20) ne s'appliquent pas aux logements des sociétés d'économie mixte des départements d'outre-mer et de Saint-Martin quand ces logements sont à usage locatif, leur appartiennent ou appartiennent à l'État, à une collectivité locale ou à un groupement de collectivités locales.

Il ajoute que les dispositions de la loi de 1989 relatives à la fixation du niveau du loyer (à l'exception de la disposition permettant une majoration du loyer suite à des travaux d'amélioration exécutés par le bailleur) et à la commission départementale de conciliation ne sont pas applicables aux sociétés d'économie mixte pour les logements régis par un cahier des charges conformément aux dispositions relatives aux conventions d'utilité sociale (chapitre V du titre IV du livre IV du CCH).

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article procède à plusieurs modifications à l'article 40 de la loi de 1989.

Le modifie le I de cet article, notamment afin de :

rendre inapplicables aux logements appartenant aux organismes HLM et non conventionnés certaines dispositions de la loi de 1989 introduites par l'article 1er du projet de loi relatives au contrat de location, à savoir celles imposant que le contrat de location précise la consistance, la destination et la surface habitable de la chose louée, le loyer médian de référence, le montant du dernier loyer acquitté par le précédent locataire ou la nature et le montant des travaux effectués dans le logement depuis la fin du dernier contrat ou depuis le dernier renouvellement ainsi que la possibilité pour le locataire de mettre le bailleur en demeure de porter certaines informations au bail (a) ;

rendre inapplicables à ces logements les dispositions relatives à l'action en diminution du loyer (b) ;

rendre applicable à ces logements le plafonnement à un mois de loyer du dépôt de garantie (d).

Le modifie le II afin de rendre inapplicable aux logements dont le loyer est fixé en application de la loi du 1er septembre 1948 les dispositions relatives à l'action en diminution du loyer.

Le modifie le premier alinéa du III, notamment afin de :

rendre inapplicables aux logements conventionnés certaines dispositions de la loi de 1989 relatives au contrat de location, à savoir celles imposant que le contrat de location précise la consistante, la destination et la surface habitable de la chose louée, le loyer médian de référence, le montant du dernier loyer acquitté par le précédent locataire ou la nature et le montant des travaux effectués dans le logement depuis la fin du dernier contrat ou depuis le dernier renouvellement ainsi que la possibilité pour le locataire de mettre le bailleur en demeure de porter certaines informations au bail (a) ;

rendre inapplicables à ces logements les dispositions relatives à l'action en diminution du loyer (b) ;

rendre inapplicables à ces logements les dispositions de la loi de 1989 issues de l'article 3 du projet de loi portant sur les règles de fixation des loyers dans les « zones tendues », sur l'action en diminution du loyer au moment du renouvellement du contrat ou encore sur le décret annuel d'encadrement de l'évolution des loyers en « zone tendue »(c;

Les 4° et 5° procèdent à des modifications de coordination respectivement aux troisième et quatrième alinéas du III.

Le modifie le V de cet article, notamment afin de rendre inapplicables aux logements donnés en location à titre exceptionnel et transitoire par les collectivités locales les dispositions de la loi de 1989 issues de l'article 3 du projet de loi portant sur les règles de fixation des loyers dans les « zones tendues » et sur l'action en diminution du loyer au moment du renouvellement du contrat (a).

Le supprime la référence à la date du 1er janvier 1997 au VII.

Le procède à des modifications de coordination au second alinéa du VII.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté un amendement du rapporteur de rédaction globale du présent article, avec deux objectifs :

corriger des erreurs matérielles ;

- prévoir que, pour les logements appartenant aux organismes HLM et non conventionnés, lorsque le bénéficiaire du transfert - dans le cas d'un abandon de domicile ou du décès du locataire - est un descendant remplissant les conditions de ressources mais pour lequel le logement est inadapté à la taille du ménage, l'organisme bailleur peut proposer un relogement dans un logement plus petit pour lequel l'intéressé est prioritaire.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement de coordination du rapporteur.

IV. La position de votre commission

Le présent article comprend ainsi essentiellement des dispositions de coordination liées aux modifications effectuées par les articles 1er, 2 et 3 du présent projet de loi au sein de la loi du 6 juillet 1989.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté trois amendements de coordination, dont l'un rétablissant les 7° et 8° de l'article initial.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 - Application des dispositions de la loi aux contrats de location en cours à la date de son entrée en vigueur

Commentaire : cet article fixe les conditions d'application des dispositions de la loi aux contrats de location en cours à la date de son entrée en vigueur.

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article porte sur les conditions d'entrée en vigueur des modifications de la loi de 1989 proposées par le présent projet de loi.

Il dispose ainsi que :

les contrats de location en cours à la date d'entrée en vigueur de la présente loi demeurent soumis aux dispositions qui leur étaient applicables (alinéa 1) ;

- cependant, pour les contrats en cours auxquels s'appliquent aujourd'hui les dispositions de la loi de 1989 :

Ø Les dispositions relatives aux obligations du locataire (article 7 de la loi de 1989), aux conditions de poursuite et de transfert du contrat de location (article 14), à l'encadrement de la révision annuelle du loyer (nouvel article 17-1), à l'obligation de mise en conformité d'un logement non décent (article 20-1), à la transmission par le bailleur d'une quittance au locataire (article 21) ou aux charges récupérables (article 23) figurant dans le présent projet de loi sont applicables ;

Ø Les dispositions relatives aux congés dans le cadre de la vente à la découpe (article 11-1) issues du présent projet de loi sont applicables pour les congés délivrés après l'entrée en vigueur de la loi.

pour les contrats en cours relatifs aux logements meublés (article L. 632-1 du CCH dans sa rédaction antérieure à la loi), les dispositions du présent projet de loi relatives au logement décent (article 6), aux obligations du locataire (article 7) à l'exception de celles prévues en matière d'assurance, à la mise en conformité par le bailleur pour le rendre décent (article 20-1) et à la compétence de la commission départementale de conciliation pour les litiges relatifs aux logements meublés (nouvel article 25-2-9) sont applicables.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté un amendement de précision du rapporteur.

En séance publique, les députés n'ont adopté aucun amendement.

III. La position de votre commission

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté trois amendements.

Outre deux amendements rédactionnel et de précision, ils ont adopté un amendement visant à permettre l'application aux contrats en cours de logements meublés des dispositions du projet de loi relatives aux obligations du locataire en matière d'assurance.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 bis (article L. 621-4 du code de la construction et de l'habitation) - Extension des pouvoirs des agents assermentés du service du logement à Paris et en petite couronne

Commentaire : cet article étend les pouvoirs des agents assermentés du service municipal du logement à Paris et en petite couronne.

I. Le droit en vigueur


· L'article L. 621-4 du code de la construction et de l'habitation (CCH) dispose que :

à Paris et dans les communes de la petite couronne, le service du logement est départemental (alinéa 1) ;

- dans ces communes, un comité consultatif municipal du logement est institué, dont la composition est fixée par décision administrative (alinéa 2).


· Les articles L. 651-6 et L. 651-7 du même code portent sur les pouvoirs des agents assermentés du service municipal du logement :

- l'article L. 651-6 précise ainsi que ces agents sont habilités à visiter les locaux à usage d'habitation et que, en cas de carence de l'occupant ou du gardien du local, ils peuvent se faire ouvrir les portes et visiter les lieux en présence du maire ou du commissaire de police ;

- l'article L. 651-7 dispose que ces agents constatent les conditions dans lesquelles sont effectivement occupés les locaux qu'ils visitent. Ils peuvent recevoir toute déclaration et se faire présenter par les propriétaires, locataires ou autres occupants des lieux toute pièce ou document établissant ces conditions.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par les députés en séance publique à l'initiative, d'une part, de Mme Annick Lepetit et, d'autre part, de M. Denis Baupin.

Il complète le premier alinéa de l'article L. 621-4 précité par une disposition qui précise que dans les communes visées par cet article, les agents assermentés ayant pour fonction le contrôle de l'usage des locaux destinés à l'habitation bénéficient des prérogatives prévues par les articles L. 651-6 et L. 651-7 du CCH.

III. La position de votre commission

Le présent article est une disposition utile permettant de confier aux agents du service départemental du logement existant à Paris et dans les départements de la petite couronne les mêmes prérogatives que les agents des services municipaux.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 ter (article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation) - Autorisation préalable de changement d'usage pour la location de meublés de courte durée

Commentaire : cet article prévoit l'application du régime d'autorisation préalable de changement d'usage à la location de meublés de courte durée et la mise en place d'un régime d'autorisation temporaire pour ce type de location.

I. Le droit en vigueur

La section 2 du chapitre Ier du titre III du livre VI du code de la construction et de l'habitation (CCH) porte sur les changements d'usage et les usages mixtes des locaux d'habitation et comporte les articles L. 631-7 à L. 631-10.

L'article L. 631-7 dispose ainsi que :

- cette section est applicable dans les communes de plus de 200 000 habitants et dans les départements de petite couronne. Dans ces communes, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est soumis à autorisation préalable (alinéa 1) ;

- constituent des locaux destinés à l'habitation toutes catégories de logements et leurs annexes, y compris les logements foyers, logements de gardien, chambres de service, logements de fonction, logements inclus dans un bail commercial, locaux meublés donnés en location (alinéa 2) ;

- un local est réputé à usage d'habitation s'il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970. Cette affectation peut être établie par tout mode de preuve. Les locaux construits ou faisant l'objet de travaux ayant pour conséquence d'en changer la destination postérieurement au 1er janvier 1970 sont réputés avoir l'usage pour lequel la construction ou les travaux sont autorisés (alinéa 3) ;

- cependant, quand une autorisation administrative subordonnée à une compensation a été accordée après le 1er janvier 1970 pour changer l'usage d'un local, le local autorisé à changer d'usage et le local ayant servi de compensation sont réputés avoir l'usage résultant de l'autorisation (alinéa 4) ;

- sont nuls de plein droit tous accords ou conventions conclus en violation de cet article (alinéa 5).

L'article L. 631-7-1 porte sur la procédure d'autorisation préalable. Il dispose que :

l'autorisation préalable au changement d'usage est délivrée par le maire de la commune après avis, à Paris, à Marseille et à Lyon, du maire d'arrondissement. Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage (alinéa 1) ;

l'autorisation de changement d'usage est accordée à titre personnel. Elle cesse de produire effet lorsqu'il est mis fin, à titre définitif, à l'exercice professionnel du bénéficiaire. Toutefois, lorsque l'autorisation est subordonnée à une compensation, le titre est attaché au local et non à la personne (alinéa 2) ;

- l'usage des locaux n'est pas affecté par la prescription trentenaire (alinéa 3) ;

- pour l'application de l'article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d'un EPCI compétent en matière de plan local d'urbanisme (PLU), la délibération est prise par l'organe délibérant de l'EPCI (alinéa 4).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit par les députés à l'initiative, d'une part de Mme Annick Lepetit et, d'autre part, de M. Denis Beaupin.

Il modifie l'article L. 631-7 sur plusieurs points :

- il permet l'extension, dans les conditions définies par la section 2 du chapitre Ier du titre III du livre VI du CCH précitée, des dispositions sur le changement d'usage des locaux d'habitation à l'ensemble des communes situées en « zones tendues » () ;

- il précise () que :

Ø les locaux meublés loués de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile ne peuvent être considérés comme locaux destinés à l'habitation ;

Ø une délibération du conseil municipal peut définir un régime d'autorisation temporaire permettant à une personne physique de louer pour de courtes durées des locaux destinés à l'habitation à une clientèle de passage sans qu'il soit nécessaire de demander l'autorisation préalable de changement d'usage. La délibération fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées ces autorisations temporaires par le maire. Elle définit également les critères de délivrance de ces autorisations qui peuvent porter sur la durée des contrats de location, sur les caractéristiques physiques du local ainsi que sur sa localisation au regard du contexte local du marché locatif. Ces critères peuvent être modulés en fonction du nombre d'autorisations accordées à un même propriétaire ;

Ø si la commune est membre d'un EPCI compétent en matière de PLU, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet EPCI ;

Ø ce régime d'autorisation temporaire ne peut pas faire obstacle à l'application des dispositions du code du tourisme relatives aux meublés de tourisme ;

Ø quand le local à usage d'habitation constitue la résidence principale du loueur, aucune autorisation de changement d'usage n'est nécessaire pour le louer pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile.

III. La position de votre commission

Au cours de ses travaux, votre rapporteur a pu appréhender l'enjeu que représente la location meublée de courte durée dans les grandes villes françaises et notamment à Paris.

Cette problématique a été ainsi soulignée par M. Jean-Yves Mano, adjoint au maire de Paris chargé du Logement, à l'occasion de son audition par votre rapporteur. Il a en effet souligné que de nombreux propriétaires parisiens profitaient des avantages fiscaux et réglementaires de la location meublée pour transformer leur logement en location meublée de courte durée sans autorisation ni compensation. Près de 20 000 logements seraient ainsi concernés, alors que la crise du logement est particulièrement sévère à Paris.

Aux yeux de votre rapporteur, le présent article constitue une réponse adaptée à cette situation, en imposant une autorisation préalable en cas de location pour de courtes durées d'un logement meublé. Il donne une certaine souplesse aux communes en leur permettant de définir un régime d'autorisation temporaire pour ce type de locations.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements rédactionnels et de coordination.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 quater (article L. 631-10 du code de la construction et de l'habitation) - Extension du régime d'autorisation préalable de changement d'usage aux zones franches urbaines

Commentaire : cet article rend le régime d'autorisation préalable de changement d'usage applicable aux zones franches urbaines (ZFU).

I. Le droit en vigueur

L'article L. 631-10 du code de la construction et de l'habitation indique que les dispositions de l'article L. 631-7 présentées dans le commentaire de l'article précédent ne sont pas applicables dans les zones franches urbaines (ZFU).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont introduit le présent article en séance publique, à l'initiative, d'une part, de M. Denis Baupin et, d'autre part, de Mme Annick Lepetit.

Il dispose que l'article L. 631-10 du CCH est abrogé.

III. La position de votre commission

La non application du dispositif d'autorisation préalable de changement d'usage dans les ZFU était justifié, comme l'a indiqué le Gouvernement à votre rapporteur, par le souhait de « ne pas entraver les efforts de mixité fonctionnelle dans ces zones mono-habitation et (...) [de réduire] les contraintes administratives [pour] inciter à l'installation d'activité »36(*).

Le présent article est pleinement cohérent avec l'esprit de l'article 6 ter qui vise à renforcer la régulation de la location meublée temporaire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 quinquies (article L. 651-2 du code de la construction et de l'habitation) - Perception par les communes du produit des amendes et astreintes versées par les personnes ayant enfreint les dispositions relatives au régime d'autorisation préalable de changement d'usage

Commentaire : cet article prévoit la perception par les communes du produit des amendes et astreintes versées par les personnes ayant enfreint les dispositions relatives au régime d'autorisation préalable de changement d'usage.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 651-2 du CCH dispose que :

toute personne qui enfreint les dispositions de l'article L. 631-7 relatives à l'autorisation préalable de changement d'usage ou qui ne se conforme pas aux conditions ou obligations imposées en application de cet article est condamnée à une amende de 25 000 euros (alinéa 1) ;

- cette amende est prononcée à la requête du ministère public par le président du tribunal de grande instance (TGI) du lieu de l'immeuble, statuant en référé ; le produit en est intégralement versé à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH - alinéa 2) ;

le président du tribunal ordonne le retour à l'habitation des locaux transformés sans autorisation dans un délai qu'il fixe. À l'expiration de celui-ci, il prononce une astreinte d'un montant maximal de 1 000 euros par jour et par mètre carré utile des locaux irrégulièrement transformés (alinéa 3) ;

- passé ce délai, l'administration peut procéder d'office, aux frais du contrevenant, à l'expulsion des occupants et à l'exécution des travaux nécessaires (alinéa 4).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit par les députés en séance publique, à l'initiative, d'une part, de M. Denis Baupin et, d'autre part, de Mme Annick Lepetit.

Il modifie l'article L. 651-2 précité :

il prévoit le reversement de l'amende non pas à l'ANAH mais à la commune dans laquelle est situé l'immeuble (1°) ;

il prévoit le reversement intégral à cette commune du produit de l'astreinte en cas de non-retour à l'habitation des locaux transformés sans autorisation (2°).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime qu'il est pleinement cohérent, à partir du moment où les services municipaux - ou départementaux à Paris et en petite couronne - du logement sont chargés du contrôle du respect du dispositif d'autorisation préalable de changement d'usage et que certaines communes pourront désormais, comme le prévoit l'article 6 ter, instituer librement un régime d'autorisation préalable, que le produit des amendes et des astreintes prononcées en cas d'infraction à ces dispositions soit versé à la commune.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 sexies (article L. 631-7-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Accord de l'assemblée générale des copropriétaires avant la demande d'autorisation de changement d'usage pour la location de meublés pour de courtes durées

Commentaire : cet article impose un accord de l'assemblée générale des copropriétaires avant la demande d'autorisation d'un changement d'usage pour la location de meublés pour de courtes durées.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit en séance publique par les députés, à l'initiative, comme pour les quatre articles précédents, de M. Denis Baupin et de Mme Annick Lepetit.

Il dispose que lorsqu'un local destiné à l'habitation est situé dans une copropriété, son propriétaire ne peut demander l'autorisation d'en changer l'usage pour le louer de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qu'après avoir obtenu l'accord de l'assemblée générale des copropriétaires qui se prononce à la majorité définie à l'article 24 de la loi de 1965 relative aux copropriétés37(*).

Cette disposition s'applique sans préjudice des éventuelles règles relatives aux modalités d'autorisation du changement d'usage d'un local qui figurent dans le règlement de copropriété de l'immeuble.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que cet article, qui concernera que les communes dans lesquelles existe un dispositif d'autorisation préalable de changement d'usage, est pleinement cohérent avec les articles précédents.

Il répond à la nécessité de réguler la location meublée pour de courtes durées et il permet aux copropriétaires de disposer d'un droit de regard sur le changement d'usage des logements de la copropriété, la location meublée pour de courtes durées pouvant en effet conduire à des nuisances.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté trois amendements, dont deux amendements rédactionnels et un amendement visant à codifier le présent article au sein du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (article L. 632-1 du code de la construction et de l'habitation) - Dispositions de coordination relatives aux logements meublés ; dispositions relatives aux hôtels meublés

Commentaire : cet article comporte des dispositions de coordination relatives aux logements meublés ainsi que des dispositions relatives aux hôtels meublés.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre II du titre III du livre VI du code de la construction et de l'habitation (CCH) porte sur les mesures relatives à la protection des occupants de certains meublés. Il comporte les articles L. 632-1 à L. 632-3.

L'article L. 632-1 porte sur la location des logements meublés. Il dispose que :

- toute personne qui loue un logement meublé, avec ou sans prestations secondaires, bénéficie d'un contrat établi par écrit d'une durée d'un an, dès lors que le logement loué constitue sa résidence principale. A l'expiration du contrat, le bail est tacitement reconduit pour un an sous réserve des autres dispositions de l'article (alinéa 1) ;

- quand la location est consentie à un étudiant, la durée du bail peut être réduite à neuf mois. La clause de reconduction tacite est alors inapplicable (alinéa 2) ;

- quand le contrat prévoit la révision des loyers, elle intervient chaque année à la date convenue entre les parties ou, à défaut, au terme de chaque année du contrat. L'augmentation ne peut dépasser la variation de l'indice de référence des loyers (IRL - alinéa 3) ;

- le bailleur qui souhaite, à l'expiration du contrat, en modifier les conditions doit informer le locataire avec un préavis de trois mois. Si le locataire accepte les nouvelles conditions, le contrat est renouvelé pour un an (alinéa 4) ;

- le bailleur qui ne souhaite pas renouveler le contrat doit informer le locataire en respectant le même préavis et motiver son refus de renouvellement du bail par sa décision de reprendre ou de vendre le logement, ou par un motif légitime et sérieux, notamment l'inexécution par le locataire d'une de ses obligations (alinéa 5) ;

- quand le bailleur est titulaire d'un bail commercial venant à expiration ou lorsque la cessation d'activité est prévue, le contrat peut être d'une durée inférieure d'un an et doit mentionner les raisons et évènements justificatifs (alinéa 6) ;

- cependant, si le bail commercial est renouvelé ou si l'activité est poursuivie, la durée du contrat est portée à un an (alinéa 7) ;

- le locataire peut résilier le contrat à tout moment sous réserve du respect d'un préavis d'un mois (alinéa 8) ;

- à peine d'irrecevabilité de la demande, l'assignation par l'exploitation d'un établissement recevant du public aux fins d'hébergement, aux fins de constat de résiliation ou de prononcé de la résiliation du bail d'une personne dont le logement loué meublé constitue la résidence principale est notifiée, à la diligence de l'huissier de justice, au préfet de département, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, au moins un mois avant l'audience, afin qu'il informe les services compétents, notamment les organismes chargés du service des aides au logement et le fonds de solidarité pour le logement (alinéa 9).

L'article L. 632-2 précise que lorsque le bailleur doit, pour quelque motif que ce soit, cesser son activité, il en informe les locataires titulaires d'un contrat de location trois mois au moins avant la date à laquelle la cessation d'activité est prévue. Sauf cas de force majeure ou de mise en oeuvre des procédures de sauvegarde ou de redressement judiciaire, la cessation d'activité ne peut avoir lieu avant l'expiration des contrats en cours de validité ou avant le relogement des locataires titulaires de ces contrats. Si, en dépit de la cessation d'activité du bailleur, les locaux gardent leur destination première, le contrat de bail est tacitement reconduit. Si, en revanche, la cessation d'activité est due à une opération d'urbanisme ou d'aménagement, les occupants doivent être relogés aux frais de l'opérateur.

L'article L. 632-3 précise que :

- les dispositions du chapitre sont d'ordre public (alinéa 1) ;

- ces dispositions ne s'appliquent pas aux logements-foyers, ni aux logements conventionnés (alinéa 2).

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 632-1 du CCH précité afin de tenir compte de l'introduction, par l'article 4 du projet de loi, d'un titre Ier bis dans la loi de 1989, portant sur la location des meublés résidence principale.

Cette nouvelle rédaction substitue aux cinq premiers alinéas et à l'alinéa 8 de cet article, dont les dispositions sont reprises par le titre Ier bis créé par l'article 4, un alinéa indiquant qu'une location d'un logement meublé constituant la résidence principale du preneur est soumise aux dispositions du titre Ier bis précité.

La nouvelle rédaction reprend pour le reste les trois autres alinéas de cet article.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement du rapporteur visant à introduire un II à l'article L. 632-1 du CCH précité, portant sur les occupants des hôtels meublés :

- il dispose que quand la location d'un local meublé constituant la résidence principale du preneur est située dans un établissement recevant du public aux fins d'hébergement, cette location est soumise aux dispositions du titre Ier bis de la loi de 1989 (alinéa 1) :

Ø s'appliquent donc les dispositions du titre Ier de la loi de 1989 qui s'appliquent aux logements meublés en application de ce titre Ier bis, à l'exception des dispositions relatives à l'état des lieux (article 3-2), au dossier de diagnostic technique (article 3-3), à l'encadrement par décret dans les zones tendues de l'évolution des loyers (article 18), à la mise en conformité des logements (article 20-1) et aux litiges entre locataires et bailleurs (article 24-1) ;

Ø ne s'appliquent pas cependant certaines dispositions du titre Ier bis, à savoir les dispositions relatives aux caractéristiques du logement meublé décent (nouvel article 25-2-2) et aux compétences de la commission départementale de conciliation (nouvel article 25-2-9).

- il précise que le local loué mentionné à l'alinéa précédent doit être équipé du mobilier nécessaire au sommeil et à la vie courante du locataire ainsi qu'être pourvu de chauffage, d'une alimentation en eau et de sanitaires (alinéa 2) ;

un décret en Conseil d'État adapte les caractéristiques applicables aux conditions de décence aux locaux susceptibles d'être loués à usage de résidence principale dans les établissements recevant du public aux fins d'hébergement, dans le respect des textes pris, en application de l'article L. 1311-1 du code de la santé publique, pour fixer les règles relatives à la salubrité des habitations, à la lutte contre les bruits de voisinage ou encore à l'alimentation en eau (alinéa 3) ;

- quand un ou plusieurs locataires ont avec le même bailleur un litige locatif ayant une origine commune, ils peuvent donner par écrit mandat d'agir en justice en leur nom et pour leur compte à une association dont l'un des objectifs est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ou à une association de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement. Une de ces associations peut assister ou représenter un locataire en cas de litige portant sur le respect des caractéristiques de décence de son logement (alinéa 4).

IV. La position de votre commission

Le présent article constituait, dans sa version initiale, une simple disposition de conséquence de l'article 4 du projet de loi.

Votre rapporteur salue les dispositions introduites en séance publique par les députés qui permettent de clarifier le fait que l'occupant d'un hôtel meublé est effectivement protégé, comme les locataires de logements meublés résidence principale, par de nombreuses dispositions de la loi de 1989.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements : un amendement rédactionnel et un amendement visant à rendre applicable aux hôtels meublés les dispositions de l'article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 permettant au locataire de demander au propriétaire de mettre le logement en conformité avec les normes en matière de décence.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 bis (articles L. 215-1 [nouveau] du code des assurances) - Extension des compétences du bureau central de tarification à l'assurance habitation

Commentaire : cet article étend les compétences du bureau central de tarification à l'assurance habitation.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre II du titre Ier du livre II du code des assurances porte sur l'obligation d'assurer et le bureau central de tarification. Il comprend les articles L. 212-1 à L. 212-3.

L'article L. 212-1 dispose que :

toute personne assujettie à l'obligation d'assurance qui, ayant sollicité la souscription d'un contrat auprès d'une entreprise d'assurance couvrant en France les risques de responsabilité civile résultant de l'emploi de véhicules terrestres à moteur, se voit opposer un refus, peut saisir le bureau central de tarification (BCT) dont les conditions de constitution et les règles de fonctionnement sont fixées par décret en Conseil d'État (alinéa 1) ;

- le BCT a pour rôle exclusif de fixer le montant de la prime moyennant laquelle l'entreprise d'assurance intéressée est tenue de garantir le risque qui lui a été proposé. Il peut, dans les conditions définies par décret en Conseil d'État, déterminer le montant d'une franchise qui reste à la charge de l'assuré (alinéa 2).

Les dispositions du titre V du livre II de la partie réglementaire du code des assurances portent sur le BCT. L'article R. 250-1 dispose notamment que :

- le président et les membres du BCT sont nommés pour une période de trois ans renouvelable, par arrêté du ministre de l'économie et des finances (alinéa 1) ;

- le BCT comprend différentes formations selon qu'il agit en matière de risques de catastrophes naturelles (1°), en matière d'assurance des véhicules terrestres à moteur (2°), en matière d'assurance des engins de remontée mécanique et d'assurance des travaux de construction (3°) ou en matière d'assurance obligatoire de responsabilité civile médicale (4°).

L'article L. 212-2 précise qu'est nulle toute clause des traités de réassurance tendant à exclure certains risques de la garantie de réassurance en raison de la tarification adoptée par le BCT.

L'article L. 212-3 dispose que toute entreprise d'assurance qui couvre le risque de responsabilité civile résultant de l'emploi de véhicules terrestres à moteur qui maintient son refus de garantir le risque dont la prime a été fixée par le BCT est considérée comme ne fonctionnant plus conformément à la réglementation en vigueur. Elle encourt le retrait de son agrément ou des sanctions administratives.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par les députés en commission des affaires économiques, à l'initiative du rapporteur et ceci contre l'avis du Gouvernement.

Il introduit au sein du livre II du code des assurances un titre Ier bis portant sur l'assurance habitation et composé d'un article unique, le nouvel article L. 215-1. Ce nouvel article dispose que :

toute personne assujettie à l'obligation d'assurance prévue par la loi du 6 juillet 1989 qui, ayant sollicité la souscription d'un contrat auprès d'une entreprise d'assurance couvrant en France les risques dont elle doit répondre en sa qualité de locataire, se voit opposer un refus peut saisir le BCT (alinéa 1) ;

- le BCT fixe le montant de la prime moyennant laquelle l'entreprise est tenue de garantir le risque qui lui a été proposé. Il peut, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, déterminer le montant d'une franchise qui reste à la charge de l'assuré (alinéa 2) ;

- toute entreprise d'assurance qui maintient son refus de garantir le risque dont la prime a été fixée par le BCT est considérée comme ne fonctionnant plus conformément à la réglementation en vigueur. Elle encourt, selon le cas, le retrait de l'agrément ou des sanctions administratives (alinéa 3).

En séance publique, les députés ont adopté, outre un amendement rédactionnel du rapporteur, deux amendements identiques de MM. Jean-Marie Tétart et Jacques Krabal visant à étendre la possibilité de recourir au BCT pour le bailleur qui souscrit une assurance pour le compte d'un locataire dans les conditions définies par l'article 7 de la loi de 1989 tel que rédigé par l'article 1er du projet de loi.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur salue l'avancée que constitue le présent article introduit à l'initiative de M. Daniel Goldberg, rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale.

Comme l'indique ce dernier dans son rapport, « les compagnies d'assurance souhaitent restreindre au maximum leur exposition au risque et n'hésitent plus [aujourd'hui] à résilier des contrats en raison d'une « sinistralité excessive ». Les difficultés rencontrées par les locataires concernés sont renforcées par le fait qu'il est « extrêmement difficile, voire impossible, de trouver un assureur qui accepte de couvrir un risque ayant précédemment donné lieu à une résiliation »38(*).

La solution proposée par le présent article, c'est-à-dire prévoir que le bureau central de tarification (BCT) calcule la prime exigible pour assurer le bien immobilier et contraint un assureur à proposer un contrat à ce tarif est bienvenue et complémentaire des dispositions de l'article 1er relatives aux obligations du locataire en matière d'assurance.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE II - Mettre en place une garantie universelle des loyers
Article 8 (article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation) - Institution d'une garantie universelle des loyers

Commentaire : cet article institue une garantie universelle des loyers (GUL).

I. Le texte du projet de loi initial

Le I du présent article crée, pour les contrats de location conclus à compter du 1er janvier 2016, une garantie universelle des loyers (GUL) ayant pour objet de couvrir les bailleurs personnes physiques ou morales contre les risques d'impayés de loyer et de favoriser l'accès au logement.

Le II crée, sous la forme d'un établissement public administratif de l'État, à une date fixée par décret et au plus tard le 1er octobre 2014, une agence de la garantie universelle des loyers.

Il précise que cette agence est chargée de :

préfigurer et mettre en place la GUL, selon le cahier des charges suivant :

Ø l'application au parc locatif privé ;

Ø la substitution, pour les propriétaires du régime de garantie au régime de cautionnement prévu par l'article 22-1 de la loi du 6 juillet 1989, en particulier pour faciliter l'accès au logement des étudiants, des jeunes et des personnes aux revenus modestes ou précaires ;

Ø la définition des mesures d'accompagnement social pour les locataires dans les impayés de loyer sont couverts par la GUL ;

Ø l'instauration d'un régime d'encadrement financier reposant sur l'instauration de seuils de déclenchement et de plafonds fondés, d'une part, sur la localisation du logement et sa catégorie et relatifs, d'autre part, au montant ou à la durée d'octroi de la garantie ;

administrer, directement ou par l'intermédiaire d'opérateur, ainsi que contrôler le régime de garantie issue de cette préfiguration.

Le III porte sur la gouvernance de l'agence de la garantie universelle des loyers :

- l'agence est dirigée par un conseil d'administration composé de 5 représentants de l'État, de deux représentants de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement et de deux personnalités qualifiées nommées à raison de leur compétence en matière de logement (alinéa 1) ;

- le président du conseil d'administration est nommé par décret pris sur le rapport du ministre du logement (alinéa 2) ;

- un comité d'orientation est chargé de faire toute proposition utile afin d'améliorer la gestion de la GUL (alinéa 3).

Le IV porte sur les ressources de l'agence. Il précise qu'elle peut disposer, pour l'accomplissement de sa mission, des ressources suivantes :

- les contributions et subventions de l'État et de ses établissements publics, de l'Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics, de la participation des employeurs à l'effort de construction ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée () ;

- les recettes fiscales affectées par la loi () ;

- les emprunts et le produit des placements financiers qu'elle est autorisée à faire () ;

- le produit des dons et legs () ;

- les recettes accessoires, notamment la rémunération des services rendus aux tiers, dans des conditions fixées par le conseil d'administration (5°) ;

- toutes les ressources dont elle peut disposer en vertu des lois et règlements (6°).

Le V procède à une modification de conséquence à l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation, en permettant de consacrer les ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction au financement de la GUL.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement réécrivant les I et II de cet article :

- pour ce qui concerne le I, il précise désormais que :

Ø il est créé, sous la dénomination de GUL un dispositif ayant pour objet de couvrir, sous la forme d'un système d'aides, les bailleurs contre les risques d'impayés de loyer, afin de favoriser l'accès au logement et de prévenir les risques d'expulsion ;

Ø la GUL s'applique aux contrats de location conclus à compter du 1er janvier 2016 et à certaines catégories de logement (logements à usage exclusif d'habitation constituant la résidence principale du preneur au sein de l'article 2 de la loi de 1989 dans sa rédaction issue du présent projet de loi, logements meublés constituant la résidence principale du preneur). Sont exclus du dispositif les logements conventionnés appartenant ou gérés par les organismes HLM, les sociétés d'économie mixte (SEM) ou encore les sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations.

Ø Un décret précise le montant minimal d'impayés ouvrant droit à garantie, le montant maximal de la garantie accordée pour un logement en fonction de sa localisation et de sa catégorie et la durée des versements. Il définit aussi les modalités de recouvrement des impayés ainsi que les mesures d'accompagnement social en faveur des locataires dont les impayés de loyer sont couverts par la garantie

- au II est supprimé le cahier des charges pour la fonction de préfiguration de l'agence.

En séance publique, les députés n'ont adopté aucun amendement.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est très favorable à l'institution d'une garantie universelle du logement (GUL), notamment parce que les dispositifs de garantie des risques locatifs (GRL) mis en place au cours des dernières années n'ont pas été à la hauteur des attentes.

Comme l'indique l'étude d'impact, « les dispositifs existants visant à garantir les propriétaires contre les risques d'impayés de loyer ne parviennent ni à assurer leur sécurisation ni à compenser les difficultés d'accès au parc locatif des ménages les plus fragiles »39(*).

Votre rapporteur relève ainsi que le risque d'impayés a conduit les bailleurs à développer des exigences importantes. Une étude de l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL) a montré que, entre 1993 et 2001, « l'ensemble des exigences des bailleurs se sont durcies sur les conditions d'accès au parc locatif privé, qu'il s'agisse du dépôt de garantie, des justificatifs d'identité et des conditions de ressources ou de caution »40(*). Une enquête réalisée en 2012 a souligné que 77 % des bailleurs exigent une caution solidaire. Par ailleurs, dans les « zones tendues », le déséquilibre marqué entre l'offre et de la demande conduit à une sélection particulièrement sévère de la part des bailleurs.

Les dispositifs de garantie des risques locatifs (GRL) ont été peu mobilisés :

- alors que l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL), qui gère le dispositif, misait sur 1,2 million de contrats de GRL à la fin de l'année 2012, il n'y avait à cette date que 223 000 lots en cours de garantie ;

seuls cinq assureurs, de taille modeste, distribuent la GRL.

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Jacques Denizard, président de l'APAGL, a estimé, à titre personnel, que l'échec des dispositifs de GRL est lié à leur non universalité et qu'un dispositif de solidarité de ce type ne peut être géré par le marché.

Aux yeux de votre rapporteur, la garantie universelle des loyers (GUL) présente les avantages suivants :

elle sécurise les bailleurs ;

elle facilite l'accès au logement des ménages les plus fragiles : elle devrait ainsi permettre de faire reculer la sélection à l'entrée des logements, en assurant la solvabilité de certains publics fragiles (jeunes, étudiants, salariés précaires) en cas d'impayés ;

elle contribue à la mise en location de logements vacants : en raison du risque d'impayés, certains propriétaires préfèrent aujourd'hui ne pas louer leur logement.

Votre rapporteur relève que le présent article, dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, ne constitue qu'une déclaration de principe, sans préciser l'ensemble des aspects opérationnels de la garantie universelle des loyers. Les débats qui se sont développés dans les médias à propos de la GUL se sont largement éloignés du texte du projet de loi.

Il se réjouit que votre commission ait adopté un amendement du Gouvernement précisant notamment deux aspects du dispositif :

le montant de l'aide versée au titre de la GUL est réduit ou supprimé en cas de déclaration tardive par le bailleur des impayés ou s'il fait preuve de négligence dans l'exercice de ces droits : il s'agit ainsi d'éviter toute « déresponsabilisation » des bailleurs ;

- par ailleurs, l'Agence de la GUL agréera des organismes pour vérifier le respect des conditions exigées pour bénéficier de la GUL, traiter les déclarations d'impayés présentées par les bailleurs, s'assurer du versement en tiers payant au bailleur des allocations logement du locataire au premier impayé, mettre en oeuvre un plan de traitement social des impayés de loyers et accompagner éventuellement les locataires dans la recherche d'un autre logement.

Ces précisions confirment le caractère équilibré du dispositif et constituent autant de garanties contre le risque d'aléa moral.

Votre rapporteur espère que le Gouvernement pourra encore compléter le dispositif à l'occasion de l'examen du projet de loi en séance publique, notamment en prévoyant l'intervention du Trésor public pour le recouvrement des impayés, évoquée par la ministre de l'égalité des territoires et du logement lors de son audition par votre commission.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - Renforcer la formation, la déontologie et le contrôle des professionnels de l'immobilier
Article 9 (articles 1er, 1-1, 3, 3-1 [nouveau], 4, 4-1, 5, 6, 6-1 [nouveau], 6-2 [nouveau], 7, 8-1, 8-3 [nouveau], 13-1 à 13-10 [nouveaux], 14, 17-1 [nouveau] de la loi, 18-1 [nouveau], n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ; article L. 241-3 du code de la construction et de l'habitation ; article L. 561-2 du code monétaire et financier) - Modification de la réglementation applicable aux professions de l'immobilier

Commentaire : cet article modifie sur plusieurs points la loi du 2 janvier 1970 réglementation les conditions de l'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, dite « loi Hoguet ».

I. Le droit en vigueur

La loi du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce41(*), dite « loi Hoguet », comprend quatre titres.


· Le titre Ier porte sur l'exercice des activités d'entremise et de gestion des immeubles et fonds de commerce.

L'article 1er dispose que les dispositions de la loi s'appliquent aux personnes physiques ou morales qui, d'une manière habituelle, se livrent ou prêtent leur concours, même à titre accessoire, aux opérations portant sur les biens d'autrui et relatives à :

l'achat, la vente, l'échange, la location ou sous-location, saisonnière ou non, en nu ou en meublé d'immeubles bâtis et non bâtis () ;

- l'achat, la vente ou la location-gérance de fonds de commerce () ;

- la cession d'un cheptel mort ou vif () ;

- la souscription, l'achat, la vente d'actions ou de parts de sociétés immobilières donnant vocation à une attribution de locaux en jouissance ou en propriété () ;

- l'achat, la vente de parts sociales non négligeables lorsque l'actif social comprend un immeuble ou un fonds de commerce () ;

- la gestion immobilière () ;

- la vente de listes ou de fichiers relatifs à l'achat, la vente, la location ou sous-location en nu ou en meublés d'immeubles bâtis ou non bâtis, à l'exclusion des publications par voie de presse () ;

- la conclusion de tout contrat de jouissance d'immeuble à temps partagé ().

L'article 1-1 précise qu'est considérée comme une location saisonnière pour l'application de la loi la location d'un immeuble conclue pour une durée maximale et non renouvelable de 90 jours consécutifs. Quand ces locations font intervenir un intermédiaire, leurs conditions de conclusion sont précisées par un décret en Conseil d'État.

L'article 3 porte sur la carte professionnelle. Il précise que les activités soumises à la « loi Hoguet » ne peuvent être exercées que par les personnes physiques ou morales titulaires d'une carte professionnelle, délivrée par le préfet, précisant les opérations qu'elles peuvent accomplir.

Cette carte n'est délivrée qu'aux personnes qui satisfont à plusieurs conditions :

- la justification de leur aptitude professionnelle () ;

- la justification d'une garantie financière permettant le remboursement des fonds, effets ou valeurs déposés et spécialement affectée à ce dernier, à l'exception cependant des personnes déclarant leur intention de ne détenir aucun fonds, effet ou valeur, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État () ;

- le fait d'avoir contracté une assurance contre les conséquences pécuniaires de leur responsabilité civile professionnelle () ;

ne pas être frappées d'une des incapacités ou interdictions d'exercer définies au titre II ().

Cet article précise qu'il doit être procédé à une déclaration préalable d'activité pour chaque établissement, succursale, agence ou bureau par la personne qui en assure la direction. Cette personne doit par ailleurs satisfaire aux conditions nécessaires pour disposer de la carte professionnelle.

L'article 4 porte sur les agents commerciaux.

Il dispose que toute personne habilitée par un titulaire de la carte professionnelle à négocier, s'entremettre ou s'engager pour le compte de ce dernier justifie de sa qualité et de l'étendue de ses pouvoirs dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État. Les dispositions de la loi relatives à l'incapacité d'exercer sont applicables. Les dispositions du code de commerce relatives aux agents commerciaux sont applicables à ces personnes lorsqu'elles ne sont pas salariées.

Ces personnes ne peuvent cependant recevoir ou détenir des sommes d'argent, des biens, des effets ou des valeurs ou en disposer à l'occasion des activités mentionnées à l'article 1er. Elles ne peuvent donner des consultations juridiques ou rédiger des actes sous seing privé, à l'exception de mandats conclus au profit du titulaire de la carte professionnelle.

L'article 4-1 dispose que les personnes visées à l'article 1er qui ont des liens de nature capitalistique ou juridique avec des banques ou des sociétés financières sont tenues d'en informer leurs clients par tout moyen permettant de justifier de la réception de cette information par ces derniers.

L'article 5 dispose que les personnes visées à l'article 1er qui reçoivent, détiennent des sommes d'argent, des biens, des effets ou des valeurs, ou en disposent, à quelque titre et de quelque manière que ce soit, à l'occasion des opérations spécifiées à l'article 1er, doivent respecter les conditions prévues par décret en Conseil d'État, notamment les formalités de tenue des registres et de délivrance de reçus, ainsi que les autres obligations découlant du mandat.

Le I de l'article 6 dispose que les conventions conclues avec les personnes visées à l'article 1er et relatives à la plupart des opérations entrant dans le champ de cet article (à l'exception de la vente de listes et de la conclusion des contrats de jouissance d'immeuble à temps partagé) doivent être rédigées par écrit et préciser :

les conditions dans lesquelles ces personnes sont autorisées à recevoir, verser ou remettre des sommes d'argent, biens, effets ou valeurs à l'occasion de l'opération (alinéa 2) ;

les modalités de la reddition du compte (alinéa 3) ;

les conditions de détermination de la rémunération, ainsi que l'indication de la partie qui en aura la charge (alinéa 4).

Les dispositions de l'article 1325 du code civil, qui indique que les actes sous seing privé qui contiennent des conventions synallagmatiques ne sont valables que s'ils ont été faits en autant d'originaux qu'il y a de parties, leur sont applicables (alinéa 5).

Il précise qu'aucun bien, effet, valeur, somme d'argent, représentatif de commissions, de frais de recherche, de démarche, de publicité ou d'entremise quelconque, n'est dû aux personnes indiquées à l'article 1er ou ne peut être exigé ou accepté par elles, avant qu'une des opérations visées à cet article ait été effectivement conclue et constatée dans un seul acte écrit contenant l'engagement des parties (alinéa 6).

Cependant, quand un mandat est assorti d'une clause d'exclusivité ou d'une clause pénale ou quand il comporte une clause aux termes de laquelle une commission sera due par le mandant, même si l'opération est conclue sans les soins de l'intermédiaire, cette clause reçoit application dans des conditions fixées par décret (alinéa 7).

Dans le cas où le mandant agit dans le cadre de ses activités professionnelles, tout ou partie des sommes d'argent qui sont à sa charge peuvent être exigées par les personnes visées à l'article 1er avant qu'une opération n'ait été effectivement conclue et constatée. La clause est alors appliquée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État (alinéa 8).

Le II de ce même article porte sur la vente de listes. Il dispose que :

- entre la personne se livrant à cette activité et son client, une convention est établie par écrit. Un original de cette convention est remis au client ; cette convention précise les caractéristiques du bien recherché, la nature de la prestation promise au client et le montant de la rémunération incombant à ce dernier (alinéa 1) ;

aucune somme d'argent ou rémunération n'est due à un vendeur de liste ou ne peut être exigée par lui, préalablement à la parfaite exécution de son obligation de fournir effectivement des listes ou des fichiers, que cette exécution soit instantanée ou successive (alinéa 2).

L'article 7 dispose que les promesses et les conventions de toute nature relatives aux opérations visées à l'article 1er sont nulles si elles ne comportent pas une limitation de leurs effets dans le temps.

L'article 8-1 porte sur l'exercice des activités mentionnées à l'article 1er par les ressortissants légalement dans un État membre de l'Union européenne (UE) ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) pour exercer une de ces activités. Il dispose que ces personnes peuvent exercer cette activité de manière temporaire et occasionnelle en France après en avoir fait la déclaration préalable auprès du préfet dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.


· Le titre III de la loi porte sur les sanctions pénales.

L'article 14 prévoit ainsi qu'est puni de 6 mois d'emprisonnement et de 7 500 € d'amende le fait :

de se livrer ou prêter son concours, d'une manière habituelle, même à titre accessoire, à des opérations visées à l'article 1er sans être titulaire de la carte professionnelle ou après l'avoir restituée ou en ayant omis de la restituer après injonction de l'autorité administrative compétente (a) ;

- pour les personnes qui assurent la direction d'un établissement, d'une succursale, d'une agence ou d'un bureau, de n'avoir pas effectué la déclaration préalable d'activité (b) ;

- pour les personnes qui exercent les fonctions de représentant légal ou statutaire d'une personne morale, de se livrer ou de prêter son concours, même à titre accessoire, d'une manière habituelle à des opérations visées à l'article 1er sans remplir ou en ayant cessé de remplir la condition d'aptitude professionnelle, ou étant frappée d'une incapacité ou d'une interdiction d'exercer (c).

Il précise qu'est puni des mêmes peines le fait de négocier, de s'entremettre ou de prendre des engagements pour le compte du titulaire d'une carte professionnelle, sans y avoir été habilité dans les conditions prévues par l'article 4.

II. Le texte du projet de loi initial


· Le I du présent article modifie substantiellement la loi du 2 janvier 1970, dite « loi Hoguet ».

Le complète l'article 1er afin de faire relever de la loi l'exercice des fonctions de syndic de copropriété.

Le modifie l'article 1-1 afin de préciser qu'est considérée comme relevant de l'activité de gestion immobilière la location ou sous-location, saisonnière ou non, en nu ou en meublé, d'immeubles bâtis ou non bâtis, lorsqu'elle constitue l'accessoire d'un mandat de gestion.

Le modifie l'article 3 :

- il confie désormais au président de la chambre de commerce et d'industrie territoriale (CCIT) le pouvoir de délivrance de la carte professionnelle, en limitant par ailleurs la validité de cette carte à une durée fixée par décret en Conseil d'État (a) ;

- il précise que quand le président de la CCIT exerce lui-même une activité soumise à la « loi Hoguet », la carte est alors délivrée par le vice-président dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État (b) ;

- il précise que le décret en Conseil d'État qui fixe les conditions de justification de la garantie financière définit également les conditions dans lesquelles le garant exerce une mission de contrôle sur les fonds qu'il garantit (c).

Le crée un nouvel article 3-1 qui porte sur la formation. Il dispose que :

les personnes mentionnées à l'article 1er, les personnes qui assurent la direction d'un établissement, d'une succursale, d'une agence ou d'un bureau ainsi que les personnes habilitées par un titulaire de la carte professionnelle à négocier, s'entremettre ou s'engager pour le compte de ce dernier sont, à l'exception des ressortissants légalement établis dans un État membre de l'Union européenne (UE) ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE), soumis à une obligation de formation continue. Leur carte professionnelle ne peut être renouvelée si elles ne justifient pas avoir rempli cette obligation (alinéa 1) ;

- un décret détermine la nature et la durée des activités susceptibles d'être validées au titre de l'obligation de formation continue, les modalités selon lesquelles elle s'accomplit, celles de son contrôle et celles de sa justification en cas de renouvellement de la carte professionnelle (alinéa 2).

Le modifie l'article 4 :

- il impose aux personnes habilitées par un titulaire de la carte professionnelle de justifier d'une compétence professionnelle (a) ;

- il impose à ces personnes de contracter une assurance contre les conséquences pécuniaires de leur responsabilité civile professionnelle dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État (b) ;

- il précise les activités que ne peuvent exercer ces personnes (c) :

> recevoir ou détenir, directement ou indirectement, des sommes d'argent, des biens, des effets ou des valeurs ou en disposer à l'occasion des activités mentionnées à l'article 1er ;

> donner des consultations juridiques ou rédiger des actes sous seing privé, à l'exception de mandats conclus au profit du titulaire de la carte professionnelle ;

> assurer la direction d'un établissement, d'une succursale, d'une agence ou d'un bureau ;

- il indique enfin que les personnes disposant de l'habilitation à la date d'entrée en vigueur de la loi sont réputées justifier de la compétence professionnelle (dernier alinéa du c).

Le propose une nouvelle rédaction de l'article 4-1 et renforce l'obligation de transparence des professionnels à l'égard de leurs clients. Il précise ainsi que les personnes mentionnées à l'article 1er sont tenues d'informer leurs clients, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, des liens de nature capitalistique, directs ou indirects, ou juridique qu'elles pourraient avoir, ou que les personnes assurant la direction de l'établissement, de la succursale, de l'agence ou du bureau, ou que les personnes habilitées par le titulaire de la carte professionnelle pourraient avoir, avec des établissements bancaires, des sociétés financières, ou des entreprises susceptibles d'intervenir au profit de leurs cocontractants dans l'exercice des opérations mentionnées à l'article 1er.

Le clarifie l'article 5 afin de préciser que les obligations définies à cet article ne visent pas le cas des rémunérations et des commissions reçues par les personnes visées à l'article 1er.

Le complète l'article 6 :

- il précise que les conventions conclues avec les personnes visées à l'article 1er pour ce qui concerne la plupart des opérations mentionnées à cet article doivent également indiquer (a) :

Ø les moyens employés par ces personnes et, le cas échéant, par le réseau auquel elles appartiennent, pour diffuser auprès du public les annonces commerciales afférentes aux opérations d'achat, de vente, d'échange, de location ou sous-location de logements ;

Ø quand une convention comporte une clause d'exclusivité, les actions que le mandataire s'engage à réaliser pour exécuter la prestation qui lui a été confiée ainsi que les modalités selon lesquelles il rend compte au mandant des actions effectuées pour son compte, selon une périodicité déterminée par les parties.

- il encadre la clause d'exclusivité en indiquant que la somme versée par le mandant en application de cette clause ne peut excéder un montant fixé par décret en Conseil d'État (b) ;

- il précise les conventions en matière de vente de liste en indiquant que la convention conclue entre la personne qui se livre à cette activité et le propriétaire du bien inscrit sur la liste ou sur le fichier, ou le titulaire de droits sur ce bien, comporte une clause d'exclusivité d'une durée limitée aux termes de laquelle ce dernier s'engage à ne pas confier la location ou la vente de son bien à une autre personne exerçant une activité mentionnée à l'article 1er (c).

Le crée un nouvel article 6-1 portant sur les publicités effectuées par les professionnels soumis à la « loi Hoguet ». Il précise en effet que toute publicité effectuée par une personne visée à l'article 1er et relative aux opérations d'achat, de vente, d'échange, de location ou sous-location de logements mentionne, quel que soit le support utilisé, le montant toutes taxes comprises de la rémunération de l'intermédiaire restant à la charge de chacune des parties.

Le 10° complète l'article 7 afin de préciser que les modalités de la non reconduction des contrats définis par les deux premiers alinéas de l'article L. 136-1 du code de la consommation sont mentionnées de manière lisible et visible dans les conventions mentionnées au I de l'article 6. Si ces conventions comportent une clause d'exclusivité, elles ne peuvent faire l'objet d'une reconduction tacite.

L'article L. 136-1 du code de la consommation

« Le professionnel prestataire de services informe le consommateur par écrit, au plus tôt trois mois et au plus tard un mois avant le terme de la période autorisant le rejet de la reconduction, de la possibilité de ne pas reconduire le contrat qu'il a conclu avec une clause de reconduction tacite.

Lorsque cette information ne lui a pas été adressée conformément aux dispositions du premier alinéa, le consommateur peut mettre gratuitement un terme au contrat, à tout moment à compter de la date de reconduction. Les avances effectuées après la dernière date de reconduction ou, s'agissant des contrats à durée indéterminée, après la date de transformation du contrat initial à durée déterminée, sont dans ce cas remboursées dans un délai de trente jours à compter de la date de résiliation, déduction faite des sommes correspondant, jusqu'à celle-ci, à l'exécution du contrat. À défaut de remboursement dans les conditions prévues ci-dessus, les sommes dues sont productives d'intérêts au taux légal.

Les dispositions du présent article s'appliquent sans préjudice de celles qui soumettent légalement certains contrats à des règles particulières en ce qui concerne l'information du consommateur.

Les trois alinéas précédents ne sont pas applicables aux exploitants des services d'eau potable et d'assainissement. Ils sont applicables aux consommateurs et aux non-professionnels. »

Le 11° modifie l'article 8-1 par cohérence avec le 3° en prévoyant que la déclaration préalable effectuée par les ressortissants européens est effectuée non plus auprès du préfet mais auprès du président de la CCIT.

Le 12° crée un nouvel article 8-3 :

- son I dispose que la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières, crée par le II du présent article, transmet à l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation toute information relative à des infractions ou manquements prévus par le code de la consommation susceptibles d'être imputables à des personnes mentionnées à l'article 1er ;

- son II précise que les personnes mentionnées à l'article 1er sont soumises à des contrôles menés par l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation.


· Le II du présent article crée, au sein de la « loi Hoguet », un nouveau titre II bis relatif à l'encadrement et au contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières. Ce nouveau titre est composé de trois chapitres.

Le chapitre Ier porte sur le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières.

Son article unique, l'article 13-1, dispose que le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières exerce une fonction de conseil afin de concourir au bon exercice des activités des personnes mentionnées à l'article 1er (alinéa 1).

Il propose au Garde des sceaux, ministre de la justice, les représentants des professionnels chargés de siéger aux commissions régionales et interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières (alinéa 2).

La composition, les modalités de constitution et de fonctionnement du conseil ainsi que ses missions sont fixées par décret (alinéa 3).

Le chapitre II porte sur le contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières.

Le nouvel article 13-2 dispose que, sous réserve des dispositions leur imposant la divulgation de certaines informations, les personnes mentionnées à l'article 1er respectent la confidentialité des données dont elles ont connaissance dans l'exercice de leurs activités. Ce principe ne fait pas obstacle à la communication aux copropriétaires de tout élément nécessaire au bon fonctionnement du syndicat.

Le nouvel article 13-3 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les règles constituant le code de déontologie des personnes exerçant les activités mentionnées à l'article 1er.

Le chapitre III porte sur la discipline des personnes exerçant de manière habituelle des activités de transaction et de gestion immobilières.

Le nouvel article 13-4 dispose que :

tout manquement aux lois, règlements et obligations fixées par le code de déontologie, toute négligence grave, tout manquement à la probité ou à l'honneur des personnes mentionnées à l'article 1er peut donner lieu à une sanction disciplinaire (alinéa 1) ;

- la cessation des activités de ces personnes ne fait pas obstacle aux poursuites disciplinaires pour des faits commis pendant l'exercice de leurs fonctions (alinéa 2) ;

l'action disciplinaire se prescrit par cinq ans à compter de la commission des faits ou, quand les faits se rapportent à l'exercice professionnel, à compter de l'achèvement des activités à l'occasion desquelles les faits ont été commis (alinéa 3).

Le nouvel article 13-5 porte sur les commissions de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières. Il crée ainsi des commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières qui connaissent de l'action disciplinaire exercée à raison de faits commis dans leur ressort par les personnes mentionnées à l'article 1er. Il précise que, quand les faits ont été commis à l'étranger, l'action disciplinaire est portée devant la commission de contrôle dans le ressort de laquelle il a été procédé à la délivrance ou au renouvellement de la carte professionnelle.

Le nouvel article 13-6 porte sur la composition de ces commissions. Elles comprennent :

- le préfet de région, qui en assure la présidence, ou son représentant ;

- un magistrat de l'ordre judiciaire ;

- des représentants de l'État,

- un membre d'une profession juridique ou judiciaire qualifié dans le domaine de l'immobilier ;

- des personnes ayant cessé d'exercer les activités mentionnées à l'article 1er ;

- le président ou, si ce dernier exerce une activité mentionnée à l'article 1er, le vice-président de la CCI de région ;

- des personnes représentant les cocontractants des personnes mentionnées à l'article 1er dans l'exercice des opérations mentionnées au même article.

La composition, les modalités de constitution, de saisine et de fonctionnement des commissions sont fixées par décret en Conseil d'État.

Le nouvel article 13-7 dispose que les commissions statuent par décision motivée dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. Aucune sanction ne peut être prononcée sans que les griefs aient été communiqués à la personne poursuivie, que celle-ci ait été mise à même de prendre connaissance du dossier et qu'elle ait été entendue ou dûment appelée.

Le nouvel article 13-8 énumère les sanctions disciplinaires. Ces derniers sont, en fonction de la gravité des faits reprochés :

- l'avertissement (1°) ;

- le blâme (2°) ;

- l'interdiction temporaire d'exercer tout ou partie des activités mentionnées à l'article 1er pour une durée n'excédant pas trois ans (3°) ;

- l'interdiction définitive d'exercer tout ou partie des activités mentionnées à l'article 1er (4°).

En cas d'urgence et à titre conservatoire, le président de la commission peut prononcer la suspension provisoire de l'exercice de tout ou partie des activités d'une personne mentionnée à l'article 1er. Le président en informe alors sans délai la commission. Cette mesure peut être ordonnée pour une durée d'un mois maximum, sauf si la commission décide de la prolonger pour une durée maximale de trois mois. La suspension ne peut être prononcée sans que les griefs aient été communiqués à l'intéressé, qu'il ait été mis à même de prendre connaissance du dossier et qu'il ait été entendu ou appelé par le président de la commission.

L'interdiction temporaire et l'interdiction définitive peuvent être assorties du sursis. Si, dans le délai de cinq ans à compter du prononcé de la sanction, la personne sanctionnée a commis une infraction ou une faute ayant entraîné le prononcé d'une nouvelle sanction disciplinaire, celle-ci entraîne, sauf décision motivée, l'exécution de la première peine sans confusion possible avec la seconde.

L'avertissement, le blâme et l'interdiction temporaire peuvent être assortis de la sanction complémentaire d'interdiction d'être membre d'une commission de contrôle pendant dix ans ou plus.

L'avertissement et le blâme peuvent être accompagnés, pendant une période d'un an, de mesures de contrôle et de formation soumettant la personne concernée à des obligations particulières fixées dans la décision de la commission. Ces obligations peuvent également être prescrites par la commission quand la personne ayant fait l'objet d'une interdiction temporaire reprend ses fonctions. Le coût de ces mesures est supporté par la personne sanctionnée, qui ne peut le mettre à la charge de son mandant.

Quand elle prononce une sanction disciplinaire, la commission peut décider de mettre à la charge de la personne sanctionnée tout ou partie des frais occasionnés.

La commission communique ses décisions devenues définitives à la CCIT ayant délivré la carte professionnelle à l'intéressé ou auprès de laquelle la déclaration préalable d'activité a été effectuée. Elle peut, enfin, publier ses décisions dans les journaux ou supports qu'elle détermine, les frais de publication étant à la charge des personnes sanctionnées.

L'article 13-9 porte sur les recours : les décisions des commissions de contrôle et de leurs présidents sont ainsi susceptibles de recours de pleine juridiction devant la juridiction administrative.

L'article 13-10 porte sur le répertoire des personnes sanctionnées. Il prévoit en effet que :

chaque commission de contrôle crée et tient à jour un répertoire des personnes sanctionnées avec l'indication des sanctions devenues définitives (alinéa 1) ;

- les modalités et le fonctionnement du répertoire sont déterminés par décret en Conseil d'État après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL - alinéa 2).


· Le III de cet article modifie le titre III de la « loi Hoguet ».

Son modifie l'intitulé de ce titre afin de l'étendre aux sanctions administratives.

Son modifie l'article 14 afin de prévoir qu'est puni de 6 mois d'emprisonnement et de 7 500 € d'amende le fait de se livrer ou de prêter son concours, d'une manière habituelle, même à titre accessoire, à des opérations visées à l'article 1er en méconnaissance d'une interdiction définitive ou temporaire d'exercer, définitivement prononcée par une commission de contrôle.

Son crée un nouvel article 17-1 qui prévoit une amende administrative, prononcée par l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, dont le montant ne peut être supérieur à 15 000 €, sanctionnant le fait pour une personne mentionnée à l'article 1er et exerçant l'activité d'achat, de vente, d'échange, de location ou de sous-location immobilière, de mettre en location un logement constituant un habitat indigne42(*) ou un logement frappé d'un arrêté de péril assorti d'une interdiction d'habiter. Le préfet ou le maire transmet à l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, à sa demande, les mesures de police arrêtées permettant de caractériser l'infraction.


· Le IV de cet article modifie le titre IV de la « loi Hoguet », qui comporte des dispositions diverses, en créant un nouvel article 18-1 qui dispose que :

les personnes mentionnées à l'article 1er, qui se livrent ou prêtent leur concours à un acte de location d'un immeuble à usage d'habitation, communiquent à l'observatoire des loyers des informations relatives à l'immeuble et au bail (alinéa 1) ;

- la nature de ces informations et les conditions de leur transmission sont définies par décret en Conseil d'État (alinéa 2).


· Les V et VI portent sur les conditions d'application des dispositions du présent article.

Le V dispose ainsi que les dispositions du I s'appliquent aux contrats conclus postérieurement à la publication de la présente loi.

Le VI précise que les dispositions modifiant les articles 5 et 6 de la « loi Hoguet », et donc notamment celles relatives aux clauses d'exclusivité, entrent en vigueur le premier jour du quatrième mois suivant la publication de la loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté 34 amendements. Outre dix-huit amendements rédactionnels, de précision ou de conséquence du rapporteur, ils ont adopté :

- un amendement du rapporteur visant à inclure dans le périmètre de la « loi Hoguet » l'achat et la vente de parts d'une société d'habitat participatif ;

- un amendement du rapporteur limitant l'obligation des professionnels d'informer leurs clients des liens directs (et non plus également indirects) que leurs collaborateurs ou eux-mêmes ont avec des établissements bancaires, des sociétés financières ou des entreprises susceptibles d'intervenir au profit de leurs cocontractants ;

- deux amendements du rapporteur et de M. Daniel Fasquelle visant à évoquer les honoraires touchés par les professionnels plutôt que les commissions ;

- un amendement de M. Jean-Pierre Le Roch modifiant le II de l'article 6 de la « loi Hoguet » relatif à la vente de liste. Cet amendement prévoit que :

Ø la convention signée entre le vendeur de liste et son client précise les conditions de remboursement de tout ou partie de la rémunération quand la prestation fournie n'est pas conforme à la nature promise dans cette convention ;

Ø un décret définit les conditions et les modalités d'application de la mesure de remboursement partiel ou total.

contre l'avis du Gouvernement, un amendement du rapporteur limitant l'obligation de publicité relative aux honoraires à ceux à la charge de l'acquéreur ou du locataire, et excluant ainsi ceux qui sont à la charge du vendeur ou du bailleur ;

- un amendement de M. Daniel Fasquelle visant à :

> limiter la mention sur les conventions des modalités de non reconduction des contrats au cas où le mandant n'agit pas dans le cadre de ses fonctions professionnelles ;

> supprimer l'interdiction de reconduction tacite des conventions d'exclusivité et lui substituer la précision dans les conventions d'entremise ou de gestion immobilière comportant une clause d'exclusivité, dans le cas où le mandant n'agit pas dans le cadre de ses fonctions professionnelles, des dispositions d'un décret du 20 juillet 197843(*) qui prévoit la possibilité de dénonciation de la clause d'exclusivité au bout de trois mois, sauf pour les mandats portant sur certaines opérations ;

- un amendement du rapporteur visant à préciser les fonctions du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières :

Ø ce dernier représente les personnes exerçant les opérations mentionnées à l'article 1er ;

Ø consulté par les pouvoirs publics sur les questions intéressant ces professions, le conseil veille au maintien et à la promotion des principes de moralité, de probité et de compétence nécessaires au bon accomplissement des opérations mentionnées à l'article 1er. Le Conseil concourt à cette fin à l'élaboration du code de déontologie. Il participe également à la détermination des modalités selon lesquelles s'effectue la formation continue à laquelle ces personnes sont astreintes ;

- un amendement du rapporteur visant à ce que la liste des représentants des professionnels chargés de siéger au sein des commissions de contrôle soit soumise non seulement au Garde des sceaux mais également au ministre du logement ;

- un amendement de M. Christophe Borgel visant à garantir la présence de représentants des cocontractants au sein du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières ;

- un amendement du rapporteur visant à encadrer la procédure devant les commissions de contrôle afin de préciser que ces dernières informent, avant toute décision, la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu'elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par un conseil de son choix et en l'invitant à présenter, dans un délai de 60 jours, des observations écrites ou orales ;

- un amendement du rapporteur visant à préciser que chaque commission notifie à la CCI de région ainsi qu'à la CCIT ayant délivré la carte professionnelle toute sanction devenue définitive. Quand une personne adresse à la CCI compétente une demande de carte professionnelle, elle doit indiquer à cette dernière s'il s'agit de la première demande ou, en cas de demande de renouvellement, la CCI qui lui a délivré sa carte précédente ;

- un amendement du rapporteur visant à préciser la peine encourue en cas de mise en location d'un logement indigne ou frappé d'un arrêté de péril en opérant une différenciation entre les personnes physiques et les personnes morales : celle-ci ne pourra excéder 15 000 € pour une personne physique et, ce qui constitue un ajout par rapport au projet de loi initial, 75 000 € pour les personnes morales ;

- un amendement de suppression du IV par cohérence avec l'introduction de ces dispositions à l'article 5 de la loi de 1989 ;

deux amendements de Mme Annick Lepetit introduisant deux paragraphes VII et VIII visant à :

Ø modifier l'article L. 631-7 du CCH précité afin de préciser que les locaux meublés loués de manière habituelle pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile, ne peuvent pas être considérés comme locaux d'habitation, et doivent donc être soumis au régime d'autorisation préalable au changement d'usage (VII) ;

Ø créer un nouvel article L. 631-7-1 au sein du CCH précisant qu'un propriétaire ne peut demander une autorisation de changement d'usage de son logement local meublé loué de manière habituelle pour de courtes durées qu'après avoir obtenu l'accord de l'assemblée générale des copropriétaires (VIII).

En séance publique, les députés ont adopté six amendements :

- un amendement de M Jean-Marie Tétart, visant à intégrer dans le périmètre de la garantie financière les sommes versées au fonds de prévoyance ;

- un amendement de M Daniel Fasquelle visant à renforcer le rôle des garants financiers en précisant que seuls les garants financiers ayant mis en place des procédures de contrôle internes, au moyen d'un référentiel et de modèles de suivi des risques, sont habilités à délivrer la garantie financière permettant de disposer de la carte professionnelle ;

- un amendement de Mme Virginie Duby-Muller visant à ce que la clause d'exclusivité obligatoire pour les marchands de liste conduise à ce que non seulement le propriétaire du bien ne confie pas la location ou la vente du bien à un autre agent immobilier mais aussi qu'il ne publie pas d'annonce par voie de presse ;

- un amendement du président de la commission des affaires économiques, M. François Brottes visant à ce que la convention entre un marchand de liste et un client mentionne l'ensemble des obligations professionnelles incombant au professionnel ;

- un amendement du rapporteur visant à créer un nouvel article 6-2 au sein de la « loi Hoguet » pour préciser que toute publicité relative aux opérations d'entremise immobilière proposée par une personne habilitée par un titulaire de la carte professionnelle à négocier, s'entremettre ou s'engager pour le compte de ce dernier, et non salariée, mentionne que cette personne exerce comme agent commercial ;

- un amendement Mme Annick Lepetit visant à supprimer les VII et VIII du présent article par cohérence avec les articles introduits après l'article 6.

IV. La position de votre commission

Le présent article procède à une vaste réforme de la « loi Hoguet ». Cette réforme a plusieurs objectifs, énumérés par l'étude d'impact du présent projet de loi :

ajuster l'exercice des activités régies par la « loi Hoguet » afin de tenir compte des multiples évolutions intervenues dans les domaines social, économique, technique ou environnemental ;

restaurer la confiance à l'égard des professionnels de l'immobilier, confiance affaiblie par certaines pratiques et par la croissance du poids du logement dans le budget de nos concitoyens : à cette fin, le projet de loi définit les conditions de mise en oeuvre d'un encadrement déontologique et disciplinaire des activités d'entremise et de gestion immobilières ;

- assujettir les professionnels à une obligation de formation continue afin qu'ils disposent d'un haut niveau de compétence ;

améliorer l'information des clients sur les professionnels avec lesquels ils contractent ou envisagent de contracter ;

améliorer l'information des pouvoirs publics sur les professions soumises à la « loi Hoguet » ;

- enfin, assurer la protection et la garantie du consommateur.

Votre rapporteur se félicite des avancées du présent article. Il note que de nombreuses mesures sont saluées par les professionnels, comme l'obligation de formation continue. Certaines étaient attendues par eux depuis plusieurs années, à l'exemple de la création du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières et des commissions disciplinaires.

Votre rapporteur salue plus particulièrement les mesures du projet de loi portant sur :

les marchands de listes : si le nombre de plaintes concernant cette activité a diminué, sous l'effet du développement des annonces sur Internet, les abus restent nombreux comme le relève l'étude d'impact du projet de loi et comme l'a rappelé une enquête publiée en août dernier par l'association « UFC-Que choisir ? »44(*) ;

le renforcement de la transparence : les dispositions visant à prévoir que toute publicité effectuée par un professionnel de la transaction immobilière doit mentionner le montant de ses honoraires à la charge du locataire ou de l'acquéreur, ou prévoyant que la convention conclue avec un professionnel soumis à la « loi Hoguet » précise les moyens employés par lui ou le réseau auquel il appartient pour diffuser les annonces commerciales sont de nature à rétablir la confiance du public à l'égard des professionnels de l'immobilier ;

l'émergence d'une instance nationale représentative et de commissions disciplinaires : ces dispositions tendent à « rapprocher l'organisation des professions de l'immobilier soumises à la « loi Hoguet » de celle des professions dites réglementées »45(*). La création du Conseil national permettra aux pouvoirs publics de disposer d'un interlocuteur légitime pour toutes les questions relatives aux professions soumises à la « loi Hoguet », tandis que la création d'instances disciplinaires constitue une avancée tant pour les professionnels que pour leurs clients et mandants.

Votre commission a adopté vingt amendements. Outre 14 amendements rédactionnels de précision du rapporteur, elle a adopté :

- deux amendements identiques de MM. Martial Bourquin et Roland Courteau visant à modifier l'article 3 de la « loi Hoguet » pour limiter la possibilité d'exercice sans garantie financière aux seules activités de transaction immobilière ;

- un amendement du rapporteur précisant que, pour ce qui concerne les opérations de vente, la publicité effectuée par le professionnel indique le montant des honoraires en pourcentage du prix : sous l'effet de la négociation, le montant en valeur absolue des honoraires a en effet tendance à diminuer ;

- un amendement du rapporteur précisant explicitement que le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières représente uniquement les personnes soumises à la « loi Hoguet » ;

- un amendement du rapporteur supprimant la référence à la présence de représentants des cocontractants dans le Conseil national : la composition de cette instance étant définie par décret, il est en effet inutile d'énumérer les catégories de personnes qui en seront membres ;

- un amendement du rapporteur supprimant une redondance ainsi que la disposition selon laquelle une personne qui demande une carte professionnelle indique à la CCI s'il s'agit d'une première demande ou la CCI qui lui a remis sa première carte, disposition qui relève du pouvoir réglementaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IV - Améliorer la prévention des expulsions
Section 1 - Traiter les impayés le plus en amont possible
Article 10 A (article L. 412-6 du code des procédures civiles d'exécution) - Possibilité, pour les préfets de région d'étendre la trêve hivernale sur leur territoire

Commentaire : cet article prévoit, d'accorder aux préfets de région la possibilité d'étendre la trêve hivernale sur leur territoire en fonction des conditions climatiques locales.

I. Le droit en vigueur

Selon l'article L. 412?6 du code des procédures civiles d'exécution, nonobstant toute décision d'expulsion passée en force de chose jugée, il est sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusqu'au 15 mars de l'année suivante, à moins que le relogement des intéressés soit assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité et les besoins de la famille.

Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables lorsque les personnes dont l'expulsion a été ordonnée sont entrées dans les locaux par voie de fait ou lorsque ceux-ci sont situés dans un immeuble ayant fait l'objet d'un arrêté de péril.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article 10 A résulte de l'adoption par les députés d'un amendement du Gouvernement : il vise à permettre au préfet de région de fixer les dates de début et fin de la trêve hivernale en fonction des conditions climatiques locales prévisibles. Pour ce faire, il assouplit le sursis prévu au premier alinéa de l'article L. 412-6 du code des procédures civiles d'exécution. Lorsque les conditions climatiques locales prévisibles le justifient, ce sursis peut être étendu par arrêté du représentant de l'État dans la région, dans la limite de la période comprise entre le 15 octobre de chaque année et le 31 mars de l'année suivante.

III. La position de votre commission

L'article 10 A vise à prendre en compte, pour fixer les dates de début et de fin de la trêve hivernale, non seulement les hivers qui peuvent être plus longs mais aussi les différences de climat dans l'Hexagone.

Alors que le droit en vigueur indique qu'il est sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusqu'au 15 mars de l'année suivante, l'article 10 A donne le pouvoir au préfet de région d'allonger, par arrêté, la trêve hivernale au maximum de 30 jours, lorsque les conditions climatiques locales prévisibles le justifient, dans la limite de quinze jours précédant et suivant les dates aujourd'hui en vigueur.

Les dispositions du premier alinéa ne sont toutefois pas applicables lorsque les personnes dont l'expulsion a été ordonnée sont entrées dans les locaux par voie de fait ou lorsque ceux-ci sont situés dans un immeuble ayant fait l'objet d'un arrêté de péril.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 B (nouveau) (article L. 226-4-2 [nouveau] du code pénal) - Nouvelle incrimination sanctionnant les expulsions illégales

Commentaire : cet article introduit dans le code pénal une nouvelle incrimination pour réprimer les expulsions illégales

I. Le droit en vigueur

L'article L. 226-4 du code pénal prévoit et réprime l'occupation illicite du domicile d'autrui. Ce texte dispose qu'est puni d'une peine d'un an d'emprisonnement et de quinze mille euros d'amende le fait de s'introduire ou de se maintenir dans le domicile d'autrui à l'aide de manoeuvres, menaces, voies de fait ou contrainte, hors les cas où la loi le permet.

La jurisprudence a une conception large de la notion de domicile : elle précise que ce dernier « ne désigne pas seulement le lieu où une personne a son principal établissement, mais encore le lieu, qu'elle y habite ou non, où elle a le droit de se dire chez elle, quel que soit le titre juridique de son occupation et l'affectation donnée aux locaux » (arrêt du 26 février 1963 de la chambre criminelle de la Cour de cassation). Il peut donc s'agir d'un local d'habitation, d'une chambre d'hôtel, ou bien encore d'une tente ou d'une caravane de vacanciers. En outre, la jurisprudence n'a pas hésité à assimiler au domicile des lieux affectés à l'usage d'une profession, comme par exemple un cabinet dentaire (Cour de cassation, chambre criminelle, 13 octobre 1986).

II. Le texte adopté par le Sénat

Cet article additionnel résulte de l'adoption par la commission d'un amendement présenté par Mme Mireille Schurch et les membres du groupe CRC. Il a pour but de créer dans le code pénal un nouvel article L.226-4-2 qui punit de trois ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amendes le fait d'expulser par la contrainte un tiers d'un lieu habité sans avoir obtenu le concours de l'Etat, à l'aide de manoeuvres, menaces, voies de fait ou contraintes, hors les cas où la loi le permet.

Les auteurs de cette initiative ont rappelé que l'association Droit au logement avait milité en faveur de cette nouvelle incrimination en estimant intolérable que certains bailleurs n'hésitent pas à mettre à la rue leur locataire sans avoir obtenu au préalable de titre exécutoire ordonnant leur expulsion, ou sans avoir obtenu le concours de la force publique.

Tout en émettant un avis favorable à cette avancée dont il a relevé la pertinence au cours des auditions, votre rapporteur a signalé que, selon certains juristes, notre droit pénal contient d'ores et déjà une palette d'outils de répression complète, avec, en particulier la sanction de la violation de domicile. De plus, il pourrait être nécessaire de vérifier que cette nouvelle incrimination est bien « calibrée » du point de vue de la proportionnalité des peines.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 (article 24 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 ; articles L. 331-1, L. 332-5, L. 332-9 du code de la consommation ; articles L. 351-2-1, L. 351-12, L. 351-14, L. 353-15-1, L. 351-15-2 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation) ; articles L. 542-2-1 et L. 831-2-1 [nouveaux] du code de la sécurité sociale ; article L. 412-4 du code des procédures civiles d'exécution) - Obligation pour les bailleurs personnes morales de saisir la commission départementale de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX)

Commentaire : cet article prévoit, pour les bailleurs personnes morales hors SCI familiales, une obligation de saisine des commissions départementales de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX).

II. Le droit en vigueur

 L'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs définit la procédure selon laquelle le propriétaire peut mettre fin au bail si le locataire ne respecte pas son engagement de payer le loyer aux échéances convenues.

Cet article 24 précise que toute clause prévoyant la résiliation de plein droit du contrat de location pour défaut de paiement du loyer, des charges ou pour non-versement du dépôt de garantie, ne produit effet que deux mois après un commandement de payer demeuré infructueux.

Ces deux mois peuvent permettre au locataire de régulariser sa situation ou de saisir le juge afin d'obtenir des délais de paiement supplémentaires. À l'issue de cette période le propriétaire peut saisir le tribunal d'instance en référé afin de constater que le bail est résilié et prononcer l'expulsion.

Encore faut-il, à peine d'irrecevabilité de la demande, que l'huissier de justice ait notifié au préfet l'assignation aux fins de résiliation, au moins deux mois avant l'audience. En tant que de besoin, le préfet peut saisir les organismes dont relèvent les aides au logement - principalement la Caisse d'Allocations Familiales (CAF) et le Fonds de solidarité pour le logement (FSL). Les services sociaux saisis réalisent une enquête financière et sociale au cours de laquelle le locataire en situation d'impayés et le bailleur peuvent présenter leurs observations. Dans un souci de prévention des expulsions, le commandement de payer mentionné ci-dessous doit, à peine de nullité, informer le locataire de la possibilité de saisir le fonds de solidarité pour le logement - en précisant son adresse - afin d'obtenir un accompagnement personnalisé.

Enfin, l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 précise que lorsque les obligations du contrat de location sont garanties par un cautionnement, le commandement de payer est signifié à la caution dans un délai de quinze jours à compter de la signification du commandement de payer au locataire.

 Toutefois, il convient de rappeler que la politique de prévention des expulsions locatives ne se limite pas aux seules dispositions de l'article 24 de la loi de 1989. En effet, comme le souligne l'étude d'impact, cette politique préventive a connu une montée en charge progressive depuis que la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a substitué à une logique d'ordre public une logique de traitement social et préventif de l'expulsion.

Mesures relatives à la prévention des expulsions :
dispositifs existants et bilan de mise en oeuvre.

- L'action de prévention des expulsions locatives dans les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées. L'article 60 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL), modifiant l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant la mise en oeuvre du droit au logement, a fait de la prévention des expulsions locatives une action obligatoire de tous les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

Le décret d'application n° 2007-1688 du 29 novembre 2007 impose notamment que soient fixés par le comité de pilotage du plan, des objectifs précis en matière de réduction du nombre de commandements de quitter les lieux et du nombre d'expulsions locatives, permettant un véritable suivi et une évaluation des actions, mobilisant l'ensemble des outils de droit commun, dont les fonds de solidarité logement (FSL) et les procédures d'attribution prioritaire de logements sociaux, ceci en lien étroit avec les chartes de prévention des expulsions.

Dans la plupart des PDALPD en cours de révision, un des axes prioritaires des actions du plan est la prévention des expulsions locatives.

- Les aides au maintien des fonds de solidarité logement (FSL). Les aides FSL au maintien peuvent prendre la forme d'un prêt, d'une subvention et/ou d'un cautionnement. Chaque année, entre 60 000 et 70 000 ménages sont aidés par les FSL, pour un montant moyen de l'aide proche des 1 000 euros. En 2011, les FSL ont soutenu environ 75 000 ménages en impayés, pour un montant total d'aides financières de 65,2 millions d'euros.

- Les chartes départementales pour la prévention des expulsions. Les chartes pour la prévention des expulsions locatives doivent fixer la stratégie locale de l'ensemble des partenaires en matière de prévention des expulsions en contribuant à une bonne articulation entre le travail social et la procédure judiciaire. La mise en place des CCAPEX a été l'occasion de lancer la révision des chartes dans un nombre important de départements.

- L'enquête financière et sociale dans le cadre de la procédure d'expulsion locative. L'article 60 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion confère une portée juridique à la réalisation d'une enquête intitulée enquête financière et sociale au cours de laquelle le locataire et le bailleur sont mis en mesure de présenter leurs observations dans le cadre d'une procédure judiciaire d'expulsion locative, afin que le juge puisse prendre sa décision en toute connaissance de cause. Auparavant la réalisation de cette enquête était seulement préconisée par une circulaire du 17 février 1999.

- La mise en place d'un dispositif d'urgence pour les locataires de bonne foi s'engageant à reprendre le paiement de leur loyer (protocole). La circulaire UHC/DH2/10 du 13 mai 2004 relative à la mise en oeuvre d'un dispositif d'urgence visant à la prévention des expulsions prévoyait, dans le parc HLM, la signature d'un protocole permettant le maintien du ménage dans les lieux et le rétablissement de l'aide personnelle au logement, même après résiliation de bail, sous réserve du respect par le locataire de ses engagements : reprise du paiement régulier du loyer et des charges ou versement de l'indemnité d'occupation lorsque le bail a déjà été résilié, début d'apurement de l'arriéré locatif.

L'article 98 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a inscrit ce dispositif dans la loi tout en précisant que le protocole, conclu entre le bailleur et l'occupant, devait intervenir après résiliation effective du bail (la signature d'un tel protocole, entraînant le rétablissement de l'aide personnelle au logement, était en tout état de cause déjà possible avant résiliation du bail par décision judiciaire). La loi de cohésion sociale a également prévu que la saisine de la commission départementale des aides publiques au logement et des organismes payeurs des aides au logement depuis la création de la CCAPEX, est obligatoire, sous peine d'irrecevabilité de la demande, aux fins de constat de résiliation de bail.

Le protocole est conclu pour une durée maximale de 2 ans. Il peut être éventuellement prolongé de 3 années supplémentaires en cas de modification du plan d'apurement. Le rétablissement de l'aide personnelle au logement intervient y compris pour la période comprise entre la résiliation du bail et la conclusion du protocole. Dès lors que l'occupant respecte ses engagements figurant au protocole, le bailleur doit renoncer à poursuivre la procédure judiciaire d'expulsion et, au terme du protocole, conclure un nouveau bail avec l'occupant.

- La prévention des expulsions dans le cadre du droit au logement opposable. La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) rend les personnes de bonne foi menacées d'expulsion, susceptibles d'être reconnues par les commissions de médiation, éligibles à une attribution prioritaire en urgence de logement ou d'hébergement.

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion contient des mesures d'amélioration du dispositif DALO.

Source : Ministère de l'égalité des territoires.

 Les commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX). L'article 59 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a rendu obligatoire la mise en place d'une commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX).

Auparavant, l'article 60 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, avait donné la possibilité au comité responsable du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) d'instaurer une telle commission.

Ces commissions ont pour mission de délivrer des avis aux instances décisionnelles en matière d'aides personnelles au logement, d'attribution d'aides financières sous forme de prêts ou de subventions et d'accompagnement social lié au logement, en faveur des personnes en situation d'impayés. Par ailleurs, il lui appartient de formuler des recommandations auprès des personnes physiques et de certains organismes tels que les bailleurs, les maires, les représentants d'EPCI, la commission de surendettement ou les responsables du dispositif départemental en charge de l'hébergement. La CCAPEX est également fondée à suggérer des pistes d'amélioration des différents dispositifs en faveur du logement des personnes défavorisées et de la prévention des expulsions.

Concrètement, la mission première de ces commissions est d'examiner les dossiers difficiles au cas par cas afin d'aider les ménages en difficulté à trouver une solution à leur situation, le plus en amont possible de la procédure.

Le fonctionnement de la CCAPEX : coprésidée par le préfet et le président du conseil général, la CCAPEX comprend un représentant de chacun des organismes payeurs des aides personnelles au logement, le maire de la commune sur le territoire de laquelle se trouve le logement des ménages concernés, le président de l'EPCI ayant conclu une convention avec l'État pour l'attribution d'aides en matière de logement et sur le territoire duquel se trouvent les logements concernés. Par ailleurs, un représentant des bailleurs sociaux, des propriétaires bailleurs privés, des associations de locataires, des associations de défense du logement, des associations locales d'information sur le logement et de la commission de surendettement peut demander à participer à la commission avec voix consultative. Le préfet et le président du conseil général nomment les membres de la commission pour la durée du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Enfin, le secrétariat ainsi que l'instruction et le suivi des dossiers sont assurés par l'État, le conseil général ou un organisme payeur des APL.

II. Le texte du projet de loi initial

Le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, adopté le 21 janvier 2013 par le Comité interministériel de lutte contre les exclusions, prévoit, afin de mieux prévenir les expulsions locatives :

- de traiter les impayés le plus en amont possible ;

- et de renforcer le rôle des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) et assurer une meilleure articulation avec les fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Pour répondre à ces objectifs, le I de l'article 10 introduit, à l'article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, des dispositions prévoit l'obligation pour les bailleurs personnes morales, à l'exception des sociétés civiles immobilières (SCI) familiales, de saisir la CCAPEX au moins deux mois avant l'assignation sous peine d'irrecevabilité de celle-ci.

Cette saisine est réputée constituée lorsque l'impayé a été préalablement signalé aux organismes payeurs des aides personnelles au logement. Les dispositions prévues aux articles L. 442-6-1 et L. 353-15-1 du code de la construction et de l'habitation qui avaient le même objet sont en conséquence supprimées.

L'article 24 de la loi de 1989 est également modifié par le I de l'article 10 du projet afin de :

- compléter les mentions obligatoires que doivent faire apparaître les commandements de payer afin d'informer le locataire sur la possibilité de saisir le FSL ;

- désigner la CCAPEX parmi les instances pouvant transmettre au juge le diagnostic social et financier prévu au stade de l'assignation ; la CCAPEX sera également destinataire de ce diagnostic si elle ne l'a pas elle-même établi ;

- permettre que la saisine de la CCAPEX au moins deux mois avant l'assignation, ainsi que la notification de l'assignation au préfet, puissent être effectuées par voie électronique, en prévision du développement d'une application informatique de gestion dont le déploiement dans les services déconcentrés de l'État est prévu en 2014.

Le paragraphe II de l'article 10 du projet de loi initial procède à des coordinations législatives.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

  Au paragraphe I, qui modifie le premier alinéa de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989, les députés ont adopté un amendement de Mme Michèle Bonneton qui vise à instaurer un signalement obligatoire des impayés à la CCAPEX (commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives) pour les bailleurs personnes physiques et les sociétés civiles à caractère familial pour lesquels les dispositions prévues au sixième alinéa de l'article 10 du projet de loi initial ne sont pas applicables.

L'auteure de l'amendement a rappelé que le projet de loi initial réserve cette obligation de signalement des impayés à la CCAPEX deux mois avant l'assignation aux seuls bailleurs personnes morales. Une telle démarche suppose en effet la bonne maîtrise d'une procédure et d'une législation très complexes. Les bailleurs « institutionnels » ont cette capacité, ce qui n'est pas le cas de nombreux bailleurs privés individuels.

L'amendement adopté par les députés à l'article 10 vise cependant à ne pas exclure les locataires des bailleurs non professionnels des mécanismes de prévention des expulsions. S'agissant de la maîtrise de la législation, le texte proposé s'en remet au professionnalisme des huissiers de justice qui se voient chargés de la transmission.

Par ailleurs, afin de ne pas engorger les CCAPEX de l'ensemble des commandements de payer un seuil est défini selon un montant minimum d'impayé pour déclencher cette transmission. Le représentant de l'État dans le département fixerait, par arrêté, le montant de la dette au-delà duquel les commandements de payer, délivrés à compter du 1er janvier 2015 pour le compte d'un bailleur personne physique ou une société civile constituée exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus, sont signalés par l'huissier de justice à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives. Ce signalement serait fait par simple lettre reprenant les éléments essentiels du commandement ou par voie électronique, selon des modalités fixées par décret.

L'arrêté serait pris après avis du comité responsable du plan départemental d'action pour l'hébergement et le logement des personnes défavorisées ainsi que de la chambre départementale des huissiers de justice.

Au paragraphe I de l'article 10, et dans le but de modifier la première phrase du deuxième alinéa de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989, les députés ont également adopté un amendement tendant à systématiser la saisine des services sociaux par le préfet et de la CCAPEX en vue de la réalisation d'un diagnostic social et financier au stade de l'assignation pour impayés de loyers.

Dans ce même paragraphe I, les députés ont prévu de modifier la rédaction du troisième alinéa de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989, en permettant au juge d'accorder, même d'office, des délais de paiement dans la limite de trois ans pour le versement des loyers impayés. Dans le droit en vigueur, la durée maximale du plan d'apurement accordée par le juge en cas d'impayé de loyers est aujourd'hui de deux ans. Les députés ont estimé que ce délai est très souvent insuffisant pour apurer une dette qui peut atteindre des montants d'autant plus importants que le poids du loyer et des charges dans le budget des ménages modestes a considérablement progressé ces dernières années. En effet, selon le CREDOC, les dépenses contraintes liées au logement - loyer, remboursement d'emprunt, eau, gaz, électricité, frais d'assurance ...- représentent 48 % des ressources des ménages pauvres et 38 % de celles des classes moyennes.

A la fin du paragraphe I, les députés ont également adopté un amendement qui prévoit que la notification de la décision de justice prononçant l'expulsion mentionne la possibilité de saisir la commission de médiation prévue à l'article L. 441?2?3 du code de la construction et de l'habitation. A l'appui de cette initiative, M. Daniel Goldberg, rapporteur, a fait observer que l'information des personnes sur la possibilité d'engager un « recours DALO » est un déterminant majeur de la prévention des expulsions locatives. La circulaire du 26 octobre 2012 prévoit l'information des ménages sur la possibilité d'exercer un recours dès lors qu'ils ont reçu un commandement de quitter les lieux. La motion adoptée le 27 juin 2013 par le Comité national de suivi du droit au logement opposable estime, en se basant sur le nombre de commandements de quitter les lieux délivrés en 2012, que seuls 5,5 % de l'ensemble ménages menacés d'expulsion ont été reconnus prioritaire au titre du « DALO ». Ce chiffre extrêmement faible atteste du non recours en matière de droit au logement opposable, dont une part importante doit être attribuée au défaut d'information des personnes concernées. Cette information doit, pour être efficace, figurer dans la décision de justice génératrice de la situation ouvrant l'éligibilité au droit au logement opposable.

 Les députés ont ajouté, par voie d'amendement, dans cet article 10, un I bis qui vise à modifier la composition des commissions de surendettement définie par l'article L. 331?1 du code de la consommation en y ajoutant une personne, autre que le représentant de l'État dans le département, désignée parmi ses membres par la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives. A l'appui de cet adjonction, M. Daniel Goldberg, rapporteur, a rappelé que près de quatre ménages surendettés sur cinq sont locataires, et que près de la moitié des dossiers déclarés recevables devant la commission de surendettement comprennent au moins une dette de loyer. Il lui a donc paru essentiel que la commission de surendettement puisse apprécier la situation du ménage au regard de sa situation locative et que ses orientations soient cohérentes avec les actions de traitement social de l'impayé et de prévention de l'expulsion. C'est pourquoi, l'amendement prévoit la présence d'un membre de la CCAPEX en commission de surendettement, en estimant que ce membre « ne saurait être le préfet » dans la mesure où celui-ci préside déjà la commission de surendettement et co-préside la CCAPEX avec le président du conseil général.

 Le I ter de cet article résulte de l'adoption d'un amendement de MM. Marcel Rogemont et Jean-Louis Dumont adopté en séance publique. Il vise à préciser le sens des articles L. 332-5 et L. 332-9 du code de la consommation qui prévoient que le jugement de clôture de la procédure de rétablissement personnel emporte l'effacement des dettes. Il tend à harmoniser les pratiques en prévoyant :

- d'une part, que le montant des dettes effacées correspond à celui qui a été arrêté par la commission de surendettement lors de l'établissement de l'état du passif ;

- et d'autre part, que le jugement de clôture précise le montant des dettes à effacer.

En second lieu, ce I ter vise à préciser dans les mêmes articles du code de la consommation que, s'agissant des dettes locatives, le juge retient le montant des sommes dues au jour de l'ouverture de la procédure de rétablissement personnel. Les auteurs de l'amendement constatent que l'ouverture de la procédure de rétablissement personnel se traduit souvent par une cessation du paiement du loyer courant et, partant, par une sensible augmentation du montant de la dette au moment de la clôture. Ils justifient cet ajout au droit en vigueur par la nécessité de responsabiliser les débiteurs qui, dans le cadre de la procédure, se sont engagés à ne pas aggraver leur endettement, et, par ailleurs, ne sont pas à l'abri de l'exécution d'une mesure d'expulsion. La dette locative étant considérée de par la loi comme dette prioritaire, elle doit être honorée par le débiteur pendant toute la période d'instruction du dossier.

 Les paragraphes II, III et IV de l'article 10 du projet résultent de l'adoption d'un amendement présenté par Mme Maquet et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen.

Le paragraphe II de l'article 10 vise à maintenir les aides personnelles au logement pour les allocataires de bonne foi en cas d'impayés de loyers. Il prévoit, en conséquence, de modifier les articles L. 351?2?1, L. 351?12, L. 351?14 et L. 353?15?2 code de la construction et de l'habitation.

Pour l'essentiel, une nouvelle rédaction de l'article L. 351?14 de ce code prévoit que l'organisme payeur décide, selon des modalités fixées par décret, du maintien du versement de l'aide personnalisée au logement lorsque le bénéficiaire ne règle pas la part de dépense de logement restant à sa charge. Pour les allocataires de bonne foi et dans des conditions précisées par décret, cette décision de maintien du versement de l'aide personnalisée au logement est réputée favorable.

Cette nouvelle rédaction a pour conséquence de supprimer les commissions départementales des aides personnelles au logement (CDAPL) et de transférer leurs compétences aux organismes payeurs de l'aide personnalisée au logement.

Le II de l'article 10 vise également à modifier l'article L. 351?12 du même code en prévoyant que si l'allocataire ne règle pas la part de la dépense de logement restant à sa charge, le bailleur ou le prêteur auprès duquel l'aide est versée signale la situation de l'allocataire défaillant à l'organisme payeur dans des conditions définies par décret. Dans des délais déterminés par décret, le bailleur auprès duquel l'aide est versée doit également signaler le déménagement de l'allocataire et la résiliation de son bail, tandis que si l'allocataire procède à un remboursement anticipé de son prêt, le prêteur auprès duquel l'aide est versée signale ce remboursement anticipé à l'organisme payeur.

Le III de l'article 10 vise, dans le même but de maintien des aides personnelles au logement pour les allocataires de bonne foi en cas d'impayés de loyers, à modifier plusieurs articles du code de la sécurité sociale.

Tout d'abord, afin de prévenir les expulsions des ménages en situation d'impayés de loyers, ce paragraphe III vise à introduire deux nouveaux articles L. 542-2-1 et L. 831-2-1 (relatifs à l'allocation de logement) dans le code de la sécurité sociale qui prévoient, pour les allocataires de bonne foi, le maintien des aides personnelles au logement.

Pour justifier cette avancée, l'objet de l'amendement rappelle que les aides au logement (aide personnalisée au logement et allocation de logement) ont pour vocation de permettre l'accès et le maintien dans un logement. Les suspendre ou les supprimer pour impayés de loyers ou de mensualité de prêts à l'accession augmente considérablement la dette du ménage et rend aléatoire la possibilité d'un plan d'apurement réaliste et donc d'un maintien dans les lieux ou un relogement.

Ce même paragraphe procède d'une part, à la suppression des commissions départementales des aides personnelles au logement (CDAPL), et d'autre part, au transfert de leurs compétences aux organismes payeurs de l'aide personnalisée au logement ou à leurs directeurs en propre, intervenus depuis le 1er janvier 2011, en application de l'article 59 de la loi 2009?323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

Par ailleurs, afin de permettre l'accompagnement rapide des ménages en impayés, notamment par la mise en place d'un plan d'apurement de la dette de loyer, il est nécessaire de détecter les situations au plus vite. Dans cet objectif, le III prévoit également, aux articles L. 553-4 et L. 835-2 du code de la sécurité sociale, le renforcement des obligations des bailleurs ou des prêteurs de signalement aux organismes payeurs des situations d'impayés ou de déménagement de l'allocataire.

Sont également prévues, pour pallier les insuffisances du dispositif actuel, les sanctions applicables au manquement aux nouvelles obligations.

Afin de laisser aux organismes débiteurs de prestations familiales le temps nécessaire à la bonne information des bailleurs et prêteurs, le IV prévoit que les sanctions prévues par cet article 10 ne seront applicables qu'aux procédures de pénalité engagées à compter du 1er janvier 2015.

Le paragraphe V de l'article 10 résulte enfin de l'adoption d'un amendement de M. André Chassaigne qui vise à modifie l'article L. 412?4 du code des procédures civiles d'exécution. Il s'agit de permettre au juge d'accorder des délais renouvelables, dits délais de grâce, portés à trois ans au lieu d'un an dans le droit en vigueur, aux occupants de locaux dont l'expulsion a été ordonnée judiciairement, chaque fois que le relogement des intéressés ne peut avoir lieu dans des conditions normales. Cette disposition a pour but de revenir sur celle de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009, dite « loi Boutin », qui avait supprimé un acquis traditionnel en matière de délais de grâce pour quitter les lieux en réduisant les délais préalables à une expulsion en restreignant considérablement restreint la marge d'appréciation du juge.

IV. La position de votre commission

Dans la pratique, votre rapporteur relève que les interventions sociales restent aujourd'hui très concentrées sur les ménages qui se trouvent en fin de procédure alors qu'il est généralement constaté que la prévention est d'autant plus efficace qu'elle intervient en amont de la procédure d'expulsion.

C'est une des principales raisons pour lesquelles la commission approuve pleinement cet article 10 qui vise à appliquer, en matière de prévention des expulsions locatives, les deux grandes orientations définis par le Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale :  un traitement précoce des impayés de loyer et le renforcement du rôle des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) articulé avec les Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL).

La commission a adopté six amendements, dont un rédactionnel et un sous-amendement, afin de perfectionner cet article.

En premier lieu, à l'initiative de Mme Aline Archimbaud, elle a précisé les critères de signalement des commandements de payer aux commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) par les bailleurs personnes physiques et les SCI familiales. Considérant que le montant de la dette ne permet pas à lui seul d'apprécier les difficultés du locataire, l'amendement vise à croiser ce critère avec celui du nombre de termes impayés afin de mieux prendre en compte le rapport entre les ressources et le loyer et d'engager des mesures préventives le plus tôt possible. Votre rapporteur a jugé opportun de rendre le dispositif plus opérationnel : en effet, un seuil exprimé en "nombre de termes impayés" risque de soulever des difficultés d'interprétation pour les huissiers dans l'hypothèse de termes partiellement impayés ou de prise en compte des aides personnelles au logement. La commission a suivi ce raisonnement en adoptant un sous-amendement à l'amendement de Mme Aline Archimbaud qui précise le seuil de déclenchement de la procédure de signalement en remplaçant le nombre de termes de loyers par l'ancienneté de la dette.

La commission a également approuvé un second amendement de la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales tendant à améliorer l'information du locataire en situation d'expulsion : il prévoit que la notification de la décision de justice prononçant l'expulsion indique les modalités de saisine et l'adresse de la commission de médiation DALO.

Ensuite, la commission a adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement dont le but de préciser clairement que l'organisme compétent pour la réalisation du diagnostic social est celui qui aura été désigné par le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDAHLPD) crée par l'article 14 du présent projet. En effet, si la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a introduit l'obligation de réaliser une enquête sociale au stade de l'assignation, en pratique, ces enquêtes sont trop souvent soit inexistantes, soit remises trop tardivement pour être portées à la connaissance du juge. Une des raisons de cette insuffisance est que la loi ne désigne pas avec suffisamment de précision l'organisme chargé de réaliser cette enquête.

Enfin, la commission a approuvé deux amendements similaires présentés par Mme Marie-Noëlle Lienemann et par Mme Mireille Schurch ayant pour but de prendre en considération le délai prévisible de relogement des intéressés lors de l'examen de la demande de délai pour différer l'expulsion. En effet, le délai prévisible de relogement varie considérablement selon les départements et selon la situation des personnes intéressées. En même temps, il constitue un élément d'appréciation important dans le cadre de la procédure d'expulsion.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2 Renforcer le rôle des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives et assurer une meilleure articulation avec les fonds de solidarité pour le logement
Article 11 (article L. 412-5 du code des procédures civiles d'exécution ; article 7-1, articles 7-2 et 7-3 [nouveaux] de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement ; article 121 de la loi n°98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions ) - Renforcement de la coordination départementale des actions de prévention des expulsions et réaffirmation des chartes de prévention

Commentaire : cet article porte sur l'amélioration de la coordination départementale des actions de prévention des expulsions et réaffirmation des chartes de prévention

I. Le droit en vigueur

Selon l'article L. 412-5 du code des procédures civiles d'exécution, dès le commandement d'avoir à libérer les locaux, l'huissier de justice chargé de l'exécution de la mesure en informe le préfet en vue d'assurer la prise en compte de la demande de relogement de l'occupant dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées prévu par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. A défaut, le délai avant l'expiration duquel l'expulsion ne peut avoir lieu est suspendu.

II. Le texte du projet de loi initial

Dans le prolongement des modifications apportées par l'article 10 du projet de loi, qui portent sur l'obligation de saisir la CCAPEX en cas d'impayés de loyers, et conformément à l'objectif porté par le Gouvernement de renforcer le rôle des CCAPEX dans la prévention des expulsions locatives, le I de l'article 11 du projet de loi vise à modifier l'article L. 412-5 du code des procédures civiles d'exécution afin :

- d'une part, que l'huissier de justice chargé de l'exécution de la mesure d'expulsion informe le représentant de l'Etat dans le département qui, à son tour, informe la CCAPEX ;

- et, d'autre part, que le représentant de l'Etat dans le département indique au locataire qu'il lui est possible de saisir la commission de médiation en vue d'une demande de relogement au titre du droit au logement opposable, cette information pouvant s'effectuer par voie électronique, selon des modalités déterminées par décret.

Le II de l'article 11 consacre l'existence des chartes pour la prévention de l'expulsion et des CCAPEX, renforce leur rôle et assure une meilleure articulation de leurs actions avec celles du FSL.

Le 1° du II prévoit une nouvelle rédaction de l'article 7-1 de la loi du 31 mai 1990 qui impose l'élaboration dans chaque département d'une charte pour la prévention de l'expulsion, en concertation avec l'ensemble des partenaires concernés (associations, services de l'État, etc.). Avant sa publication, cette charte devra être approuvée par le comité responsable du PALDP, puis faire l'objet d'une évaluation annuelle devant ce même comité ainsi que devant la CCAPEX.

Le 2° du II insère dans la loi de 1990 deux nouveaux articles 7-2 et 7-3 relatifs aux CCAPEX qui consacrent dans la loi les dispositions réglementaires en vigueur et précisent les missions de ces dernières.

Le nouvel article 7-2 a, tout d'abord, pour objet de rappeler l'obligation de créer une commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives dans chaque département. Cette commission est chargée de deux missions principales :

- coordonner, évaluer, orienter le dispositif de prévention des expulsions locatives défini par le PALDP. Dans ce cadre, la CCAPEX est également chargée de l'évaluation de la charte susmentionnée ;

- délivrer des avis et des recommandations à tout organisme ou personne susceptible de participer à la prévention de l'expulsion, ainsi qu'aux bailleurs et aux locataires concernés par une situation d'impayé ou de menace d'expulsion. Pour l'exercice de cette mission, les CCAPEX doivent être informées par le préfet de toute situation faisant l'objet d'une procédure d'expulsion. Pour le traitement de ces situations individuelles, la CCAPEX peut être saisie par l'un de ses membres, le bailleur, le locataire ou toute personne ayant un intérêt à agir.

Le nouvel article 7-2 prévoit ensuite que la CCAPEX est alertée par trois séries d'intervenants :

- la commission de médiation DALO, pour tout recours amiable au titre du droit au logement opposable fondé sur le motif de la menace d'expulsion sans relogement ;

- les organismes payeurs des aides au logement, en vue de prévenir les suspensions d'aides au logement par une mobilisation coordonnée des outils de prévention ;

- le FSL lorsque l'aide du fonds ne pourrait pas à, elle seule, permettre le maintien dans les lieux ou le relogement du locataire.

De plus, l'article 7-2 prévoit que la CCAPEX est chargée d'émettre des avis et recommandations en matière d'attribution d'aides financières sous forme de prêt ou de subvention, ainsi qu'en matière d'accompagnement social lié au logement. Elle est également tenue informée de la volonté du préfet de recourir à la force publique et des décisions prises à la suite de ses avis. Elle est enfin destinataire du diagnostic social et financier mentionné à l'article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.

L'article 7-2 vise, par ailleurs, à soumettre les membres de la CCAPEX au secret professionnel, dans les conditions prévues à l'article 226-13 du code pénal qui punit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende les infractions. Toutefois, les professionnels de l'action sociale et médico-sociales sont autorisés à y déroger afin de fournir aux services instructeurs de la commission les informations confidentielles permettant de mieux évaluer la situation du ménage concerné par une procédure d'expulsion en vue de faciliter le relogement.

Enfin, le dernier alinéa du nouvel article 7-2 renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination de la composition des CCAPEX ainsi que ses modalités de fonctionnement.

Le nouvel article 7-3 tire les conséquences du transfert des compétences des commissions départementales des aides publiques au logement (CDAPL), prévues par les dispositions de l'article L. 351-14 du code de la construction et de l'habitation, aux organismes payeurs des aides personnelles au logement, à l'occasion de la création des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion précitée.

Par coordination et parce qu'il s'agit d'une disposition périmée, le paragraphe III de l'article 11 du projet de loi abroge l'article 121 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions qui prévoyait qu'une charte pour la prévention de l'expulsion est élaborée dans chaque département avec l'ensemble des partenaires concernés dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de cette loi de 1998.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs modifications rédactionnelles, les députés ont adopté à cet article 11 un amendement présenté par M. Daniel Goldberg, rapporteur, tendant à modifier l'article 7-2 pour que la CCAPEX soit systématiquement saisie par les organismes payeurs des aides au logement, c'est-à-dire les caisses d'allocations familiales (CAF), lorsque le ménage encourt la suspension de ses droits, afin d'avoir un avis collégial sur le dossier et d'organiser une recherche de solution entre les différents partenaires avant le prononcé de la décision de suspension.

IV. La position de votre commission

Pour l'essentiel, la Commission partage pleinement la volonté du Gouvernement de consacrer dans la loi le rôle et les missions des CCAPEX.

Dans un souci de précision, au paragraphe I de l'article 11, votre rapporteur a estimé nécessaire de clarifier la rédaction du texte qui vise à modifier la rédaction de l'article L. 412-5 du code des procédures civiles d'exécution. Il s'agit de décrire, sans ambiguïté, la procédure prévue pour coordonner les acteurs afin de prévenir les expulsions et de bien cibler les sanctions applicables. Concrètement, cette procédure se déroulerait en deux temps :

- tout d'abord, l'huissier saisit le représentant de l'Etat dans le département ;

- puis, sur la base de cette saisine, le préfet informe, d'une part, la CCAPEX et, d'autre part, le ménage pour lui rappeler la possibilité de saisir la commission de médiation.

Par ailleurs, pour fluidifier la circulation de l'information, l'amendement présenté par le rapporteur et adopté par la commission précise que la saisine du préfet par l'huissier et l'information de la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives par le préfet peuvent s'effectuer par voie électronique, selon des modalités fixées par décret.

Enfin, et même si la composition de la CCAPEX relève du domaine réglementaire, votre rapporteur, conforté par l'audition de la Chambre nationale des huissiers, souligne tout l'intérêt qu'il y aurait à ce qu'un représentant de la Chambre départementale des huissiers de justice puisse siéger au sein de la CCAPEX.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 bis - Demande de rapport sur les modalités de calcul de l'allocation personnalisée au logement prenant en compte la moyenne des ressources perçues au cours des trois derniers mois

Commentaire : cet article vise à demander un rapport sur la prise en compte des ressources perçues au cours des trois derniers mois pour calculer le montant de l'allocation personnalisée au logement

I. Le droit en vigueur

Par principe, les aides au logement sont calculées, depuis le 1er janvier 2009, sur la base des revenus pris en compte au titre de l'impôt sur le revenu et perçus au cours de l'année civile (N-2). Les organismes payeurs utilisant les données recueillies par les services fiscaux au titre de l'impôt sur le revenu des ménages pour calculer les aides au logement, les ménages bénéficiaires se trouvent désormais exemptés de l'obligation de procéder à une déclaration spécifique de leurs ressources auprès des caisses chargées du versement des aides. Ce dispositif permet en outre une certaine stabilité des droits en cours d'année.

Il en résulte cependant un décalage temporel entre les revenus pris en compte pour le calcul des aides au logement et ceux perçus au moment où cette aide est versée. Ce décalage peut certes bénéficier à l'allocataire lorsque ses revenus augmentent mais il peut également lui être défavorable en cas de diminution brutale de ses ressources s'il n'est pas suffisamment compensé par des mesures spécifiques, ce qui constitue une difficulté bien réelle.

Comme l'a fait observer une très récente réponse ministérielle (Rép. min. publiée au JO Sénat du 12 septembre 2013, page 2645), un dispositif qui consisterait à retenir instantanément tout changement de revenus pour adapter l'aide en cours d'année risquerait de s'accompagner d'un alourdissement considérable de la gestion du dispositif pour les organismes payeurs, ainsi qu'une complexification du système pour l'allocataire qui se verrait imposer une déclaration permanente de ses ressources. En outre, il pourrait s'accompagner d'approximations génératrices d'indus du fait de l'impossibilité matérielle de s'adapter instantanément à toute modification des revenus. C'est pourquoi des adaptations, d'ores et déjà prévues, sont ciblées sur les cas de baisse importante de revenus au cours de l'année. Ainsi, il est prévu un abattement de 30 % sur les revenus professionnels que l'allocataire a perçus pendant l'année de référence en cas de chômage indemnisé ou en cas de longue maladie entraînant un arrêt de travail de plus de six mois. Les ressources de l'allocataire sont totalement neutralisées en cas de chômage non indemnisé. Les changements de situation du conjoint ou du concubin de l'allocataire sont également pris en compte. Dans tous ces cas, l'aide est majorée jusqu'à ce que le bénéficiaire voie sa situation s'améliorer.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté, à l'initiative de Mme Monique Orphé un amendement tendant à demander qu'un rapport soit transmis au Parlement avant la fin de l'année 2014 par le Gouvernement sur les modalités de calcul du montant de l'allocation personnalisée au logement prenant en compte la moyenne des ressources perçues au cours des trois derniers mois précédant la demande. Le mode de calcul des ressources suggéré dans cet amendement est inspiré du dispositif RSA.

Aujourd'hui, les ressources prises en compte par la Caisse d'allocations familiales pour calculer le montant de l'aide personnalisée au logement sont celles de l'avant-dernière année précédant la demande. Ce calcul ne prend pas en compte la situation réelle et peut mettre en grande difficulté des personnes dont la situation financière s'est détériorée par la suite.

III. La position de votre commission

Défavorable par principe à la multiplication des demandes de rapport, la commission des affaires économiques a cependant approuvé le présent article qui en prévoit un sur les modalités de calcul du montant de l'allocation personnalisée au logement.

En effet, d'une part, les parlementaires sont très souvent sollicités sur ce thème et, d'autre part, comme l'a rappelé le Gouvernement lors des débats parlementaires à l'Assemblée nationale, l'inspection générale des affaires sociales a signalé des difficultés relatives à la prise en compte des baisses de revenus liées, en particulier, à une mutation professionnelle.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE V - Faciliter les parcours de l'hébergement au logement
Section 1 - Accueil, hébergement, accompagnement vers le logement
Sous-section 1 - Consacrer juridiquement les services intégrés d'accueil et d'orientation
Article 12 (article L. 345-2, articles L. 345-2-4 à L. 345-2-9 [nouveaux] et article L. 345-4 du code de l'action sociale et des familles) - Consécration législative du service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO)

Commentaire : cet article vise à consacrer dans la loi le service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO)

I. Le droit en vigueur

L'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que dans chaque département est mis en place, sous l'autorité du représentant de l'État, un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état.

Sur ce fondement, les services intégrés d'accueil et d'orientation (SAIO) ont été institués par une circulaire46(*) du 8 avril 2010, non publiée au Journal officiel, dans le but d'améliorer l'orientation et la prise en charge des personnes sans abri ou risquant de l'être et d'améliorer leurs conditions de vie ainsi que leur autonomie.

Quatre missions sont confiées aux SIAO : la régulation des orientations des personnes sans abri ou risquant de l'être, la coordination des acteurs locaux de l'hébergement et du logement, le soutien à l'accompagnement personnalisé et l'observation dans le but d'ajuster au fil du temps l'offre aux besoins. Trois principes fondamentaux sont, par ailleurs rappelés par cette circulaire : la continuité de la prise en charge des personnes, l'égalité face au service rendu et l'adaptation des prestations aux besoins des personnes.

L'étude d'impact annexée au projet de loi dresse le bilan de la mise en oeuvre de ce dispositif : l'ensemble des départements de métropole et d'Outre-mer (hormis Mayotte) ont mis en place un SIAO et on en recense ainsi 116. Sur ce total, 62 départements ont déclaré un SIAO mixte (urgence et insertion), 4 départements un SIAO urgence, 6 départements un SIAO insertion, 22 départements un SIAO urgence et un SIAO insertion. Les SIAO sont portés par des opérateurs variés : opérateurs 115, associations, structures d'hébergement, bailleurs sociaux et GIP (groupements d'intérêt public).

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 12 donne une base législative aux services intégrés de l'accueil et de l'orientation (SIAO) et précise leurs missions en modifiant plusieurs articles du code de l'action sociale et des familles.

Le 1° de l'article 12 vise à compléter l'article L. 345-2 qui prévoit, dans chaque département, sous l'autorité du préfet, un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir et d'orienter les personnes sans abri ou en détresse : ce 1° précise que l'orientation des sans abri est assurée par un service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO).

Les modalités de ce rôle d'orientation doivent être définies par une convention conclue, dans chaque département, avec le représentant de l'État.

Le 2° de l'article 12 vise à créer six articles (L. 345-2-4 à L. 345-2-9) qui détaillent le contenu de cette convention.

Huit missions, définies dans un nouvel article L. 345-2-4 du code de l'action sociale et des familles sont assignées au service intégré d'accueil et d'orientation :

- recenser les places d'hébergement, les logements en résidences sociales ainsi que ceux des organismes exerçant des activités d'intermédiation locative ;

- gérer le service d'appel téléphonique du 115 ;

- veiller à la réalisation d'une évaluation sociale, médicale et psychique des personnes ou familles sans abri ainsi qu'au traitement équitable de leurs demandes et à la formulation de propositions d'orientation adaptées à leurs besoins ainsi que leur transmission aux organismes concernés ;

- suivre le parcours des personnes prises en charge jusqu'à la stabilisation de leur situation et contribuer à l'identification de celles prêtes à accéder à un logement, si besoin avec un accompagnement ;

- assurer la coordination des personnes concourant au dispositif de veille sociale ;

- produire les données statistiques d'activité, de suivi et de pilotage du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement et participer à l'observation sociale.

Le nouvel article L. 345-2-5 précise le contenu de la convention prévue entre l'État et le SIAO, de façon à prendre en compte les contraintes particulières de certains départements. La convention devrait également comporter les financements accordés par l'État.

Pour faciliter l'exercice de ses missions, le nouvel article L. 345-2-6 prévoit que le SIAO peut conclure des conventions avec une dizaine de catégories d'organismes susceptibles d'accueillir les personnes qu'il est chargé d'orienter : personnes morales de droit public ou de droit privé participant au dispositif de veille sociale, organismes intervenant dans l'intermédiation locative, logements-foyers, résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS), collectivités territoriales, bailleurs sociaux, agences régionales de santé, établissements de santé et établissements médico-sociaux.

Des obligations particulières sont, en outre, prévues pour les personnes morales gérant des places d'hébergement et les pensions de famille (article L. 345-2-7 nouveau) ainsi que pour les organismes gérant des places de logement accompagné (organismes intervenant dans l'intermédiation locative, logements-foyers, RHVS, etc.), à l'exception des pensions de famille (article L. 345-2-8 nouveau). Dans le premier cas, les personnes morales doivent mettre à disposition du SIAO les places d'hébergement dont elles disposent, l'informer des places vacantes ou susceptibles de l'être et accueillir les personnes orientées. En cas de refus d'admission, les motifs retenus doivent être précisés. Dans le second cas, elles doivent également informer le SIAO des places vacantes ou susceptibles de l'être et examiner les propositions d'orientation qui leur sont transmises et les mettre en oeuvre selon les procédures qui leur sont propres.

L'article 12 met en place une animation régionale des SIAO, sous la forme d'une conférence régionale en Ile-de-France ou de modalités définies par le représentant de l'État dans les autres régions métropolitaines (article L. 345-2-9 nouveau).

Enfin, le 3° de cet article 12 renvoie à un décret en Conseil d'État les informations et données échangées entre l'État et les personnes morales participants à la prise en charge des personnes sans domicile, après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont, en commission, adopté plusieurs ajustements rédactionnels à cet article 12 ainsi que trois modifications plus substantielles :

- les publics visés par les SIAO étant proches de ceux visés à l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation, la rédaction du texte a été harmonisée en faisant référence à l'accès à un logement « décent et indépendant » dans le nouvel article L. 345-2-4 du code de l'action sociale et des familles créé par l'article 12 du projet de loi ;

- dans ce même article L. 345-2-4 la formulation de « personnes en demande de logement » qui figure à l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation a été préférée à celle de « personnes prêtes à accéder au logement »;

- la mention des pensions de famille parmi les structures d'hébergement a été retirée de l'article L. 345-2-7 au motif que ces pensions proposent des logements pérennes et non pas des hébergements.

En séance publique, les députés ont adopté, en dehors d'un ajustement rédactionnel, trois amendements tendant :

- à donner la possibilité au représentant de l'État de confier au SIAO une mission de coordination des acteurs intervenant dans la prise en charge des personnes sans abri ou éprouvant des difficultés particulières, en raison de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence, pour accéder à un logement (Art. L. 345-2-4. 6°) ;

- à ajouter aux différents partenaires avec lesquels le SIAO peut conclure une convention, les organismes conventionnés à l'allocation de logement temporaire mentionnés à l'article L. 851?1 du Code de la sécurité sociale (Art. L. 345-2-6) ;

- à réaffirmer les principes fondateurs de l'aide sociale, de l'inconditionnalité de l'accueil et de la continuité de la prise en charge (Art. L. 345-2-7. 2°).

IV. La position de votre commission

Il convient de rappeler que la mise en place des services intégrés d'accueil et d'orientation a fait l'objet d'une évaluation qualitative par l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) en janvier 2012. Au-delà de l'organisation hétérogène des SIAO, l'IGAS a constaté des résistances et des freins à la mise en oeuvre opérationnelle de ces structures, avec, en particulier :

- un manque de visibilité des SIAO auprès des acteurs locaux et l'absence d'existence administrative ;

- des lenteurs dans les évolutions nécessaires de leurs pratiques du côté des travailleurs sociaux et de certains centres d'hébergement ;

- un lien trop faible des SIAO avec le secteur du logement ;

- et des difficultés de pilotage des SIAO par les services de l'Etat.

La commission approuve le présent article 12 qui tire les leçons de ces constatations et met en oeuvre la plupart des recommandations formulées par l'IGAS, reprises dans le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté le 21 janvier 2013 et que le présent projet de loi met en oeuvre.

Elle a adopté à cet article l'amendement présenté par Mme Aline Archimbaud au nom de la commission des affaires sociales, tendant à inclure les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) dans la liste des structures avec lesquelles les SIAO peuvent passer des conventions. Il s'agit là d'une précision plus que d'une adjonction puisque que le 6° de l'article L. 345-2-6 tel que proposé par l'article 12 présent projet évoque la possibilité de contracter avec les SPIP à travers la mention des dispositifs d'accueil et d'accompagnement spécialisés. Les conventions entre l'administration pénitentiaire et les gestionnaires d'hébergement existent depuis plusieurs années, comme en témoigne un rapport de février 2012 de l'inspection générale des affaires sociales qui dresse un bilan des services intégrés d'accueil et d'orientation. Ce même rapport constate néanmoins l'existence de marges de progression dans ce domaine, ce qui confirme la pertinence de l'idée défendue par cet amendement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 bis - Demande de rapport sur un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement

Commentaire : cet article vise à demander au Gouvernement de rédiger un rapport envisageant un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement

I. Le droit en vigueur

Aujourd'hui, on peut distinguer deux catégories de structures qui participent à la mise en oeuvre effective de la politique publique nationale d'accueil, d'hébergement et d'insertion (AHI) des personnes sans domicile avec :

- d'une part, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), qui sont des établissements sous statut relevant du 8° du I de l'article L. 312?1 du code de l'action sociale et des familles qui définit les établissements sociaux et médico-sociaux ; ces établissements sont autorisés pour une durée de quinze ans et sont financés par une dotation globale de financement, avec des versements par douzième tous les mois ;

- et, d'autre part, les établissements hors statut CHRS liés à l'État par convention et faisant l'objet d'un financement par subvention annuelle.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de M. Christophe Sirugue et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, les députés ont adopté un amendement qui prévoit, avant le 31 décembre 2014, la transmission au Parlement par le Gouvernement d'un rapport présentant les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement.

Cet article 12 bis se situe dans le prolongement du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté le 21 janvier 2013 qui prévoit d'expertiser « la possibilité de proposer un statut unique » pour les établissements et services de l'hébergement et de l'accompagnement afin de rendre le secteur plus lisible pour l'ensemble des acteurs.

Selon les auteurs de cet amendement, les objectifs de ce rapport sont, d'une part de pérenniser les perspectives de financement de ces opérateurs tout en consolidant le pouvoir de régulation des pouvoirs publics, et d'autre part de faciliter l'adaptation des réponses aux besoins des personnes et aux territoires.

Trois options pourraient être expertisées : l'extension du statut actuel de CHRS, l'évolution vers un statut spécifique au secteur et l'inscription de l'évolution du statut CHRS dans le cadre général de la réflexion portant sur l'évolution du statut des établissements sociaux et médico-sociaux.

III. La position de votre commission

La simplification statutaire du paysage des établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement est souhaitable, mais elle mérite une étude préalable. La commission des affaires économiques a donc estimé opportun de ne pas s'opposer à cette demande de rapport.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Sous-section 2 - Renforcer la gouvernance au niveau régional et l'articulation entre le logement et l'hébergement
Article 13 (articles L. 301-3, L. 302-2, L. 302-3, L. 302-9, L. 302-9-1 ; L.302-12, L. 302-13 ; L. 441-10, L. 443-7 et L. 364-1 du code de la construction et de l'habitat) - Renforcement de l'articulation entre logement et hébergement au niveau régional

Commentaire : cet article vise à étendre les attributions du comité régional de l'habitat (CRH) au domaine de l'hébergement et permet d'associer à la concertation des partenaires positionnés dans le champ de l'hébergement.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 364-1 du code de la construction et de l'habitation institue, auprès du représentant de l'Etat dans la région, un comité régional de l'habitat chargé de procéder aux concertations permettant de mieux répondre aux besoins en matière d'habitat et de favoriser la cohérence des politiques locales. En Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin, cet article crée, dans les mêmes conditions, un conseil départemental de l'habitat, présidé par le président du conseil général ou du conseil territorial qui exerce les attributions du comité régional de l'habitat.

Présidé par le préfet, ce comité rend chaque année un avis collégial sur la politique régionale de l'habitat.

L'art L. 301-3 du même code prévoit que l'attribution des aides publiques en faveur des logements locatifs sociaux, de la rénovation de l'habitat privé peut être déléguée aux collectivités territoriales et à leurs groupements. La dotation régionale pour le financement des aides, dont l'attribution est susceptible d'être déléguée, est notifiée au représentant de l'Etat dans la région qui, après avis du comité régional de l'habitat ou, en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin, du conseil départemental de l'habitat ou de l'organisme qui en exerce les attributions, répartit le montant des crédits publics entre les différents établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et, pour le reste du territoire, entre les départements.

Les compétences du comité régional de l'habitat (CRH) sont donc essentiellement orientées sur les questions de logement, et incorporent une consultation préalable à l'approbation du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées qui, depuis la loi du 25 mars 2009, intègre le plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 13 vise à étendre les attributions du comité régional de l'habitat (CRH) au domaine de l'hébergement et permet d'associer à la concertation les partenaires positionnés dans ce domaine.

A cet effet, l'article 13 du projet de loi modifie l'article L. 364-1 du code de la construction et de l'habitation ainsi que les différentes dispositions législatives de ce même code faisant référence à cette instance. Le CRH, étendu à l'hébergement, devient le comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH). Cette modification est également apportée au conseil départemental de l'habitat institué dans les départements et régions d'outre-mer.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté, à cet article 13, deux amendements rédactionnels.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve cet article 13 qui doit permettre une meilleure articulation entre le logement et l'hébergement à travers l'extension des compétences du CRH aux questions d'hébergement des personnes en difficulté. La création du « comité régional de l'habitat et de l'hébergement » (CRHH) est, en effet, parfaitement cohérente avec la fusion du plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) et du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Selon une même logique, la référence au conseil départemental de l'habitat (CDH) dans les départements et régions d'outre-mer (à l'exception de Saint-Martin) est remplacée par la dénomination de « conseil départemental de l'habitat et de l'hébergement ».

En ce qui concerne la mise en oeuvre de ce texte, il convient de rappeler que les dispositions relatives à la composition et aux compétences du comité sont de nature réglementaire et votre commission sera particulièrement attentive à la célérité de leur publication.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 (article L. 312-5-3 du code de l'action sociale et des familles ; article 1-1 [nouveau], articles 2 à 4 ; articles 4-1 et 4-2 [nouveaux] de la loi n°90-449 du 31 mai 1990) - Création d'un plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD)

Commentaire : cet article vise à créer un plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) en fusionnant le plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) avec le plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD)

I. Le droit en vigueur

L'article L. 312-5-3 du code de l'action sociale et des familles, qui résulte de la codification des dispositions de l'article 69 de la loi n°2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion définit les plans départementaux d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) des personnes sans domicile. D'une durée maximale de cinq ans, ils sont destinés à organiser et planifier l'offre du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile, compte tenu des besoins, diagnostiqués territoire par territoire.

Les PDAHI qui s'adressent aux personnes sans domicile sont inclus dans les plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), institués par la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. La loi du 25 mars 2009 a rendu obligatoire cette inclusion sous forme d'annexe, sans toutefois supprimer la distinction entre les deux plans. Il en résulte des difficultés dans le pilotage et les modes de production de ces deux documents.

Le PDAHI est élaboré et mis en oeuvre par le Préfet en concertation avec les acteurs locaux (collectivités territoriales, bailleurs sociaux, associations, CAF...). Le PDALPD est élaboré et mis en oeuvre par le Préfet et le président du conseil général en concertation avec les acteurs locaux. La loi fixe pour ce dernier plan une durée minimale de trois ans, sans en prévoir de durée maximale.

Selon les choix d'organisation retenus localement ces deux plans donnent lieu à des instances de pilotage distinctes ou intégrées.

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article 14 vise à fusionner le plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) avec le plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) qui devient le « plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées » (PDALHPD), dans un souci de cohérence des réponses en matière de logement et d'hébergement et pour faciliter les parcours de l'hébergement vers le logement.

Le I de l'article 14 vise à modifier les dispositions de l'article L. 312-5-3 du code de l'action sociale et des familles : il supprime les dispositions relatives au plan d'accueil, d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile (PDAHI) et les remplace par une référence au nouveau « plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées » (PDALHPD). Il est précisé que ce plan définit, de manière territorialisée, les mesures destinées à répondre aux besoins en logement et en hébergement des personnes prises en charge.

Le II vise à modifier les dispositions relatives au PDALPD de la loi dite Besson n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

Tout d'abord, ce II prévoit la création, dans cette loi du 31 mai 1990, d'un nouvel article 1-1 qui reprend les définitions existantes relatives à la lutte contre l'habitat indigne, l'habitat informel et les situations de précarité énergétiques.

Il procède ensuite à une nouvelle rédaction partielle des dispositions des articles 2 à 4 de la loi du 31 mai 1990 pour intégrer de façon lisible les dispositions relatives au secteur de l'accueil, de l'hébergement, de l'accompagnement vers l'insertion et le logement.

L'article 2 de la loi du 31 mai 1990 serait ainsi modifié pour intégrer les éléments constitutifs du PDAHI sur les besoins en logement et en hébergement des personnes dans le nouveau plan départemental fusionné, le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD).

Les modifications relatives à l'article 3 prévoient, par rapport au droit en vigueur, d'associer des acteurs supplémentaires à la gouvernance du plan départemental (PDALHPD) :

- les organismes qui exercent des activités de maîtrise d'ouvrage, des activités d'ingénierie sociale, financière et technique et des activités d'intermédiation locative et de gestion locative sociale disposant des agréments définis aux articles L. 365-2 à L. 365-4 du code de la construction et de l'habitation ;

- et les personnes concernées, qu'elles soient accueillies ou logées, conformément au principe de participation initié dans la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

Cet article précise également les missions du comité responsable du plan co-présidé par le représentant de l'État dans le département et le président du conseil général.

L'article 4 de la loi Besson est réécrit afin de définir le contenu du plan de manière plus cohérente. Le I de cet article 4 prévoit une durée maximale de six ans pour le PDALHPD. Le II fonde le plan sur une évaluation territorialisée des besoins des publics. Le III précise les publics prioritaires. Le IV liste les différentes mesures qui doivent être définies par le plan afin de répondre aux besoins préalablement identifiés.

Le II de l'article 14 vise également à introduire dans la loi du 31 mai 1990 deux nouveaux articles 4-1, reprenant les modalités d'élaboration du plan, et 4-2, qui prévoit la présentation chaque année, par le président du conseil général, du bilan d'activité du fonds de solidarité pour le logement (FSL) déjà prévu dans la loi Besson auquel est ajoutée la contribution des services sociaux du conseil général à l'accompagnement social lié au logement, aux enquêtes sociales et aux diagnostics sociaux.

Enfin, le III de l'article 14 fixe des délais particuliers d'élaboration pour la première génération de plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées. L'adoption du premier plan départemental intervient à la date à laquelle prend fin le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées en cours à la date de publication de la présente loi, ou, si elle est plus proche, celle à laquelle prend fin le plan d'accueil, d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile, et, au plus tard, à l'expiration d'un délai de trois ans suivant la publication de la présente loi.

III. Les modifications introduites par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté plusieurs amendements visant :

- à renforcer la place de l'accompagnement dans le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées, en l'inscrivant explicitement parmi les objectifs du plan et en précisant que le plan devra permettre d'améliorer la coordination des actions menées en matière de diagnostics sociaux et d'accompagnement et la coopération entre les partenaires concernés ( texte proposé pour l'article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement) ;

- à inclure dans le périmètre du nouveau plan (PDALHPD) l'intégralité des champs initialement couverts par le PDALPD et les PDAHI, avec, en particulier, les activités et services d'accueil et d'insertion ainsi que les services d'accompagnement sociaux (texte proposé pour l'article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement) ;

- à intégrer les associations de lutte contre l'exclusion en général (et non pas seulement contre l'exclusion par le logement) dans la gouvernance des PDAHLPD (texte proposé pour l'article 3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement) ;

- à fonder les plans départementaux sur une évaluation des besoins de toute personne en situation de mal logement, quelle que soit sa forme d'habitat en prenant même en compte celles qui sont définies comme illicites comme les bidonvilles, les squats ou les cabanes (texte proposé pour l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement) ;

- à préciser que lorsque l'EPCI devient compétent en matière de lutte contre l'habitat indigne, conformément à l'article 41 du présent projet de loi, il est alors chargé de coordonner les mesures de résorption des logements indignes, des logements non décents, des locaux impropres à l'habitation et, s'il y a lieu des secteurs d'habitat informel, définies dans les PDALHPD des territoires qui les concernent. (texte proposé pour l'article 4-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement).

IV. La position de votre commission

L'un des objectifs majeurs du le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale est de mieux structurer l'offre d'hébergement à long terme pour améliorer la prise en charge des personnes sans domicile. Cet objectif s'inscrit dans une volonté de décloisonnement des politiques publiques, conformément à une stratégie d'accès prioritaire au logement de droit commun. Cet impératif implique une évolution de la planification en matière d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement des personnes sans domicile. Une telle évolution permettra d'assurer, sur les territoires, la cohérence des réponses en matière de logement et d'hébergement et de faciliter les parcours de l'hébergement vers le logement, en développant les solutions alternatives à l'hébergement.

Le présent article a pour but de parfaire le processus d'intégration des politiques de l'hébergement et de l'accès au logement. Certains départements ont d'ores et déjà anticipé avec succès cette évolution en s'attachant à fusionner les deux plans, à savoir le plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) et le plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) avec une gouvernance intégrée.

La commission a adopté à cet article un amendement présenté par Mme Aline Archimbaud, rapporteur pour avis, au nom de la commission des affaires sociales, qui a pour objet de clarifier la rédaction du champ et des objectifs assignés à ce nouveau plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 (articles 5, 6, 6-1, 6-2, 6-3 de la loi n°90-449 du 31 mai 1990) - Fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement (FSL)

Commentaire : cet article vise à préciser les règles de fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement (FSL).

I. Le droit en vigueur

Créés par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise en oeuvre du droit au logement, les fonds de solidarité pour le logement (FSL) ont été transférés aux conseils généraux par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Depuis cette réforme, ils constituent un fonds unique, par département, pouvant traiter, à la fois les impayés d'eau, d'énergie et de téléphone.

Les règlements intérieurs des FSL définissent les conditions d'éligibilité aux aides, les modalités d'octroi de ces dernières ainsi que l'organisation du fonds. Les projets de règlement intérieur ou de modification sont soumis pour avis au comité responsable du Plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

Dans la plupart des cas, les décisions d'aides sont prises par des commissions partenariales réunissant les représentants des caisses d'allocations familiales, des bailleurs, des fournisseurs, des communes, EPCI ou CCAS, des associations et de l'État.

À partir de 2008, le rôle des communes et des centres communaux d'action sociale (CCAS) dans le fonctionnement du FSL a été renforcé. En effet, lorsque le FSL est saisi d'une demande d'aide relative à un impayé de facture d'électricité, de gaz ou d'eau, il en informe les services sociaux communaux concernés. Ces derniers sont consultés sur la décision du FSL d'accorder ou pas une aide. En outre, une disposition de la loi dite Cambon n° 2011-156 du 7 février 2011 a imposé au FSL de notifier toute demande d'aide au maire de la commune de résidence du demandeur.

D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, le montant total des dépenses des FSL, estimé à partir des remontées des conseils généraux, avoisinait 331 millions d'euros en 2010.

En raison de la diversité des modes d'intervention des FSL selon les territoires, un décret n° 2007-1688 du 29 novembre 2007 relatif aux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) a prévu des mesures concrètes pour que les FSL contribuent à la mise en oeuvre des objectifs de ces plans. Cette articulation est précisée par l'article 15 du projet de loi.

L'article 6 de la loi du 31 mai 1990 précise les missions du FSL :

- il accorde, dans les conditions définies par son règlement intérieur, des aides financières sous forme de cautionnements, prêts ou avances remboursables, garanties ou subventions à des personnes qui se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer, des charges et des frais d'assurance locative, ou qui, occupant régulièrement leur logement, se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement des fournitures d'eau, d'énergie et de services téléphoniques ;

- il peut prendre en charge les dettes au titre des impayés de loyer et de facture d'énergie, d'eau et de téléphone si leur apurement conditionne l'accès à un nouveau logement ;

- il peut accorder des aides à des personnes propriétaires occupantes qui se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives, si le logement dont ils ont la propriété ou la jouissance est situé dans un groupe d'immeubles bâtis ou un ensemble immobilier faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ;

- il peut accorder des aides à ces mêmes propriétaires occupants qui se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au remboursement d'emprunts contractés pour l'acquisition de leur logement.

- il prend en charge des mesures d'accompagnement social individuelles ou collectives lorsqu'elles sont nécessaires à l'installation ou au maintien dans un logement des personnes et des familles bénéficiant du plan départemental, qu'elles soient locataires, sous-locataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d'un logement. Il peut aussi accorder une garantie financière aux associations qui mettent un logement à la disposition des personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er ou qui leur accordent une garantie.

Ces aides peuvent être accordées soit directement aux bénéficiaires, soit par l'intermédiaire de fonds locaux de solidarité pour le logement ou d'associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement de personnes défavorisées. Les mesures d'accompagnement social donnent lieu à l'établissement de conventions conclues par le département avec les organismes ou associations qui les exécutent.

Le fonds de solidarité peut également accorder une aide destinée à financer les suppléments de dépenses de gestion aux associations, aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, aux autres organismes à but non lucratif et aux unions d'économie sociale qui sous-louent des logements ou qui en assurent la gestion immobilière pour le compte de propriétaires.

II. Le texte du projet de loi initial

Poursuivant l'objectif de faciliter les relogements par le désendettement des ménages, l'article 15 du projet de loi vise à modifier les dispositions de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 relatives aux FSL.

Le 1° de l'article 15 procède à un ajustement rédactionnel à l'article 5 de la loi du 31 mai 1990.

Le vise à modifier l'article 6 de la loi du 31 mai 1990, qui crée les fonds de solidarité pour le logement dans chaque département, en apportant les précisions suivantes :

- le fonds de solidarité pour le logement, conformément à son règlement intérieur, accorde notamment des aides au titre des dettes de loyer et de facture d'énergie, d'eau et de téléphone, y compris dans le cadre de l'accès à un nouveau logement ;

- le FSL peut financer l'accompagnement des ménages dans la recherche d'un logement et les diagnostics sociaux concernant les ménages menacés d'expulsion ;

- le FSL dans les conditions définies par son règlement intérieur, accorde également une aide destinée à financer tout ou partie des suppléments de dépenses de gestion aux associations, aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, aux autres organismes à but non lucratif et aux unions d'économie sociale qui sous-louent des logements.

Trois modifications de la loi du 31 mai 1990 visent enfin à renforcer l'articulation des FSL avec les priorités définis par le PDALHPD :

- le 3° de l'article 15 modifie l'article 6-1 de la loi du 31 mai 1990 relatif au règlement intérieur du fonds de solidarité est mis en cohérence avec l'institution du PDAHLPD : le règlement intérieur du FSL, qui définit les conditions d'octroi des aides et les modalités de gestion et de fonctionnement du fonds, est élaboré et adopté par le conseil général, après avis du comité responsable du PDAHLPD ;

- le modifie l'article 6-2 relatif à la saisine du FSL en ajoutant que ce dernier peut être saisi par la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives et par toute instance du PDALHPD, tout en maintenant la possibilité prévue par le droit en vigueur de saisine directe du FSL par toute personne ou famille en difficulté et, avec son accord, par toute personne ou organisme y ayant intérêt ou vocation ;

le 5° apporte une modification de cohérence à l'article 6-3.

Il convient par ailleurs de rappeler que l'article 14 du présent projet prévoit que le président du Conseil général présente, une fois par an, au comité responsable du plan d'action, le travail de ses services en matière d'accompagnement social lié au logement et de diagnostics sociaux, ainsi que le bilan du FSL.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté un amendement rédactionnel à cet article 15 faisant référence au plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées.

IV. La position de votre commission

Le fonds de solidarité pour le logement FSL est un outil essentiel au service de la politique de l'aide au maintien et à l'accès au logement des personnes défavorisées. On constate cependant de fortes différences entre les FSL en ce qui concerne les niveaux moyens des aides octroyées, leur nature et le profil des ménages bénéficiaires, cette diversité témoignant d'une bonne adaptation aux situations locales qui peuvent être très contrastées. Plusieurs réformes successives sont intervenues pour éviter de trop grandes distorsions et viser à ce que chaque ménage bénéficie d'un socle commun de droits minimaux quel que soit le département.

Le présent article prolonge cette orientation et s'articule avec les dispositions du projet de loi consacrées à la prévention des expulsions locatives.

A l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement de clarification en supprimant à l'alinéa 5 du texte le mot « notamment ». L'occasion est propice à rappeler que les aides du fonds de solidarité pour le logement (FSL) au paiement des dettes de loyer sont aujourd'hui essentiellement des aides au maintien dans le logement. Tout en visant à maintenir ces dernières, l'article 15 du présent projet de loi a pour but de prendre en compte la nécessité d'aider des ménages devant quitter leur logement à la suite d'impayés de loyer à rembourser les dettes correspondantes.

En effet, le relogement des ménages en situation d'impayé permet souvent de résoudre efficacement leurs difficultés lorsqu'elles résultent d'un reste à charge trop élevé par rapport à leurs ressources. Cependant, les dettes relatives au logement que le ménage doit quitter constituent une entrave à son relogement, les bailleurs refusant de loger un ménage ayant des dettes de loyer. Le même obstacle existe pour les ménages hébergés à la suite d'une expulsion locative : leurs dettes entravent leur sortie des dispositifs d'hébergement et leur accès au logement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 bis (article 6 de la loi n° 90?449 du 31 mai 1990) - Examen des rapports annuels des fonds de solidarité pour le logement par le comité régional de l'habitat et de l'hébergement

Commentaire : cet article prévoit l'examen des rapports annuels des fonds de solidarité pour le logement par le comité régional de l'habitat et de l'hébergement

I. Le droit en vigueur

L'article 6 de la loi n° 90?449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement a créé dans chaque département un fonds de solidarité pour le logement en définissant son organisation et ses missions.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article 15 bis qui vise à préciser, au troisième alinéa de l'article 6 de la loi n° 90?449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, que le fonds de solidarité pour le logement (FSL) fait connaître son rapport annuel d'activité au ministre chargé du logement et que ce rapport fait l'objet d'une présentation et d'un débat au comité régional de l'habitat et de l'hébergement, en insistant notamment sur ses bonnes pratiques transposables à d'autres territoires.

III. La position de votre commission

L'origine de cet amendement est la prise en compte d'une observation des associations qui ont fait valoir que les FSL pourraient jouer un rôle accru pour le maintien dans le logement des personnes en situation difficile.

Votre commission approuve cet article 15 bis qui peut permettre d'améliorer la diffusion des bonnes pratiques sur l'ensemble du territoire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 (articles L. 302-1, L. 441-1-1, L. 441-1-2, L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation ; art. L. 851-1 du code de la sécurité sociale ; article L. 261-5 du code de l'action sociale et des familles ; article L. 124 B du livre des procédures fiscales ; article 9 de la loi n°2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat infâmes et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer) - Mesures de coordination

Commentaire : cet article vise à coordonner diverses dispositions de nature législative.

I. Le texte du projet de loi initial

Cet article 16 procède, essentiellement dans le code de la construction et de l'habitation, le code de la sécurité sociale et le code de l'action sociale et des familles, à diverses coordinations liées aux modifications apportées par les articles 14 et 15 relatifs à la fusion du plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) et du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) dont découle le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 bis (article L. 121-4 du code de l'action sociale et des familles) - Élargissement de la possibilité d'accorder une remise gracieuse de créance aux publics relevant de l'aide sociale à l'enfance

Commentaire : cet article prévoit la possibilité, pour le président du conseil général, d'accorder une remise gracieuse de créance aux publics relevant de l'aide sociale à l'enfance (ASE).

I. Le droit en vigueur

Selon l'article L. 121-4 du code de l'action sociale et des familles, le conseil général peut décider de conditions et de montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements applicables aux prestations légales d'aide sociale mentionnées à l'article L. 121-1. Le département assure la charge financière de ces décisions.

II. Le texte adopté par l'Assemblée Nationale

L'article 16 bis du présent projet, qui résulte de l'adoption par les députés d'un amendement présenté par Mme Annick Lepetit, vise à simplifier la procédure de remise gracieuse accordée aux ménages hébergés au titre de l'aide sociale à l'enfance et qui ne parviennent pas à acquitter leur participation au coût de leur hébergement.

L'article 16 bis vise à compléter l'article L. 121-4 du code de l'action sociale et des familles en prévoyant que dans le cas de l'hébergement de publics relevant de l'aide sociale à l'enfance et lorsque le règlement départemental d'aide sociale prévoit une participation de ces publics au coût de l'hébergement, la créance à l'égard de ces publics peut être remise ou réduite par le président du conseil général en cas de précarité de la situation du débiteur, sauf si cette créance résulte d'une manoeuvre frauduleuse.

Mme Annick Lepetit a rappelé que certains conseils généraux avaient décidé, dans le cadre du règlement départemental d'aide sociale, que les ménages hébergés au titre de l'aide sociale à l'enfance devaient participer au coût de leur hébergement en fonction de leurs ressources et de leurs dépenses contraintes. Toutefois, les ménages qui n'acquittent pas cette participation aux frais d'hébergement en raison de difficultés ponctuelles et justifiées peuvent bénéficier d'une procédure de remise gracieuse totale ou partielle de créance mais celle-ci doit passer, en l'état actuel des textes, par une délibération de l'assemblée de la collectivité territoriale.

Dans le cadre de la gestion du revenu de solidarité active, le président du conseil général ou l'organisme chargé du revenu de solidarité active pour le compte de l'État ont déjà été déclarés compétents pour décider de remettre ou réduire la créance en cas de bonne foi ou de précarité de la situation du débiteur, sauf si cette créance résulte d'une manoeuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration, conformément à l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles.

III. La position de votre commission

La commission a approuvé cet article 16 bis qui vise à assouplir la procédure de remise gracieuse de certaines créances en permettant au président de conseil général, sans avoir à consulter l'assemblée départementale.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 ter (article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement de la possibilité de confier à des organismes extérieurs la gestion de deniers publics dans le domaine de l'aide sociale à l'enfance

Commentaire : cet article vise à permettre de confier à des organismes habilités la gestion de deniers publics relatifs à l'aide sociale à l'enfance

I. Le droit en vigueur

Selon le paragraphe III de l'article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales, ces dernières ainsi que leurs établissements publics peuvent confier à un organisme doté d'un comptable public ou habilité par l'Etat l'attribution et le paiement des dépenses relatives à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. Dans ce cas, une convention obligatoirement écrite emporte mandat donné à un organisme habilité par l'Etat d'exécuter ces opérations au nom et pour le compte de l'organisme public local mandant. La convention prévoit une reddition au moins annuelle des comptes des opérations et des pièces correspondantes. Elle peut aussi prévoir le recouvrement et l'apurement par un organisme habilité par l'Etat des éventuels indus résultant de ces paiements. Un décret précise les conditions d'habilitation des organismes agréés.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article 16 ter, qui résulte de l'adoption d'un amendement présenté par Mme Annick Lepetit, prévoit de modifier l'article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de confier à un organisme doté d'un comptable public ou habilité par l'Etat le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses relatives à l'hébergement des publics dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance.

L'objet de l'amendement de Mme Annick Lepetit rappelle que les conseils généraux sont conduits dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance, en particulier des aides à domicile, à prendre en charge l'hébergement de familles à l'hôtel, avec le cas échéant une participation des familles au coût de l'hébergement en fonction de leurs ressources. Pour assurer cet hébergement dans les meilleures conditions, les conseils généraux peuvent être amenés à recourir à des organismes extérieurs chargés notamment de la réservation hôtelière, du suivi de l'hébergement des familles à l'hôtel et de la relation avec l'hôtelier.

Or le Conseil d'État a rappelé, dans un arrêt du 6 novembre 2009 Société Prest'action, qu'en l'absence d'autorisation législative, la compétence exclusive du comptable public pour procéder au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses publiques. Concrètement, les organismes gestionnaires de la prise en charge hôtelière ne sont donc aujourd'hui pas compétents pour le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses relatives à l'hébergement des familles dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance. Ils ne peuvent pas, pour le compte du département, verser la totalité du prix de l'hébergement à l'hôtelier puis percevoir, le cas échéant, la participation de la famille à cet hébergement. Cette situation contraint les services départementaux à des opérations administratives et comptables complexes et coûteuses.

L'article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales autorise d'ores et déjà la gestion de deniers publics par des organismes extérieurs en matière de bourses, d'emploi et de formation professionnelle. Cet article 16 ter vise à étendre ce dispositif au domaine de l'aide sociale à l'enfance.

III. La position de votre commission

Elle approuve cette simplification, votre rapporteur pouvant témoigner de son utilité sur le terrain pour venir en aide aux personnes en difficulté.

Du point de vue juridique, il convient de faire observer que cette disposition ne s'applique que pour l'avenir. Il ne s'agit donc pas d'une validation législative, cette dernière se caractérisant à la fois par son effet rétroactif et son objectif qui consiste à purger une irrégularité afin de couper court à toute contestation devant le juge.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Sous-section 3 - Développer la participation des personnes accueillies ou accompagnées
Article 17 (article L. 115-2-1 [nouveau], article L. 311-6 du code de l'action sociale et des familles) - Création des conseils de vie sociale

Commentaire : cet article vise à renforcer la participation des personnes à la définition et à l'évaluation des politiques publiques dans le domaine de l'hébergement.

I. Le droit en vigueur

Les politiques de lutte contre les exclusions comportent un volet tendant à améliorer la participation des usagers-citoyens à la conception et à la mise oeuvre des politiques qui les concernent. En particulier, la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a développé les droits des usagers fréquentant les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Ces droits, codifiés à l'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles, sont classés en sept catégories :

- le respect de la dignité, l'intégrité, la vie privée, l'intimité et la sécurité ;

- le libre choix entre les prestations dans le cadre d'un service à domicile ou au sein d'un établissement spécialisé ;

- une prise en charge et un accompagnement individualisé de qualité respectant un consentement éclairé ;

- la confidentialité des informations concernant l'usager ;

- l'accès à toute information ou document relatif à sa prise en charge;

- une information sur les droits fondamentaux et les voies de recours ;

- la participation directe à la conception et à la mise en oeuvre du projet d'accueil et d'accompagnement.

Toutefois, dans le secteur de l'hébergement, cette participation n'est prévue par la loi du 2 janvier 2002 précitée que pour les seuls établissements sociaux et médico-sociaux autorisés. Or, une partie significative des établissements intervenant dans le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement des personnes sans domicile ne relève pas du régime des établissements autorisés et ne sont donc pas soumis au principe de participation prévue par les dispositions précitées.

Il convient de signaler qu'au niveau national, une convention conclue avec la Fondation Armée du Salut a conduit à la mise en place du conseil consultatif des personnes accueillies (CCPA) spécifique au secteur de l'hébergement et de l'accès au logement. Cette instance nationale a été déclinée, à titre expérimental dans douze régions en 2012 à travers les comités consultatifs régionaux des personnes accueillies (CCRPA).

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article 17 a pour but d'étendre la participation des usagers à l'ensemble du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement des personnes sans domicile sans la limiter aux seuls établissements autorisés, à la fois dans l'ensemble des établissements ou centres et dans les instances de concertation, au niveau national comme au niveau local.

Le 1° de l'article 17 pose le principe de cette participation. Il insère dans le code de l'action sociale et des familles un nouvel article L. 115-2-1 qui prévoit que la définition, le suivi et l'évaluation du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement des personnes sans domicile sont réalisés selon des modalités qui assurent une participation des personnes prises en charge. Il renvoie au décret la définition et les modalités d'organisation des instances de concertation permettant d'assurer cette participation.

Le 2° de l'article 17 vise à étendre les règles applicables aux établissements autorisés à l'ensemble des établissements du dispositif. Il prévoit ainsi d'élargir le champ d'application de l'article L. 311-6 du code de l'action sociale et des familles, qui met en place un conseil de la vie sociale ou d'autres formes de participation au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Le 2° de l'article 17 précise également que cet article s'applique aux établissements et services assurant l'accueil, l'évaluation, le soutien, l'hébergement et l'accompagnement des personnes ou familles mentionnées au premier alinéa de l'article L. 345-2-4 que vise à créer l'article 12 du projet de loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont apporté des précisions rédactionnelles à ce dispositif.

IV. La position de votre commission

De façon générale, l'association des usagers-citoyens à la conception et à la mise oeuvre des politiques qui les concernent est une préoccupation essentielle, dans le domaine de la santé, de l'éducation et de la politique de la ville. Cependant beaucoup reste à faire, dans notre pays, en s'inspirant tout particulièrement des pratiques suivies en Europe du Nord où la participation active des usagers est reconnue comme une composante indispensable de l'action publique.

Votre rapporteur souligne avec force l'impératif de respect des personnes qui sous-tend cette mesure dans le domaine de l'hébergement. Pour les politiques publiques, cette participation constitue une ressource insuffisamment exploitée qui permet de mieux comprendre la manière de s'adapter aux attentes des personnes. Pour les opérateurs, la participation implique une mobilisation et une amélioration des pratiques. Pour les personnes concernées, c'est une occasion de valoriser leur expérience et de contribuer à l'amélioration des dispositifs publics.

Du point de vue juridique, le recours à une disposition législative s'impose parce que, d'une part, la participation concerne le droit des personnes et, d'autre part, les modalités de fonctionnement des établissements autorisés sont prévus à l'article L. 311-6 du code de l'action sociale et des familles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 2 - Améliorer les dispositifs relatifs au droit au logement opposable
Article 18 (Articles L. 441-2-3, L. 442-8-2 et L. 442-8-3 du code de la construction et de l'habitation) - Proposition de logements sociaux en bail glissant aux ménages bénéficiant du DALO

Commentaire : cet article vise à permettre de proposer des logements sociaux en bail glissant à des ménages bénéficiant du droit au logement opposable (DALO) tout en encadrant ce dispositif.

I. Le droit en vigueur

Le bail glissant a vocation à faciliter l'accès des ménages en difficulté au statut de locataire, après une première période durant laquelle le ménage est sous-locataire du logement. Le bail glissant est ainsi utilisé depuis plus de vingt ans par les organismes d'HLM et les associations pour favoriser l'insertion durable dans le logement de certaines catégories de ménages en voie d'autonomie et d'acquisition de la capacité à assumer les obligations résultant d'un bail à son nom.

Dans le droit en vigueur, le dispositif du bail glissant est peu encadré, l'article L. 442-8-3 se limitant à prévoir un examen périodique de la situation du sous-locataire destiné à évaluer sa capacité à assumer les obligations résultant d'un bail à son nom.

II. Le texte du projet de loi initial

Tout d'abord, le 1° de l'article 18 vise à modifier l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation afin de permettre au préfet, dans le cadre de son obligation de relogement d'un demandeur prioritaire, de proposer un logement social en bail glissant à des ménages bénéficiant du droit au logement opposable (DALO).

En cas de refus de l'organisme HLM de signer un bail à l'issue de la période transitoire du bail glissant, ce 1° de l'article 18 prévoit également, au même article L. 441-2-3, de permettre au préfet d'imposer l'attribution d'un logement à un ménage bénéficiant du DALO. Le ménage occupant devient alors locataire en lieu et place de la personne morale locataire.

Ensuite, et par coordination, le 2° de l'article 18 vise à modifier l'article L. 442-8-2 du code de la construction et de l'habitation en prévoyant que l'offre de logement définitif peut consister en l'attribution du logement occupé au sous locataire aux fins de signature d'un bail à son nom.

Enfin, le 3° de l'article 18 vise à modifier l'article L. 442-8-3 du même code afin d'encadrer cette pratique en imposant la signature d'une convention tripartite (bailleur social, personne morale locataire, sous-locataire) permettant de définir précisément les conditions de glissement du bail. Cette convention est annexée au contrat de sous-location conclu entre la personne morale locataire et le sous-locataire. Elle prévoit notamment que deux mois avant l'échéance de la période d'examen, l'organisme agréé fait savoir au préfet s'il entend proposer un bail au sous-locataire et, si tel n'est pas le cas, détaille les motifs de sa décision.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En dehors d'ajustements rédactionnels, les députés ont adopté plusieurs modifications de fond à cet article 18.

Tout d'abord, à l'initiative de M. Eric Alauzet, ils ont adopté un amendement qui vise à encadrer davantage la possibilité de proposer aux personnes reconnues prioritaires au titre du DALO un logement social faisant l'objet dans un premier temps d'un bail glissant, en prévoyant d'une part, que la commission de médiation puisse elle-même préconiser cette formule, et d'autre part, que le préfet doive motiver une telle proposition.

Ensuite, le glissement du bail étant soumis à l'appréciation de la commission d'attribution de l'organisme HLM, les députés ont adopté un amendement de M. Christophe Borgel qui concerne l'hypothèse dans laquelle, au terme de la période transitoire prévue dans le bail glissant, cette commission peut avoir des motifs de rejet de la décision d'attribution du logement au sous-locataire. L'amendement prévoit alors que, préalablement à l'intervention du représentant de l'État, la motivation de la décision de rejet prononcée par le bailleur est prise en compte par ce dernier.

Enfin, les députés ont adopté deux amendements présentés par M. François Pupponi.

Le premier, part du constat que les quartiers prioritaires de la politique de la ville connaissent une surreprésentation de publics fragiles ou précaires, due à une surreprésentation de l'offre de logements à bas loyers. Il a pour objectif de ne pas accentuer cette concentration, mais au contraire de contribuer à une plus grande mixité sociale, en prenant mieux en compte les charges socio-urbaines supportées par les territoires. Pour ce faire, l'amendement adopté par les députés modifie le septième alinéa du II de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation qui prévoit qu'après avis des maires des communes concernées et en tenant compte des objectifs de mixité sociale, le représentant de l'Etat dans le département définit le périmètre au sein duquel les logements devant être attribués en urgence doivent être situés. Dans ce cadre, l'amendement prévoit que le représentant de l'État dans le département tient compte, dans des conditions fixées par décret, de la situation des zones urbaines sensibles pour la définition de ce périmètre. L'auteur de l'amendement a précisé que ce décret a vocation à définir les conditions permettant d'assurer le relogement de publics précaires en dehors de secteurs connaissant déjà une forte ségrégation au sein des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Les députés ont adopté un second amendement de M. François Pupponi qui vise à compléter le même alinéa de l'article L. 441-2-3 en ajoutant que, dans les communes faisant l'objet d'un arrêté de carence, cette attribution s'impute en priorité sur les droits à réservation de la commune dans les conditions prévues au même article. Cet amendement est motivé par le fait que l'application du droit au logement opposable se heurte à deux principales difficultés : l'insuffisance de l'offre de logements et sa répartition déséquilibrée entre territoires. Or ce second aspect se traduit par une spécialisation de certains territoires dans l'accueil de publics fragiles, alors que d'autres suivent une logique protectionniste à l'égard de ces publics.

IV. La position de votre commission

Au cours des auditions, certaines associations ont exprimé des réserves de principe à l'égard de cet article 18 qui permet de proposer un bail glissant pour les personnes pouvant prétendre à un logement. Très sensible à leur argumentation, votre rapporteur fait cependant observer que les bailleurs sociaux et plusieurs élus, conformément à une approche pragmatique, font valoir que, dans certains cas, un bail glissant peut permettre d'acclimater des locataires dans un immeuble. De plus, les candidatures au logement d'un certain nombre de ménages endettés ne sont, en pratique, pas acceptées, et il est pourtant nécessaire de leur assurer des conditions d'existences convenables.

Au final, votre commission considère que le véritable enjeu, dans ce domaine, est de s'assurer que le bail "glisse" bien vers le statut de locataire et a estimé, de ce point de vue, que le projet de loi apporte des incitations dans ce sens en permettant au préfet d'imposer l'attribution d'un logement à un ménage bénéficiant du DALO à l'issue d'une période transitoire de sous-location.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 (Article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Hébergement des personnes reconnues prioritaires au titre du droit au à l'hébergement opposable

Commentaire : cet article vise à faciliter l'hébergement des personnes reconnues prioritaires au titre du droit à l'hébergement opposable (DAHO).

I. Le droit en vigueur

L'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit la création, dans chaque département, d'une ou plusieurs commissions de médiation auprès du représentant de l'Etat dans le département. Il précise la composition de ces commissions ainsi que leurs missions. Ces commissions de médiation peuvent être saisies :

- par toute personne qui, satisfaisant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social, n'a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande ;

- par tout demandeur de bonne foi dépourvu de logement, menacé d'expulsion sans relogement, hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, logé dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ;

- par toute personne logée dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent, si elle a au moins un enfant mineur, si elle présente un handicap au sens de l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles ou si elle a au moins une personne à charge présentant un tel handicap.

Le III de cet article précise que la commission de médiation peut également être saisie, sans condition de délai, par toute personne qui, sollicitant l'accueil dans une structure d'hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, n'a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande. La commission de médiation transmet au représentant de l'Etat dans le département la liste des demandeurs pour lesquels doit être prévu un tel accueil et précise, le cas échéant, les mesures de diagnostic ou d'accompagnement social nécessaires.

Le représentant de l'Etat dans le département propose alors une place dans une structure d'hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale aux personnes désignées par la commission de médiation. En Ile-de-France, il peut aussi demander au préfet d'un autre département d'effectuer une telle proposition. En cas de désaccord, la proposition est faite par le représentant de l'Etat au niveau régional.

En pratique, lorsqu'un demandeur d'hébergement, de logement de transition, de logement foyer ou de résidence hôtelière à vocation sociale (RHVS) est déclaré prioritaire par la commission de médiation, le préfet, qui doit selon la loi « proposer » un accueil dans l'une de ces formules, oriente la personne vers un gestionnaire de structure d'hébergement, de logements de transition, de logement-foyers ou de résidence hôtelière à vocation sociale en vue de son relogement, sans que le caractère obligatoire de l'accueil de la personne figure dans la loi.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 19 vise à modifier le deuxième alinéa du III de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation de manière à permettre au préfet de désigner les personnes bénéficiant d'une décision favorable au titre du DALO au service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO). Ce dernier les oriente alors vers une structure d'hébergement ou un gestionnaire de logements de transition, disposant de places ou de logements pouvant répondre à leurs besoins. Au cas où l'organisme vers lequel le demandeur a été orienté refuse de l'héberger ou de le loger, le représentant de l'État dans le département procède à l'attribution d'une place d'hébergement ou d'un logement de transition ou d'un logement dans un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale correspondant à ses besoins.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont apporté des modifications rédactionnelles à cet article.

IV. La position de votre commission

Cet article 19 tend à améliorer l'efficacité de la procédure et à clarifier les obligations qui résultent de la reconnaissance du DAHO, ainsi qu'à donner au préfet des pouvoirs analogues à ceux qu'il détient vis-à-vis des bailleurs sociaux pour les bénéficiaires du DALO logement.

Votre commission a approuvé cette mesure particulièrement utile, non seulement pour atteindre l'objectif poursuivi par la loi, qui est de trouver une solution pour la personne bénéficiaire d'une décision positive, mais aussi pour que l'Etat puisse assumer ses responsabilités. En effet, le droit au logement opposable qui concerne également le droit à être accueilli dans un centre d'hébergement, un logement temporaire, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, prévoit que si la personne n'a pas obtenu de proposition d'accueil dans un délai de six semaines après la décision de la commission, elle peut introduire un recours contentieux devant le tribunal administratif.

La commission a adopté à cet article un amendement de Mme Aline Archimbaud, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires sociales qui vise à tirer les conséquences de la jurisprudence du Conseil d'Etat sur le droit à l'hébergement. Dans une décision du 22 avril dernier, celui-ci a en effet considéré que la place d'hébergement proposée par le préfet au demandeur reconnu prioritaire par la commission de médiation au titre du droit à l'hébergement opposable (DAHO) « doit présenter un caractère de stabilité». Le texte adopté par la commission précise donc dans la loi que les places d'hébergement proposées au demandeur doivent présenter un caractère de stabilité, ce qui correspond bien à la pratique actuelle, pour faire de l'hébergement une étape vers l'accès à un logement autonome.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Requalification des recours destinés à obtenir un hébergement en saisine en vue de l'obtention d'un logement ordinaire

Commentaire : cet article vise à permettre aux commissions de médiation de requalifier un recours destiné à obtenir un hébergement en saisine en vue de l'obtention d'un logement ordinaire.

I. Le droit en vigueur

Aujourd'hui, lorsqu'un demandeur d'hébergement dépose un recours devant la commission de médiation afin de se voir reconnaître une priorité pour l'accès à un hébergement, un logement de transition ou un logement dans logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, la commission est liée par l'objet de la saisine. Les textes ne lui permettent pas de requalifier un « recours-hébergement » en « recours logement ». Pourtant, la situation de certains demandeurs justifierait la reconnaissance d'une priorité pour un logement plutôt que pour un hébergement (ou un logement de transition, un logement-foyer ou une RHVS). Or, le demandeur n'a à l'heure actuelle que la possibilité de saisir à nouveau la commission de médiation, afin de faire reconnaître son droit au logement. Cette procédure est chronophage mais la commission de médiation qui requalifierait d'elle-même un recours aujourd'hui est placée dans une situation d'insécurité juridique.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 20 vise à permettre à la commission de médiation de requalifier la saisine, lorsque le dossier le justifie et que le requérant remplit les conditions de reconnaissance du DALO stricto sensu, afin de rendre la procédure plus fluide.

La commission de médiation devant se prononcer dans un délai de six semaines pour un recours hébergement (contre trois mois pour un recours logement), l'article 20 prévoit que lorsque la commission de médiation prend une telle décision de réorientation, le délai de réponse est celui des décisions DALO stricto sensu afin d'éviter des saisines de la commission de médiation de demandes portant sur l'hébergement en argumentant pour la requalification en demande de logement.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification

IV. La position de votre commission

La commission a approuvé cet article 20 qui doit permettre un gain de temps précieux aux personnes ayant déposé un recours afin de se voir reconnaître un droit à l'hébergement opposable en évitant de les contraindre à saisir à nouveau la commission pour qu'elle statue sur leur situation au regard du droit au logement opposable.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 20 bis (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Participation d'un membre du service intégré de l'accueil et de l'orientation à la commission de médiation

Commentaire : cet article vise à prévoir la participation d'un membre du service intégré de l'accueil et de l'orientation (SIAO) à la commission de médiation

I. Le droit en vigueur

L'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que la commission de médiation est composée de représentants

- de l'Etat ;

- du département, des établissements publics de coopération intercommunale et des communes ;

- des organismes bailleurs et des organismes chargés de la gestion d'une structure d'hébergement, d'un établissement ou d'un logement de transition, d'un logement-foyer ou d'une résidence hôtelière à vocation sociale, oeuvrant dans le département ;

- des associations de locataires et des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de M. Eric Alauzet adopté en commission, prévoit la participation facultative d'un représentant de la personne morale gérant le service intégré de l'accueil et de l'orientation dans le département (SIAO) à la commission de médiation, à titre consultatif.

Cet article prolonge une suggestion du comité de suivi du droit au logement opposable qui a proposé, lors de sa séance du 11 juillet 2013, de permettre la participation d'un membre du service intégré de l'accueil et de l'orientation (SIAO) à la commission, avec voix consultative. En effet, le SIAO a vocation, sous l'autorité de l'État, à disposer d'une vision exhaustive du parc d'hébergement d'urgence, de stabilisation, d'insertion et de tout ou partie du parc de logement de transition. Il reçoit toutes les demandes de prise en charge et oriente les personnes sans abri ou risquant de l'être vers la solution la plus adaptée à leur situation.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 20 ter (article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles) - Clarification des critères d'application du principe de l'accueil inconditionnel des personnes sans abri

Commentaire : cet article vise à clarifier les critères d'application du principe de l'accueil inconditionnel des personnes sans abri

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles, issu d'un amendement d'Etienne Pinte à la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, consacre le principe de l'accueil inconditionnel des personnes sans abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale dans les dispositifs d'hébergement d'urgence.

II. Le texte adopté par la commission

La rédaction de ce texte soulève néanmoins une difficulté dans la mesure où elle laisse entendre qu'une personne sans abri, en situation de détresse sociale, devrait également subir une détresse médicale et psychique pour espérer prétendre à un hébergement. Or le bon sens invite à considérer que ces critères sont alternatifs et non pas cumulatifs, sans quoi cela reviendrait, comme l'a fait observer Mme Aline Archimbaud, d'exiger des personnes sans abri qu'elles aient suffisamment vécu dans la rue pour que leur santé physique et psychique soit dégradée au point de rendre finalement le principe d'accueil inconditionnel applicable.

Le présent article additionnel résulte de l'adoption par la commission de deux amendements présentés par la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales et par Mme Mireille Schurch clarifiant la définition du principe d'accueil inconditionnel en rendant les critères alternatifs.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Section 3 - Simplifier les règles de domiciliation
Article 21 (articles L. 252-2, L. 264-1, L. 264-2, L. 264-10 du code de l'action sociale et des familles et article 102 du code civil) - Simplification des règles de domiciliation

Commentaire : cet article vise à simplifier les règles de domiciliation.

I. Le droit en vigueur

Les normes législatives sur la domiciliation sont codifiées aux articles L. 264-1 à L. 264-10 du code de l'action sociale et des familles. La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement a institué un « droit à la domiciliation » pour les personnes sans domicile stable pour qu'elles puissent accéder à l'ensemble des prestations sociales, légales, réglementaires et conventionnelles auxquelles elles peuvent prétendre.

Pour bénéficier de ce droit à domiciliation, les personnes sans domicile stable doivent élire domicile auprès d'un centre communal de l'action sociale (CCAS) ou d'un organisme agréé (article L. 264-1) ;

D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, l'estimation du public concerné par ce dispositif est difficile car aucune étude globale n'a été conduite à ce jour. On peut néanmoins rappeler que, selon l'INSEE, il y a environ 200 000 personnes sans domicile fixe en France.

Plus de 660 000 personnes peuvent également avoir besoin de recourir à la domiciliation administrative : il s'agit des gens du voyage (317 884 personnes enregistrées au 2 janvier 2013 dans la base du ministère de l'intérieur servant à la délivrance de titres de circulation), des 65 000 personnes détenues, des personnes sous curatelle et de certains ressortissants étrangers (60 000 demandeurs d'asile et 220 000 bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat en 2012).

A elle seule, l'Ile-de-France compte 87 500 personnes sans domicile fixe bénéficiaires d'une domiciliation, soit 1,8 % des ménages franciliens. Sur ces 87 500 domiciliations réalisées, 83 % sont domiciliées par des associations principalement localisées à Paris. Les 17 % restants sont domiciliés par des CCAS.

Les gens du voyage sont soumis à deux procédures parallèles de domiciliation. D'une part, ils relèvent du régime de la commune de rattachement prévue par la loi n° 69-3 du 3 juillet 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile fixe. Le rattachement est prononcé par le préfet, après avis du maire, sous réserve que la présence des gens du voyage ne dépasse pas 3 % de la population. Les droits attachés à ce dispositif concernent la célébration du mariage, l'inscription sur les listes électorales, l'accomplissement des obligations fiscales, l'aide aux travailleurs sans emploi, et l'obligation du service national. D'autre part, pour l'accès aux prestations sociales, les gens du voyage doivent élire domicile, dans les conditions fixées à l'article L. 264-1 du code de l'action sociale et des familles.

Des dispositions particulières s'appliquent à la domiciliation des demandeurs d'asile et des étrangers prétendant au bénéfice de l'aide médicale d'État (AME).

-  Pour bénéficier de l'aide médicale d'État, une obligation de domiciliation est prévue à l'article L. 252-2 du code de l'action sociale et des familles : les personnes sans domicile stable doivent donc choisir une « domiciliation » soit auprès d'un organisme agréé, le plus souvent des associations gestionnaires de services d'accueil et d'hébergement, soit auprès d'un CCAS.

- La demande d'asile est subordonnée à une indication d'adresse où il est possible de faire parvenir à la personne concernée sa correspondance pendant la durée de validité de l'autorisation provisoire de séjour en application de l'article R. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Les associations ont fait état de difficultés importantes liées à cette coexistence de plusieurs dispositifs, en particulier pour les demandeurs d'asile dont la procédure spécifique est moins protectrice que le droit commun.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 21 poursuit deux principaux objectifs : simplifier le droit à la domiciliation en supprimant les procédures spécifiques applicables aux personnes sollicitant l'AME et les demandeurs d'asile et élargir les effets de la domiciliation prévue à l'article L. 264-1 du code de l'action sociale et des familles à de droits civils nouveaux pour les personnes concernées.

Le I de l'article 21 vise à modifier les dispositions du code de l'action sociale et des familles :

- un renvoi au dispositif de droit commun est introduit à l'article L. 252-2 du code de l'action sociale et des familles qui concerne l'accès à l'aide médicale d'État (AME);

- une modification de l'article L. 264-1 élargit le champ du droit à la domiciliation de droit commun à l'AME et aux demandes d'asile, même si des spécificités réglementaires pourront être conservées dans le cadre des procédures de demande d'asile, conformément à la modification prévue à l'article L. 264-10 du même code ;

- à l'article L. 264-2 sont précisés les cas dans lesquels une attestation de domiciliation peut être délivrée à des étrangers sans titre de séjour afin de demander l'AME, un droit d'asile ou une aide juridictionnelle.

Le II de l'article 21 vise à répercuter ces dispositions du code de l'action sociale et des familles dans l'article 102 du code civil qui précise que le lieu d'exercice des droits civils d'une personne sans domicile stable est celui où elle a fait élection de domicile dans les conditions prévues par l'article L. 264-1 du code de l'action sociale et des familles. On peut rappeler que l'expression "droits civils", qui désigne l'ensemble des prérogatives attachées à la personne, comprend le droit au respect de la vie privée et de la vie familiale, au respect du domicile, de sa correspondance, le droit à l'image, le droit d'aller et venir, le droit à la liberté de pensée, d'expression, de conscience et de religion, le droit à la liberté de réunion ainsi que le droit au mariage et de fonder une famille.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté des modifications rédactionnelles à cet article 21.

IV. La position de votre commission

La commission approuve le dispositif de simplification des règles de domiciliation prévu par cet article 21. En effet, le droit à la domiciliation constitue un préalable indispensable à l'accès aux droits pour les personnes sans domicile stable. Lorsqu'elles sont trop complexes, les modalités d'application de la domiciliation peuvent freiner l'accès aux droits des personnes vulnérables

Votre rapporteur souligne qu'il a été sensibilisé aux éventuelles difficultés concrètes de mise en oeuvre du présent article. Certes, l'étude d'impact fait observer que la simplification des procédures devrait favoriser l'agrément d'un plus grand nombre d'associations susceptibles d'assurer la domiciliation et donc de favoriser la couverture territoriale aujourd'hui imparfaite. Cependant, au cours des auditions, les représentants de l'Union nationale des centres communaux d'action sociale (UNCCAS) ont lancé un cri d'alarme relatif au manque de moyens d'un certain nombre de services communaux d'action sociale, ce qui justifie que le représentant de l'Etat puisse veiller à une répartition équitable et efficace des tâches dans les départements, en évaluant les besoins de domiciliation et en allouant les moyens de façon appropriée pour y répondre.

A cet égard, le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté le 21 janvier 2013 prévoit explicitement des mesures de simplification des procédures de domiciliation et la remobilisation des préfets chargés de coordonner l'action des structures chargées de la domiciliation. Il précise que les préfets de départements, sous la coordination du préfet de région, et en lien avec les collectivités territoriales et les acteurs associatifs concernés, établiront un schéma de la domiciliation. Ce schéma doit définir une couverture territoriale complète et en assurer un suivi annuel. Ces orientations doivent également prendre en compte la spécificité de la domiciliation pour l'Aide Médicale d'État (AME), de la domiciliation des demandeurs d'asile, pour qui la domiciliation représente une étape essentielle et obligatoire de la procédure d'asile, ainsi que celle des gens du voyage, pour lesquels un accès aux prestations sociales et à l'aide juridique est particulièrement difficile.

Dans le prolongement de ce plan, une circulaire (1057/13/SG) du Premier ministre, en date du 7 juin 2013, invite les préfets à porter une attention particulière à la bonne application de la « prochaine réforme de la domiciliation » (c'est-à-dire celle qui est prévue au présent article 21). Les prescriptions de cette circulaire principalement adressée aux préfets de région et aux préfets de département sont particulièrement claires : « Sans attendre l'entrée en vigueur de cette réforme, vous mettrez dès à présent à jour la liste des organismes agrées. Vous veillerez à la coordination de l'action des structures chargées de la domiciliation et réaliserez les schémas de domiciliation départementaux. Ce schéma dé?nira une couverture territoriale complète et en assurera le suivi annuel. A?n d'anticiper ces démarches, je vous invite à établir dans les meilleurs délais un diagnostic de l'offre réelle de services de domiciliation de votre département. »

La commission a adopté un amendement présenté par Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis, au nom de la commission des affaires sociales qui élargit les cas d'ouverture du droit à domiciliation à l'exercice des droits civils pour les étrangers en situation irrégulière. En effet, la rédaction de l'article 21 du texte adopté par l'Assemblée nationale élargit les cas d'ouverture du droit à domiciliation à l'exercice des droits civils, sauf pour les étrangers en situation irrégulière non communautaires. Ce faisant, il crée une inégalité entre les étrangers en situation irrégulière qui bénéficient d'un logement et peuvent par exemple se marier, ouvrir un compte en banque et de façon plus générale exercer l'ensemble des droits attachés à leur personne qui nécessitent de déclarer une adresse, et ceux qui n'ont pas de domicile fixe et ne peuvent donc pas exercer ce type de droits. La commission a donc approuvé cette modification qui doit permettre de remédier à cette différence de traitement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE VI - Créer de nouvelles formes d'accès au logement par l'habitat participatif
Article 22 (articles 200-1 à 203-8 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Dispositions relatives à l'habitat participatif

Commentaire : cet article vise à créer dans le livre II du code de la construction et de l'habitation un nouveau titre préliminaire relatif à l'habitat participatif.

I. Le droit en vigueur

Le droit en vigueur ne prévoit aucun statut particulier pour les sociétés d'habitat participatif. Ces dernières peuvent recourir à la forme sociale de leur choix et, en pratique, c'est plutôt le statut associatif ou coopératif, la société civile ou la société par actions simplifiées à capital variable qui est utilisée.

La crise du logement qui se caractérise par une hausse vertigineuse des prix de vente et des loyers ainsi que par le déclin de la convivialité incite à s'intéresser à des solutions alternatives aux pratiques classiques de production de logements. L'habitat participatif qui constitue dans certains pays du Nord une réelle troisième voie pour le logement se caractérise par un regroupement de ménages mutualisant leurs ressources pour concevoir, réaliser et financer ensemble leur logement, au sein d'un bâtiment collectif. Les projets peuvent s'ordonner autour de valeurs comme la non spéculation, la solidarité, la mixité sociale, l'habitat écologique et la mutualisation d'espaces et de ressources.

Cette pratique, avec un soutien accru des collectivités locales et des organismes de logement social se développe en France, principalement sous la forme de l'autopromotion de logements et des coopératives d'habitants.

L'autopromotion, c'est-à-dire la promotion immobilière autogérée par les habitants consiste, pour ces derniers, à se regrouper afin de concevoir, de financer et de réaliser un projet immobilier conforme à leurs attentes ainsi qu'à leurs possibilités de financement. Ce concept est assez développé dans le nord de l'Europe et notamment en Allemagne. Une fois les logements construits et livrés, l'autopromotion peut aboutir à une copropriété classique, à une société d'attribution, ou prendre la forme d'une coopérative d'habitants.

La coopérative d'habitants se caractérise par une gestion démocratique des logements. Ce modèle coopératif est très développé en Norvège, en Suisse et au Québec.

L'habitat participatif représente en Suisse 5% du parc immobilier, soit 130 000 logements, 15 % du parc immobilier en Norvège soit 650 000 habitants et 40 % des logements à Oslo.

En revanche on ne recense que quelques centaines de logements répondant à cette philosophie en France et seuls une vingtaine de projets se sont concrétisés au cours des dernières années. Toutefois, avec l'appui des collectivités locales et des organismes de logement social 50 nouveaux projets d'habitat participatif sont aujourd'hui en phase d'étude opérationnelle ou en construction et plus de 300 projets sont en cours de constitution.

En ce qui concerne l'autopromotion, 60 à 75 opérations sont envisagées pour un total d'environ 500 logements à l'horizon 2015.

S'agissant des coopératives d'habitants, un montage innovant, « le village vertical » a été développé par Habicoop et le promoteur en accession sociale Rhône Saône Habitat à Villeurbanne. Dans l'attente des modifications juridiques nécessaires à la création du statut de coopérative d'habitants, les habitants ont déposés leurs statuts courant décembre 2010. Le montage choisit est une société à action simplifiée à capital variable assujettie à la loi de 1947. Ce choix permettra à la coopérative de basculer facilement vers le nouveau statut envisagé et souhaité.

L'ensemble de ces projets bénéficie du soutien d'un nombre croissant de collectivités territoriales.

La création en 2010 du réseau national des collectivités pour l'habitat participatif (RNCHP) correspond à une dynamique de mutualisation par les communes, les intercommunalités ou régions de leurs expériences dans ce domaine. A côté des collectivités pionnières (Bordeaux, Grenoble, Montreuil, Lille, Rennes, Strasbourg, Toulouse, Villeurbanne et les conseils régionaux d'Ile de France et de Rhône-Alpes) qui soutiennent des opérations et lancent des appels à projet, de nouvelles collectivités ont montré leur intérêt pour cette forme d'habitat alternative au logement social et à la promotion immobilière privée en rejoignant le réseau national.

Les outils juridiques utilisés aujourd'hui comme support pour l'autopromotion et les coopératives d'habitants sont insuffisamment adaptés et sécurisés pour porter des projets d'habitat participatif. Ce vide juridique constitue une entrave : les opérations restent longues et couteuses, ce qui empêche de facto la démocratisation de ces projets en excluant les ménages les plus fragiles.

II. Le texte du projet de loi initial

Dans un nouveau titre préliminaire du code de la construction et de l'habitation, intitulé « Les sociétés d'habitat participatif », cet article 22 crée tout d'abord un article L. 200-1 qui définit les sociétés d'habitat participatif comme des sociétés permettant à leurs associés de participer à la définition et à la conception de leurs logements et des espaces destinés à un usage commun, de construire ou d'acquérir un ou plusieurs immeubles d'habitation et, le cas échéant, d'assurer la gestion ultérieure des immeubles construits ou acquis.

Les articles L. 201-2 et L. 202-2 prévoient que les sociétés d'habitat participatif sont en principe constituées par des associés personnes physiques, tandis que l'article L. 203-1 permet également d'admettre des personnes morales sous réserve que celles-ci ne détiennent pas plus de 30 % du capital social et des droits de vote.

Des dispositions communes prévues aux articles L. 203-1 à L. 203-8 prévoit que la qualité d'associé au sein d'une société d'habitat participatif s'acquiert par la souscription ou l'acquisition de parts sociales dans les conditions prévues par les statuts (Art. L. 203-3). Par dérogation au principe fixé par l'article 1857 du code civil selon lequel les associés répondent indéfiniment des dettes sociales à proportion de leur part dans le capital social, l'article L. 203-5 prévoit que les associés des sociétés constituées sous la forme de société civile ne répondent des dettes sociales à l'égard des tiers qu'à concurrence de leurs apports. Enfin, l'article L. 203-7. prévoit que toute société d'habitat participatif doit, préalablement au commencement des travaux, justifier d'une garantie financière d'achèvement (GFA) des travaux.

L'article 22 détaille le statut des deux formes de sociétés d'habitat participatif.

Les sociétés coopératives d'habitants désignent des sociétés à capital variable qui relèvent à la fois du présent texte, des dispositions des articles L. 231-1 à L. 231-8 du code de commerce et de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.

L'objet de ces sociétés consiste à fournir à leurs associés personnes physiques la jouissance et non pas la propriété d'un logement par l'acquisition ou de la construction d'un immeuble bâti. L'article L. 201-3 ouvre la possibilité pour les coopératives d'habitants d'offrir des services à des tiers : en échange de ces services, la société doit être rémunérée et tenir une comptabilité spéciale pour ces opérations tout en respectant une limitation du chiffre d'affaires correspondant.

Afin de stabiliser les ressources financières de la société durant la phase de construction de l'immeuble, l'article L. 201-4 prévoit la possibilité pour les statuts d'interdire la cession de parts sociales avant l'attribution en jouissance des logements, un décret en Conseil d'État devant déterminer les possibilités de déroger à cette interdiction.

L'article L. 201-5 a pour objet d'encadrer le retrait et l'exclusion des associés ainsi que la cession des parts sociales. Il détermine notamment les prix de cession et de remboursement des parts sociales. Il est prévu qu'un associé puisse quitter la société sous réserve que l'assemblée générale l'y ait autorisé. En revanche, si l'associé souhaitant partir présente à l'assemblée générale un nouvel associé, l'assemblée ne peut refuser son départ sauf pour motif sérieux et légitime.

Pour préserver l'équilibre financier de la coopérative et de permettre un bon état d'entretien de l'immeuble, l'article L. 201-6 prévoit l'obligation pour la coopérative de constituer des provisions pour gros travaux d'entretien et de réparation, pour vacance des logements et pour impayés de la redevance.

À l'instar de ce qui se passe dans une copropriété, l'article L. 201-7 prévoit qu'un règlement est établi par l'assemblée générale avant d'être annexé au contrat coopératif qui, conformément à l'article L. 201-8 détaille les rapports entre l'associé coopérateur et la société coopérative d'habitants.

L'article L. 202-1 définit les sociétés d'autopromotion comme étant des sociétés à capital variable qui peuvent aussi bien prendre la forme civile que la forme commerciale. Les sociétés d'autopromotion, à la différence des coopératives d'habitants, ont, selon l'article L. 202-2, non seulement pour objet d'attribuer à leurs associés personnes physiques la jouissance d'un logement, mais elles peuvent également leur en attribuer la propriété, tout en contribuant à l'animation des lieux de vie collective.

L'article L. 202-3 prévoit qu'un état descriptif de l'immeuble doit en délimiter les lots et les diverses parties afin de distinguer celles qui sont communes de celles qui sont à usage privatif.

Les articles L. 202-4 et L. 202-5 fixent les obligations des associés relatives au paiement des appels de fonds nécessités par la construction ainsi que les conséquences du non-paiement. Il est prévu que les associés sont tenus de répondre aux appels de fonds nécessités par la construction de l'immeuble en proportion de leurs droits dans le capital, tout manquement à ces obligations étant de nature à les priver soit de la jouissance soit de la propriété de la fraction de l'immeuble à laquelle ils ont droit.

L'article L. 202-6 détermine les droits des associés dans le capital social de la société.

L'article L. 202-7 vise à déterminer les modalités de participation des associés aux charges relatives aux services collectifs, aux éléments d'équipement commun ainsi qu'aux charges relatives à la conservation, à l'entretien et à l'administration des parties communes et des espaces communs. Il détermine également les droits de vote pour les décisions concernant la gestion ou l'entretien de l'immeuble.

L'article L. 202-8 détermine les modalités de répartition des droits de vote des associés.

À l'instar de ce qui est prévu pour les coopératives d'habitants, l'article L. 202-9 prévoit les conditions de retrait des associés selon que les statuts de la société prévoient une attribution en propriété ou une attribution en jouissance ainsi que les motifs d'exclusion d'un associé. Il fixe également les conséquences du retrait ou de l'exclusion d'un associé.

L'article L. 202-10 a pour objet de prévoir les conditions de la dissolution de la société d'autopromotion par décision de l'assemblée générale prise à la double majorité des deux tiers des associés et des deux tiers des voix, un liquidateur ayant ensuite à charge de gérer la société pendant la période de liquidation et de procéder ensuite au partage des biens

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté plusieurs ajustements rédactionnels à cet article 22 ainsi que des modifications plus substantielles.

En commission, les députés ont tout d'abord adopté un amendement de Mme Audrey Linkenheld, rapporteure qui procède à la réécriture partielle du début de l'article 22 relatif aux sociétés d'habitat participatif.

En premier lieu, cette réécriture porte sur la définition de l'habitat participatif en insistant sur sa philosophie (art. L. 200-1).

En deuxième lieu, cet amendement définit plus précisément les sociétés d'habitat participatif qui, outre les formes déjà prévues par la loi (société anonyme, société civile immobilière d'accession progressive à la propriété...), peuvent se constituer sous la forme de coopératives d'habitants ou de sociétés d'autopromotion, définies dans la suite de l'article 22 du projet de loi (art. L. 200-1-1).

En troisième lieu, sur le modèle de ce qui existe pour les sociétés coopératives de construction (article L. 213-2 du code de la construction et de l'habitation), cette nouvelle rédaction précise que chaque société d'habitat participatif doit limiter son objet à des opérations de construction ou de gestion comprises dans un même programme, comportant une ou plusieurs tranches, d'un même ensemble immobilier. Cette spécialisation permet non seulement de limiter les risques pris par la coopérative, et donc par chaque coopérateur, mais également de rappeler la philosophie de l'habitat participatif qui est à l'opposé de toute démarche purement spéculative (art. L. 200-1-6).

En quatrième lieu, cette réécriture vise à garantir la sécurité financière de la société d'habitat participatif en veillant notamment à ce que, préalablement à tout commencement de travaux, l'assemblée générale en approuve les conditions techniques et financières d'exécution. Afin de garantir l'efficacité de l'engagement sur la durée, il est également prévu que chaque société justifie d'un dispositif assurant le bon achèvement de l'immeuble, avant même tout commencement de travaux, ce qui garantit au maître d'ouvrage qu'il aura la certitude d'être payé pour les travaux à sa charge (art. L. 200-1-7).

Enfin, dans un but de cohérence juridique, cette nouvelle rédaction reprend la plupart des dispositions qui figuraient initialement dans le chapitre III nouvellement créé « Dispositions communes » afin de les inscrire en tête du chapitre préliminaire consacré aux sociétés d'habitat participatif.

En séance publique les députés ont adopté un amendement de Mme Michèle Bonneton qui vise apporter une modification à la fin de l'article L. 201-8 l'article 22 du projet de loi. Cet article définit le contenu du contrat coopératif conclu entre la société coopérative d'habitants et chaque associé coopérateur avant l'entrée en jouissance. Cependant, il ne précise pas la date d'application de ces obligations, et en particulier la date de démarrage des versements de la redevance. L'amendement adopté par les députés vise à remédier à cette imperfection en prévoyant que si le contrat coopératif est signé avant l'entrée en jouissance, aucun versement ne peut être exigé au titre de la redevance dès lors que la jouissance n'est pas effective. Il s'agit de permettre à un coopérateur d'éviter de cumuler le paiement de la redevance avec un loyer.

IV. La position de votre commission

Les dispositions prévues par cet article 22 ont essentiellement pour but de créer un cadre juridique correspondant aux caractéristiques et finalités de l'habitat participatif, tout en garantissant une certaine sécurité sur le plan économique et financier pour les concepteurs des projets, qu'ils soient auto promoteurs ou coopérateurs.

Il ne s'agit pas de borner le champ de l'habitat participatif aux deux types de sociétés contenues dans le projet de loi mais de créer un statut spécifique qui pourra contribuer à l'augmentation souhaitable du nombre de projets.

Entendu par votre rapporteur, le réseau national des collectivités pour l'habitat participatif et les associations ont souligné combien nos territoires ont un besoin vital d'initiatives citoyennes démontrant qu'une nouvelle façon d'habiter son logement et son quartier est possible. Alternative aux pratiques classiques de la promotion privée et du logement social, l'habitat participatif s'inscrit pleinement dans cette perspective. L'inscription de l'habitat participatif dans le présent projet de loi apporte à cette démarche une reconnaissance nationale et une occasion de lever les freins existants par la création de statuts dédiés.

Ces démarches constituent pour les collectivités une forme intéressante de production d'habitat collectif, en particulier dans les zones tendues où l'accession à la propriété classique est devenue difficile du fait des prix du foncier et pour introduire des projets sociaux dans les territoires « gentrifiés ». En zone rurale, l'habitat participatif constitue un outil de revitalisation du tissu local et des centres anciens, par la mixité fonctionnelle qui caractérise les opérations. Il contribue à créer ou à préserver des emplois locaux. Sur la vingtaine d'opérations récentes étudiées dans le cadre d'une enquête nationale1, 54 % des 250 logements programmés concernent de l'habitat social (accession et locatif). La reconnaissance prochaine de l'habitat participatif contribue enfin à engager d'autres acteurs (aménageurs, bailleurs sociaux...) à lancer de tels projets en coopération avec les collectivités.

Votre commission a adopté plusieurs modifications à cet article 22.

Elle a tout d'abord approuvé un amendement présenté par Mme Marie-Noëlle Lienemann qui réaménage l'article L. 200-4 en prévoyant que dans les hypothèses où par dérogation aux articles L. 201-2 et L. 201-3 un organisme d'habitation à loyer modéré, une société d'économie mixte mentionnée à l'article L. 481-1 ou un organisme agréé mentionné à l'article L. 365-2 ou L. 365-4 détient un droit de jouissance sur un ou plusieurs logements, ce nombre est fixé à proportion de sa participation dans le capital de la société. Cette nouvelle rédaction vise à délier le lien entre la participation au capital et l'existence d'un droit de jouissance, pour les organismes d'HLM.

A l'article L. 200-6, la commission a ensuite adopté un amendement de votre rapporteur qui vise à dissiper une ambiguïté en permettant d'autoriser toute forme de société à évoluer dans un sens participatif.

A l'initiative de M. Claude Labbé, la commission a approuvé un amendement tendant à insérer un nouvel article L. 200-7 bis et à compléter l'article L. 202 2 afin d'autoriser les deux formes de sociétés d'habitat participatif à développer des activités et offrir des services à leurs associés et, à titre accessoire, à des tiers non associés, selon des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, ces opérations faisant l'objet d'une comptabilité séparée. Il s'agit là d'un facteur de dynamisme pour les territoires et la mesure est assortie d'une garantie de clarté comptable.

Enfin, à l'initiative de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement tendant à encadrer, en cas de cession, la majoration de la valeur des parts sociales de façon plus précise. Plutôt que de choisir comme critère de majoration "notamment" le taux du livret A, comme le prévoit l'article L. 201-5, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, la rédaction approuvée par la commission prend comme base l'évolution de l'indice de référence des loyers, qui correspond à la mesure la plus fidèle de l'évolution du coût de la vie.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 bis A (Article L. 633-4 du code de la construction et de l'habitation) - Participation du comité de résidents au conseil de concertation dans les logement-foyers.

Commentaire : cet article prévoit la participation du comité de résidents au conseil de concertation dans les logement-foyers.

I. Le droit en vigueur

Situé dans la partie du code de la construction et de l'habitation consacré aux mesures relatives à la protection des personnes logées en logement-foyer, l'article L. 633-4 crée un conseil de concertation dans chaque logement-foyer accueillant des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des étudiants, des travailleurs migrants ou des personnes défavorisées. Ce conseil est composé de représentants du gestionnaire et, s'il est distinct du gestionnaire, du propriétaire et, en nombre au moins égal, de représentants des personnes logées.

Le conseil se réunit à la demande ou du propriétaire, ou du gestionnaire, ou des représentants des personnes logées au moins une fois par an.

Les membres du conseil sont consultés notamment sur l'élaboration et la révision du règlement intérieur, préalablement à la réalisation de travaux, et sur tout projet et organisation, dont la gestion des espaces communs, susceptibles d'avoir une incidence sur les conditions de logement et de vie des occupants.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 22 bis A résulte de l'adoption par les députés d'un amendement de M. Eric Alauzet qui ajoute à l'article L. 633-4 du code de la construction et de l'habitation une disposition prévoyant que dans les hypothèses où un comité de résidents est créé dans un logement-foyer, ce comité participe au conseil de concertation, les membres représentant les résidents au conseil de concertation étant désignés par ce comité. L'article 22 bis A renvoie au décret les modalités de fonctionnement et de désignation des membres du comité de résidents.

III. La position de votre commission

La commission a approuvé cet article 22 bis A qui renforce la participation dans les logements-foyers. Il convient de rappeler que cette appellation désigne l'ensemble des logements collectifs qui accueillent, à titre de résidence principale, des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des étudiants, des travailleurs migrants ou des personnes défavorisées. Ces résidences se caractérisent par l'importance de la vie collective et il est donc nécessaire de mieux associer les résidents aux décisions concernant la gestion de leur foyer et l'aménagement des espaces communs.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 22 bis (articles 13, 17, 18, 18-1 [nouveau], 19-1 et 33 de la loi n° 86-18 du 6 janvier 1986 relative aux sociétés d'attribution d'immeubles en jouissance à temps partagé) - Régime applicable aux immeubles en jouissance à temps partagé.

Commentaire : cet article modifie le régime applicable aux immeubles en jouissance à temps partagé.

I. Le droit en vigueur

De façon schématique, la « multipropriété » est fondée sur un contrat spécifique d'acquisition donnant droit à la jouissance d'un logement dans une résidence de vacances pour une durée limitée à une période donnée de l'année. L'acquéreur devient non pas propriétaire d'un local mais associé de la société d'attribution d'immeubles à temps partagé à qui il achète des parts qu'il peut transmettre, céder ou revendre. En pratique, ce système, qui s'affiche comme une occasion d'acquérir un « patrimoine de vacances », suscite une difficulté majeure : il tend à enfermer les personnes concernées dans un système dont certaines ne peuvent ensuite que très difficilement sortir. Les litiges liés à la multipropriété portés à la connaissance des parlementaires sont très nombreux et se rattachent non seulement à l'impossibilité de revendre son bien mais aussi aux charges supplémentaires imposées à l'acquéreur.

Au plan juridique, et pour l'essentiel, le fonctionnement des sociétés d'attribution d'immeubles en jouissance à temps partagé est régi par la loi n° 86-18 du 6 janvier 1986, à laquelle la loi n° 2009-888 de développement et de modernisation des services touristiques du 22 juillet 2009 a apporté plusieurs modifications pour améliorer la situation des associés :

- le contrôle exercé par les associés sur le gérant a été renforcé par la limitation à trois ans renouvelables de la durée de son mandat (art. 5 de la loi du 6 janvier 1986) ;

- le droit désormais reconnu à chaque associé de demander à tout moment à la société la communication de la liste des noms et adresses des autres associés, ainsi que la répartition des parts sociales et des droits en jouissance qui y sont attachés, doit permettre aux associés de mieux s'organiser pour la défense de leurs intérêts communs (art. 13) ;

- en outre, il a été instauré un droit de retrait d'ordre public ouvert à tout associé, soit après autorisation donnée par l'unanimité des associés, soit par décision de justice pour justes motifs, notamment lorsque les parts ou actions que l'associé détient dans le capital social lui ont été transmises par succession depuis moins de deux ans, ou lorsque celui-ci ne peut plus jouir du bien du fait de la fermeture ou de l'inaccessibilité de la station ou de l'ensemble immobilier concerné (art. 19-1).

Une récente réponse ministérielle (publiée au JOAN le 3 septembre 2013, page 9297) précise que depuis l'entrée en vigueur de la loi du 22 juillet 2009, les juridictions sont saisies par des associés désirant se retirer de la société. Elles se prononcent souverainement dans chaque cas d'espèce au vu des motifs avancés et de leur justification par les demandeurs. Cette réponse ministérielle souligne qu'il n'est pas envisagé d'interdire la pratique du « temps partagé » qui permet à de nombreuses personnes de bénéficier de séjours dans des stations de montagne ou de bord de mer. Toutefois, compte tenu des doléances exprimées par certains associés, le Gouvernement a décidé de procéder à une évaluation des difficultés qui peuvent subsister à la suite de la modification législative précitée.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 22 bis résulte de l'adoption à l'unanimité par les députés d'un amendement de Mme Pascale Got, tendant à modifier plusieurs dispositions de la loi du 6 janvier 1986 relative aux sociétés d'attribution d'immeubles en jouissance à temps partagé. L'objectif est de mieux les contrôler, d'en simplifier le fonctionnement, de faciliter la tenue des assemblées générales, de mieux informer les sociétaires et surtout de faciliter le droit de retrait quand l'associé détient des actions ou des parts dans le capital social par succession depuis moins de deux ans.

Le I de l'article 22 bis comporte six modifications ou ajouts à la loi.

- le modifie l'article 13 du 6 janvier 1986 pour renforcer les attributions du conseil de surveillance en lui donnant le pouvoir de contrôler la gestion de la société, et dans une certaine mesure, de s'y associer. Il prévoit, dans ce but, que le conseil de surveillance peut provoquer la réunion de l'assemblée générale dans le délai de trois mois à compter de la demande, à l'instar des associés disposant d'au moins un cinquième des parts ou actions de la société. Le conseil de surveillance est également associé à l'élaboration de l'ordre du jour de l'assemblée générale de la société : il peut ainsi demander l'inscription d'une ou plusieurs questions. L'information des associés est par ailleurs renforcée, en imposant la reproduction, sur les convocations à l'assemblée générale, du dernier alinéa de l'article 13 de la loi du 6 janvier 1986 relatif à la faculté pour tout associé d'obtenir communication des comptes sociaux et des informations nominatives relatives aux autres associés. Afin de s'assurer de la diligence de la délivrance de cette information, un délai maximal de sept jours à compter de la réception de la demande est prévu par ce 1°.

Le , qui vise à modifier l'article 17, a pour objet d'éviter que ne soit prévu dans les statuts de manière systématique la représentation de la société par son gérant lors de toutes les assemblées générales de copropriété. Il revient en effet aux associés de désigner eux-mêmes, en assemblée générale, le représentant de la société, qui peut être son représentant légal, un associé ou un tiers. Cette désignation intervient chaque année lors d'une assemblée générale d'approbation des comptes sociaux, de sorte que le représentant de la société de temps partagé dispose de ce pouvoir de représentation pour toutes les assemblées générales de copropriété réunies entre deux assemblées d'approbation des comptes, sans mandat impératif. L'assemblée des associés ne peut en effet se prononcer avant chaque assemblée générale du syndicat sur l'ensemble des délibérations portées à l'ordre du jour, en raison du délai de convocation minimal de 21 jours pour une assemblée générale de copropriété, et du délai de 15 jours pour convoquer une assemblée générale de société civile à temps partagé. Une certaine marge de liberté est donc laissée au représentant de la société dans l'expression de sa décision. Afin de permettre une information satisfaisante des associés de la société à temps partagé, le représentant de la société doit leur rendre compte des décisions prises par le syndicat lors de l'assemblée générale qui suit l'assemblée de copropriété.

L'article 18 et le 3° de l'article 22 bis modifient et permettent, en contrepartie des nouveaux pouvoirs dévolus au conseil de surveillance, de lui imposer une obligation de rendre compte annuellement de l'exécution de sa mission lors de l'assemblée générale, de limiter la durée du mandat de ses membres à trois ans renouvelables, et de prévoir une faculté de révocation par l'assemblée générale. De la même façon que pour le conseil syndical en matière de copropriété, il revient à l'assemblée générale, à défaut de dispositions statutaires, de déterminer les règles d'organisation et de fonctionnement du conseil de surveillance. La décision de l'assemblée générale est prise à la majorité de droit commun prévue par l'alinéa 1er de l'article 16 pour les décisions ordinaires, soit la majorité des voix des associés présents ou représentés, afin de faciliter la prise de décision dans les sociétés à temps partagé, caractérisées par un absentéisme important.

Le 4° de l'article 22 bis créé un nouvel article 18?1 qui prévoit en matière de contrôle financier qu'à défaut de dispositions imposant la nomination d'un commissaire aux comptes, le contrôle de la gestion doit être effectué chaque année par un technicien non associé désigné par l'assemblée à laquelle il rend compte de sa mission.

Pour l'essentiel, lesimplifie l'exercice du droit de retrait prévu par l'article 19?1 de la loi du 6 janvier 1986 lorsque les parts ou actions que l'associé détient dans le capital social lui ont été transmises par succession depuis moins de deux ans. Dans ce cas de figure, le retrait est de droit et est constaté par acte notarié. L'héritier ou les héritiers devenus associés sont ainsi dispensés du recours devant le juge prévu au premier alinéa.

Par ailleurs, la modification de l'article 19-1 supprime les mots « de son bien », termes en contradiction avec le principe même du « time share » défini à l'article 1er de la loi du 6 janvier 1986 qui précise que les associés des sociétés d'attribution d'immeubles en jouissance à temps partagé n'ont « aucun droit de propriété ou autre droit réel en contrepartie de leurs apports ».

Enfin, le 6° modifie l'article 33 afin d'améliorer la protection du consommateur en sanctionnant d'une amende de 15 000 euros d'amende le fait, pour tout annonceur, de diffuser ou de faire diffuser pour son compte une publicité utilisant les termes de « propriétaire » et de « propriété ». Il s'agit de mettre un terme à l'utilisation des notions trompeuses de « multipropriétaire » et « multipropriété », qui laissent entendre que le consommateur partage avec d'autre la propriété d'un bien immobilier, alors qu'il n'en aura que la jouissance.

Le II de l'article 22 bis, prévoit une entrée en vigueur différée de six mois après la promulgation de la présente loi du paragraphe I de cet article 22 bis afin de permettre aux associés de désigner le représentant de la société à la prochaine assemblée générale de copropriété.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve les objectifs de cet article 22 bis qui, pour l'essentiel, traduisent une véritable avancée :

- en permettant aux héritiers, lors d'une succession, de se dégager de leur droit de jouissance d'un bien dont ils souhaitent se séparer ;

- et en instaurant une plus grande transparence dans la gestion et dans la promotion des sociétés à temps partagé.

Elle a adopté un amendement présenté par M. Yannick Vaugrenard qui porte sur le 5° de l'article 22 bis visant à modifier l'article 19-1 de la loi du 6 janvier 1986. Il prévoit que le retrait est de droit lorsque l'associé est bénéficiaire des minimas sociaux ou perçoit une rémunération inférieure au salaire minimum interprofessionnel de croissance.

Il faut en effet souligner que la sortie d'un sociétaire reste complexe, voire quasi-impossible en dehors de la voie judiciaire, laquelle impose des délais difficilement tenables pour les personnes à faibles revenus qui ne peuvent plus assumer les charges d'une telle copropriété.

Particulièrement séduit par cette initiative de nature à protéger les personnes dont la situation financière est délicate en évitant des frais et des procédures complexes, votre rapporteur, évoquant brièvement les réflexions conduites à ce sujet au cours des auditions, a rappelé qu'il convient également de réfléchir à la situation des personnes à faible ressources qui souhaiteraient non pas sortir mais rester dans la société d'attribution à temps partagé et qui redoutent la hausse de leurs charges.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 ter (article 101 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion) - Prolongation du dispositif permettant l'occupation de locaux vacants par des résidents temporaires

Commentaire : cet article vise à prolonger le dispositif permettant l'occupation de locaux vacants par des résidents temporaires

I. Le droit en vigueur

L'article 101 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a institué, à titre expérimental, un dispositif visant à assurer la protection et la préservation de locaux vacants en prévoyant leur occupation par des résidents temporaires.

Les opérations conduites dans ce cadre sont soumises à l'agrément de l'Etat et font l'objet d'une convention entre le propriétaire et un organisme public ou privé qui s'engage à protéger et préserver les locaux qui sont mis à sa disposition et à les rendre au propriétaire libres de toute occupation à l'échéance ou lors de la survenue d'un événement définis par la convention.

Selon l'avant-dernier alinéa de l'article 101, l'agrément de l'Etat peut être subordonné à des engagements de l'organisme qui a reçu la disposition des locaux quant aux caractéristiques des résidents temporaires.

Concrètement, ce dispositif expérimental a été conçu sur la base de deux constatations :

- d'une part, les bâtiments que l'État, les collectivités publiques ou certaines grandes entreprises souhaitent réaffecter ou céder restent souvent vides pendant des années durant lesquelles ils se dégradent tout en entraînant des coûts importants de gardiennage ;

- et d'autre part, la demande de logement temporaire est forte compte tenu des difficultés d'accès au logement et des évolutions sociétales comme le développement de la mobilité, de la décohabitation, et la recherche de formules permettant la convivialité.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 22 ter résulte de l'adoption par les députés d'un amendement de M. Daniel Goldberg, rapporteur, qui vise à prolonger de cinq ans, jusqu'au 31 décembre 2018, le dispositif de préservation de locaux vacants assorti d'une occupation par des résidents temporaires, créé à titre expérimental par l'article 101 de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

L'amendement vise également à poser une condition restrictive à l'application de ce dispositif : il s'agit de bien vérifier que les locaux vacants ne peuvent pas être utilisés à une destination plus pérenne, en particulier la transformation de ces locaux en logements. Il prévoit, à cet effet, de préciser, au cinquième alinéa de l'article 101 de la loi du 25 mars 2009 que l'agrément de l'État est subordonné à des engagements de l'organisme qui a reçu la disposition des locaux quant aux caractéristiques des résidents temporaires et à l'absence de perspective d'utilisation des locaux vacants. Toute demande d'agrément est subordonnée à la justification apportée par le propriétaire qu'aucune autre destination des locaux concernés n'est envisageable.

III. La position de votre commission

L'occupation des bâtiments vides par des résidents temporaires, qui acceptent la perspective d'un départ rapide quand l'organisme propriétaire réalise finalement la vente envisagée, constitue une solution qui évite la dégradation et l'occupation sans titre (squat) des locaux. En contrepartie du caractère temporaire de leur présence, les résidents ne versent qu'une redevance très inférieure à un loyer, tandis que les bâtiments sont préservés contre le risque d'une dégradation rapide. Cette solution fonctionne avec succès dans plusieurs pays voisins, aux Pays-Bas, en Grande Bretagne, en Irlande et en Belgique, avec l'intervention d'entreprises assurant l'intermédiation entre les propriétaires et les résidents.

Bien que certaines critiques se soient manifestées à l'égard de ce mécanisme de préservation et d'occupation temporaire, le pragmatisme incite à prolonger cette expérimentation tout en procédant à des ajustements juridiques. Tel est le sens de l'amendement adopté à cet article 22 ter par votre commission, à l'initiative de son rapporteur.

Alors que le droit en vigueur prévoit l'agrément des opérations relatives à l'occupation de bâtiments par des résidents temporaires, l'amendement ainsi adopté vise à instituer une procédure d'agrément par l'Etat des organismes publics ou privés susceptibles d'avoir recours au dispositif prévu par l'article 101 de la loi du 25 mars 2009. En pratique, les opérations qui, dans ce cadre, font obligatoirement l'objet d'un permis de construire ou d'une déclaration préalable liée au changement de destination du bâtiment tel que prévu par l'article R. 123- 9 du code de l'urbanisme, ne seront pas soumises à une demande complémentaire d'agrément.

Parallèlement, des contrôles a posteriori seront effectués par les services de l'Etat dans le département où est conduite l'opération afin de s'assurer de son bon déroulement et du respect des normes de sécurité.

Enfin, l'amendement prévoit qu'un premier rapport de suivi et d'évaluation d'une périodicité bisannuelle devra être remis au Parlement au plus tard dix-huit mois après la promulgation de la loi pour la nouvelle période d'expérimentation que l'article 22 ter du projet de loi vise à proroger jusqu'en 2018.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE II - LUTTER CONTRE L'HABITAT INDIGNE ET LES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES
CHAPITRE IER - Repérer et prévenir l'endettement et la dégradation des copropriétés
Section 1 - Créer un registre d'immatriculation des copropriétés
Article 23 (articles L. 711-1 à L. 711-7 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Registre d'immatriculation des syndicats de copropriétaires

Commentaire : cet article institue un registre d'immatriculation des syndicats de copropriétaires.

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article crée, au sein du code de la construction et de l'habitation (CCH), un titre VII portant sur le statut des immeubles relevant de la copropriété, comprenant un titre Ier relatif à l'identification des immeubles relevant du statut de la copropriété qui comprend lui-même un chapitre unique relatif à l'immatriculation des copropriétés. Ce chapitre comprend les nouveaux articles L. 711-1 à L. 711-7.


· Le nouvel article L. 711-1 porte sur l'obligation d'immatriculation.

Son I dispose que :

afin d'adapter les politiques publiques en matière de logement visant notamment à améliorer la qualité des logements et à prévenir la dégradation des copropriétés, et de faciliter leur mise en oeuvre, un registre est institué, auquel sont immatriculés les syndicats de copropriétaires (alinéa 1) ;

- sur le registre figurent les informations permettant d'identifier le syndicat, de préciser son mode de gestion et de connaître les caractéristiques financières et techniques de la copropriété et de son bâti, notamment le nom, l'adresse et la date de création du syndicat ainsi que, le cas échéant, le nom du syndic et le nombre et la nature des lots (alinéa 2) ;

- si le syndicat est concerné par les procédures d'administration provisoire, de carence ou de sauvegarde, ces informations figurent au registre (alinéa 3).

Son II dispose que :

l'obligation d'immatriculation n'est applicable qu'aux syndicats administrant les immeubles à destination partielle ou totale d'habitation (alinéa 1) ;

l'obligation de transmission de données financières fait l'objet d'une adaptation à la situation particulière des « petites copropriétés », c'est-à-dire des syndicats de moins de dix lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces, dont le budget prévisionnel moyen sur une période de trois ans consécutifs est inférieur à 15 000 euros (alinéa 2).


· Le nouvel article L. 711-2 porte sur les modalités d'accès au registre.

Le I dispose que les copropriétaires ont un droit d'accès aux données relatives au syndicat dont ils font partie et peuvent solliciter le syndic aux fins de rectification des données erronées.

Le II indique que, à leur demande, l'État et ses services ainsi que ses opérateurs, les EPCI compétents en matière d'habitat, les départements et les régions obtiennent du teneur du registre communication des informations du répertoire relatives à chaque copropriété située sur leur territoire.

Le III dispose que, à condition que cette communication soit conforme aux finalités du registre, les informations qu'il contient peuvent être communiquées à des tiers selon des conditions précisées par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).


· Le nouvel article L. 711-3 dispose que :

- le registre des syndicats de copropriétaires est tenu par un établissement public de l'État ;

- le dépôt du dossier et les modifications qui y sont apportées sont dématérialisées.


· Le nouvel article L. 711-4 porte sur les obligations des syndicats de copropriétaires. Son I dispose que :

les syndicats de copropriétaires doivent déclarer toute modification dans les données du registre et transmettre, à l'issue de chaque exercice comptable, les données financières actualisées (alinéa 1) ;

- l'obligation d'actualisation des données financières fait l'objet d'une adaptation à la situation financière des « petits syndicats » (alinéa 2) ;

- à l'exception des immeubles neufs ou mis en copropriété, la réalisation des démarches d'immatriculation du syndicat des copropriétaires ainsi que la transmission des modifications dans les données incombent au syndic (alinéa 3).

Le II précise que, quand le syndicat n'est pas immatriculé, un ou plusieurs copropriétaires peuvent mettre en demeure, par lettre recommandée avec avis de réception, le syndic de conduire les démarches d'immatriculation.


· Le nouvel article L. 711-5 porte sur la mention du numéro d'immatriculation de la copropriété dans les actes de vente.

Son I dispose que :

tout acte authentique de vente devant notaire relatif à un lot de copropriété comporte la mention du numéro d'immatriculation de la copropriété dans le registre (alinéa 1) ;

- en l'absence de syndic désigné ou quand la mise en demeure effectuée par un ou plusieurs copropriétaires afin que le syndic conduise les démarches d'immatriculation est restée sans effet plus d'un mois, le notaire procède d'office à l'immatriculation du syndicat (alinéa 2) ;

- le notaire informe également le teneur de registre de toute information erronée figurant au registre (alinéa 3).

Son II précise que, pour les immeubles neufs ou ceux mis en copropriété, les démarches d'immatriculation sont conduites par le notaire chargé de publier au fichier immobilier et au livre foncier l'état descriptif de division et le règlement de copropriété.


· Le nouvel article L. 711-6 porte sur les sanctions en cas de non-respect des dispositions des articles précédents.

Son I prévoit ainsi que le défaut d'immatriculation signalé par toute personne intéressée auprès du teneur de registre donne lieu, après mise en demeure du syndic restée infructueuse pendant un mois, à l'application d'une amende à l'encontre du syndic ainsi qu'à l'application d'une astreinte qui court à compter de la fin de la mise en demeure et jusqu'à l'immatriculation du syndicat.

L'immatriculation effectuée d'office par le notaire donne lieu à l'application d'une amende à l'encontre du syndic.

Le II précise que l'absence de transmission de données ou d'actualisation des données constatée par le teneur du registre ou signalée par toute personne intéressée ou par le notaire donne lieu, après mise en demeure du syndic restée infructueuse pendant un mois, à l'application d'une astreinte à l'encontre du syndic. L'astreinte court à compter de la fin de la mise en demeure et jusqu'à la complète actualisation des données.

Le III dispose que :

le montant des amendes et astreintes prévues à cet article ne peut être facturé par le syndic aux copropriétaires, sauf si le syndic n'est pas rémunéré pour l'exercice de son mandat (alinéa 1) ;

les amendes et astreintes sont recouvrées comme en matière de contributions directes au profit du teneur du registre (alinéa 2) ;

le montant de l'amende ne peut être supérieur à 20 euros par lot et est proportionné à la gravité du manquement constaté (alinéa 3) ;

- le montant de l'astreinte ne peut être supérieur à 20 euros par lot et par semaine (alinéa 4).

Le IV impose aux syndicats de copropriétaires d'être immatriculés au registre et que les données figurant à ce registre soient actualisées pour pouvoir bénéficier de subventions de l'État, de ses établissements publics, des collectivités territoriales, de leurs groupements ou de leurs établissements publics.


· L'article L. 711-7 dispose que les conditions d'application du chapitre sont définies par décret en Conseil d'État.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté vingt-et-un amendements rédactionnels ou de précision du rapporteur.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement du rapporteur visant à ce que soit précisé au registre si le syndicat fait l'objet d'un arrêté ou d'une injonction pris par le préfet en vertu de ses prérogatives en matière d'insalubrité ou de péril.

II. La position de votre commission

Comme l'indique l'étude d'impact, « les copropriétés sont à ce jour relativement peu et mal connues des autorités publiques »47(*). Les informations figurant dans l'Enquête nationale Logement réalisée tous les quatre ou cinq ans par l'INSEE et le fichier des logements par communes (FILOCOM) construit par recoupement des fichiers fiscaux sont ainsi à l'échelle des logements et non des copropriétés elles-mêmes.

En créant un registre d'immatriculation des copropriétés, le présent article répond à cette difficulté : l'existence de ce registre et l'obligation d'immatriculation des syndicats de copropriétaires, incombant au syndic, permettront de dénombrer de façon exhaustive les copropriétés, d'identifier les représentants des copropriétés - qui pourront ainsi être des interlocuteurs pour les pouvoirs publics - ou encore de renseigner les autorités publiques sur les facteurs de fragilité dont elles n'ont pas aujourd'hui toujours connaissance.

Votre rapporteur se réjouit donc de la disposition prévue par le présent article, qui est pleinement cohérente avec les recommandations du rapport « Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés » remis en janvier 2012 par notre ancien collègue M. Dominique Braye, président de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH).

Pour que ce registre soit pleinement opérant, il convient que le décret en Conseil d'État prévu par le présent article prévoie une liste limitée d'informations devant figurer au registre.

Votre commission a adopté cinq amendements. Outre quatre amendements rédactionnels de votre rapporteur, elle a adopté un amendement de Mme Valérie Létard visant à préciser l'objectif du registre. Il permettra ainsi de faciliter la connaissance par les pouvoirs publics de l'état des copropriétés et la mise en oeuvre des actions destinées à prévenir la survenance de dysfonctionnements.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 - Modalités d'entrée en vigueur de l'obligation d'immatriculation

Commentaire : cet article précise les modalités d'entrée en vigueur de l'obligation d'immatriculation des syndicats de copropriétaires.

I. Le texte du projet de loi initial

Le I du présent article dispose que les syndicats de copropriétaires sont immatriculés :

avant le 31 décembre 2016 pour les syndicats de copropriétaires de plus de 200 lots ;

avant le 31 décembre 2017 pour les syndicats de copropriétaires de plus de 50 lots ;

avant le 31 décembre 2018, pour le reste des syndicats de copropriétaires.

Le II précise que, à compter du 1er décembre 2016, les syndicats des immeubles neufs ou des immeubles mis en copropriété sont immatriculés dès publication du règlement de copropriété et de l'état descriptif de division au fichier immobilier et au livre foncier quel que soit le nombre de lots que comporte la copropriété.

Le III précise que les dispositions des articles L. 711-4 à L. 711-6, créés à l'article 23 du présent projet de loi, à savoir les dispositions relatives à l'obligation d'actualisation des informations figurant au registre, le contrôle du notaire sur les actes de vente ou encore les amendes et astreintes prévues en cas de non-respect de ces dispositions s'appliquent aux syndicats de copropriétaire selon un calendrier semblable à celui prévu au I, à savoir :

- à compter du 31 décembre 2016 pour les syndicats de copropriétaires comportant plus de 200 lots ;

- à compter du 31 décembre 2017 pour les syndicats de copropriétaires de plus de 50 lots ;

- à compter du 31 décembre 2018, pour le reste des syndicats de copropriétaires.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté un amendement de précision du rapporteur. En séance publique, ils n'ont adopté aucun amendement.

III. La position de votre commission.

Votre rapporteur estime souhaitable de prévoir des échéances étalées dans le temps pour l'immatriculation des copropriétés, en fonction de leur taille. Il est donc favorable à cet article.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 2 - Mieux informer les acquéreurs de lots de copropriété
Article 25 (article 8-2 [nouveau] de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; articles L. 721-1 à L. 721-3 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Renforcement de l'information des acquéreurs de lots de copropriété

Commentaire : cet article renforce l'information des acquéreurs de lots de copropriété par le biais des annonces et des documents annexés à la promesse de vente ou à l'acte authentique.

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article insère, au sein du livre VII du code de la construction et de l'habitation créé par l'article 23 du projet de loi, un titre II portant sur l'information des acquéreurs, comportant lui-même un chapitre unique relatif aux dispositions particulières relatives à la vente d'un immeuble soumis au statut de la copropriété. Ce chapitre comprend les articles L. 721-1 à L. 721-3.

Le nouvel article L. 721-1 dispose que les annonces relatives à la vente d'un lot ou d'une fraction de lot d'un immeuble bâti soumis au statut de la copropriété mentionnent :

le fait que le bien est soumis au statut de la copropriété ;

le nombre de lots et le nombre de copropriétaires constituant le syndicat de copropriété ;

le montant moyen annuel de la quote-part du budget prévisionnel de la copropriété payée par le vendeur calculée sur les deux exercices comptables précédant la publication de l'annonce.

Il précise que l'annonce indique également si le syndicat des copropriétaires fait l'objet des procédures d'administration provisoire, de carence ou d'un plan de sauvegarde.

Le nouvel article L. 722-2 dispose que, en cas de vente d'un lot, de cession d'un droit réel immobilier relatif à un lot ou d'une fraction de lot d'un immeuble bâti à destination partielle ou totale d'habitation et soumis au statut de la copropriété, sont annexés à la promesse de vente ou, à défaut de promesse, à l'acte authentique de vente, en plus du dossier de diagnostic technique, plusieurs documents :

- les documents relatifs à l'organisation de l'immeuble (), à savoir :

Ø la fiche synthétique de la copropriété créée par l'article 27 du présent projet de loi ;

Ø le règlement de copropriété et l'état descriptif de division ainsi que les actes les modifiant, s'ils ont été publiés ;

Ø les procès-verbaux des assemblées générales des trois dernières années, si le vendeur en dispose ;

- les documents relatifs à la situation financière de la copropriété et du copropriétaire (), à savoir :

Ø le montant des charges courantes du budget prévisionnel et des charges hors budget prévisionnel payées par le vendeur au titre des deux exercices comptables précédant la vente ;

Ø les sommes pouvant rester dues par le copropriétaire cédant au syndicat des copropriétaires et les sommes qui seront dues par l'acquéreur au syndicat ;

Ø l'état global des impayés de charges au sein du syndicat et de la dette vis-à-vis des fournisseurs ;

- le carnet d'entretien de l'immeuble () ;

- une attestation comportant la mention de la superficie des parties privatives ().

En cas de vente publique, ces documents sont annexés au cahier des charges.

Le nouvel article L. 721-3 dispose que lorsque ces documents - à l'exception du carnet d'entretien - ne sont pas annexés à l'acte notifié à l'acheteur, le délai de rétractation ou de réflexion ne court qu'à compter de la communication de ces documents à l'acquéreur. Cette communication est réalisée selon les modalités prévues pour la notification de l'acte, c'est-à-dire « par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par tout autre moyen présentant des garanties équivalentes pour la détermination de la date de réception ou de remise »48(*).

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté 11 amendements. Outre sept amendements rédactionnels et de précision du rapporteur, ils ont adopté :

- un amendement du rapporteur visant à transférer dans le présent article les dispositions de l'article 27 relatives à la fiche synthétique de la copropriété. Un nouvel article 8-2 est ainsi créé au sein de la loi du 10 juillet 1965 précitée, article qui dispose que :

 le syndic établit une fiche synthétique regroupant les données financières et techniques essentielles relatives à la copropriété et à son bâti. Le contenu de cette fiche est défini par décret (alinéa 1) ;

 le syndic met cette fiche à disposition des copropriétaires et de chaque nouvel acquéreur (alinéa 2).

- un amendement du rapporteur visant à supprimer l'obligation de mention dans les annonces du nombre de copropriétaires ;

- un amendement de M. Christophe Borgel visant à ce que soit annexée à la promesse de vente ou à l'acte authentique une notice d'information relative aux droits et obligations des copropriétaires ainsi qu'au fonctionnement des instances du syndicat de copropriétaires. Le contenu de cette notice sera déterminé par un arrêté du ministre chargé du logement ;

- un amendement de M. Lionel Tardy visant à modifier l'article L. 721-3 afin que le délai de rétractation ou de réflexion ne coure qu'à compter du lendemain de la communication des documents.

En séance publique, les députés ont adopté quatre amendements du rapporteur :

- un amendement visant à prévoir que le défaut de réalisation de la fiche synthétique est un motif de révocation du syndic, que les contrats prévoient obligatoirement une pénalité financière forfaitaire automatique à l'encontre du syndic quand il ne met pas la fiche synthétique à disposition d'un copropriétaire dans un délai d'une semaine - cette pénalité étant déduite de la rémunération du syndic lors du dernier appel de charges de l'exercice ;

- un amendement visant à ce que, dans le cas des « petites copropriétés »49(*), il ne soit pas imposé d'annexer à la promesse de vente ou à l'acte de vente les documents récapitulant les sommes pouvant rester dues par le vendeur au syndicat, les sommes qui seront dues au syndicat par l'acquéreur ou encore l'état global des impayés de charges au sein du syndicat et de la dette vis-à-vis des fournisseurs ;

- un amendement précisant que, à défaut d'annexion à la promesse de vente ou à l'acte authentique, l'acquéreur reconnaît que le notaire ou le vendeur lui a remis le règlement de copropriété, le carnet d'entretien et l'état descriptif de division ;

- un amendement prévoyant un calendrier de mise en oeuvre des articles L. 721-1 à L. 721-3 du CCH créés par le présent article similaire à celui prévu par l'article 23 du projet de loi pour l'immatriculation des copropriétés.

III. La position de votre commission

Comme l'indique l'étude d'impact, « une des causes des difficultés des copropriétés résulte de la mauvaise information des copropriétaires qui, au moment de leur achat, n'intègrent pas dans leur plan de financement le paiement des charges de copropriétés et des provisions pour travaux »50(*).

Votre rapporteur se réjouit donc des dispositions du présent article, qui permettent de renforcer la protection des acquéreurs en améliorant l'information au stade de l'annonce immobilière et au moment de la conclusion du contrat de vente. La création de la fiche synthétique, proposition qui figurait dans le rapport de notre ancien collègue Dominique Braye, permet également de renforcer l'information des copropriétaires eux-mêmes.

Votre commission a adopté dix amendements. Outre cinq amendements rédactionnels et de précision du rapporteur, elle a adopté :

- deux amendements identiques du rapporteur et de M. François Calvet supprimant l'obligation pour le syndic de mettre la fiche synthétique à disposition de tout nouvel acquéreur : le syndic n'a en effet aucun lien juridique avec le nouvel acquéreur ; par ailleurs, le présent article prévoit déjà l'obligation de faire figurer la fiche synthétique en annexe de l'acte de vente d'un lot ;

- un amendement du rapporteur prévoyant que, quand le syndicat des copropriétaires dispose d'un fonds de prévoyance, le montant cumulé des cotisations au fonds versées par le copropriétaire vendeur au titre de son lot figure en annexe à l'acte de vente ;

- un amendement du rapporteur prévoyant que, s'ils existent, le diagnostic technique global et le plan pluriannuel de travaux sont annexés à l'acte de vente ;

- un amendement du rapporteur prévoyant que seule l'obligation d'établissement de la fiche synthétique soit applicable selon un calendrier adapté à la taille de la copropriété, les autres dispositions du présent article étant applicables dès la promulgation de la loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 3 - Améliorer la gouvernance et la gestion de la copropriété pour prévenir son endettement
Article 26 (articles 17, 17-2 [nouveau], 18, 18-1 A, 18-1, 19-1, 19-2, 20, 21, 22, 23 et 42-1 [nouveau] de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; article L. 443-15 - Gouvernance et gestion des copropriétés

Commentaire : cet article comporte plusieurs dispositions qui améliorent la gouvernance et la gestion des copropriétés.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre II de la loi du 10 juillet 1965 précitée porte sur l'administration de la copropriété.


· L'article 17 porte sur les liens entre le syndic et l'assemblée générale des copropriétaires. Il dispose que :

les décisions du syndicat sont prises en assemblée générale des copropriétaires ; leur exécution est confiée à un syndic placé éventuellement sous le contrôle d'un conseil syndical (alinéa 1) ;

- dans les cas où, avant la réunion de la première assemblée générale, un syndic a été désigné par le règlement de copropriété ou par tout autre accord des parties, cette désignation doit être soumise à la ratification de la première assemblée générale (alinéa 2) ;

- à défaut de nomination, le syndic est désigné par le président du tribunal de grande instance (TGI) saisi à la requête d'un ou plusieurs copropriétaires (alinéa 3).


· L'article 18 porte sur les missions du syndic.

Il dispose que ce dernier, indépendamment des pouvoirs qui lui sont conférés par d'autres dispositions de la loi ou par une délibération spéciale de l'assemblée générale, est chargé des missions suivantes :

assurer l'exécution des dispositions du règlement de copropriété et des délibérations de l'assemblée générale ;

administrer l'immeuble, pourvoir à sa conservation, à sa garde et à son entretien et, en cas d'urgence, faire procéder à l'exécution de tous travaux nécessaires à sa sauvegarde ;

- établir et tenir à jour un carnet d'entretien de l'immeuble ;

établir le budget prévisionnel, les comptes du syndicat et leurs annexes, les soumettre au vote de l'assemblée générale et tenir pour chaque syndicat une comptabilité séparée faisant apparaître la position de chaque copropriétaire à l'égard du syndicat ;

soumettre, lors de sa première désignation et au moins tous les trois ans, au vote de l'assemblée générale la décision de constituer des provisions spéciales pour faire face aux travaux d'entretien ou de conservation des parties communes et des éléments d'équipement commun, susceptibles d'être nécessaires dans les trois années à échoir et non encore décidés par l'assemblée générale ;

ouvrir un compte bancaire ou postal séparé au nom du syndicat sur lequel sont versées toutes les sommes ou valeurs reçues au nom ou pour le compte du syndicat. L'assemblée générale peut en décider autrement à la majorité de l'article 25 et, le cas échéant, de l'article 25-1 lorsque l'immeuble est administré par un syndic soumis aux dispositions de la « loi Hoguet » ou par un syndic dont l'activité est soumise à une réglementation professionnelle organisant le maniement des fonds du syndicat. La méconnaissance par le syndic de cette obligation emporte la nullité de plein droit de son mandat à l'expiration du délai de trois mois suivant sa désignation ;

représenter le syndicat dans tous les actes civils et en justice, ainsi que pour la publication de l'état descriptif de division du règlement de copropriété ou des modifications apportées à ces actes ;

notifier sans délai au préfet et aux copropriétaires l'information selon laquelle les deux tiers des copropriétaires, représentant au moins deux tiers des quotes-parts de parties communes, ont exercé leur droit de délaissement ;

- lorsqu'un réseau de communications électroniques interne distribue des services de télévision et si l'installation permet l'accès aux services nationaux en clair de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique, informer de manière claire et visible les copropriétaires de cette possibilité et fournir les coordonnées du distributeur de services auquel le copropriétaire doit s'adresser pour bénéficier du « service antenne » numérique. À compter de mars 2007 et jusqu'au 30 novembre 2011, cette information est fournie dans le relevé de charges envoyé régulièrement par le syndic aux copropriétaires.

Cet article précise que le syndic, seul responsable de sa gestion, ne peut se faire substituer. Seule l'assemblée générale peut autoriser, à la majorité prévue par l'article 25, une délégation de pouvoir à une fin déterminée.

Il prévoit enfin qu'en cas d'empêchement du syndic ou en cas de carence de sa part à exercer les droits et actions du syndicat et à défaut de stipulation du règlement de copropriété, un administrateur provisoire peut être désigné par décision de justice.


· L'article 18-1 A dispose que seuls les travaux votés par l'assemblée générale des copropriétaires peuvent faire l'objet d'honoraires spécifiques au profit du syndic. Ces honoraires sont votés lors de la même assemblée générale que les travaux concernés, aux mêmes règles de majorité.


· L'article 18-1 porte sur la mise à disposition des pièces justificatives des charges de copropriété.

Il dispose qu'entre la convocation de l'assemblée générale appelée à connaître des comptes et la tenue de celle-ci, ces pièces justificatives, notamment les factures, les contrats de fourniture et d'exploitation en cours et leurs avenants ainsi que la quantité consommée et le prix unitaire ou forfaitaire de chacune des catégories de charges, sont tenues à la disposition de tous les copropriétaires par le syndic au moins un jour ouvré, selon des modalités définies par l'assemblée générale.

Il précise que l'assemblée générale peut décider que la consultation aura lieu un jour où le syndic reçoit le conseil syndical pour examiner les pièces, tout copropriétaire pouvant alors se joindre au conseil syndical. Tout copropriétaire ayant manifesté son opposition à cette procédure lors de l'assemblée générale pourra consulter individuellement les pièces le même jour.


· L'article 19-1 dispose que l'obligation de participer aux charges entraînées par les services collectifs et les éléments d'équipement commun, ainsi qu'aux charges relatives à la conservation, à l'entretien et à l'administration des parties communes, et aux travaux d'amélioration tels que la transformation des éléments d'équipement existant, l'adjonction d'éléments nouveaux, l'aménagement de locaux affectés à l'usage commun ou la création de tels locaux est garantie par le privilège immobilier spécial51(*).


· L'article 19-2 porte sur le paiement des provisions des charges de copropriété par les copropriétaires. Il dispose que :

en cas de non versement à sa date d'exigibilité d'une provision, les autres provisions non encore échues deviennent immédiatement exigibles après mise en demeure restée infructueuse pendant plus d'un mois (alinéa 1) ;

- après avoir constaté le vote du budget prévisionnel par l'assemblée générale ainsi que la déchéance du terme, le président du TGI statuant comme en matière de référé peut condamner le copropriétaire défaillant au versement des provisions devenues exigibles. L'ordonnance est assortie de l'exécution provisoire de plein droit (alinéa 2) ;

- quand la mesure d'exécution porte sur une créance à exécution successive du débiteur du copropriétaire défaillant, notamment une créance de loyer ou d'indemnité d'occupation, cette mesure se poursuit jusqu'à l'extinction de la créance du syndicat résultant de l'ordonnance (alinéa 3).


· L'article 20 impose au notaire de notifier la mutation d'un lot dans certaines conditions. Il dispose ainsi que :

en cas de mutation à titre onéreux d'un lot, si le vendeur ne présente pas au notaire un certificat du syndic de moins d'un mois, attestant qu'il est libre de toute obligation à l'égard du syndicat, le notaire doit informer le syndic de la mutation dans un délai de quinze jours à compter de la date du transfert de propriété. Dans un délai de quinze jours suivant la réception de cet avis, le syndic peut s'opposer au versement des fonds pour obtenir le paiement des sommes restant dues (alinéa 1) ;

- tout paiement ou transfert amiable ou judiciaire du prix opéré en violation des dispositions de l'alinéa précédent est inopposable au syndic ayant régulièrement fait opposition (alinéa 2) ;

- l'opposition régulière vaut au profit du syndicat mise en oeuvre du privilège immobilier spécial (alinéa 3).


· L'article 21 porte sur les prérogatives du conseil syndical. Il dispose que, dans tout syndicat de copropriétaires, un conseil syndical assiste le syndic et contrôle sa gestion (alinéa 1). Ses missions sont les suivantes :

- il donne son avis au syndic ou à l'assemblée générale sur toutes questions concernant le syndicat. L'assemblée générale des copropriétaires, statuant à la majorité de l'article 25, arrête un montant des marchés et des contrats à partir duquel la consultation du conseil syndical est rendue obligatoire. A la même majorité, elle arrête un montant des marchés et des contrats à partir duquel une mise en concurrence est rendue obligatoire (alinéa 2) ;

- il peut prendre connaissance, et copie, à sa demande, de toutes pièces, documents, correspondances ou registres se rapportant à la gestion du syndic et, globalement, à l'administration de la copropriété (alinéa 3) ;

- il reçoit, à sa demande, communication de tout document intéressant le syndicat (alinéa 4).

Cet article précise, s'agissant de la désignation du conseil syndical, que :

les membres du conseil syndical sont désignés par l'assemblée générale parmi les copropriétaires, les associés (dans le cas où plusieurs lots appartiennent à une société), les accédants ou les acquéreurs à terme, leurs conjoints, les partenaires liés à eux par un PACS, leurs représentants légaux, ou leurs usufruitiers. Quand une personne morale est nommée en qualité de membre du conseil syndical, elle peut s'y faire représenter par un fondé de pouvoir spécialement habilité à cet effet (alinéa 5)

- le syndic, son conjoint, le partenaire lié à lui par un PACS, ses ascendants ou descendants, ses préposés, même s'ils sont copropriétaires, associés ou acquéreurs à terme, ne peuvent être membres du conseil syndical (alinéa 6) ;

- le conseil syndical élit son président parmi ses membres (alinéa 7) ;

- quand l'assemblée générale ne parvient pas à désigner des membres du conseil syndical, le procès-verbal, qui en fait explicitement mention, est notifié, dans un délai d'un mois, à tous les copropriétaires (alinéa 8) ;

- à l'exception du cas des syndicats coopératifs, l'assemblée générale peut décider par une délibération spéciale, à la majorité prévue par l'article 26, de ne pas instituer de conseil syndical. La décision contraire est prise à la majorité des voix de tous les copropriétaires (alinéa 9) ;

- à défaut de désignation par l'assemblée générale et sous réserve des dispositions de l'alinéa précédent, le juge, saisi par un ou plusieurs copropriétaires ou par le syndic, peut, avec l'acceptation des intéressés, désigner les membres du conseil syndical ; il peut également constater l'impossibilité d'instituer un conseil syndical (alinéa 10).


· L'article 22 porte sur le fonctionnement et les pouvoirs de l'assemblée générale. Il dispose ainsi que :

le règlement de copropriété détermine les règles de fonctionnement et les pouvoirs de l'assemblée générale sous réserve des dispositions des articles 24 à 26 de la loi de 1965 (alinéa 1) ;

chaque copropriétaire dispose d'un nombre de voix correspondant à sa quote-part dans les parties communes. Toutefois, lorsqu'un copropriétaire possède une quote-part des parties communes supérieure à la moitié, le nombre de voix dont il dispose est réduit à la somme des voix des autres copropriétaires (alinéa 2) ;

s'agissant des délégations de vote, tout copropriétaire peut déléguer son droit de vote à un mandataire, que ce dernier soit ou non membre du syndicat. Chaque mandataire ne peut recevoir plus de trois délégations de vote. Cependant, un mandataire peut recevoir plus de trois délégations de vote si le total des voix dont il dispose lui-même et de celles de ses mandants n'excède pas 5 % des voix du syndicat. Le mandataire peut aussi recevoir plus de trois délégations de vote s'il participe à l'assemblée générale d'un syndicat principal et si tous ses mandants appartiennent à un même syndicat secondaire (alinéa 3) ;

- le syndic, son conjoint, le partenaire lié à lui par un PACS et ses préposés ne peuvent présider l'assemblée ni recevoir mandat pour représenter un copropriétaire (alinéa 4).


· L'article 23 dispose que :

- quand plusieurs lots sont attribués à des personnes ayant constitué une société propriétaire de ces lots, chaque associé participe à l'assemblée générale du syndicat et y dispose d'un nombre de voix égal à la quote-part dans les parties communes correspondant au lot dont il a la jouissance (alinéa 1) ;

- en cas d'indivision ou d'usufruit d'un lot, les intéressés doivent, sauf stipulation contraire du règlement de copropriété, être représentés par un mandataire commun qui sera, à défaut d'accord, désigné par le président du TGI à la requête de l'un d'entre eux ou du syndic (alinéa 2).

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article modifie sensiblement le chapitre II de la loi du 10 juillet 1965 précitée.


· Son modifie l'article 17 :

- il précise le deuxième alinéa en indiquant que dans le cas où un syndic provisoire a été désigné par le règlement de copropriété (ou par tout autre accord des parties) avant la réunion de la première assemblée générale suivant la mise en copropriété (a), ce syndic ne peut être maintenu que par décision de l'assemblée générale, après mise en concurrence préalable de plusieurs contrats de syndics effectuée par le syndic provisoire (b) ;

- il permet la saisine du président du TGI afin de désigner un syndic par le maire de la commune ou du président de l'EPCI compétent en matière d'habitat (c).


· Son modifie l'article 18. Il procède à des modifications rédactionnelles et scinde la liste des missions du syndic en trois groupes : les missions générales (exécution des dispositions du règlement et des délibérations de l'assemblée générale, administration de l'immeuble et représentation du syndicat dans les actes civils et en justice) regroupées dans un I, les missions relatives à la gestion comptable et financière du syndicat (établissement du budget prévisionnel, soumission à l'assemblée générale de la décision de constituer des provisions spéciales, ouverture d'un compte séparé) regroupées au sein d'un II, et les missions plus annexes (notification au préfet de l'exercice du droit de délaissement, information relative au réseau de communications électroniques) regroupées au sein d'un III.

Sur le fond, les principales modifications sont les suivantes :

- il précise que le carnet d'entretien de l'immeuble doit être mis à disposition des copropriétaires (c) ;

- il confie au syndic la mission de réaliser les démarches d'immatriculation des syndicats de copropriétaires prévues par l'article 23 du projet de loi, sous peine de l'amende prévue par ce même article (d) ;

- il précise que l'établissement du budget prévisionnel se fait en concertation avec le conseil syndical (e) ;

- il précise (g), pour ce qui concerne le compte séparé que :

 le syndic ouvre le compte séparé dans la banque de son choix ;

 l'assemblée générale ne peut plus s'opposer à l'ouverture d'un compte séparé mais peut décider que ce compte est ouvert dans une autre banque ;

 ce compte ne peut faire l'objet d'aucune convention de fusion ni d'une compensation avec tout autre compte ;

 les éventuels intérêts produits par ce compte sont définitivement acquis au syndicat ;

 le syndic met à disposition du président du conseil syndical une copie des relevés périodiques du compte, dès réception de ceux-ci ;

- il précise que, à l'exception du syndic provisoire, le syndic de copropriété ne peut avancer de fonds au syndic de copropriétaires (g) ;

- il prévoit que le syndic ne peut renoncer à son mandat sans avoir respecté un préavis (i).


· Le modifie l'article 18-1 A. Il prévoit que la rémunération des syndics est déterminée de manière forfaitaire et que, cependant, une rémunération spécifique complémentaire peut être perçue à l'occasion de prestations particulières.


· Le modifie l'article 18-1 :

- il prévoit que les pièces justificatives sont tenues à la disposition des copropriétaires par le syndic sans que cette mise à disposition soit limitée dans le temps (a) ;

- la possibilité pour l'assemblée générale de décider que la consultation aura lieu un jour de réception du conseil syndical par le syndic est en conséquence supprimée (b).


· Le propose une nouvelle rédaction de l'article 19. Ce dernier dispose désormais que sont garantis par le privilège immobilier spécial l'obligation de participer aux charges et travaux, mais aussi les dommages et intérêts alloués par les juridictions au syndicat ainsi que le remboursement des dépens.


· Le complète l'article 19-2 par un nouvel alinéa qui dispose qu'au cas où l'assemblée générale doit autoriser le syndic à agir en justice pour obtenir la saisie en vue de la vente d'un lot d'un copropriétaire débiteur vis-à-vis du syndicat, la voix du copropriétaire concerné n'est pas prise en compte dans le décompte de la majorité.


· Le complète l'article 20 par un II qui dispose que :

préalablement à l'établissement de l'acte authentique de vente d'un lot ou d'une fraction de lot, le notaire notifie au syndic de la copropriété le nom du candidat acquéreur ou le nom des dirigeants sociaux et des associés de la société se portant acquéreur ;

le syndic délivre alors au notaire un certificat ayant moins d'un mois attestant que :

 les personnes concernées, leurs conjoints ou leurs partenaires liés avec eux par un PACS ne sont pas copropriétaires de l'immeuble concerné ;

 ou, si l'une des personnes est copropriétaire, que cette personne n'a pas fait l'objet d'une mise en demeure de payer du syndic restée infructueuse depuis plus de 45 jours.

dans le cas où l'acquéreur n'est pas à jour de ses charges, le notaire notifie aux parties l'impossibilité de conclure la vente ;

- dans le cas où un avant contrat de vente a été signé préalablement à l'acte authentique de vente, l'acquéreur ou les mandataires sociaux et les associés de la société se portant acquéreur, leurs conjoints ou leurs partenaires liés avec eux par un PACS disposent d'un délai de 30 jours à compter de la notification pour s'acquitter de leur dette. Si aucun certificat attestant du règlement des charges n'est produit à l'issue de ce délai, l'avant-contrat est réputé nul et non avenu aux torts de l'acquéreur.


· Le modifie l'article 21 :

- il précise au deuxième alinéa que l'obligation pour l'assemblée générale, statuant à la majorité de l'article 25, d'arrêter le montant des marchés et des contrats à partir duquel une mise en concurrence est obligatoire ne concerne pas le contrat du syndic (a) ;

- il prévoit des règles en cas de révocation ou de non renouvellement du syndic (c) :

 la désignation du nouveau syndic est alors précédée d'une mise en concurrence de plusieurs projets de contrats de syndic effectuée par le conseil syndical, sans préjudice de la possibilité pour les copropriétaires de demander au syndic l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée générale de l'examen des projets de contrats de syndics qu'ils communiquent ;

 le conseil syndical peut proposer de ne pas procéder à la mise en concurrence quand le marché local des syndics ne la permet pas. Le syndic notifie cette proposition aux copropriétaires dans un délai leur permettant de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée générale des projets de contrats de syndics qu'ils communiquent. La proposition du conseil syndical ne fait pas l'objet d'une question inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée générale ;

 le conseil syndical donne son avis sur tous les projets de contrats de syndic qui lui sont communiqués, avant qu'ils ne fassent l'objet d'une question inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée générale ;

 quand la copropriété n'a pas institué de conseil syndical, la mise en concurrence n'est pas obligatoire.

- il supprime la possibilité pour le conseil syndical de prendre connaissance des pièces et documents se rapportant à la gestion du syndic (c).


· Le modifie l'article 22 :

- il précise que la délégation de vote n'est valable que si le copropriétaire désigne expressément le mandataire par son nom ou, s'il est membre du conseil syndical, par son nom ou sa fonction au sein de cet organe (b) ;

- il complète cet article par un II portant sur le lien entre le syndicat secondaire et le syndical principal (c). Il précise ainsi que :

 l'assemblée générale d'un syndicat secondaire statuant à la majorité de l'article 25 peut mandater le président du conseil syndical pour représenter les copropriétaires à l'assemblée générale du syndicat principal. Le mandat confié emporte alors délégation de vote de tous les copropriétaires pour les décisions inscrites à l'ordre du jour de l'assemblée générale du syndicat principal nécessitant un vote relevant des articles 24 ou 25 ;

 pour les décisions inscrites à l'ordre du jour de l'assemblée générale du syndicat principal nécessitant la majorité de l'article 26 ou l'unanimité, le mandataire ne peut prendre part au vote que s'il dispose d'une délibération de l'assemblée générale du syndicat secondaire se prononçant sur cette décision aux majorités requises par la loi ;

 la limitation des droits de vote prévue à l'actuel article 22 ne s'applique pas à ce mandataire lors de l'assemblée générale du syndicat principal ;

 Le mandataire rend compte de son activité à chaque assemblée générale du syndicat secondaire. Le renouvellement de son mandat est inscrit chaque année à l'ordre du jour de l'assemblée générale.

- il complète cet article par un III qui dispose que les dispositions du II sont applicables pour la représentation du syndicat des copropriétaires au sein de l'assemblée générale des associations syndicales libres dont le syndicat fait partie.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté 26 amendements. Outre dix amendements rédactionnels, de précision ou de coordination du rapporteur, ils ont adopté :

- un amendement de M. Rudy Salles visant à créer un nouvel article 17-2 au sein de la loi de 1965 précisant que tout syndic non professionnel, qu'il soit bénévole ou coopérative, doit être copropriétaire d'un ou plusieurs lots d'habitation dans la copropriété qu'il est amené à gérer ;

- un amendement du rapporteur visant à préciser que le syndic a également pour mission d'assurer l'information des occupants de chaque immeuble de la copropriété des décisions prises en assemblée générale ;

- un amendement du rapporteur visant à supprimer la possibilité pour l'assemblée générale de décider à la majorité de l'article 25-1 que le compte séparé est ouvert dans une autre banque que celle choisie par le syndic ;

- un amendement du rapporteur prévoyant que le syndic met à disposition de l'ensemble du conseil syndical et non pas seulement de son président une copie des relevés périodiques du compte ;

- un amendement du rapporteur visant à alléger la procédure en cas d'empêchement du syndic : dans ce cas, le président du conseil syndical peut convoquer une assemblée générale appelée à désigner un nouveau syndic ;

- un amendement de M. Lionel Tardy fixant à trois mois le délai de préavis du syndic s'il souhaite renoncer à son mandat ;

- un amendement du rapporteur précisant que l'élection d'un nouveau syndic en cours de mandat vaut révocation du mandat en cours ;

- un amendement du rapporteur visant à prévoir la fixation par décret en Conseil d'État des prestations particulières pouvant être facturées par le syndic ;

- un amendement du rapporteur prévoyant que :

 ce décret en Conseil d'État fait l'objet d'une concertation tous les deux ans, en vue de son éventuelle révision, concertation organisée par le ministre du logement et associant notamment le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières institué par l'article 9 du projet de loi ;

 le contrat de syndic respecte un contrat type défini par décret en Conseil d'État ;

- un amendement prévoyant la définition par décret en Conseil d'État des modalités de mise à disposition par le syndic des pièces justificatives des charges de copropriété avant la tenue de l'assemblée générale ;

- un amendement de M. Christophe Borgel précisant que, dans le cas où, à l'occasion d'une vente de lot, le syndic a formé opposition au versement des fonds en raison des sommes restant due par le propriétaire, le notaire libère les fonds dès l'accord entre le syndicat et le vendeur sur les sommes restant dues. À défaut d'accord, dans un délai de 6 mois après la constitution par le syndic de l'opposition régulière, il verse les sommes retenues au syndicat, sauf contestation de l'opposition devant les tribunaux par une des parties ;

- un amendement du rapporteur visant à ce que les frais afférents au compte bancaire séparé soient pris en compte par la mise en concurrence des différents projets de contrat de syndic à l'occasion de la révocation ou du non-renouvellement du syndic ;

- un amendement de M. Rudy Salles visant à étendre l'interdiction d'appartenir au conseil syndical aux parents en ligne collatérale du syndic ;

- un amendement du rapporteur insérant un IV à l'article 22 prévoyant que pour les décisions inscrites à l'ordre du jour de l'assemblée générale de l'association syndicale libre pour lesquelles les statuts de l'association prévoient une majorité qualifié, le mandataire désigné par l'assemblée générale ne peut prendre part au vote s'il ne dispose pas d'une délibération de l'assemblée générale le mandatant et se prononçant sur cette décision à la même majorité ;

- un amendement de Rudy Salles modifiant l'article 23 afin que, dans le cas où plusieurs lots sont attribués à des personnes ayant constitué une société propriétaire de ces lots, la société puisse mandater un des associés pour la représenter au sein du conseil syndical. Chaque associé ne dispose alors que d'un seul mandat spécifique pour un seul lot. D'autres associés peuvent remplir individuellement un mandat identique pour chacun des autres lots de la société civile immobilière.

En séance publique, les députés ont adopté huit amendements :

- un amendement de M. Jean-Marie Tétart, sous-amendé par le rapporteur, ajoutant parmi les missions du syndic, lorsque ce dernier est soumis à la « loi Hoguet », le fait de proposer un accès en ligne sécurisé aux documents dématérialisés relatifs à la gestion de l'immeuble ou des lots gérés, sauf décision contraire de l'assemblée générale prise à la majorité de l'article 25. Cet accès est différencié selon la nature des documents mis à la disposition des membres du syndicat ou de ceux du conseil syndical ;

- un amendement de M. Jacques Krabal précisant à l'article 18-1 A de la loi de 1965 que le syndic ne peut mentionner dans le contrat soumis au vote de l'assemblée générale un barème relatif à ces honoraires spécifiques, même à titre indicatif. Une telle rémunération doit être exprimée en pourcentage du montant hors taxes des travaux, à un taux dégressif selon l'importance des travaux ;

- un amendement du rapporteur visant à préciser que, dans le cas où l'assemblée générale vote pour autoriser le syndic à agir en justice pour obtenir la saisie en vue de la vente d'un lot d'un copropriétaire débiteur vis-à-vis du syndicat, non seulement la voix de ce dernier n'est pas prise en compte, mais ce dernier ne peut pas être désigné mandataire d'autres copropriétaires ;

- un amendement du rapporteur visant à préciser que le notaire notifie au syndic de copropriété le nom du candidat acquéreur avant l'établissement de l'acte authentique mais aussi après que, le échéant, le titulaire du droit de préemption a renoncé à l'exercice de ce droit ;

- un amendement du rapporteur visant à limiter l'obligation du notaire de notifier au syndic le nom des dirigeants sociaux et des associés de la société se portant acquéreur d'un lot ou d'une fraction de lot aux sociétés civiles immobilières ou en nom collectif ;

- un amendement visant à rétablir la possibilité pour le conseil syndical de prendre connaissance de toutes pièces se rapportant à la gestion du syndic et à l'administration de la copropriété ;

- un amendement de M. Christophe Borgel et les membres du groupe socialiste créant un nouvel article 42-1 au sein de la loi de 1965 prévoyant que la communication par voie électronique, y compris l'usage de la lettre recommandée électronique, est valable dans les relations entre syndic, administrateur provisoire, président du conseil syndical et copropriétaires.

IV. La position de votre commission

Le présent article comprend plusieurs mesures essentielles destinées à améliorer la gouvernance et la gestion de la copropriété, ceci notamment afin de prévenir son endettement.

Aux yeux de votre rapporteur, il convient plus particulièrement de saluer les dispositions suivantes :

le renforcement de la concurrence entre syndics, notamment dans le cas de figure où le non renouvellement ou la révocation d'un syndic est envisagée, et la forfaitisation de la rémunération des syndics : ces deux mesures contribueront à améliorer l'offre des professionnels sur le marché et à réduire les coûts pour les copropriétaires ;

la fixation par décret des prestations particulières permettra de mettre fin aux pratiques de certains syndics qui incluent dans les prestations particulières des prestations qui relèvent des prestations courantes, pratiques relevées par la Commission des clauses abusives52(*) ;

l'obligation de compte séparé : alors que le compte séparé devrait être la règle, il n'est aujourd'hui que l'exception, seuls 5 % des copropriétés disposant d'un tel compte53(*). Votre rapporteur se félicite que toute possibilité de dérogation soit supprimée : l'existence d'un compte séparé constitue une garantie pour les syndicats de copropriétaires contre le risque de voir disparaître les fonds mandants au profit du syndic ou de ses créanciers à l'occasion de difficultés financières ; cette mesure de transparence devrait permettre d'améliorer les relations entre les syndicats et les syndics ;

les mesures destinées à protéger les copropriétés contre les acquéreurs déstabilisateurs, autrement dit contre les marchands de sommeil : votre rapporteur se réjouit tout particulièrement de la mesure restreignant l'achat d'un lot par le contrôle de la situation financière du copropriétaire vis à vis de la copropriété. Il avait souhaité dans son rapport comme parlementaire en mission qu'une telle disposition soit intégrée dans la loi de 1965 : il estimait alors « [inacceptable] qu'un copropriétaire débiteur puisse continuer à acheter d'autres lots dans la copropriété »54(*).

Votre commission a adopté quinze amendements. Outre onze amendements rédactionnels ou de précision du rapporteur, elle a adopté :

- un amendement du rapporteur consacrant l'obligation pour le syndic d'assurer l'information des occupants de chaque immeuble des décisions prises par l'assemblée générale ;

- un amendement de M. François Calvet réduisant de six à trois mois le délai au terme duquel, à défaut d'accord entre le syndic et le copropriétaire vendeur du fait de dettes de ce dernier à l'égard du syndicat, le notaire peut libérer les fonds au profit du syndicat ;

- un amendement du rapporteur intégrant les dispositions de l'article 26 bis au sein de l'article 22 de la loi de 1965 ;

- un amendement du rapporteur visant à encadrer la possibilité pour une assemblée générale d'un syndicat secondaire de mandater le président du conseil syndical pour représenter les copropriétaires à l'assemblée générale du syndicat principal : le mandat est limité à une durée d'un an et il ne sera possible que pour les décisions nécessitant une majorité de l'article 24.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 bis (article 7-1 [nouveau] de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Interdiction pour les salariés du syndic et leurs proches de voter au nom d'autres copropriétaires lors de l'assemblée générale

Commentaire : cet article interdit aux salariés du syndic et à leurs proches, s'ils sont copropriétaires, de porter des pouvoirs d'autres copropriétaires à l'occasion de l'assemblée générale.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale.

Les députés ont introduit le présent article en séance publique, à l'initiative de M. Jean-Marie Tétard.

Cet article crée un nouvel article 7-1 au sein de la loi du 10 juillet 1965 précitée disposant que les salariés du syndic ou leurs proches parents qui sont copropriétaires de l'immeuble bâti ne peuvent pas porter de pouvoirs d'autres copropriétaires pour voter lors de l'assemblée générale.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au présent article qui permet d'éviter tout conflit d'intérêts au sein des assemblées générales.

Par cohérence avec l'amendement adopté à l'article 26, qui a intégré cette disposition au sein de l'article 22 de la loi du 10 juillet 1965 relatif aux règles de délégation de vote au sein de l'assemblée générale, votre commission a adopté un amendement de suppression de votre rapporteur.

Votre commission a supprimé cet article.

Section 4 - Prévenir la dégradation des copropriétés et faciliter la réalisation des travaux de conservation des immeubles
Article 27 (articles 9-1 [nouveau], 10, 14-2, 18, 19-1, 19-2, 24-4 et 24-5 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; articles L. 111-6-2 et L. 731-1 à L. 731-5 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Instauration d'un fonds de prévoyance pour certaines copropriétés ; possibilité pour les copropriétés de faire réaliser un diagnostic technique global

Commentaire : cet article instaure, pour les copropriétés de plus de 50 lots, une obligation de constituer un fonds de prévoyance ; il permet aux copropriétés de faire réaliser un diagnostic technique global.

I. Le droit en vigueur


· L'article 10 de la loi du 10 juillet 1965 précitée porte sur les obligations des copropriétaires. Il dispose ainsi que :

les copropriétaires sont tenus de participer aux charges entraînées par les services collectifs et les éléments d'équipement commun en fonction de l'utilité que ces services et éléments présentent à l'égard de chaque lot (alinéa 1) ;

- ils doivent également participer aux charges relatives à la conservation, à l'entretien et à l'administration des parties communes proportionnellement aux valeurs relatives des parties privatives comprises dans leurs lots (alinéa 2) ;

- le règlement de copropriété fixe la quote-part afférente à chaque lot dans chacune des catégories des charges (alinéa 3) ;

- tout règlement de copropriété publié à compter du 31 décembre 2002 indique les éléments pris en considération et la méthode de calcul permettant de fixer les quotes-parts de parties communes et la répartition des charges (alinéa 4).


· L'article 14-2 de la même loi dispose que les dépenses pour travaux dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État ne sont pas comprises dans le budget prévisionnel de la copropriété et que les sommes afférentes à ces dépenses sont exigibles selon les modalités votées par l'assemblée générale.


· L'article 18 énumère les missions du syndic. L'article 19-1 porte sur le privilège immobilier spécial. Le contenu de ces deux articles a été présenté à l'occasion de l'examen de l'article 26 du présent projet de loi.


· L'article 24-4 porte sur les travaux d'économies d'énergie. Il dispose que :

pour tout immeuble équipé d'une installation collective de chauffage ou de refroidissement, le syndic inscrit à l'ordre du jour de l'assemblée générale des copropriétaires qui suit l'établissement d'un diagnostic de performance énergétique ou d'un audit énergétique la question d'un plan de travaux d'économies d'énergie ou d'un contrat de performance énergétique (alinéa 1) ;

- avant de soumettre au vote de l'assemblée générale un projet de conclusion d'un tel contrat, le syndic procède à une mise en concurrence de plusieurs prestataires et recueille l'avis du conseil syndical (alinéa 2) ;

- un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de cet article (alinéa 3).


· L'article 24-5 dispose que quand l'immeuble possède des emplacements de stationnement sécurisé à usage privatif et n'est pas équipé des installations électriques intérieures permettant l'alimentation de ces emplacements pour permettre la recharge des véhicules électriques ou hybrides ou des installations de recharge électrique permettant un comptage individuel de ces véhicules, le syndic inscrit à l'ordre du jour de l'assemblée générale la question des travaux permettant la recharge des véhicules électriques ou hybrides et des conditions de gestion ultérieure du nouveau réseau électrique, ainsi que la présentation des devis élaborés à cet effet.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article visait initialement à créer, au sein de la loi du 10 juillet 1965 précitée, un nouvel article 8-2 portant sur la fiche synthétique de la copropriété. Cet article disposait que :

- le syndic établit une fiche synthétique de la copropriété regroupant les données financières et techniques essentielles relatives à la copropriété et à son bâti dont le contenu est défini par décret (alinéa 1) ;

- cette fiche est mise à disposition des copropriétaires et de chaque nouvel acquéreur par le syndic, conformément aux dispositions de l'article 25 du projet de loi (alinéa 2).

III. Les modifications effectuées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté un amendement du rapporteur renvoyant les dispositions relatives à la fiche synthétique de la copropriété au I de l'article 25 du projet de loi et introduisant à cet article des dispositions relatives à la constitution d'un fonds de prévoyance pour certaines copropriétés.

Dans la rédaction issue des travaux de la commission, le présent article comprend deux paragraphes.

Le I modifie la loi du 10 juillet 1965 précitée.


· Le modifie l'article 10 afin de préciser que les copropriétaires sont tenus de verser au fonds de prévoyance créé par le présent article la cotisation, ceci proportionnellement aux valeurs relatives des parties privatives comprises dans leurs lots.


· Le transforme le contenu de l'actuel article 14-2 en un I (a), opère une modification rédactionnelle (b) et complète cet article par un II qui dispose que :

dans les immeubles à destination partielle ou totale d'habitation de 50 lots ou plus soumis à la loi de 1965, le syndicat des copropriétaires constitue un fonds de prévoyance une fois que l'immeuble n'est plus couvert par la garantie décennale (alinéa 1) ;

- ce fonds doit permettre de faire face aux dépenses résultant des travaux prescrits par les lois et règlements () et aux travaux décidés par l'assemblée générale et non compris dans le budget prévisionnel () ;

- ce fonds est alimenté par une cotisation annuelle obligatoire versée par les copropriétaires selon les mêmes modalités que celles décidées par l'assemblée générale pour le versement des provisions du budget prévisionnel (alinéa 4) ;

l'assemblée générale peut affecter, à la majorité des articles 25 et 25-1, tout ou partie des sommes déposées sur le fonds de prévoyance aux travaux mentionnés précédemment (alinéa 5) ;

- par exception, quand le syndic, en application de l'article 18, fait procéder à l'exécution de travaux nécessaires à la sauvegarde de l'immeuble, l'assemblée générale peut affecter, à la majorité des articles 25 et 25-1, tout ou partie des sommes déposées sur le fond au financement de ces travaux (alinéa 6) ;

le montant de la cotisation, exprimée en pourcentage du budget prévisionnel, est décidé par l'assemblée générale votant à la majorité des articles 25 et 25-1. Ce montant ne peut être inférieur à 5 % du budget prévisionnel (alinéa 7) ;

si le diagnostic technique créé par le présent article a été réalisé et qu'il ne fait apparaître aucun besoin de travaux dans les dix prochaines années, le syndicat est dispensé de l'obligation de constituer ce fonds de prévoyance pendant la durée de validité du diagnostic (alinéa 8) ;

les sommes versées au titre du fonds de prévoyance sont attachées aux lots et définitivement acquises au syndicat des copropriétaires. Elles ne donnent pas lieu à un remboursement par le syndicat à l'occasion de la cession d'un lot (alinéa 9).


· Le modifie l'article 18 :

- il prévoit que le syndic soumet, lors de sa première désignation et au moins tous les trois ans, au vote de l'assemblée générale la décision de constituer le fonds de prévoyance, quand l'immeuble est à destination partielle ou totale d'habitation et de moins de 50 lots. Cette décision de création ainsi que le montant de la cotisation au fonds de prévoyance sont approuvés à la majorité mentionnée à l'article 25(a) ;

il prévoit que le syndic ouvre, dans la banque de son choix, un compte séparé rémunéré dont les intérêts sont acquis au syndicat et sur lequel sont versées sans délai les cotisations au fonds de prévoyance, quand le syndicat est tenu ou a décidé de constituer ce fonds. L'assemblée générale peut décider, à la majorité de l'article 25 et, le cas échéant, à la majorité de l'article 25-1 que ce compte est ouvert dans une autre banque. Ce compte ne peut faire l'objet d'aucune convention de fusion ni d'une compensation avec tout autre compte. Les éventuels intérêts produits par ce compte sont définitivement acquis au syndicat. La méconnaissance par le syndic de ses obligations emporte la nullité de plein droit de son mandat à l'expiration d'un délai de trois mois suivant sa désignation. Les actes qu'il a passés avec des tiers de bonne foi demeurent valables. Le syndic met à disposition du président du conseil syndical une copie des relevés périodiques du compte, dès réception de ceux-ci (b).


· Le propose une nouvelle rédaction de l'article 19-1.

La nouvelle rédaction de cet article dispose que sont garantis par le privilège immobilier spécial l'obligation de participer aux charges et travaux mentionnés aux articles 10 et 30, les cotisations au fonds de prévoyance, les dommages et intérêts alloués par les juridictions au syndicat des copropriétaires ainsi que le remboursement des dépens.


· Le insère un nouvel alinéa à l'article 24-4 qui prévoit que l'obligation d'inscrire à l'ordre du jour la question d'un plan de travaux d'économie d'énergie ou d'un contrat de performance énergétique est satisfaite si le plan pluriannuel de travaux inscrit à l'ordre du jour de l'assemblée générale en application des dispositions prévues par le II du présent article comporte des travaux d'économie d'énergie.

Le 1° du II complète le livre VII du code de la construction et de l'habitation (CCH), créé par l'article 23 du présent projet de loi, par un titre III relatif à l'entretien, la conservation et l'amélioration des immeubles relevant du statut de la copropriété qui comprend lui-même un chapitre unique relatif au diagnostic technique global des immeubles relevant de ce statut. Ce chapitre comprend les articles L. 731-1 à L. 731-5.


· L'article L. 731-1 porte sur les objectifs et le contenu du diagnostic technique global. Il dispose que :

pour assurer l'information des copropriétaires sur la situation générale de l'immeuble et, le cas échéant, pour élaborer un plan pluriannuel de travaux, l'assemblée générale des copropriétaires peut décider de faire réaliser par un tiers, dont les compétences sont précisées par décret, un diagnostic technique global pour tout immeuble à destination principale d'habitation relevant du statut de copropriété (alinéa 1) ;

la décision de réaliser ce diagnostic et ses modalités de réalisation sont approuvées à la majorité de l'article 24 (alinéa 2) ;

- ce diagnostic technique global comporte :

 une analyse de l'état apparent des parties communes et des équipements communs de l'immeuble () ;

 un état de la situation du syndicat des copropriétaires au regard des obligations légales et réglementaires au titre de la construction et de l'habitation () ;

 une analyse des améliorations possibles de la gestion technique et patrimoniale de l'immeuble () ;

 un diagnostic de performance énergétique ou un audit énergétique de l'immeuble () ;

- ce diagnostic fait apparaître une évaluation sommaire du coût et une liste des travaux nécessaires à la conservation de l'immeuble en précisant notamment ceux qui devraient être menés dans les dix prochaines années (alinéa 8).


· L'article L. 731-2 porte sur les conséquences du diagnostic. Il dispose que :

- le contenu du diagnostic est présenté à la première assemblée générale des copropriétaires qui suit sa réalisation ou sa révision. Le syndic inscrit alors à l'ordre du jour de cette assemblée générale la question de l'élaboration d'un plan pluriannuel de travaux ainsi que les modalités générales de son éventuelle mise en oeuvre (I) ;

- au regard des orientations décidées par les copropriétaires lors des assemblées générales précédentes, le syndic inscrit à l'ordre du jour de chaque assemblée générale soit la question de l'élaboration d'un plan pluriannuel de travaux soit les décisions relatives à la mise en oeuvre du plan précédemment adopté (II).


· L'article L. 731-3 précise que les travaux dont la réalisation apparaît nécessaire selon les délibérations de l'assemblée générale, notamment aux termes du diagnostic technique, le cas échéant complété par des études complémentaires, sont intégrés au carnet d'entretien de l'immeuble selon des modalités précisées par décret.


· L'article L. 731-4 dispose que toute mise en copropriété d'un immeuble construit depuis plus de 10 ans est précédée du diagnostic technique.


· L'article L. 731-5 dispose, enfin, que :

dans le cadre des procédures d'arrêté d'insalubrité ou d'arrêté de péril, l'autorité administrative compétente peut à tout moment, pour vérifier l'état de bon usage et de sécurité des parties communes d'un immeuble collectif à usage d'habitation soumis au statut de la copropriété présentant des désordres potentiels, demander au syndic de lui produire le diagnostic technique global (I) ;

à défaut de production de ce diagnostic dans un délai d'un mois après notification de la demande, l'autorité administrative compétente peut faire réaliser ce diagnostic d'office en lieu et place du syndicat de copropriétaires et à ses frais (II).

Le 2° du III abroge par conséquence l'article L. 111-6-2 du CCH qui dispose que « toute mise en copropriété d'un immeuble construit depuis plus de quinze ans est précédée d'un diagnostic portant constat de l'état apparent de la solidité du clos et du couvert et de celui de l'état des conduites et canalisations collectives ainsi que des équipements communs et de sécurité ».

Le III précise que les I et II sont applicables à compter du 1er janvier 2017.

En séance publique, les députés ont adopté six amendements :

- un amendement de M. Denis Baupin, sous-amendé par le rapporteur, visant à préciser que le fonds de prévoyance doit permettre de faire face aux dépenses résultant des travaux décidés par l'assemblée générale des copropriétaires, notamment les travaux d'économies d'énergie ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre ;

- quatre amendements identiques de MM. Jacques Krabal, Philippe Goujon, Alexis Bachelay et Denis Baupin, modifiant l'article 24-5 de la loi du 10 juillet 1965 précitée afin de de prévoir que quand l'immeuble possède des emplacements de stationnement d'accès sécurisé à usage privatif et n'est pas équipé de stationnements sécurisés pour les vélos, le syndic inscrit à l'ordre du jour de l'assemblée générale la question des travaux permettant le stationnement sécurisé des vélos.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que le présent article constitue une des dispositions phares du présent projet de loi en matière de copropriétés.

La création du fonds de prévoyance et la réalisation du diagnostic technique global sont en effet des mesures essentielles pour prévenir la dégradation des copropriétés et faciliter la réalisation des travaux de conservation des immeubles.

Votre rapporteur note que cet article reprend une proposition importante du rapport Braye visant à « promouvoir un état d'esprit orienté vers la bonne gestion du patrimoine commun, non pas en réformant le régime juridique issu de la loi de 1965, mais en l'adaptant ». Notre ancien collègue appelait ainsi à mettre en place « le triptyque « diagnostic - plan pluriannuel de travaux - fonds de travaux » obligatoires pour toutes les copropriétés [afin de] faire en sorte que les copropriétaires puissent, tout d'abord, connaître l'état technique de leur copropriété dans son ensemble, ce que ne permettent pas aujourd'hui les multiples diagnostics thématiques. Les travaux doivent ensuite être planifiés, en établissant des priorités. Enfin, un mécanisme tel que le fonds prévisionnel de travaux, déjà obligatoire dans certains pays, doit permettre de « lisser » l'effort financier des copropriétaires, en instituant une forme de financement de « l'usure » des parties communes par les copropriétaires successifs. »55(*). Il recommandait que les versements à ce fonds restent attachés au lot et ne soient pas récupérés lors de la vente du logement.

Votre commission a adopté onze amendements de votre rapporteur. Outre huit amendements rédactionnels et de précision, elle a adopté :

- un amendement créant un nouvel article 9-1 au sein de la loi du 10 juillet 1965, visant à imposer aux copropriétaires de s'assurer contre les risques dont ils doivent répondre en leur qualité soit de bailleur soit d'occupant. Cet amendement prévoit qu'ils remettent chaque année au syndic une attestation de l'assureur ou de son représentant.

Votre rapporteur estime une telle mesure indispensable : d'après les données qui lui ont été transmises, on compte environ 5 % de copropriétaires occupants non assurés et, surtout, près de 50 % de copropriétaires bailleurs non assurés pour les risques dont ils doivent répondre en leur qualité de bailleur. Cette situation peut engendrer de graves difficultés : en cas de dégâts, l'assurance de la copropriété est amenée à se substituer à l'assurance du copropriétaire ; de ce fait, certaines copropriétés peinent aujourd'hui à s'assurer.

- un amendement abaissant de 50 à 10 lots le seuil de création du fonds de prévoyance : il s'agit ainsi d'étendre le champ de ce fonds pour que près de 30 % du parc des copropriétés soit concerné (et non pas seulement 5 % avec un seuil de 50 lots)56(*) ;

- un amendement visant non pas à rendre le diagnostic technique global obligatoire mais à imposer que l'assemblée générale se prononce sur la réalisation d'un tel diagnostic.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 (articles 9, 10-1, 24, 25, 25-1, 26, 26-7, 28 et 30 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Règles de majorité des assemblées générales de copropriétaires

Commentaire : cet article modifie les règles de majorité des assemblées générales afin de faciliter les prises de décision.

I. Le droit en vigueur


· L'article 9 de la loi du 10 juillet 1965 précitée porte sur les parties privatives. Il dispose que :

chaque copropriétaire dispose des parties privatives comprises dans son lot. Il use et jouit librement des parties privatives et des parties communes à condition de ne porter atteinte ni aux droits des autres copropriétaires ni à la destination de l'immeuble (alinéa 1) ;

- cependant, si les circonstances l'exigent et à condition que l'affectation, la consistance ou la jouissance des parties privatives comprises dans son lot n'en soient altérées de manière durable, aucun copropriétaire (ou aucun des ayants droits des copropriétaires) ne peut faire obstacle à l'exécution, même à l'intérieur des parties privatives, des travaux régulièrement et expressément décidés par l'assemblée générale en vertu des e, g, h, i et n de l'article 25, du d de l'article 26 et de l'article 3057(*) (alinéa 2) ;

- les travaux entraînant un accès aux parties privatives sont notifiés aux copropriétaires au moins huit jours avant le début de leur réalisation, sauf en cas d'impératif de sécurité ou de conservation des biens (alinéa 3) ;

les copropriétaires qui subissent un préjudice par suite de l'exécution des travaux, en raison d'une diminution définitive de la valeur du lot, d'un trouble de jouissance grave, même s'il est temporaire, ou de dégradations, ont droit à une indemnité (alinéa 4) ;

- cette indemnité, à la charge de l'ensemble des copropriétaires, est répartie, s'agissant des travaux décidés dans les conditions prévues aux e, g, h et i de l'article 25, au d de l'article 26 et à l'article 30, en proportion de la participation de chacun au coût des travaux (alinéa 5).


· L'article 10-1 dispose que, par dérogation aux dispositions de droit commun qui imposent aux copropriétaires de participer aux charges relatives à la conservation, à l'entretien et à l'administration des parties communes proportionnellement aux valeurs relatives des parties privatives comprises dans leurs lots, sont imputables au seul copropriétaire :

les frais nécessaires exposés par le syndicat, notamment les frais de mise en demeure, de relance et de prise d'hypothèque à compter de la mise en demeure, pour le recouvrement d'une créance justifiée à l'encontre d'un copropriétaire, ainsi que les droits et émoluments des actes des huissiers de justice et le droit de recouvrement ou d'encaissement à la charge du débiteur (a) ;

- les honoraires du syndic afférents aux prestations qu'il effectue pour l'établissement de l'état daté à l'occasion de la mutation à titre onéreux d'un lot ou d'une fraction de lot (b).

Cependant, le copropriétaire qui, à l'issue d'une instance judiciaire l'opposant au syndic, voit sa prétention déclarée fondée, est dispensé de toute participation à la dépense commune des frais de procédure. Le juge peut toutefois en décider autrement en considération de l'équité ou de la situation économique des parties au litige.

les dépenses pour travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives (c).


· L'article 24 énumère les décisions de l'assemblée générale qui sont prises à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés :

cette modalité de vote constitue la règle, sauf si la loi prévoit une autre modalité de vote (alinéa 1) ;

les travaux d'accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, sous réserve qu'ils n'affectent pas la structure de l'immeuble ou ses éléments d'équipement essentiels, sont approuvés dans ces conditions (alinéa 2) ;

l'autorisation donnée à certains copropriétaires d'effectuer, à leurs frais, des travaux d'accessibilité qui affectent les parties communes ou l'aspect extérieur de l'immeuble et conformes à sa destination, est adoptée à la même majorité, sous réserve là aussi que ces travaux n'affectent pas la structure de l'immeuble ou ses éléments d'équipement essentiels (alinéa 3) ;

- quand le règlement de copropriété met à la charge de certains copropriétaires les dépenses d'entretien d'une partie de l'immeuble ou celles d'entretien et de fonctionnement d'un élément d'équipement, il peut prévoir que ces copropriétaires seuls prennent part au vote sur les décisions qui concernent ces dépenses. Chacun vote avec un nombre de voix proportionnel à sa participation à ces dépenses (alinéa 4).


· L'article 25 porte sur les décisions de l'assemblée générale adopté à la majorité des voix de tous les copropriétaires. Il s'agit des décisions suivantes :

- toute délégation du pouvoir de prendre l'une des décisions visées à l'article 24 (a) ;

l'autorisation donnée à certains copropriétaires d'effectuer à leurs frais des travaux affectant les parties communes ou l'aspect extérieur de l'immeuble, et conformes à la destination de celui-ci (b) ;

la désignation ou la révocation du syndic et des membres du conseil syndical (c) ;

- les conditions auxquelles sont réalisés les actes de disposition sur les parties communes ou sur des droits accessoires à ces parties communes, lorsque ces actes résultent d'obligations légales ou réglementaires comme celles relatives à l'établissement de cours communes, d'autres servitudes ou à la cession de droits de mitoyenneté (d) ;

- les modalités de réalisation et d'exécution des travaux rendus obligatoires en vertu de dispositions législatives ou réglementaires (e) ;

- la modification de la répartition des charges rendue nécessaire par un changement de l'usage de certaines parties privatives (f) ;

- à moins qu'ils ne relèvent de la majorité prévue par l'article 24, les travaux d'économies d'énergie ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ces travaux peuvent comprendre des travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives et aux frais du copropriétaire concerné, sauf dans le cas où ce dernier produit la preuve de la réalisation de travaux équivalents dans les dix années précédentes. Pour la réalisation des travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives, le syndicat exerce les pouvoirs du maître d'ouvrage jusqu'à réception des travaux (g) ;

- la pose dans les parties communes de canalisations, de gaines, et la réalisation des ouvrages, permettant d'assurer la mise en conformité des logements avec les normes de salubrité, de sécurité et d'équipement (h) ;

- la suppression des vide-ordures pour des impératifs d'hygiène (i) ;

- l'installation ou la modification d'une antenne collective ou d'un réseau de communications électroniques interne à l'immeuble dès lors qu'elle concerne des parties communes (j) ;

- l'autorisation permanente accordée à la police ou à la gendarmerie de pénétrer dans les parties communes (k) ;

- l'installation ou la modification des installations électriques intérieures permettant l'alimentation des emplacements de stationnement d'accès sécurisé à usage privatif pour permettre la recharge des véhicules électriques ou hybrides, ainsi que la réalisation des installations de recharge électrique permettant un comptage individuel pour ces mêmes véhicules (l) ;

- l'installation de compteurs d'eau froide divisionnaires (m) ;

- les travaux à effectuer sur les parties communes en vue de prévenir les atteintes aux personnes et aux biens (n) ;

- l'installation de compteurs d'énergie thermique ou de répartiteurs de frais de chauffage (o) ;

- l'autorisation de transmettre aux services chargés du maintien de l'ordre les images réalisées en vue de la protection des parties communes (p).


· L'article 25-1 dispose que, quand l'assemblée générale n'a pas décidé à la majorité prévue à l'article 25 mais que le projet a recueilli au moins le tiers des voix de tous les copropriétaires composant le syndicat, la même assemblée peut décider à la majorité prévue à l'article 24 en procédant immédiatement à un nouveau vote.

Quand le projet n'a pas recueilli le tiers des voix de tous les copropriétaires, une nouvelle assemblées générale, si elle est convoquée dans le délai maximum de trois mois, peut statuer à la majorité de l'article 24.


· L'article 26 énumère les décisions prises à la majorité des membres du syndicat représentant au moins les deux tiers des voix :

- les actes d'acquisition immobilière et les actes de disposition autres que ceux visés à l'article 25 (a) ;

- la modification, ou l'établissement, du règlement de copropriété dans la mesure où il concerne la jouissance, l'usage et l'administration des parties communes (b) ;

- les travaux comportant transformation, addition ou amélioration, à l'exception de ceux visés aux e, g, h, i, j, m, n et o de l'article 25 (c) ;

- la demande d'individualisation des contrats de fourniture d'eau et la réalisation des études et travaux nécessaires à cette individualisation (d) ;

- les modalités d'ouverture des portes d'accès aux immeubles. En cas de fermeture totale de l'immeuble, celle-ci doit être compatible avec l'exercice d'une activité autorisée par le règlement de copropriété. La décision d'ouverture est valable jusqu'à la tenue de l'assemblée générale suivante (e) ;

- la suppression du poste de concierge ou de gardien et l'aliénation du logement affecté lorsqu'il appartient au syndicat, sous réserve qu'elles ne portent pas atteinte à la destination de l'immeuble ou aux modalités de jouissance des parties privatives (f) ;

Cet article précise que l'assemblée générale ne peut, à quelque majorité que ce soit, imposer à un copropriétaire une modification de la destination de ses parties privatives ou aux modalités de leur jouissance, telles qu'elles résultent du règlement de copropriété (alinéa 8).

Par ailleurs, elle ne peut, sauf à l'unanimité de tous les copropriétaires, décider l'aliénation des parties communes dont la conservation est nécessaire au respect de la destination de l'immeuble (alinéa 9).

Enfin, cet article prévoit que, à défaut d'avoir été approuvés à la majorité des deux tiers des membres du syndicat, les travaux d'amélioration mentionnés au c qui ont recueilli l'approbation de la majorité des membres du syndicat représentant au moins les deux tiers des voix des copropriétaires présents ou représentés peuvent être décidés par une nouvelle assemblée générale, convoquée à cet effet, qui statue à cette dernière majorité (alinéa 10).


· L'article 26-7 prévoit que :

le syndicat des copropriétés est garanti en totalité, sans franchise et sans délai de carence, par un cautionnement solidaire après constat de la défaillance d'un copropriétaire bénéficiant de l'emprunt souscrit par le syndicat pour les sommes correspondant à son remboursement ainsi qu'au paiement des accessoires (alinéa 1) ;

- le cautionnement solidaire ne peut résulter que d'un engagement écrit d'une entreprise d'assurance agréée, d'un établissement de crédit ou du Trésor public, de la Banque de France, de la Poste ou encore de la Caisse des dépôts et consignations (alinéa 2).


· L'article 28 dispose, à son I, que, quand l'immeuble comporte plusieurs bâtiments et que la division de la propriété du sol est possible :

le propriétaire d'un ou de plusieurs lots correspondant à un ou plusieurs bâtiments peut demander que ce ou ces bâtiments soient retirés du syndicat initial pour constituer une propriété séparée. L'assemblée générale statue sur cette demande à la majorité des voix de tous les copropriétaires (a) ;

les propriétaires dont les lots correspondent à un ou plusieurs bâtiments peuvent, réunis en assemblée spéciale et statuant à la majorité des voix de tous les copropriétaires composant cette assemblée, demander que ce ou ces bâtiments soient retirés du syndicat initial pour constituer un ou plusieurs syndicats séparés. L'assemblée générale du syndicat initial statue à la majorité des voix de tous les copropriétaires (b).

Le II du même article précise que :

- dans les deux cas, l'assemblée générale du syndicat initial statue à la même majorité sur les conditions matérielles, juridiques et financières nécessitées par la division (alinéa 1) ;

- l'assemblée générale du ou des nouveaux syndicats, sauf en ce qui concerne la destination de l'immeuble, procède, à la majorité de l'article 24, aux adaptations du règlement initial de copropriété et de l'état de répartition des charges rendues nécessaires par la division (alinéa 2)

- si l'assemblée générale du syndicat initial décide de constituer une union de syndicats pour la création, la gestion et l'entretien des éléments d'équipements communs qui ne peuvent être divisés, cette décision est prise à la majorité de l'article 24 (alinéa 3) ;

- le règlement de copropriété du syndicat initial reste applicable jusqu'à l'établissement d'un nouveau règlement de copropriété du syndicat ou de chacun des syndicats (alinéa 4) ;

- la division ne prend effet que lorsque sont prises toutes les décisions mentionnées aux alinéas précédents. Elle emporte la dissolution du syndicat initial (alinéa 5).


· L'article 30 porte sur les travaux d'amélioration. Il prévoit que :

l'assemblée générale des copropriétaires, statuant à la double majorité de l'article 26, peut, à condition qu'elle soit conforme à la destination de l'immeuble, décider toute amélioration, comme la transformation d'un ou de plusieurs éléments d'équipement, l'adjonction d'éléments, l'aménagement de locaux affectés à l'usage commun ou la création de locaux de ce type (alinéa 1) ;

- dans ce cas, elle fixe, à la même majorité, la répartition du coût des travaux et de la charge des éventuelles indemnités dues aux copropriétaires qui subissent en raison de travaux de surélévation un préjudice, en proportion des avantages qui résultent des travaux envisagés pour chacun des copropriétaires, sauf si certains d'entre eux acceptent d'en supporter une part de dépenses plus élevée (alinéa 2) ;

- elle fixe, à la même majorité, la répartition des dépenses de fonctionnement, d'entretien et de remplacement des parties communes ou des éléments transformés ou créés (alinéa 3) ;

- quand elle refuse l'autorisation prévue à l'article 25 b, tout copropriétaire ou groupe de copropriétaires peut être autorisé par le TGI à exécuter, aux conditions fixées par ce dernier, tous travaux d'amélioration. Le tribunal fixe par ailleurs les conditions dans lesquelles les autres copropriétaires pourront utiliser les installations réalisées. Quand il est possible d'en réserver l'usage à ceux des copropriétaires qui les ont exécutées, les autres copropriétaires ne peuvent être autorisés à les utiliser qu'en versant leur quote-part du coût de ces installations, évalué à la date où cette faculté est exercée (alinéa 4).

II. Le texte du projet de loi initial


· Le modifie l'article 9 de la loi de 1965 précitée :

- il procède à des modifications de coordination liées aux modifications opérées par les 3°, 4° et 5° du présent article (a et c) ;

- il consacre à cet article le fait que pour la réalisation des travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives, le syndicat exerce les pouvoirs du maître d'ouvrage jusqu'à la réception des travaux (b).


· Le modifie l'article 10-1 :

- il précise au a que les honoraires d'avocat font partie des frais exposés par le syndicat pour le recouvrement d'une créance qui sont imputables au seul copropriétaire concerné (a) ;

- il procède à une modification de coordination (b).

Le propose une nouvelle rédaction de l'article 24. Il transforme le premier alinéa actuel en I (a) et le dernier alinéa en III (d), il modifie la liste des actes devant être approuvés à la majorité de l'article 24 et les énumérant dans un II (c) et procède à une modification de conséquence (b).

Outre les décisions relevant actuellement de la majorité de l'article 24, relèveront désormais de cette majorité :

les travaux nécessaires à la conservation de l'immeuble et à la préservation de la santé et de la sécurité physique des occupants qui incluent notamment les travaux portant sur la stabilité de l'immeuble, le clos, le couvert, les réseaux ainsi que les travaux permettant d'assurer la mise en conformité des logements avec les normes de salubrité, de sécurité et d'équipement (a du nouveau II). La plupart de ces travaux relevaient jusqu'alors de la majorité de l'article 25 ;

les modalités de réalisation et d'exécution des travaux rendus obligatoires en vertu de dispositions législatives ou règlementaires (b du nouveau II), qui relevaient également jusqu'alors de la majorité de l'article 25 ;

les modalités de réalisation et d'exécution des travaux prescrits dans le cadre d'une opération de restauration immobilière, qui peuvent comprendre des travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives aux frais du copropriétaire concerné (c du nouveau II) ;

les adaptations du règlement de copropriété rendues nécessaires par des modifications législatives et règlementaires intervenues depuis son établissement. La publication de ces modifications est effectuée au droit fixe (f du nouveau II).


· Le modifie l'article 25 :

il supprime de la liste des décisions prises à la majorité de l'article 25 celles que le 3° du présent article a transféré dans le champ de la majorité de l'article 24 (a, e, n) ;

- il supprime par coordination avec une disposition introduite à l'article 9 par le 1° l'actuel g ;

il ajoute dans la liste des décisions prises à la majorité de l'article 25 deux catégories relevant aujourd'hui de la majorité de l'article 26 :

 les travaux comportant transformation, addition ou amélioration ;

 la demande d'individualisation des contrats de fourniture d'eau et la réalisation des études et travaux nécessaires à cette individualisation.


· Le modifie l'article 25-1 en insérant un alinéa précisant que la majorité prévue par cet article ne peut être utilisée pour les décisions relatives :

aux travaux comportant transformation, addition ou amélioration ;

- à la demande d'individualisation des contrats de fourniture d'eau et la réalisation des études et travaux nécessaires à cette individualisation.


· Le modifie l'article 26 :

- il supprime de la liste des décisions prises actuellement à la majorité prévue par cet article les décisions que le 4° a transféré dans le champ de la majorité de l'article 25 (a) ;

- il supprime au e la mention selon laquelle la décision d'ouverture des portes d'accès est valable jusqu'à la tenue de l'assemblée générale suivante (b) ;

- il supprime par coordination les règles spécifiques de majorité pour les travaux d'amélioration (d).


· Le modifie l'article 28 :

- il insère au sein du II des dispositions qui indiquent que, dans le cas de la division du sol, la répartition des créances et des dettes est effectuée selon deux principes :

 les créances du syndicat initial sur les copropriétaires anciens et actuels et les hypothèques du syndicat initial sur les lots des copropriétaires sont transférés de plein droit aux syndicats issus de la division auquel le lote est rattaché ;

 les dettes du syndicat d'origine sont réparties entre les syndicats issus de la division à hauteur du montant des créances du syndicat d'origine sur les copropriétaires transférées aux syndicats issus de la division ;

- il complète cet article par un nouveau paragraphe qui dispose que :

 après avis du maire de la commune et autorisation du préfet, la procédure prévue par cet article peut également être utilisée pour la division en volumes d'un ensemble immobilier complexe comportant plusieurs bâtiments distincts sur dalle ou plusieurs entités homogènes affectées à des usages différents pour autant que chacune de ces entités permettent une gestion autonome ;

 cette procédure ne peut être employée pour la division en volumes d'un bâtiment unique ;

 dans l'hypothèse de division en volumes, la décision de constituer une union de syndicats pour la création, la gestion et l'entretien des éléments d'équipements à usage collectif est prise à la majorité de l'article 25 ;

 de même, les statuts de l'union peuvent interdire à ses membres de s'en retirer.


· Le procède à une modification de coordination à l'article 30, liée au passage des travaux d'amélioration du champ de la majorité de l'article 26 au champ de la majorité de l'article 25.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté 13 amendements du rapporteur. Outre onze amendements rédactionnels, de précision et de coordination, ils ont adopté les amendements suivants :

- un amendement visant à ce que relèvent de la majorité de l'article 24 les modalités de réalisation et d'exécution des travaux rendus obligatoires en vertu d'un arrêté de police administrative relatif à la sécurité ou à la salubrité publique, notifié au syndicat pris en la personne du syndic ;

- un amendement visant à simplifier la procédure de division en volume d'un ensemble immobilier en prévoyant que le préfet se prononce dans un délai de deux mois et qu'à défaut, son avis est réputé favorable.

Aucun amendement n'a été adopté en séance publique.

IV. La position de votre commission.

Le présent article vise principalement à faciliter la prise de décision de travaux d'intérêt général au sein des copropriétés.

Comme l'indique en effet l'étude d'impact du projet de loi, « les blocages importants des instances de la copropriété concernent principalement la politique de gestion patrimoniale : l'intérêt collectif lié au maintien en bon état du bâti ne prime pas en assemblée générale et ne favorise pas une gestion patrimoniale »58(*), ceci alors même que le parc des copropriétés est confronté à des lourds enjeux en matière de rénovation. L'ANAH estime que 40 à 70 milliards d'euros devront être investis dans les dix années à venir pour effectuer des travaux de rénovation des parties communes.

Votre rapporteur se félicite donc de la modification des règles de majorité, résumées dans le tableau ci-dessous.

Source : Étude d'impact du projet de loi, p. 184.

Votre commission a adopté trois amendements de votre rapporteur. Outre deux amendements rédactionnels, elle a ainsi adopté un amendement extrêmement important pour les copropriétés en difficulté, précisant à l'article 26-7 de la loi du 10 juillet 1965 que le cautionnement solidaire est facultatif quand le prêt a pour unique objectif le préfinancement de subventions publiques accordées au syndicat pour la réalisation des travaux votés. Les décisions attributives de subventions sont alors communiquées à l'organisme prêteur par le syndic.

Cet amendement vise à résoudre un problème rencontré par les copropriétés en difficulté suite à l'adoption de la loi du 22 mars 2012 de simplification du droit59(*) :

- cette loi a prévu que tous les prêts des copropriétés doivent être assortis d'une caution pour éviter la solidarité forcée entre copropriétaires en cas de défaillance de l'un d'entre eux ;

- cette obligation n'a cependant pas été écartée en cas de prêt destiné à préfinancer des subventions accordées, alors que ces subventions concernent essentiellement les copropriétés en difficulté et constituent un élément clé du redressement de ces dernières.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 bis (Article L. 321-5 du code de la construction et de l'habitation) - Éligibilité des baux ruraux aux aides de l'ANAH

Commentaire : cet article rend, dans le cadre de baux ruraux, les propriétaires bailleurs éligibles aux aides de l'ANAH.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 321-5 du code de la construction et de l'habitation dispose que les rapports entre le bailleur et les locataires du logement pendant la durée du conventionnement avec l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) sont régis par la loi du 6 juillet 1989 précitée et par les dispositions du chapitre du code de la construction et de l'habitation relatif à l'ANAH dans la mesure où ces dispositions dérogent à la législation en vigueur.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit en séance publique par les députés, à l'initiative de Mme Brigitte Allain.

Il complète l'article L. 321-5 du CCH par une phrase qui précise que concernant les logements loués dans un bail à ferme, autrement dit pour les baux ruraux, les rapports entre le bailleur et les locataires pendant la durée du conventionnement avec l'ANAH sont régis par les dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives aux baux ruraux et, comme pour les baux d'habitation, par les dispositions du chapitre du code de la construction et de l'habitation relatif à l'ANAH dans la mesure où ces dispositions dérogent à la législation en vigueur.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur relève que cet article devrait permettre aux propriétaires bailleurs ruraux de bénéficier des aides de l'ANAH, aides qui leur étaient refusées jusqu'à aujourd'hui au motif que l'article L. 321-5 précité ne fait référence qu'aux baux d'habitation « classiques ».

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE II - Redresser efficacement les copropriétés dégradées
Section 1 - Améliorer la procédure du mandataire ad hoc
Article 29 (articles 29-1 A, 29-1 B et 29-1 C [nouveau] de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Réforme de la procédure du mandataire ad hoc

Commentaire : cet article réforme la procédure du mandataire ad hoc.

I. Le droit en vigueur

La section 2 du chapitre II de la loi du 10 juillet 1965 précitée porte sur les dispositions particulières aux copropriétés en difficulté. Les articles 29-1 A et 29-1 B portent sur la procédure du mandataire ad hoc.


· L'article 29-1 A dispose que :

quand à la clôture des comptes, les impayés atteignent 25 % des sommes exigibles, le syndic en informe le conseil syndical et saisit sur requête le président du tribunal de grande instance (TGI) d'une demande de désignation d'un mandataire ad hoc (alinéa 1) ;

en l'absence d'action du syndic dans un délai d'un mois à compter de la clôture des comptes, le président du TGI peut être saisi en référé d'une même demande par des copropriétaires représentant ensemble au moins 15 % des voix du syndicat (alinéa 2) ;

- le président du TGI peut être saisi en référé de la même demande par un créancier quand les factures d'abonnement et de fourniture d'eau ou d'énergie ou les factures de travaux votés par l'assemblée générale et exécutés, restent impayés depuis 6 mois et si le créancier a adressé au syndic un commandement de payer resté infructueux (alinéa 3) ;

- dans les cas visés par cet article, le préfet, le maire et, le cas échéant, le président de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière d'habitat sont informés de la saisine par le ou les demandeurs (alinéa 4).


· L'article 29-1 B précise la suite de la procédure et indique que :

le président du TGI, statuant par ordonnance sur requête ou comme en matière de référé, peut désigner un mandataire ad hoc dont il détermine la mission (alinéa 1) ;

- le président du TGI précise dans son ordonnance l'imputation des frais entre le syndicat et le syndic, ou le partage des frais entre eux, dans le cas où la saisine a été faite par le syndic ou par des copropriétaires. Dans le cas où il a été saisi par un créancier, les frais sont supportés par les créanciers (alinéa 2) ;

dans un délai de trois mois renouvelable une fois par décision du président du TGI, le mandataire ad hoc adresse au président du TGI un rapport présentant l'analyse de la situation financière du syndicat et de l'état de l'immeuble, des préconisations destinées à rétablir l'équilibre financier du syndicat et, le cas échéant, assurer la sécurité de l'immeuble, ainsi que le résultat des actions de médiation ou de négociation qu'il aura éventuellement menées avec les parties en cause (alinéa 3) ;

- le greffe du TGI adresse ce rapport au syndic, au conseil syndical, au maire, le cas échéant au président de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière d'habitat ainsi qu'au préfet (alinéa 4) ;

- le syndic inscrit à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale les projets de résolution nécessaires à la mise en oeuvre de ce rapport (alinéa 5).

II. Le texte du projet de loi initial

Le modifie assez largement la rédaction de l'article 29-1 A. Outre des modifications rédactionnelles conduisant notamment à substituer la référence au juge à la référence au président du TGI, les principales modifications sont les suivantes :

la saisine par le syndic du juge d'une demande de désignation d'un mandataire ad hoc est ouverte, pour les copropriétés de plus de 200 lots, au cas où les impayés atteignent 15 % des sommes exigibles (b) ;

- en l'absence d'action du syndic dans un délai d'un mois à compter de la clôture des comptes, le juge pourra être saisi, outre par les personnes qui en ont aujourd'hui le pouvoir, par le procureur de la République près le TGI, par le maire ou le président de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière d'habitat (c) ;

Le modifie sensiblement l'article 29-1 B. Outre des modifications rédactionnelles, le 2° précise que :

le juge devra désormais déterminer, outre la mission, la rémunération du mandataire ad hoc. Les modalités d'intervention des mandataires ad hoc sont fixées par décret (b) ;

le juge précise et motive spécialement dans son ordonnance l'imputation des frais entre le syndicat et les autres parties à la procédure, ou le partage des frais entre eux. Quand le syndic ou les créanciers sont à l'origine de la saisine, les frais ne leur sont pas imputables sauf si le rapport démontre que la situation d'endettement de la copropriété résulte d'un manquement du syndic à ses obligations professionnelles ou d'un litige en cours entre les créanciers et le syndicat (c) ;

quand le mandataire ad hoc constate dans son rapport d'importantes difficultés financières ou de gestion, il saisit le juge pour que ce dernier désigne un administrateur provisoire (d) ;

le syndic doit fournir au mandataire ad hoc tous les documents nécessaires à sa mission dans un délai de 15 jours suivant sa nomination. Le mandataire peut saisir le juge des difficultés dans l'exercice de sa mission. Il peut obtenir de l'autorité publique compétente les pièces relatives aux procédures de police engagées à l'encontre du syndicat (e) ;

quand l'assemblée générale suivante n'intervient pas dans les 6 mois suivant la remise du rapport du mandataire ad hoc, le syndic convoque une assemblée générale extraordinaire. Si le rapport du mandataire préconise des mesures d'urgence, ce délai est ramené à trois mois (g) ;

le procès-verbal de l'assemblée générale statuant sur les résolutions mettant en oeuvre le rapport du mandataire est notifié par le syndic aux parties à l'origine de la procédure, au juge et au mandataire ad hoc. En l'absence de notification dans le délai de 6 mois, le mandataire ad hoc ou les parties à l'origine de la procédure peuvent saisir le juge aux fins :

 d'obtenir une ordonnance enjoignant au syndic de convoquer sans délai l'assemblée générale ;

 de désigner un administrateur provisoire si les parties à l'origine de la procédure sont habilitées à le faire.

Le du présent article crée un nouvel article 29-1 C encadrant la fonction de mandataire ad hoc.

Le I indique que le juge peut désigner un administrateur judiciaire inscrit sur la liste des administrateurs judiciaires.

Le II dispose que le juge peut aussi désigner une personne physique ou morale justifiant d'une expérience ou d'une qualification particulière au regard de la nature de l'affaire et remplissant des conditions définies par décret.

Le III précise enfin que les mandataires ad hoc ne doivent pas, au cours des cinq années précédentes :

avoir perçu, directement ou indirectement, une rétribution ou un paiement de la part du syndic, du syndicat des copropriétaires ou des créanciers à l'origine de la procédure, ni d'une personne qui détient le contrôle du syndic ou d'un de ses créanciers ;

s'être trouvés en situation de conseil du syndic, du syndicat des copropriétaires ou des créanciers concernées ou de subordination par rapport à eux ;

avoir un intérêt dans le mandat qui leur est donné ;

être au nom des anciens administrateurs ou mandataires judiciaires ayant fait l'objet d'une décision de radiation ou de retrait des listes.

Les mandataires ad hoc ne peuvent, enfin, être désignés syndic à l'issue de leur mission.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté six amendements du rapporteur. Outre cinq amendements rédactionnels, les députés ont adopté un amendement du rapporteur visant à prévoir que si le syndic n'a pas saisi le juge, les frais du mandataire ad hoc lui sont imputables.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur salue les dispositions du présent article qui permettent d'améliorer la procédure du mandataire ad hoc en renforçant l'implication des élus locaux, en permettant un déclenchement plus précoce de cette procédure dans les plus grandes copropriétés ou encore en précisant les compétences nécessaires pour exercer les fonctions de mandataire ad hoc.

Votre commission a adopté quatre amendements de votre rapporteur. Outre trois amendements de précision, elle a adopté un amendement visant à laisser la liberté au juge pour l'imputation des frais du mandataire ad hoc.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2

Réformer la procédure d'administration provisoire et mettre en place de nouveaux outils à disposition de l'administrateur provisoire
Article 30 (articles 29-1, 29-2, 29-3, 29-4, 29-5, 29-6, articles 29-7 à 29-14 [nouveaux] de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Réforme de la procédure d'administration provisoire

Commentaire : cet article modifie en profondeur la procédure d'administration provisoire.

I. Le droit en vigueur

Les articles 29-1 à 29-6 de la loi du 10 juillet 1965 précitée portent sur la procédure d'administration provisoire.


· L'article 29-1 dispose que :

si l'équilibre financier du syndicat des copropriétaires est gravement compromis ou si le syndicat ne peut pourvoir à la conservation de l'immeuble, le président du TGI statuant comme en matière de référé ou sur requête peut désigner un administrateur provisoire. Il ne peut être saisi à cette fin que par des copropriétaires représentant ensemble au moins 15 % des voix du syndicat, par le syndic ou par le procureur de la République (alinéa 1) ;

- le président du TGI charge l'administrateur provisoire de prendre les mesures nécessaires au rétablissement du fonctionnement normal de la copropriété. Il lui confie tous les pouvoirs du syndic - dont le mandat cesse sans indemnité - et tout ou partie des pouvoirs de l'assemblée générale, à l'exception de ses compétences en matière d'acquisition immobilière et de modification du règlement de copropriété, et du conseil syndical. Le conseil syndical et l'assemblée générale, convoqués et présidés par l'administrateur provisoire, continuent à exercer les pouvoirs non compris dans la mission de ce dernier. L'administrateur provisoire exécute personnellement sa mission mais il peut se faire assister par un tiers désigné par le président du TGI sur sa proposition et rétribué sur sa rémunération. Dans tous les cas, le syndic en place ne peut être désigné administrateur provisoire (alinéa 2) ;

la décision désignant l'administrateur provisoire fixe la durée de sa mission, qui ne peut être inférieure à douze mois. Si aucun rapport n'a été établi par un mandataire ad hoc au cours de l'année précédente, l'administrateur provisoire rend, dans les six mois, un rapport intermédiaire présentant les mesures à adopter pour redresser la situation financière du syndicat. Le président du TGI peut, à tout moment, modifier la mission de l'administrateur, la prolonger ou y mettre fin à la demande de celui-ci, d'un ou plusieurs copropriétaires, du préfet, du procureur de la République ou d'office (alinéa 3).


· L'article 29-2 dispose que le président du TGI statuant comme en matière de référé peut, pour les nécessités de l'accomplissement de la mission de l'administrateur provisoire et à la demande de ce dernier, suspendre ou interdire, pour une période de 6 mois au plus, renouvelable une fois, toute action en justice des créanciers dont la créance contractuelle a son origine antérieurement à cette décision et tendant :

- à la condamnation du syndicat débiteur au paiement d'une somme d'argent ;

- à la résolution d'un contrat de fourniture d'eau, de gaz, d'électricité ou de chaleur pour défaut de paiement d'une somme d'argent.

La décision de suspension ou d'interdiction provisoire arrête toute voie d'exécution à l'encontre du syndicat et suspend les délais impartis à peine de déchéance ou de résolution des droits.


· L'article 29-3 dispose que les actions en justice et les voies d'exécution autres que celles suspendues, interdites ou arrêtées sont poursuivies à l'encontre du syndicat après mise en cause de l'administrateur provisoire.


· L'article 29-4 dispose que :

- sur le rapport de l'administrateur provisoire précisant les conditions matérielles, juridiques et financières et consignant l'avis des copropriétaires, le président du TGI, statuant comme en matière de référé, peut prononcer aux conditions qu'il fixe la division si d'autres mesures ne permettent pas le rétablissement du fonctionnement normal de la copropriété (alinéa 1) ;

- le président du TGI statuant comme en matière de référé désigne, pour chaque syndicat né de la division, la personne chargée de convoquer l'assemblée générale en vue de la désignation d'un syndic (alinéa 2).


· L'article 29-5 précise que :

l'ordonnance de nomination de l'administrateur provisoire ainsi que le rapport de ce dernier sont portés à la connaissance des copropriétaires et du procureur de la République (alinéa 1) ;

- le procureur de la République informe de cette nomination le préfet et le maire. À leur demande, il leur transmet les conclusions du rapport de l'administrateur provisoire (alinéa 2).


· L'article 29-6 dispose que le livre VI du code de commerce, relatif aux difficultés des entreprises, n'est pas applicable aux syndicats de copropriétaires.

II. Le texte du projet de loi

Le présent article modifie très substantiellement les dispositions de la loi du 10 juillet 1965 relatives à l'administration provisoire.


· Le modifie l'article 29-1 précité. Outre des modifications rédactionnelles, il précise que :

le juge peut également être saisi pour désigner un administrateur provisoire également par le maire, le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat, le préfet ou, le cas échéant, par le mandataire ad hoc (c) ;

le juge peut également modifier, prolonger ou mettre fin à la mission de l'administrateur provisoire à la demande du maire, du président de l'EPCI compétent en matière d'habitat ou de l'administrateur provisoire désigné en cas d'absence de syndic (d) ;

- un décret fixe les modalités de rémunération des administrateurs provisoires (II inséré par le e) ;

s'agissant de l'administrateur provisoire lui-même (III inséré par le e) :

Ø le juge peut désigner un administrateur judiciaire inscrit sur la liste des administrateurs judiciaires ;

Ø il peut aussi désigner une personne physique ou morale justifiant d'une expérience ou d'une qualification particulière au regard de la nature de l'affaire et remplissant des conditions définies par décret ;

Ø si le syndicat a fait l'objet d'une procédure de mandataire ad hoc, ce dernier peut être désigné comme administrateur provisoire sur décision motivée du juge et après avoir entendu le conseil syndical. A l'exception de cette situation, les administrateurs provisoires ne doivent pas, au cours des cinq années précédentes, avoir perçu une rétribution ou un paiement de la part du syndic, du syndicat, des créanciers ou d'une personne détenant le contrôle du syndic ou des créanciers, s'être trouvés en situation de conseil du syndic, du syndicat ou des créanciers concernés ou de subordination par rapport à eux ou encore avoir un intérêt dans le mandat qui leur est donné ;

Ø l'administrateur provisoire doit exécuter sa mission en se conformant, dans l'accomplissement de leurs diligences professionnelles, aux mêmes obligations que celles qui s'imposent aux administrateurs judiciaires.


· Le propose une nouvelle rédaction des articles 29-2 à 29-6.

L'article 29-2 dispose désormais que :

une copie de l'ordonnance de désignation de l'administrateur provisoire et les rapports établis par ce dernier sont portés à la connaissance des copropriétaires (alinéa 1) ;

- une copie de l'ordonnance de désignation est aussi adressée par le greffe du TGI au procureur de la République, au préfet, au maire et au président de l'EPCI compétent en matière d'habitat. À leur demande, les rapports établis par l'administrateur provisoire leur sont communiqués (alinéa 2).

L'article 29-3 porte désormais sur les conséquences de l'ordonnance de désignation. Il dispose que :

- l'ordonnance de désignation d'un administrateur provisoire emporte suspension de l'exigibilité des créances, autres que les créances publiques et sociales, ayant leur origine antérieurement à cette décision, pour une période de douze mois. Par ailleurs, elle interrompt ou interdit toute action en justice des créanciers dont la créance a son origine antérieurement à cette décision et tendant à la condamnation du syndicat débiteur au paiement d'une somme d'argent ou à la résolution d'un contrat pour défaut de paiement d'une somme d'argent. En outre, cette ordonnance arrête ou interdit toute procédure d'exécution de la part de ces créanciers ainsi que toute procédure de distribution n'ayant pas produit un effet attributif avant cette décision. Enfin, elle vaut suspension des mécanismes contractuels tendant à l'application de majorations ou de pénalités de retard ainsi qu'à la résolution de plein droit du contrat (I) ;

le juge, statuant en la forme des référés, peut, sur demande de l'administrateur provisoire, proroger la suspension de l'exigibilité des créances jusqu'à trente mois (II) ;

le juge peut également, sur demande de l'administrateur provisoire, prononcer la résiliation d'un contrat ou ordonner la poursuite de l'exécution du contrat (III) ;

les actions en justice et les voies d'exécution autres que celles suspendues, interdites ou arrêtées en application du I sont poursuivies à l'encontre du syndicat après mise en cause de l'administrateur provisoire (IV).

L'article 29-4 organise la procédure de recensement des créanciers. Il dispose désormais que :

dans un délai de deux mois à compter de sa nomination, l'administrateur provisoire procède à des mesures de publicité pour permettre aux créanciers de produire les éléments permettant l'évaluation de leur créance (I) ;

- à partir de la publication de l'ordonnance de désignation de l'administrateur provisoire, les créanciers du syndicat doivent déclarer leurs créances dans un délai fixé par décret en Conseil d'État (alinéa 1 du II) ;

après vérification des créances déclarées, l'administrateur établit et publie la liste des créances déclarées dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État (alinéa 2 du II)

- les créanciers disposent d'un délai de deux mois à compter de la publication de la liste pour contester son contenu auprès du président du TGI (alinéa 3 du II) ;

- les créances non déclarées régulièrement dans les délais sont inopposables à la procédure (III).

L'article 29-5 porte désormais sur le plan d'apurement des dettes. Il dispose ainsi que :

l'administrateur provisoire établit un plan d'apurement des dettes, d'une durée maximale de cinq ans, et comportant un échéancier de versements auprès des créanciers du syndicat (I) ;

- le projet d'échéancier est notifié aux créanciers figurant dans la liste mentionnée à l'article 29-4. Les créanciers disposent d'un délai de deux mois pour faire part de leurs observations. Ils peuvent formuler individuellement des propositions de remise de dettes. L'administrateur provisoire notifie le plan définitif aux créanciers et au conseil syndical ; les créanciers disposent d'un délai de deux mois pour saisir le juge d'une contestation. À défaut de contestation, le juge homologue le plan à la demande de l'administrateur provisoire. L'ordonnance d'homologation est notifiée aux créanciers et au conseil syndical avec le plan d'apurement définitif (II) ;

- la notification de l'ordonnance ou du jugement entraîne, tant que le plan d'apurement est respecté, le maintien des dispositions de suspension de l'exigibilité des créances, d'interruption ou d'interdiction prévues aux I et II de l'article 29-3. Ce plan d'apurement est mis en oeuvre par le syndic à l'achèvement de la mission de l'administrateur provisoire (III) ;

si la situation financière du syndicat évolue, ce plan d'apurement peut être prorogé ou modifié par décision du président du TGI saisi par le syndicat des copropriétaires, des copropriétaires représentant au moins 15 % des voix, les créanciers, le syndic ou l'administrateur provisoire (IV) ;

l'administrateur provisoire peut conclure avec les copropriétaires de bonne foi des échéanciers individualisés de remboursement de leurs dettes vis-à-vis du syndicat (V).

L'article 29-6 dispose désormais que :

si le syndicat des copropriétaires dispose d'actifs cessibles, comme des locaux ou du foncier non bâti, pouvant apurer les dettes du syndicat, l'administrateur provisoire peut demander au juge l'autorisation de réaliser les cessions par dérogation aux compétences normales de l'assemblée générale et de modifier en conséquence le règlement de copropriété et l'état descriptif de division (alinéa 1) ;

- l'administrateur provisoire, pour étayer cette demande, produit un rapport faisant état de l'évaluation des biens cessibles et consignant l'avis du conseil syndical (alinéa 2) ;

- la durée de l'autorisation fixée par le juge peut atteindre cinq ans. Si la cession des actifs est réalisée dans ce délai, elle conduit à la modification de l'échéancier des appels de fonds auprès des copropriétaires prévu par le plan d'apurement des dettes (alinéa 3)


· Le crée huit nouveaux articles au sein de la loi du 10 juillet 1965 précitée, les articles 29-7 à 29-14.

Le nouvel article 29-7 porte sur l'élaboration du plan d'apurement. Il dispose que :

l'administrateur évalue, dans le cadre de cette élaboration, la somme des créances irrécouvrables du syndicat des copropriétaires (alinéa 1) ;

- en l'absence d'actifs du syndicat pouvant être cédés ou si les cessions n'ont pas trouvé preneur, l'administrateur provisoire peut demander au juge d'effacer partiellement les dettes du syndicat équivalent au montant des créances irrécouvrables (alinéa 2) ;

le juge peut effacer tout ou partie des dettes. Le montant effacé est réparti entre les créanciers du syndicat proportionnellement au montant de leur créance et intégré par l'administrateur provisoire au plan d'apurement des dettes qui est ensuite homologué par le juge. Le jugement ordonne également mainlevée des éventuelles inscriptions hypothécaires relatives à ces dettes inscrites sur les locaux appartenant au syndicat (alinéa 3).

Le nouvel article 29-8 comporte trois paragraphes. Son I
dispose que :

si la gestion et le fonctionnement normal de la copropriété ne peuvent être rétablis autrement, le juge peut prononcer, aux conditions qu'il fixe et sur demande de l'administrateur provisoire, la constitution d'un ou plusieurs syndicats secondaires et la division du syndicat (alinéas 1 à 3) ;

- quand l'administrateur provisoire demande une division en volumes, le juge statue au vu des conclusions du rapport d'un expert désigné par ses soins, aux frais de la copropriété, établissant que l'immeuble ou l'ensemble immobilier peuvent être scindés en volumes sans parties communes indivises et fonctionnant de façon autonome, et après consultation du maire et du président de l'EPCI compétent en matière d'habitat (alinéa 4) ;

- à l'appui de ces demandes, l'administrateur provisoire établit un rapport reprenant l'avis du conseil syndical et précisant les conditions matérielles, juridiques et financières de division du syndicat ou de constitution d'un syndicat secondaire. Il établit notamment la répartition des parties communes du syndicat initial, les projets de règlement de copropriété et les états descriptifs de division des nouvelles entités, dresse un état des créances et des dettes du syndicat et en établit la répartition (alinéa 5) ;

- l'administrateur provisoire établit concomitamment un plan d'apurement des dettes transmises pour chacun des syndicats créés par la division. Ce plan est validé et s'impose aux syndicats crées à l'issue de la division (alinéa 6) ;

- la répartition validée des dettes entre les syndicats est notifiée individuellement à chacun des créanciers connus du syndicat (alinéa 7)

Son II dispose que si des travaux préalables sont nécessaires pour réaliser la constitution d'un syndicat secondaire ou les divisions, le juge peut autoriser l'administrateur provisoire à faire réaliser les travaux aux frais des copropriétaires.

Son III précise enfin que :

le jugement autorisant la division ou la constitution d'un syndicat secondaire homologue également les nouveaux règlements de copropriété et états descriptifs de division des syndicats issus de la division ou les modifications du règlement de copropriété résultant de la constitution de syndicats secondaires (alinéa 1) ;

- le jugement prononçant la division du syndicat emporte dissolution du syndicat (alinéa 2) ;

- le juge désigne, pour chaque syndicat des copropriétaires né des divisions ou chaque syndicat secondaire, la personne chargée de convoquer l'assemblée générale en vue de la désignation d'un syndic (alinéa 3).

Le nouvel article 29-9 dispose que :

- sur saisine motivée de l'administrateur provisoire et si le rétablissement financier de la copropriété le nécessite, le juge peut l'autoriser à modifier le règlement de copropriété pour tenir compte de travaux concourant au redressement de la copropriété et modifiant la répartition des charges (alinéa 1) ;

- de même, sur saisine motivée de l'administrateur provisoire et si leurs coûts d'entretien, de gestion ou de remise à niveau compromettent de façon irrémédiable l'équilibre financier du syndicat, le juge peut autoriser l'administrateur provisoire à céder à titre gracieux à la commune ou à l'EPCI compétent en matière d'habitat les parcelles de terrain non bâti d'intérêt public ou des locaux ou équipements communs pouvant relever d'une gestion publique et modifier en conséquence le règlement de copropriété et l'état descriptif de division (alinéa 2) ;

Le nouvel article 29-10 porte sur l'articulation entre l'administration provisoire et le plan de sauvegarde. Il indique que :

l'administrateur provisoire peut proposer au préfet d'initier un plan de sauvegarde60(*) (alinéa 1) ;

- quand la démarche d'élaboration d'un plan de sauvegarde est engagée, l'administrateur provisoire est membre de plein droit de la commission d'élaboration (alinéa 2) ;

- quand, lors de l'élaboration du plan de sauvegarde ou en présence d'un plan de sauvegarde en vigueur, l'administrateur provisoire constate que des mesures de ce plan sont en contradiction avec la mission qui lui est confiée par le juge, il en informe le préfet, le maire et le président de l'EPCI qui peuvent, soit modifier le plan de sauvegarde, soit demander au juge de modifier le contenu de la mission de l'administrateur provisoire (alinéa 3) ;

- l'administrateur provisoire peut signer toute convention financière avec les personnes publiques en vue de l'attribution de subventions au syndicat des copropriétaires dès lors qu'elle n'est pas contradictoire avec la mission qui lui est confiée (alinéa 4).

Le nouvel article 29-11 porte sur l'administration provisoire renforcée. Il comprend quatre paragraphes.

Son I dispose que si la situation financière de la copropriété ne permet pas de réaliser les travaux nécessaires pour la conservation et la mise en sécurité de l'immeuble, la protection des occupants, la préservation de leur santé et la réduction des charges de copropriété permettant son redressement financier, le juge peut placer l'immeuble sous administration provisoire renforcée, sur saisine du maire, du président de l'EPCI compétent en matière d'habitat, du préfet ou de l'administrateur provisoire.

Son II précise que :

- dans le cadre du placement sous administration provisoire renforcée, le juge autorise l'administrateur provisoire à conclure une convention à durée déterminée, au nom du syndicat des copropriétaires, avec un ou plusieurs opérateurs compétents en matière de maîtrise d'ouvrage de travaux et de mise au point de financement d'opération de travaux qui peut être notamment un établissement public d'aménagement (EPA), l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP), un établissement public local de rénovation urbaine, une société publique locale (SPL), un organisme HLM ou une société d'économie mixte (SEM) ;

- la décision du juge est notifiée aux parties intéressées ainsi qu'au maire, au président de l'EPCI compétent en matière d'habitat et au préfet.

Son III porte sur la convention mentionnée au II. Il précise que :

l'administrateur provisoire peut confier à l'opérateur par cette convention toutes les missions concourant au redressement de la copropriété, notamment la maîtrise d'ouvrage d'un programme de travaux et la mise au point du financement de l'opération. Un décret précise les modalités de rémunération de l'opérateur à la charge des copropriétaires ;

le juge homologue la convention conclue entre l'opérateur et l'administrateur provisoire ;

l'exécution de cette dernière peut se poursuivre même si la mission de l'administrateur provisoire est terminée. La convention prend fin à l'expiration du terme fixé par elle.

Enfin, son IV prévoit que le maire ou le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat peut à tout moment engager la procédure de carence61(*). La conclusion de la convention est alors suspendue dans l'attente de la décision du juge mais la mission de l'administrateur provisoire se poursuit.

Le nouvel article 29-12 dispose que :

quand la mission de l'opérateur prévoit la réalisation d'une division du syndicat, la convention prévoit la répartition de la rémunération de l'opérateur entre les syndicats créés. Chaque syndicat est subrogé, chacun pour ce qui le concerne, dans les droits et obligations conventionnelles du syndicat dissous selon les modalités prévues par la convention (I) ;

la mission de l'opérateur ne peut prendre fin de façon anticipée que sur décision du juge. La convention prévoit les modalités d'indemnisation de l'opérateur qui a engagé des fonds pour la réalisation des travaux prévus par la convention en cas de résiliation anticipée prononcée par le juge (II) ;

- le président du TGI, saisi par des copropriétaires représentant 15 % des voix, peut autoriser l'administrateur provisoire à inclure dans le contrat de l'opérateur la réalisation de travaux d'amélioration (III) ;

- quand la mission de l'administrateur provisoire est terminée et la copropriété financièrement redressée, le président du TGI peut autoriser le syndic à conclure un avenant à la convention en cours après approbation des travaux supplémentaires par l'assemblée générale (IV).

Le nouvel article 29-13 précise que, pour les propriétaires occupants, la rémunération de l'opérateur est assimilée à un loyer pour l'attribution des allocations de logement et ouvre droit à ces allocations.

Le nouvel article 29-14 reprend les dispositions de l'actuel article 29-6.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté 40 amendements rédactionnels ou de précision du rapporteur.

En séance publique, ils ont adopté trois amendements du rapporteur visant à :

- supprimer la notion de « copropriétaires de bonne foi » ;

- permettre aux sociétés publiques locales d'être un opérateur avec lequel l'administrateur provisoire peut conclure une convention dans le cadre de l'administration provisoire renforcée ;

- créer un nouvel article 29-13-1 au sein de la loi de 1965 visant à permettre au juge de :

 suspendre le versement des cotisations au fonds de prévoyance à la demande de l'administrateur provisoire ou des copropriétaires représentant au moins 15 % des voix quand l'immeuble fait l'objet d'un plan de sauvegarde ;

 autoriser l'administrateur provisoire à utiliser les sommes déposées au fonds de prévoyance pour engager les actions nécessaires au redressement de la copropriété ou permettre le maintien de la gestion courante.

IV. La position de votre commission.

La procédure d'administration provisoire est de plus en plus utilisée. Avec l'accroissement des difficultés des copropriétés, les tribunaux de grande instance (TGI) sont de plus en plus fréquemment saisis pour désigner des administrateurs provisoires : on a ainsi dénombré 701 demandes en 2010, contre 381 en 200262(*).

Comme l'indique l'étude d'impact, « plusieurs difficultés nuisent à l'efficacité de la procédure d'administration provisoire. En premier lieu, la nécessité de redresser les comptes de la copropriété oblige l'administrateur provisoire à procéder à des appels de fonds exceptionnels pour financer l'engagement des procédures de recouvrement et satisfaire les créanciers. En parallèle, l'administrateur provisoire doit concilier cet objectif de redressement financier avec la nécessité de pourvoir à la conservation de l'immeuble et à la sécurité des occupants ce qui implique fréquemment d'engager des travaux alors que la trésorerie du syndicat est insuffisante et que les copropriétaires ne sont pas en capacité de répondre à des appels de fonds trop fréquents. Enfin, le redressement pérenne de la copropriété nécessite parfois une restructuration juridique et physique complète de la copropriété »63(*).

La loi du 10 juillet 1965 ne permet donc pas à l'heure actuelle à l'administrateur provisoire de gérer la pluralité des objectifs de ses missions et n'organise pas suffisamment les modalités de restructuration des syndicats.

Votre rapporteur se félicite des différentes mesures du présent article, visant à renforcer l'efficacité de la procédure d'administration provisoire, à l'exemple du mécanisme structuré de traitement du surendettement des copropriétés ou de la procédure d'administration provisoire renforcée qui permettra la réalisation de travaux et de scission dans les copropriétés complexes, en adossant l'administrateur provisoire à un opérateur qui pourrait être un bailleur social ou un opérateur

Votre commission a adopté dix amendements rédactionnels, de cohérence ou de précision de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 3 - Permettre la requalification des copropriétés très dégradées
Article 31 (articles L. 741-1 et L. 741-2 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Opérations de requalification des copropriétés dégradées

Commentaire : cet article crée les opérations de requalification des copropriétés dégradées.

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article introduit au sein du livre VII du code de la construction et de l'habitation, créé par l'article 23 du présent projet de loi, un titre III relatif au traitement des difficultés des copropriétés dégradées, qui comprend un chapitre unique relatif aux opérations de requalification des copropriétés dégradées. Ce chapitre comprend les articles L. 731-1 et L. 731-2.


· L'article L. 731-1 dispose que :

- des opérations de requalification des copropriétés dégradées peuvent être mises en place par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements pour lutter contre l'indignité et la dégradation des immeubles en copropriété (alinéa 1) ;

- ces opérations sont menées sur un périmètre défini par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements dans le cadre d'un projet urbain et social pour le territoire concerné ou d'une politique locale de l'habitat (alinéa 2) ;

- cette opération fait l'objet d'une convention entre personnes publiques, prévoyant tout ou partie des cinq actions suivantes :

 un dispositif d'intervention immobilière et foncière incluant des actions d'acquisitions et de portage de lots de copropriété ;

 un accompagnement social des occupants ;

 la mobilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l'habitat indigne ;

 la mise en oeuvre des actions prévues dans le cadre des opérations d'amélioration de l'habitat ;

 le cas échéant, la mise en oeuvre du plan de sauvegarde ainsi que la procédure d'administration renforcée instituée par l'article 30 du présent projet de loi.

- l'opération de requalification de copropriétés peut donner lieu à :

 la mise en oeuvre d'actions ou d'opération d'aménagement ;

 l'instauration du droit de préemption urbain renforcé.


· L'article L. 731-2 permet à l'État de déclarer d'intérêt national une opération de requalification de copropriétés dégradées dont il définit le périmètre par décret en Conseil d'État, si l'opération de requalification du site ne peut être menée par les collectivités territoriales ou leurs groupements selon les modalités de l'article précédent et si le site comporte une ou plusieurs copropriétés dégradées bénéficiant d'un plan de sauvegarde.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté sept amendements rédactionnels et de cohérence du rapporteur.

En séance publique, ils ont adopté cinq amendements du rapporteur, dont :

- un amendement visant à prévoir que l'opérateur chargé de la mise en oeuvre d'une opération de requalification des copropriétés dégradées soit signataire de la convention entre personnes ;

- un amendement précisant que le dispositif d'intervention immobilière et foncière inclura des actions de travaux ;

- un amendement prévoyant que ces opérations pourront prévoir un plan de relogement et d'accompagnement social des occupants ;

- un amendement précisant que pour assurer le relogement, à titre temporaire ou définitif, des occupants des logements dans les copropriétés situées dans le périmètre des opérations d'intérêt national, le préfet, sur proposition de l'établissement public chargé de réaliser l'opération, peut user de ses prérogatives issues de la loi relative au droit au logement opposable (DALO) de même que le maire et le président de l'EPCI signataires de la convention de leurs prérogatives en matière d'arrêté de péril leur permettant de désigner ces personnes à un organisme bailleur et, en cas de refus, procéder à l'attribution d'un logement.

III. La position de votre commission

Comme l'indique l'étude d'impact du présent projet de loi, le redressement d'une copropriété n'est bien souvent pas possible avec la mise en oeuvre des seules procédures judiciaires. En effet, « compte tenu de la faiblesse des ressources des propriétaires occupants, le redressement de la copropriété ne peut être envisagé sans une intervention complémentaire et coordonnée des autorités judiciaires et administratives »64(*).

En raison de la conjonction de problèmes sociaux, juridiques, urbains ou financiers, le traitement des copropriétés dégradées est particulièrement complexe et nécessite la mobilisation des moyens importants de l'État, de ses opérateurs et des collectivités territoriales.

Le phénomène des copropriétés dégradées a pourtant tendance à se développer, comme l'illustre le tableau suivant, et il implique une réaction des pouvoirs publics.

SITES POTENTIELS
POUR DES OPÉRATIONS DE REQUALIFICATION DE COPROPRIÉTÉS65(*)

Région

Nombre de sites potentiellement concernés

Besoin de portage

Ile-de-France

Entre 4 et 7

3 200 lots environ

Provence-Alpes-Côte d'Azur

5 à 6

ND
(2 040 logements concernés)

Languedoc-Roussillon

1 à 2

ND
(6 880 logements concernés)

Rhône-Alpes

2 à 3

ND
(1 260 logements concernés)

Source : Étude d'impact du projet de loi, p. 208.

Les rapports remis par MM. François Delarue, directeur général de l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP), et Pierre Sallenave, directeur général de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), au ministre chargé de la ville en février 2012, à propos du cas du quartier du Bas-Clichy à Clichy-sous-Bois, ont mis en évidence la nécessaire coordination des projets urbain et social afin de traiter l'ensemble des problèmes affectant les copropriétés dégradées et mettre en oeuvre des dispositifs de portage massif de lots, seule solution permettant d'éviter l'arrivée de marchands de sommeil et de financer les travaux de rénovation des immeubles.

Le présent article, en créant les opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD), dont certains pourront être d'intérêt national, constitue une réponse à la hauteur de la situation : les ORCOD seront en effet des opérations intégrées mobilisant des ressources suffisantes pour réaliser ces opérations de portage et la gestion locative des lots, voire, comme le prévoit le présent article, des opérations d'aménagement dans la perspective de démolitions ou de cessions à des bailleurs sociaux. L'ensemble des leviers d'action opérationnels seront ainsi concentrés entre les mains d'un acteur unique.

À l'initiative de votre rapporteur, la commission a adopté quatre amendements. Outre trois amendements rédactionnels, elle a ainsi adopté :

- un amendement visant à préciser les conditions de mise en oeuvre des ORCOD d'intérêt national et notamment l'association des collectivités territoriales : il est ainsi prévu que des ORCOD ne pourront être d'intérêt national que si elles ne peuvent être menées par les collectivités territoriales du fait de leur complexité ou de l'ampleur des investissements nécessaires. Par ailleurs, les collectivités territoriales seront consultées avant la publication du décret en Conseil d'État fixant le périmètre de l'opération ;

- un amendement prévoyant la mobilisation en amont des procédures de police spéciale pour mieux lutter contre l'habitat indigne et les marchands de sommeil : quand l'établissement public foncier (EPF) chargé de conduire l'ORCOD d'intérêt national effectuera un signalement auprès des autorités disposant des pouvoirs de police spéciale dans le cadre des actions d'acquisition dans le cadre du périmètre de l'opération, un agent assermenté devra se déplacer dans un délai d'un mois à compter du signalement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 (articles L. 321-1-1 [nouveau], L. 321-29 et L. 327-1 du code de l'urbanisme) - Compétence des EPF d'État, de l'AFTRP et des SPL pour mener des opérations de requalification de copropriétés dégradées

Commentaire : cet article permet aux établissements publics fonciers (EPF) d'État, à l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) et aux sociétés publiques locales (SPL) de mener des opérations de requalification de copropriétés dégradées

I. Le droit en vigueur


· L'article L. 321-1 du code de l'urbanisme porte sur les établissements publics fonciers (EPF) de l'État. Il dispose que l'État peut créer des EPF en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durable.

Cet article précise les missions et les prérogatives de ces EPF :

- ils mettent en place des stratégies foncières pour mobiliser du foncier et favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain (alinéa 2) ;

- dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi que, à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles (alinéa 3) ;

- ils sont compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l'utilisation et l'aménagement ultérieur de biens fonciers ou immobiliers (alinéa 4) ;

- ils sont compétents pour constituer des réserves foncières (alinéa 5).


· L'article L. 321-9 du même code porte sur l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). Cet établissement public de l'État a ainsi pour mission principale de conduire toute action de nature à favoriser l'aménagement, le renouvellement et le développement urbains et durables de la région d'Ile-de-France.

Elle est compétente pour réaliser :

- toutes interventions foncières et toutes opérations immobilières pour son compte ou par convention passée avec eux, pour l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics ou personnes publiques ou privées y avant vocation () ;

- toutes actions ou opérations d'aménagement, pour son compte ou pour celui des personnes mentionnées au 1° () ;

- tous ouvrages de bâtiment ou d'infrastructure, en qualité de mandataire ().

Elle peut également :

- procéder à des acquisitions foncières d'espaces naturels, agricoles ou forestiers dont la préservation doit être assurée (alinéa 6) ;

- conduire des missions présentant un caractère complémentaire à ses missions principales pour favoriser le développement durable du territoire (alinéa 7) ;

- exercer les compétences dévolues aux établissements publics d'aménagement (EPA - alinéa 8).


· L'article L. 327-1 du même code permet aux collectivités locales et à leurs groupements de créer des sociétés publiques locales (SPL).

Le troisième alinéa de cet article précise que les SPL sont compétentes pour :

- réaliser toute opération d'aménagement ;

- réaliser des études préalables, procéder à toute acquisition et cession d'immeubles pour réaliser des réserves foncières ou permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement, procéder à toute opération de construction ou de réhabilitation immobilière en vue de la réalisation des objectifs mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme66(*), procéder à toute acquisition ou cession de baux commerciaux, de fonds de commerce ou de fonds artisanaux.

II. Le texte du projet de loi

Le du présent article crée un nouvel article L. 321-1-1 au sein du code de l'urbanisme. Cet article dispose que :

- nonobstant les missions des EPF, le décret en Conseil d'État prévu par l'article L. 731-2 du CCH mentionné à l'article 31 du présent projet de loi peut confier à un EPF la réalisation des opérations de requalification de copropriétés dégradées d'intérêt national, après avis de son conseil d'administration. L'avis est réputé favorable en l'absence de réponse dans un délai de deux mois (alinéa 1) ;

- pour mener les opérations de requalification de copropriétés dégradées, l'EPF d'Ile-de-France peut bénéficier du concours de l'AFTRP selon des modalités fixées par convention entre les deux établissements (alinéa 2).

Le insère un nouvel alinéa à l'article L. 321-29 précité afin de permettre à l'AFTRP de mener des opérations de requalification des copropriétés dégradées ou apporter son concours à l'EPF d'Ile-de-France pour la réalisation de ces opérations si elles sont d'intérêt national.

Le modifie l'article L. 327-1 précité afin de prévoir que les SPL sont compétentes pour :

réaliser des opérations de requalification de copropriétés dégradées ;

agir en tant qu'opérateur dans le cadre de la procédure d'administration provisoire renforcée instituée par l'article 30 du présent projet de loi.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté cinq amendements rédactionnels et de cohérence du rapporteur. En séance publique, ils n'ont adopté aucun amendement.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime tout à fait opportun de prévoir que la réalisation d'ORCOD d'intérêt national pourra être confiée aux établissements publics fonciers de l'État, qui disposent d'une réelle expertise puisqu'ils font déjà du portage immobilier en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement.

Pour ce qui concerne l'Ile-de-France, votre rapporteur salue la possibilité ouverte par le présent article d'un partenariat entre l'EPF d'Ile-de-France, dont le périmètre d'action devrait être élargi à l'ensemble du territoire de la région67(*), et l'AFTRP. Il pourrait être utile que ce partenariat conduise à la création d'une filiale dédiée aux ORCOD.

Votre commission a adopté trois amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 (article 1607 ter du code général des impôts) - Utilisation de la taxe spéciale d'équipement des établissements publics fonciers d'État pour le financement des opérations de requalification de copropriétés dégradées

Commentaire : cet article permet aux EPF d'État d'utiliser le produit de leur taxe spéciale d'équipement (TSE) pour financer les opérations de requalification de copropriétés dégradées.

I. Le droit en vigueur

L'article 1607 ter du code général des impôts porte sur la taxe spéciale d'équipement (TSE) perçue au profit des établissements publics fonciers d'État. Il dispose que :

- il est institué, au profit des EPF d'État, une TSE destinée au financement de leurs interventions foncières (alinéa 1) ;

- le produit de cette taxe est arrêtée le 31 décembre de chaque année, pour l'année suivante, par le conseil d'administration dans la limite d'un plafond fixé à 20 euros par habitant résident sur le territoire relevant de sa compétence68(*) (alinéa 2).

II. Le texte du projet de loi

Le présent article modifie, par conséquence de l'article 32, l'article 1607 ter précité :

- il précise au premier alinéa que la TSE est destinée au financement des interventions foncières mais aussi immobilières ainsi qu'au financement de leurs interventions dans le cadre des opérations de requalification des copropriétés dégradées d'intérêt national qui leur sont confiées par décret en Conseil d'État () ;

- il précise au second alinéa qu'une partie du produit de la taxe peut être consacrée au financement de ces opérations de requalification de copropriétés dégradées dans la limite de 5 € par habitant ().

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur. En séance publique, aucun amendement n'a été adopté.

IV. La position de votre commission

Cet article comprend des dispositions de conséquence de l'article 32 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34 (articles L. 252-1, L. 252-1-1 [nouveau], L. 252-3, L. 252-4, L. 252-5 et L. 252-6 [nouveaux], L. 253-1-1 [nouveau], L. 253-2 et L. 253-5 du code de la construction et de l'habitation ; article 23 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Adaptation des dispositifs de démembrement au fonctionnement des copropriétés dégradées

Commentaire : cet article modifie les dispositifs de bail à réhabilitation et de bail dans le cadre d'une convention d'usufruit afin de s'adapter au fonctionnement des copropriétés dégradées.

I. Le droit en vigueur

Le titre V du livre II du code de la construction et de l'habitation (CCH) porte sur le bail à construction, le bail à réhabilitation et le bail dans le cadre d'une convention d'usufruit.


· Son chapitre II porte sur le bail à réhabilitation.

L'article L. 252-1 dispose que le bail à réhabilitation est le contrat par lequel un organisme HLM, une société d'économie mixte chargée de construire ou de donner à bail des logements, une collectivité territoriale ou un organisme bénéficiant d'un agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage s'engage à réaliser dans un délai déterminé des travaux d'amélioration sur l'immeuble du bailleur et à le conserver en bon état d'entretien et de réparations de toute nature en vue de louer cet immeuble à usage d'habitation pendant la durée du bail.

Il précise que :

- le contrat indique la nature des travaux, leurs caractéristiques techniques et le délai de leur exécution (alinéa 2) ;

- en fin de bail, les améliorations réalisées bénéficient au bailleur sans indemnisation (alinéa 3) ;

- le bail est consenti par ceux qui ont le droit d'aliéner et dans les mêmes conditions et formes que l'aliénation (alinéa 4).

L'article L. 252-2 précise que le preneur est titulaire d'un droit réel immobilier, qui peut être hypothéqué et saisi (alinéa 1). Par ailleurs, ce droit est cessible, la cession ne pouvant être consentie qu'à l'un des organismes pouvant signer un tel bail, avec l'accord du bailleur ; il ne peut être cédé que s'il porte sur la totalité de l'immeuble loué ; le cédant demeure garant de l'exécution du bail par le cessionnaire (alinéa 2).

L'article L. 252-3 indique que la prise d'effet du bail à réhabilitation est subordonnée à la conclusion par le preneur d'une convention dont la date d'expiration est identique à celle du bail.

L'article L. 252-4 porte sur l'expiration du bail. Il indique ainsi que :

six mois avant la date d'expiration, le bailleur peut proposer aux occupants un contrat de location prenant effet à cette date. À défaut, le preneur est tenu, au plus tard trois mois avant l'expiration du bail à réhabilitation, d'offrir aux occupants un logement correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités. L'occupant qui n'a pas conclu de contrat de location ou accepté l'offre de relogement est déchu de tout titre d'occupation sur le logement à l'expiration du bail à réhabilitation ;

- au terme du bail, le preneur est tenu de restituer l'immeuble au bailleur libre de location et d'occupation.


· Le chapitre III porte sur le bail dans le cadre d'une convention d'usufruit.

L'article L. 253-1 indique que l'usufruit peut être établi par convention au profit d'une personne morale, pour une durée minimale de 15 ans, en vue de la location de logements.

L'article L. 253-2 précise que les logements concernés peuvent être financés par des prêts aidés et peuvent être conventionnés pour une durée identique à celle de l'usufruit.

L'article L. 253-3 dispose que le bail doit expressément indiquer, de manière apparente, le statut juridique du logement, préciser le terme ultime du contrat et reproduit les termes des articles L. 253-5 à L. 253-7.

L'article L. 253-4 prévoit que le bail prend fin de plein droit au plus tard à la date de l'extinction des droits d'usufruit sur le bien loué ; par ailleurs, les deuxième et quatrième alinéas de l'article 595 du code civil ne s'appliquent pas à ces baux.

L'article L. 253-5 porte sur la fin de l'usufruit. Il dispose que, six mois avant l'extinction de l'usufruit, le nu-propriétaire, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, peut :

proposer au locataire un nouveau bail, conforme à la loi du 6 juillet 1989, prenant effet au terme de l'usufruit ;

- ou donner congé pour vendre ou pour occuper le bien selon les modalités prévues par cette même loi, avec effet au terme de l'usufruit. Le congé est, dans ce cas, valablement donné par le nu-propriétaire au locataire.

L'article L. 253-6 précise que :

- un an avant l'extinction de l'usufruit, le bailleur rappelle au nu-propriétaire et au locataire les dispositions de l'article précédent (I) ;

- trois mois avant l'extinction, le bailleur propose au locataire qui n'a pas conclu un nouveau bail avec le nu-propriétaire et qui remplit les conditions de ressources fixées par décret la location d'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités, le non-respect par l'usufruitier-bailleur de cette obligation étant inopposable au nu-propriétaire (II).

L'article L. 253-7 dispose qu'un locataire qui n'a pas conclu de location proposé par le nu-propriétaire ni accepté l'offre de relogement faite par l'usufruitier-bailleur est déchu de tout titre d'occupation sur le logement à l'expiration de l'usufruit.

Enfin, l'article L. 253-8 indique que les dispositions de ce chapitre sont d'ordre public.

L'article 23 de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis dispose que :

- quand, au sein d'une copropriété, plusieurs lots sont attribués à des personnes ayant constitué une société propriétaire de ces lots, chaque associé participe à l'assemblée générale du syndicat et y dispose d'un nombre de voix égal à la quote-part dans les parties communes correspondant au lot dont il a la jouissance (alinéa 1) ;

en cas d'indivision ou d'usufruit, les intéressés doivent, sauf stipulation contraire du règlement de copropriété, être représentés par un mandataire commun qui sera, à défaut d'accord, désigné par le président du TGI à la requête de l'un des copropriétaires ou du syndic (alinéa 2).

II. Le texte du projet de loi initial


· Le I du présent article modifie le chapitre II du titre V du livre II du code de la construction et de l'habitation.

Son complète l'article L. 252-1 afin d'indiquer que les dispositions relatives au bail à réhabilitation s'appliquent indifféremment aux immeubles soumis à la loi du 10 juillet 1965 et à ceux qui n'y sont pas soumis. Il précise que, dans le cas d'un immeuble soumis à cette loi, ces dispositions peuvent s'appliquer à un ou plusieurs lots.

Son crée un nouvel article L. 252-1-1 qui porte sur l'application d'un bail à réhabilitation sur un ou plusieurs lots d'un immeuble soumis à la loi de 1965. Il dispose ainsi que :

le mandataire commun prévu par l'article 23 de la loi de 1965 est le preneur, ce dernier pouvant recevoir plus de trois délégations de vote (alinéa 1) ;

- le preneur du bail supporte seul pendant la durée du bail les provisions destinées à financer les dépenses courantes et les travaux (alinéa 2) ;

- le preneur, en tant que mandataire commun, doit disposer d'un mandat exprès du bailleur avant de voter sur les décisions relatives à des travaux qui ne sont pas mis à la charge du preneur par le contrat de bail à réhabilitation et dont la prise en charge n'est pas prévue dans le bail ou dont le paiement n'incombera pas à titre définitif au preneur (alinéa 3) ;

- le bail précise la répartition des charges en fin de bail, le sort des avances et provisions appelées pendant la durée du bail à réhabilitation ainsi que des régularisations de charges intervenant après la fin du bail. Ces clauses sont inopposables au syndicat des copropriétaires (alinéa 4).

Son modifie l'article L. 252-3 pour préciser que les dispositions des articles L. 353-7 (proposition à l'occupant d'un bail conforme à la convention) et L. 353-16 (possibilité pour le bailleur de fixer un nouveau loyer dans la limite du maximum prévu par la convention) sont applicables aux occupants présents au moment de la conclusion d'un bail à réhabilitation.

Son propose une nouvelle rédaction de l'article L. 252-4 afin de préciser les modalités de l'extinction du bail. Il dispose ainsi que :

- un an avant l'extinction du bail, le preneur rappelle au bailleur et au locataire les dispositions des II et III de cet article (I) ;

six mois avant l'expiration du bail, le bailleur peut, s'il s'agit d'un propriétaire occupant, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, informer le preneur de son intention de prolonger le bail. Si le bailleur n'est pas occupant, il peut, dans le même délai, proposer au locataire un nouveau bail prenant effet au terme du bail à réhabilitation. La notification reproduit les termes des articles L. 252-5 et L. 252-6 (II) ;

- enfin, trois mois avant l'extinction du bail, le preneur propose au locataire qui n'a pas conclu un nouveau bail avec le bailleur et qui remplit les conditions de ressources fixées par décret, la location d'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités, comme le prévoit déjà le droit actuel. Le non-respect de cette obligation est inopposable au bailleur. Enfin, au terme du bail, le preneur doit restituer l'immeuble au bailleur libre de location et d'occupation (III).

Son crée deux nouveaux articles L. 252-5 et L. 252-6 :

- le nouvel article L. 252-5 reprend une disposition figurant actuellement à l'article L. 252-4, à savoir la déchéance de tout titre d'occupation du locataire qui n'a pas conclu le contrat de location proposé par le bailleur ni accepté l'offre de relogement faite par le preneur à l'expiration du bail ;

- le nouvel article L. 252-6 indique que les dispositions de ce chapitre sont d'ordre public.


· Le II modifie le chapitre III du titre V du livre II du CCH, relatif au bail dans le cadre d'une convention d'usufruit.

Son insère dans ce chapitre un nouvel article L. 253-1-1 relatif au cas où la convention d'usufruit porte sur un ou plusieurs lots dépendant d'un immeuble soumis au statut de la copropriété. Il comprend des dispositions analogues à celles relatives au bail à réhabilitation figurant au nouvel article L. 252-1-1 précité. Il dispose ainsi que :

le mandataire commun prévu à l'article 23 de la loi de 1965 est l'usufruitier, qui peut recevoir plus de trois délégations de vote des nus propriétaires (alinéa 1) ;

- ce dernier supporte seul, pendant la durée de la convention, les provisions relatives aux dépenses courantes et aux travaux (alinéa 2) ;

- il doit disposer d'un mandat exprès du nu-propriétaire avant de voter sur les décisions relatives à des travaux qui ne sont pas mis à la charge de l'usufruitier par la convention d'usufruit (alinéa 3) ;

la convention d'usufruit précise la répartition des charges en fin de bail, le sort des avances et provisions appelées pendant la durée de la convention ainsi que des régularisations de charges intervenant après la fin du bail. Ces clauses sont inopposables au syndicat des copropriétaires (alinéa 4).

Son complète l'article L. 253-2 par un alinéa qui indique que, dans le cas où le logement est conventionné, les dispositions des articles L. 353-7 et L. 353-16 précités sont applicables aux occupants présents au moment de la conclusion du bail.

Son modifie l'article L. 253-5 afin de prévoir que, six mois avant l'extinction de l'usufruit, le nu-propriétaire peut, s'il est occupant, informer l'usufruitier de son intention de renouveler la convention d'usufruit.

Le III modifie l'article 23 de la loi de 1965 afin d'étendre les dispositions de son deuxième alinéa à l'ensemble des cas de démembrement du droit de propriété (1°) et d'interdire au règlement de copropriété de pouvoir s'opposer au fait que dans les cas d'indivision ou de démembrement du droit de propriété, les intéressés sont représentés par un mandataire commun (2°).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté six amendements rédactionnels du rapporteur.

En séance publique, les députés ont adopté sept amendements.


· Ils ont tout d'abord adopté un amendement de M. Christophe Caresche visant à proposer une nouvelle rédaction de l'article L. 253-1-1, modifié par trois sous-amendements du rapporteur. Ce nouvel article comprend trois paragraphes.

Son I indique que :

- la convention d'usufruit précise la répartition des dépenses de l'immeuble entre nu-propriétaire et usufruitier ;

- l'usufruitier peut seul se voir réclamer le paiement des charges de copropriété correspondant aux dépenses qui lui incombent au titre de la convention et il en supporte seul la charge définitive ;

- les garanties prévues par la loi de 1965 ne peuvent, au titre des charges supportées par l'usufruitier, porter sur la nue-propriété.

Son II reprend certaines dispositions figurant dans le projet de loi initial en les complétant :

- il dispose ainsi que si la convention d'usufruit porte sur un ou plusieurs lots d'un immeuble soumis au statut de la copropriété, l'usufruitier est de droit le mandataire commun. Il bénéficie d'une délégation de vote pour prendre les décisions à la majorité des articles 24, 25 et celles de l'article 26 relatives aux modalités d'ouverture des portes d'accès dont, au titre de la convention d'usufruit, il assume seul la charge financière définitive. Il doit obtenir un mandat exprès pour les autres décisions. Il peut recevoir plus de trois délégations de vote (alinéa 1) ;

si la convention porte sur l'intégralité des lots d'une copropriété, l'usufruitier prend seul les décisions prévues à l'article 24, à l'article 25, à l'exception des travaux comportant transformation, addition ou amélioration, et celles relatives aux modalités d'ouverture des portes d'accès aux immeubles qui sont prises à la majorité de l'article 26, dont au titre de la convention d'usufruit, seul la charge financière définitive. Ces décisions ne peuvent engager le syndicat au-delà de l'extinction de l'usufruit, sauf si elles ont été ratifiées par une assemblée générale composée des seuls nus-propriétaires (alinéa 2).

Son III reprend les dispositions du dernier alinéa dans sa rédaction qui figurait dans le projet de loi initial.


· Ils ont ensuite adopté deux amendements de précision de M. Christophe Caresche.


· Ils ont enfin adopté un amendement du même auteur visant à compléter cet article par un IV précisant que les règlements de copropriété dont tout ou partie des lots relèvent de la convention d'usufruit doivent être mis en conformité avec la loi dans un délai d'un an à compter de la publication.

IV. La position de votre commission

Les baux à réhabilitation et les baux dans le cadre d'une convention d'usufruit constituent deux outils permettant de réaliser des travaux à la place des copropriétaires occupants ou bailleurs modestes, sans aller jusqu'au rachat ou à l'expropriation du bien.

Ils sont cependant peu utilisés dans le cadre des copropriétés dégradées69(*) du fait de difficultés opérationnelles liées notamment à l'articulation entre ces dispositions de démembrement et les dispositions de la loi du 10 juillet 1965.

Le présent article vise à apporter une réponse à ces difficultés opérationnelles afin de faciliter le recours à ces deux procédures.

Votre commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 35 (articles L. 615-1, L. 615-2, L. 615-3 et L. 615-4-2 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Refonte de la procédure du plan de sauvegarde

Commentaire : cet article procède à une réforme de la procédure du plan de sauvegarde.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre V du titre Ier du livre VI du code de la construction et de l'habitation (CCH) porte sur les mesures de sauvegarde. Ses articles L. 615-1 à L. 615-5 portent sur le plan de sauvegarde.

L'article L. 615-1 porte sur l'élaboration du plan de sauvegarde. Il dispose que :

le préfet peut, à son initiative ou sur proposition du maire, d'associations d'habitants, d'associations de propriétaires ou de copropriétaires, d'associations de riverains, confier à une commission le soin de proposer un plan de sauvegarde visant à « restaurer le cadre de vie des occupants et usagers d'un groupe d'immeubles bâtis ou d'un ensemble immobilier déterminé, à usage d'habitation ou à usage mixte professionnel, commercial et d'habitation, soumis au régime de la copropriété, ou d'un groupe d'immeubles bâtis en société d'attribution ou en société coopérative de construction donnant vocation à l'attribution d'un lot ». Cette commission comprend des représentants des propriétaires et des locataires des immeubles concernés (alinéa 1) ;

- le projet de plan est soumis à l'avis du maire et à l'approbation du préfet (alinéa 2) ;

- ces dispositions ne s'appliquent pas aux immeubles appartenant en totalité aux organismes HLM (alinéa 3).

L'article L. 615-2 décrit le contenu du plan. Ce dernier fixe ainsi les mesures pour, sur la base des engagements des personnes publiques, des organismes publics ou des personnes privées concernées :

clarifier et simplifier les règles de structure et d'administration du groupe d'immeubles ou de l'ensemble immobilier ;

clarifier et adapter le statut de biens et équipements collectifs à usage public ;

réaliser des travaux de conservation de l'immeuble ou tendant à la réduction des charges de fonctionnement ;

assurer l'information et la formation des occupants de l'immeuble pour restaurer les relations sociales ;

organiser la mise en place de mesures d'accompagnement.

Le plan précise l'échéancier de ces mesures ainsi que les conditions de leur financement.

L'article L. 615-3 porte sur la composition de la commission d'élaboration du plan de sauvegarde. Cette commission est présidée par le préfet et comprend notamment le président du conseil général et le maire, ou leurs représentants.

L'article L. 615-4 précise que les aides correspondant aux mesures du plan de sauvegarde sont supprimées et les aides financières sont recouvrées quand des personnes n'ont pas respecté, après mise en demeure, les engagements qui leur incombent, dans le délai prévu par le plan.

L'article L. 615-4-1 précise le champ d'application de ces articles :

- les occupants sont les propriétaires occupants, les locataires, les occupants de bonne foi maintenus dans les lieux et les preneurs de baux professionnels ou commerciaux (alinéa 1) ;

- les propriétaires occupants sont les personnes copropriétaires, les associés de sociétés d'attribution ou de sociétés coopératives de construction donnant vocation à l'attribution d'un lot, qui occupent l'immeuble dont elles ont la propriété ou la jouissance (alinéa 2).

En application de l'article L. 615-5, un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application des cinq articles précédents.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article modifie substantiellement les dispositions relatives au plan de sauvegarde.


· Son propose une nouvelle rédaction de l'article L. 615-1, désormais divisé en cinq paragraphes.

Le I reprend les dispositions de l'actuel premier alinéa :

- il précise les conditions de déclenchement du plan de sauvegarde : le préfet peut constituer une commission d'élaboration d'un tel plan quand un groupe d'immeubles ou un ensemble immobilier, à usage d'habitation ou à usage mixte, soumis au régime de la copropriété ou bâtis en société d'attribution ou en société coopérative de construction donnant vocation à l'attribution d'un lot est confronté à de graves difficultés sociales, techniques et financières résultant notamment de complexités juridiques ou techniques, et risquent à terme de compromettre leur conservation ;

le préfet peut désormais être également saisi par le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat ou l'administrateur provisoire d'une copropriété ;

la commission est désormais chargée d'élaborer un diagnostic de la situation et de proposer un plan de sauvegarde destiné à résoudre les difficultés du groupe d'immeubles bâtis ou de l'ensemble immobilier.

Le II reprend les dispositions de l'actuel alinéa 2 et les complète : le projet de plan sera également soumis à l'avis du président de l'EPCI compétent en matière d'habitat et, le cas échéant, du président du conseil général si ce dernier est délégataire des aides à la pierre.

Le III comprend de nouvelles dispositions et porte sur le cas où les immeubles concernés sont soumis à la loi de 1965 :

- dans ce cas, le plan de sauvegarde proposé par la commission puis le plan approuvé par le préfet sont adressés au syndicat des copropriétaires pris en la personne du syndic ou à l'administrateur provisoire ;

- dès la réception du plan approuvé par le préfet, le syndic inscrit à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale les mesures préconisées par le plan ;

- si la prochaine assemblée générale n'intervient pas dans les 6 mois à compter de la remise du rapport, le syndic convoque une assemblée générale extraordinaire.

Le IV précise que faute de réunion de l'assemblée générale ou en cas de non-adhésion au plan de sauvegarde et si les difficultés des immeubles compromettent la conservation de l'immeuble, le maire ou le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat peut saisir le juge pour qu'il nomme un administrateur provisoire ou qu'il déclenche la procédure de carence.

Le V reprend les dispositions figurant actuellement au dernier alinéa.


· Le modifie l'article L. 615-2. Outre des modifications rédactionnelles, il précise que :

- le plan de sauvegarde fixe également les mesures nécessaires pour redresser la situation financière de la copropriété (b) ;

- le plan fixera désormais non seulement les mesures nécessaires pour réaliser les travaux de conservation ou tendant à la réduction des charges de fonctionnement mais aussi les mesures nécessaires pour les faire réaliser (c) ;

- il est précisé que le plan de sauvegarde fait l'objet d'une convention de mise en oeuvre entre les personnes de droit public compétentes, l'administrateur provisoire si l'immeuble fait l'objet de cette procédure et, le cas échéant, les personnes privées intéressées. Cette convention précise l'échéancier des mesures du plan de sauvegarde, les conditions de leur financement, les modalités d'intervention des différents opérateurs mandatés par les signataires et leur articulation avec la mission de l'administrateur provisoire. Elle précise également les modalités d'évaluation du plan de sauvegarde ainsi que les modalités de suivi de la copropriété au terme du plan (d) ;

Deux nouveaux paragraphes II et III sont créés (e) :

- le II prévoit la désignation par le préfet, au sein de la commission ou à l'extérieur de celle-ci, d'un coordonnateur chargé de veiller au bon déroulement du plan de sauvegarde. Ce dernier peut adresser des mises en demeure aux parties qui ne respectent pas les engagements contenues dans le plan. Si une procédure judiciaire est engagée (administration provisoire, administration provisoire renforcée), il veille à l'articulation du plan de sauvegarde avec la mission de l'administrateur provisoire et, le cas échéant, avec le contrat de l'opérateur. Le coordonnateur établit un rapport de sa mission ;

- le III précise que le préfet peut, après évaluation et consultation de la commission chargée de l'élaboration du plan et dans les mêmes conditions que pour l'élaboration de ce plan, modifier le plan de sauvegarde initial lors de la nomination d'un administrateur provisoire ou prolonger le plan, par période de deux ans, si le redressement de la copropriété le nécessite.


· Le propose une nouvelle rédaction de l'article L. 615-3 relatif à la composition de la commission d'élaboration du plan de sauvegarde :

- en plus des membres actuels, cette commission comprend désormais le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat, le président du conseil général, le président du conseil syndical, ou leurs représentants, et, le cas échéant, l'administrateur provisoire. Quand la copropriété n'a pas de conseil syndical, l'assemblée générale des copropriétaires peut désigner un représentant chargé de la représenter au sein de la commission ;

- il est désormais précisé que le préfet peut confier la présidence de cette commission au maire ou au président de l'EPCI compétent en matière d'habitat, quand l'un d'entre eux est à l'initiative du plan de sauvegarde.


· Le crée un nouvel article L. 615-4-2 qui dispose que :

- le syndic met à la disposition du préfet, du maire, du président de l'EPCI compétent en matière d'habitat et de la commission d'élaboration du plan de sauvegarde les documents nécessaires à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation du plan (alinéa 1) ;

- ces prestations ne peuvent donner lieu à la perception d'honoraires spécifiques au profit du syndic (alinéa 2) ;

- le défaut de communication des pièces engage la responsabilité du syndic et peut donner lieu aux sanctions insérées dans la « loi Hoguet » par l'article 9 du présent projet de loi70(*) (alinéa 3).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté 10 amendements rédactionnels du rapporteur. Aucun amendement n'a été adopté en séance publique.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur rappelle que la procédure du plan de sauvegarde a été créée en 1996 puis modifiée par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain de 2000, dite « loi SRU »71(*).

Comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, « le plan de sauvegarde est (...) devenu l'outil destiné à traiter les difficultés les plus importantes que connaissent les copropriétés en difficulté, en particulier sur le plan organisationnel et technique. Il constitue fréquemment le pendant administratif de l'administration provisoire »72(*). En 2011, 56 plans de sauvegarde ont été ainsi financés par l'ANAH ; en 2012, 48 plans de sauvegarde étaient en cours, essentiellement en Ile-de-France, et plus particulièrement en Seine-Saint-Denis et dans le Val-d'Oise.

Ce dispositif n'étant plus adapté au contexte institutionnel marqué par les délégations de compétences et des difficultés opérationnelles ayant émergé (durée insuffisante et trop rigide, association insuffisante des copropriétaires à la procédure), une réforme du plan de sauvegarde était indispensable.

Votre rapporteur se réjouit donc que le présent article :

- redéfinisse les objectifs du plan de sauvegarde, en le recentrant sur les copropriétés connaissant des difficultés particulièrement graves résultant notamment de leur grande complexité juridique ou technique ;

- adapte ses modalités de mise en oeuvre afin de tenir compte des enseignements opérationnels, en précisant les liens avec l'administrateur provisoire ou en instituant un coordonnateur du plan ;

- renforce l'association de certains acteurs, comme le syndicat des copropriétaires, au plan de sauvegarde.

Votre commission a adopté trois amendements de précision de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 36 (article L. 313-4-2 du code de l'urbanisme) Mise en oeuvre des opérations de restauration immobilière dans les copropriétés

Commentaire : cet article améliore la mise en oeuvre des opérations de restauration immobilière dans les copropriétés.

I. Le droit en vigueur

La section II du chapitre III du titre Ier du livre III du code de l'urbanisme porte sur la restauration immobilière. Elle comprend les articles L. 313-4 à L. 313-4-4.

L'article L. 313-4 dispose que :

les opérations de restauration immobilière consistent en des travaux de remise en état, de modernisation ou de démolition ayant pour objet ou pour effet la transformation des conditions d'habitabilité d'un immeuble ou d'un ensemble d'immeubles. Elles sont engagées à l'initiative des collectivités publiques ou d'un ou de plusieurs propriétaires (alinéa 1) ;

- quand elles ne sont pas prévues par un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé, elles doivent être déclarées d'utilité publique (alinéa 2).

L'article L. 313-4-1 dispose que, quand l'opération nécessite une déclaration d'utilité publique, cette dernière est prise à l'initiative de la commune ou de l'EPCI compétent pour réaliser les opérations de restauration immobilière, ou de l'État avec l'accord de la commune ou de l'EPCI compétence en matière de plan local de l'urbanisme (PLU).

L'article L. 313-4-2 précise que :

- après le prononcé de la déclaration d'utilité publique, la personne qui en a pris l'initiative arrête, pour chaque immeuble à restaurer, le programme des travaux à réaliser dans un délai qu'il fixe (alinéa 1) ;

- lors de l'enquête parcellaire, elle notifie le programme des travaux qui lui incombent à chaque propriétaire. Si un propriétaire fait connaître son intention de réaliser les travaux dont le détail lui a été notifié, ou d'en confier la réalisation à l'organisme chargé de la réalisation, son immeuble n'est pas compris dans l'arrêté de cessibilité (alinéa 2).

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article complète le premier alinéa de l'article L. 313-4-2 précité d'une phrase qui indique que lorsque le programme des travaux notifiés au propriétaire comporte également des travaux sur les parties communes d'un immeuble soumis au statut de la copropriété, le programme des travaux sur les parties communes est également notifié au syndicat des copropriétaires en la personne du syndic.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté un amendement rédactionnel du rapporteur. En séance publique, aucun amendement n'a été adopté.

IV. La position de votre commission

La mise en oeuvre de la procédure des opérations de restauration immobilière (ORI) pose problème dans les copropriétés. L'ANAH, qui a réalisé une étude sur le sujet, estime nécessaire de réformer la procédure d'ORI car « la mauvaise articulation de cette procédure spécifique d'expropriation avec le droit de la copropriété fait (...) peser des risques contentieux sur les collectivités qui décident de la mettre en oeuvre »73(*).

Le présent article vise précisément à mieux articuler la procédure d'ORI avec le droit de la copropriété.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 36 bis (articles L. 2243-2, L. 2243-3 et L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales ) - Utilisation de la procédure d'abandon manifeste

Commentaire : cet article vise à faciliter l'utilisation de la procédure d'abandon manifeste.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre III du titre IV du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales (CGCT) porte sur la déclaration de parcelle en état d'abandon. Ce chapitre comprend les articles L. 2243-1 à L. 2243-4.

L'article L. 2243-1 dispose que quand, dans une commune, des immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties d'une servitude de passage public, installations et terrains sans occupant à titre habituel ne sont manifestement plus entretenus, le maire, à la demande du conseil municipal, engage la procédure de déclaration de la parcelle concernée en état d'abandon manifeste. Cette procédure ne peut être mise en oeuvre qu'à l'intérieur du périmètre d'agglomération de la commune.

L'article L. 2243-2 porte sur le procès-verbal provisoire d'abandon manifeste. Il prévoit que :

- le maire constate, par procès-verbal provisoire, l'abandon manifeste d'une parcelle, après qu'il a été procédé à la détermination de celle-ci ainsi qu'à la recherche de ses propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres intéressés. Ce document détermine la nature des travaux indispensables pour faire cesser l'état d'abandon (alinéa 1) ;

- le procès-verbal provisoire est affiché pendant trois mois à la mairie et sur les lieux concernés. Il fait l'objet d'une insertion dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. Il est notifié aux propriétaires, aux titulaires de droits réels et aux autres intéressés. Cette notification reproduit, à peine de nullité, les termes des articles L. 2243-1 à L. 2243-4. Si l'un des propriétaires, titulaires de droits réels ou autres intéressés n'a pu être identifié ou si son domicile n'est pas connu, la notification est valablement faite à la mairie (alinéa 2).

L'article L. 2243-3 porte sur le procès-verbal définitif d'abandon manifeste. Il indique que :

à l'issue d'un délai de six mois à compter de l'exécution des mesures de publicité et des notifications prévues par l'article précédent, le maire constate par un procès-verbal définitif l'état d'abandon manifeste de la parcelle. Ce document est tenu à la disposition du public. Le maire saisit le conseil municipal qui décide s'il y a lieu de déclarer la parcelle en état d'abandon manifeste et d'en poursuivre l'expropriation au profit de la commune, d'un organisme y ayant vocation ou d'un concessionnaire d'une opération d'aménagement, en vue soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, soit de tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement (alinéa 1) ;

- la procédure ne peut être poursuivie si, pendant le délai mentionné à l'alinéa précédent, les propriétaires ont mis fin à l'état d'abandon ou se sont engagés à effectuer les travaux propres à y mettre fin définis par convention avec le maire, dans un délai fixé par cette dernière (alinéa 2) ;

- la procédure peut être reprise si les travaux n'ont pas été réalisés dans le délai prévu. Dans ce cas, le procès-verbal définitif d'abandon manifeste intervient soit à l'expiration du délai mentionné au premier alinéa, soit à l'expiration du délai fixé par la convention (alinéa 3) ;

- le propriétaire de la parcelle concernée ne peut arguer du fait que les constructions ou installations qui y sont implantées auraient été édifiées sans droit ni titre par un tiers pour être libéré de l'obligation de mettre fin à l'état d'abandon de son bien (alinéa 4).

L'article L. 2243-4 porte sur l'expropriation des immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties d'une servitude de passage public, installations et terrains ayant fait l'objet d'une déclaration d'état d'abandon manifeste. Il dispose que :

le maire constitue un dossier présentant le projet simplifié d'acquisition publique, ainsi que l'évaluation sommaire de son coût, qui est mis à la disposition du public pendant une durée minimale d'un mois. Le public est appelé à formuler ses observations dans des conditions précisées par la délibération du conseil municipal (alinéa 2) ;

- par dérogation aux règles de droit commun en matière d'expropriation, le préfet, au vu du dossier et des observations du public, par arrêté :

 déclare l'utilité publique du projet et détermine la liste des immeubles ou parties d'immeubles, des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier ainsi que l'identité des propriétaires ou titulaires de ces droits réels (1°) ;

 déclare cessibles ces immeubles, parties d'immeubles, parcelles ou droits réels immobiliers concernés (2°) ;

 indique la collectivité publique ou l'organisme au profit duquel est poursuivie l'expropriation (3°) ;

 fixe le montant de l'indemnité provisionnelle allouée aux propriétaires ou titulaires de droits réels immobiliers, cette indemnité ne pouvant être inférieure à l'évaluation effectuée par le service chargé des domaines (4°) ;

 fixe la date à laquelle il pourra être pris possession après paiement ou, en cas d'obstacle au paiement, après consignation de l'indemnité provisionnelle. Cette date doit être postérieure d'au moins 2 mois à la publication de l'arrêté déclaratif d'utilité publique (5°).

- dans le mois suivant la prise de possession, l'autorité expropriante est tenue de poursuivre la procédure d'expropriation dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (alinéa 10).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit en séance publique par les députés, à l'initiative de Mme Brigitte Allain.

Il modifie plusieurs articles du chapitre III du titre IV du livre II de la deuxième partie du CGCT.

Son modifie l'article L. 2243-2 :

- il précise au premier alinéa que la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres intéressés par une parcelle se fait dans le fichier immobilier de la conservation des hypothèques (a) ;

- il propose une nouvelle rédaction de la seconde phrase de cet alinéa afin d'indiquer que le procès-verbal provisoire ne détermine plus la nature des travaux indispensables pour faire cesser l'état d'abandon mais indique la nature des désordres affectant le bien auquel il convient de remédier pour faire cesser l'état d'abandon manifeste (b).

Son modifie l'article L. 2243-3 afin de réduire de six à trois mois le délai entre la notification du procès-verbal provisoire et la constatation de l'état d'abandon manifeste par un procès-verbal définitif et donc, par voie de conséquence, le délai pendant lequel les propriétaires peuvent mettre fin à l'état d'abandon ou s'engager à effectuer les travaux nécessaires.

Son complète enfin le deuxième alinéa de l'article L. 2243-4 afin d'indiquer que si le maire le demande ou si ce dernier ne constitue pas le dossier présentant le projet simplifié d'acquisition publique dans un délai de 6 mois à compter de la déclaration d'état d'abandon manifeste, le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat ou le président du conseil départemental peut constituer un dossier présentant le projet simplifié dans les mêmes conditions que celles prévues par le deuxième alinéa.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur se félicite de l'intégration du présent article dans le projet de loi.

Ses dispositions devraient permettre de faciliter l'utilisation de la procédure d'abandon manifeste et, ainsi, de lutter contre la dégradation des immeubles et maisons des centre-bourg ruraux, dont beaucoup sont confrontés à des problèmes de décroissance démographique.

Votre commission a adopté deux amendements de votre rapporteur : l'un rédactionnel et l'autre de coordination.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 4 - Réformer la procédure de carence
Article 37 (Article L. 615-6, L. 615-7, L. 615-8, L. 615-9 et L. 615-10 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Réforme de la procédure de carence et création d'une procédure expérimentale d'expropriation des parties communes

Commentaire : cet article réforme la procédure de carence et crée, à titre expérimental, une procédure d'expropriation des parties communes.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 615-6, L. 615-7 et L. 615-8 du CCH portent sur la déclaration d'état de carence.


· L'article L. 615-6 dispose que :

quand, dans un immeuble collectif à usage d'habitation, le propriétaire, la société civile immobilière, le syndicat des copropriétaires, la société d'attribution ou la société coopérative de construction est, en raison de difficultés financières ou de gestion et de l'importance des travaux à mettre en oeuvre, dans l'incapacité d'assurer la conservation de l'immeuble ou la sécurité des occupants, le maire ou le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat peut saisir le président du TGI, qui statue comme en matière de référé ou sur requête, pour qu'il désigne un ou plusieurs experts chargés de constater l'importance du déséquilibre financier du propriétaire, du syndicat ou de la société assurant la gestion de l'immeuble ainsi que la nature et l'importance des travaux à mettre en oeuvre. La saisine peut aussi être effectuée, après accord du maire ou du président de l'EPCI compétent en matière d'habitat, par le préfet, le syndic, l'administrateur provisoire ou des copropriétaires représentant au moins 15 % des voix du syndicat (alinéa 1) ;

les résultats de l'expertise sont notifiés au propriétaire, au syndicat des copropriétaires ou, le cas échéant, à l'administrateur provisoire ou au représentant légal de la société d'attribution, de la société civile immobilière ou de la société coopérative de construction, au préfet, au maire ou au président de l'EPCI compétent en matière d'habitat (alinéa 2) ;

- au vu des conclusions de l'expertise, le président du TGI, après avoir entendu les parties convoquées, peut déclarer l'état de carence du propriétaire, de la société civile immobilière, du syndicat des copropriétaires, de la société d'attribution ou de la société coopérative de construction (alinéa 3) ;

- l'ordonnance du président du TGI est notifiée au propriétaire, au syndicat des copropriétaires, à l'administrateur provisoire ou au représentant légal de la société d'attribution, de la société civile immobilière ou de la société coopérative de construction, à l'auteur de la saisine et au maire ou au président de l'EPCI compétent en matière d'habitat (alinéa 4) ;

- à défaut de connaître l'adresse de ces personnes ou de pouvoir les identifier, la notification est valablement effectuée par affichage à la mairie de la commune ainsi que sur la façade de l'immeuble (alinéa 5) ;

- l'ordonnance du président du TGI est transmise au préfet (alinéa 6).

ï L'article L. 615-7 porte sur les conséquences de la déclaration d'état de carence. Il dispose ainsi que :

quand l'état de carence est déclaré, l'expropriation de l'immeuble est poursuivie au profit de la commune, de l'EPCI compétent en matière d'habitat, d'un organisme y ayant vocation, d'un concessionnaire d'une opération d'aménagement ou d'une société de construction dans laquelle l'État détient la majorité du capital (alinéa 1) ;

- au vu de l'ordonnance du président du TGI ayant déclaré l'état de carence et des conclusions de l'expertise, le maire ou le président de l'EPCI constitue un dossier et le soumet au vote de l'assemblée délibérante (alinéa 2) ;

- le dossier présente le projet simplifié d'acquisition publique en vue de la réhabilitation aux fins d'habitat ou d'un autre usage ou de la démolition totale ou partielle de l'immeuble concerné. Celui-ci comporte une évaluation sommaire de son coût ainsi qu'un plan de relogement des occupants concernés et précise la collectivité publique ou l'organisme au profit duquel est demandé l'expropriation (alinéa 3) ;

après délibération de l'assemblée délibérante, le maire ou le président de l'EPCI met le dossier à disposition du public pour lui permettre de formuler ses observations, pendant une durée minimale d'un mois, dans des conditions précisées par arrêté du maire (alinéa 4) ;

- au vu de l'ordonnance du président du TGI, du projet simplifié, du projet de plan de relogement et des observations du public - et ceci par dérogation aux dispositions de droit commun du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique -, le préfet, par arrêté :

 déclare l'utilité publique du projet d'acquisition et détermine la liste des immeubles ou parties d'immeubles, des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier ainsi que l'identité des propriétaires de ces droits réels ;

 déclare cessibles les immeubles ou parties d'immeubles, les parcelles ou les droits réels immobiliers ;

 indique la collectivité publique ou l'organisme au profit duquel est poursuivie l'expropriation ;

 fixe le montant de l'indemnité provisionnelle allouée au propriétaire ou aux copropriétaires ou porteurs de parts, ainsi qu'aux titulaires de baux commerciaux et professionnels, cette indemnité ne pouvant être inférieure à l'évaluation effectuée par le service des domaines ;

 détermine la date à laquelle il pourra être pris possession des immeubles ou parties d'immeubles, des parcelles ou des droits réels immobiliers après paiement ou, en cas d'obstacle au paiement, après consignation de l'indemnité provisionnelle. Cette date doit être postérieure d'au moins deux mois à la déclaration d'utilité publique ;

- l'arrêté du préfet est notifié aux mêmes personnes et dans les mêmes conditions que la déclaration de l'état de carence (alinéa 11) ;

- il est publié au recueil des actes administratifs et affiché à la mairie (alinéa 12) ;

- dans le mois suivant la prise de possession, le préfet est tenu de poursuivre la procédure d'expropriation dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (alinéa 13).

L'article L. 615-8 précise que :

- l'ordonnance d'expropriation ou la cession amiable consentie après l'intervention de l'arrêté du préfet produit les effets prévus par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à savoir l'extinction des droits réels ou personnels existant sur les immeubles expropriés (alinéa 1) ;

- les modalités de transfert de propriété des immeubles ou des droits réels immobiliers ainsi que l'indemnisation des propriétaires sont soumises aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (alinéa 2).

II. Le dispositif du projet de loi


· Le du présent article modifie l'article L. 615-6 afin de préciser les conditions de déclenchement de la procédure de l'état de carence.

Son a précise que :

le président du TGI peut être également saisi quand le propriétaire, la société civile immobilière, le syndicat des copropriétaires, la société d'attribution ou la société coopérative de construction est dans l'incapacité d'assurer la santé des occupants de l'immeuble ;

les experts désignés par le juge sont également chargés de constater la répartition des dettes par copropriétaires ainsi que la nature et l'état des parties communes, et donc la nature et le coût des travaux à mettre en oeuvre pour garantir la santé et la sécurité des occupants y compris dans les parties privatives.

Son b insère un nouveau II au sein de cet article portant sur le cas où la saisine du président du TGI a été effectuée par le maire ou le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat. Dans ce cas, il présente pour information à la première assemblée délibérante suivant la saisine le projet simplifié d'acquisition publique en vue de :

- l'expropriation des parties communes dans les conditions définies par l'article L. 650-10 créé par le présent article ;

- la réhabilitation aux fins d'habitat ou d'un autre usage ;

- ou la démolition totale ou partielle de l'immeuble concerné.

Il comporte également une évaluation sommaire de son coût ainsi qu'un plan de relogement des occupants concernés et précise la collectivité publique ou l'organisme au profit duquel est demandée l'expropriation.

Son d précise que la notification des conclusions de l'expertise vaut signalement à l'autorité publique compétente dans le cadre des procédures d'arrêtés d'insalubrité ou de péril.

Son e précise que l'ordonnance du président du TGI par laquelle il déclare l'état de carence est notifiée à l'organisme payeur des aides au logement.

Son f complète cet article par plusieurs dispositions :

au cours de la première assemblée délibérante suivant l'ordonnance du président du TGI, le maire ou le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat fait approuver le projet simplifié, modifié le cas échéant pour tenir compte des observations de l'assemblée délibérante à l'issue de son information en amont et des conclusions de l'expertise. Il le met à disposition du public en vue de lui permettre de formuler ses observations pendant une durée minimale d'un mois, dans des conditions précisées par arrêté du maire (nouveau V) ;

- le président du TGI peut, dans l'ordonnance prononçant l'état de carence, désigner un administrateur provisoire pour préparer la liquidation des dettes de la copropriété et assurer les interventions urgentes de mise en sécurité (nouveau VI) ;

le syndicat des copropriétaires, le syndic ou les propriétaires peuvent contester le prononcé de l'état de carence, sans que la nomination d'un administrateur provisoire n'y fasse obstacle, et la nomination d'un administrateur provisoire dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'ordonnance (nouveau VII) ;

- la procédure d'état de carence peut être menée à l'encontre d'un syndicat secondaire (nouveau VIII).


· Le modifie l'article L. 615-7 du CCH. Outre des modifications rédactionnelles, il :

permet que l'expropriation de l'immeuble ayant fait l'objet d'une ordonnance prononçant l'état de carence puisse être poursuivie au profit de l'opérateur prévu par la procédure expérimentale d'expropriation des parties communes instituée par l'article L. 651-10 du CCH créé par le présent article ou de l'organisme ayant vocation à assurer la gestion des parties communes (a) ;

- abroge, en conséquence des dispositions du 1°, les alinéas relatifs au projet simplifié d'acquisition publique : ce dossier sera en effet désormais préparé dès la saisine du TGI par le maire ou le président de l'EPCI (b) ;

étend la liste déterminée par l'arrêté préfectoral aux parties communes à exproprier (c) ;

- précise que la date à laquelle il peut être pris possession des immeubles ou parties d'immeubles expropriés doit être postérieure d'au moins deux mois à la publication de l'arrêté déclarant l'utilité publique du projet (e) ;

- indique que c'est l'expropriant qui notifie l'arrêté préfectoral aux propriétaires et aux titulaires de droits réels immobiliers (g) ;

- précise que, dans le mois qui suit la prise de possession, c'est l'expropriant, et non pas le préfet, qui est tenu de poursuivre la procédure d'expropriation dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (h).


· Le modifie l'article L. 615-8 afin de préciser que :

- l'indemnité d'expropriation est fixée selon la procédure prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et calculée conformément aux dispositions du même code ;

- la valeur des biens est appréciée en tenant compte des travaux nécessaires à la conservation de l'immeuble mentionnés dans le rapport de l'expert rendu au moment de la procédure de carence et, le cas échéant, du coût des travaux prescrits sur les logements par des arrêtés d'insalubrité ou de péril.


· Le crée deux nouveaux articles L. 615-9 et L. 615-10.

L'article L. 615-9 dispose que, pour les propriétaires occupants, l'indemnité d'occupation versée à l'expropriant est assimilée à un loyer pour l'attribution des allocations de logement et ouvre doit à ces allocations dans les conditions prévues par le code de la sécurité sociale. Ces aides sont versées en tiers payant à l'expropriant.

Le nouvel article L. 615-10 institue un dispositif expérimental d'expropriation des parties communes.

Son I dispose qu'une procédure d'expropriation des parties communes est instaurée à titre expérimental pour une durée de dix ans à compter de la promulgation de la présente loi. Les dispositions de l'article L. 13-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique sont alors applicables : cet article prévoit que, quand l'expropriation ne porte que sur une portion d'immeuble et si la partie restante n'est plus utilisable dans les conditions normales, l'exproprié peut demander au juge l'emprise totale.

Le II précise que :

quand le projet simplifié d'acquisition publique prévoit l'expropriation de l'ensemble des parties communes, la commune ou l'EPCI compétent en matière d'habitat peut confier l'entretien de ces biens d'intérêt collectif à un opérateur ou désigner un opérateur au profit duquel l'expropriation est poursuivie ;

- au moment de l'établissement du contrat de concession ou de la prise de possession par l'opérateur, l'état descriptif de la division de l'immeuble est mis à jour ou établi s'il n'existe pas. Aux biens privatifs mentionnés dans cet état est attaché un droit d'usage des biens d'intérêt collectif. Les propriétaires de ces biens privatifs sont tenus de respecter un règlement d'usage établi par l'opérateur ;

en contrepartie du droit d'usage, les propriétaires doivent verser à l'opérateur une redevance mensuelle proportionnelle à la superficie de leurs parties privatives. Cette redevance, dont les modalités de révision sont prévues par décret, permet à l'opérateur de couvrir les dépenses nécessaires à l'entretien, l'amélioration et la conservation de parties communes de l'immeuble et des équipements communs ;

- pour les propriétaires occupants, cette redevance est assimilée à un loyer pour l'attribution des allocations de logement et ouvre droit à ces allocations dans les conditions définies par le code de la sécurité sociale.

Le III porte sur l'opérateur :

- ce dernier est chargé d'entretenir et de veiller à la conservation de ces biens ;

- il est responsable des dommages causés aux propriétaires de parties privatives ou aux tiers par le vice de construction ou le défaut d'entretien des parties communes, sans préjudice cependant d'actions récursoires ;

- il réalise un diagnostic technique des parties communes, établit un plan pluriannuel de travaux actualisé tous les trois ans et provisionne dans sa comptabilité des sommes en prévision de la réalisation des travaux.

Le IV prévoit que le droit de préemption urbain renforcé peut lui être délégué.

Le V indique que, dans le cadre de cette expérimentation, en cas de déséquilibre financier important, l'opérateur peut demander à la commune ou à l'EPCI compétent en matière d'habitat à l'origine de l'expérimentation de procéder à l'expropriation totale de l'immeuble qui approuve alors un nouveau projet d'appropriation publique. La procédure est poursuivie dans les conditions prévues par l'article L. 615-7.

Le VI complète le dispositif en prévoyant que, après avis favorable de la commune ou de l'EPCI compétent en matière d'habitat à l'origine de la procédure et des propriétaires des biens privatifs, l'immeuble peut faire l'objet d'une nouvelle mise en copropriété à la demande de l'opérateur. Les propriétaires versent alors une indemnité au propriétaire de ces biens d'intérêts collectifs ayant initialement fait l'objet de l'expropriation majorée du coût des travaux réalisés, de laquelle est déduit le montant total des redevances versées à l'opérateur. Cette indemnité est répartie selon la quote-part des parties communes attribuée à chaque lot dans le projet de règlement de copropriété.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté onze amendements rédactionnels du rapporteur.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement du rapporteur visant à accélérer le début de la procédure de l'état de carence en imposant aux experts de rendre leurs conclusions dans un délai fixé par le juge qui ne peut excéder trois mois, renouvelable une fois.

IV. La position de votre commission

La procédure de carence a été créée par la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine74(*) et réformée par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion75(*), afin d'en faciliter la mise en oeuvre.

Cette procédure, adaptée pour acquérir les copropriétés « non redressables », a été très peu utilisée :

avant 2009, seules trois copropriétés ont fait l'objet d'une procédure de carence, à Paris, à Villeneuve-Saint-Georges et dans le territoire de Belfort. Deux de ces procédures n'ont pas été à leur terme puisque la copropriété a été intégrée dans une opération d'aménagement ;

depuis la réforme de 2009, seule une copropriété a fait l'objet d'un état de carence, à Uckange, en Moselle.

La faible utilisation de cette procédure est due à un certain nombre de freins qui ont été identifiés par notre ancien collègue M. Dominique Braye : il a notamment relevé le délai trop long entre le constat de carence et la prise de possession, ainsi que les effets juridiques insuffisants de la carence, notamment pour ce qui concerne le montant de l'indemnité d'expropriation et la possibilité d'expropriation des syndicats secondaires.

Le présent article permet donc de renforcer l'efficacité et la rapidité de la procédure de carence.

L'étude d'impact relève ainsi, en comparaison avec les délais effectifs constatés à Uckange, que les mesures prévues par le présent article permettront de gagner entre 9 et 20 mois selon le degré de préparation du dossier d'expropriation, comme l'illustre le tableau suivant.

PROJECTION GLOBALE DES DÉLAIS DE PROCÉDURE

Source : étude d'impact, p. 228.

Votre rapporteur note enfin que le dispositif expérimental d'expropriation des parties communes qui, d'après l'étude d'impact du projet de loi, pourrait toucher moins d'une dizaine de copropriétés, permettra de réduire le coût de l'expropriation pour les autorités publiques par rapport à l'expropriation de la totalité de l'immeuble.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté quatre amendements. Outre trois amendements rédactionnels ou de précision, elle a adopté un amendement visant à bien préciser que la procédure expérimentale est dérogatoire à l'article 6 de la loi du 10 juillet 1965 qui dispose que « les parties communes et les droits qui leur sont accessoires ne peuvent faire l'objet, séparément des parties privatives, d'une action en partage ni d'une licitation forcée ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 38 (Article 2374 du code civil) - Privilège immobilier spécial

Commentaire : cet article modifie les dispositions relatives au privilège immobilier spécial afin de tenir compte des dispositions du présent projet de loi.

I. Le droit en vigueur

L'article 2374 du code civil porte sur le privilège immobilier spécial. Il dispose ainsi que les créanciers privilégiés sur les immeubles sont notamment :

- le vendeur, sur l'immeuble vendu, pour le paiement du prix. S'il y a plusieurs ventes successives dont le prix est dû en tout ou partie, le premier vendeur est préféré au second, le deuxième au troisième, et ainsi de suite () ;

- conjointement avec le vendeur et, le cas échéant avec le prêteur des deniers qui ont permis l'acquisition de l'immeuble, le syndicat des copropriétaires sur le lot vendu, pour le paiement des charges et travaux relatifs à l'année courante et aux quatre dernières années échues. Cependant, le syndicat est préféré au vendeur et au prêteur de deniers pour les créances afférentes aux charges et travaux de l'année courante et des deux dernières années échues (1 bis).

II. Le texte du projet de loi

Le du présent article modifie le 1° bis de l'article 2374 du code civil pour étendre le privilège immobilier spécial dont bénéficie le syndicat des copropriétaires aux dommages et intérêts alloués par les juridictions au syndicat et aux dépens.

Le insère un nouveau 1° ter au sein de cet article, selon lequel sera désormais un créancier privilégié sur les immeubles, conjointement avec le vendeur et, le cas échéant, avec le prêteur de deniers, l'opération d'une procédure d'expropriation des parties communes si le bien vendu est assorti d'un droit d'usage sur des biens d'intérêt collectif. Cependant, l'opérateur est préféré au vendeur et au prêteur de deniers pour les redevances de l'année courante et des deux dernières années échues.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté deux amendements du rapporteur : l'un rédactionnel et l'autre visant à étendre le privilège immobilier spécial du syndicat des copropriétaires aux cotisations au fonds de prévoyance.

Aucun amendement n'a été adopté en séance publique.

IV. La position de votre commission.

Votre rapporteur est favorable au présent article qui constitue une disposition de conséquence de la création du fonds de prévoyance prévue par l'article 27 et de la création de la procédure expérimentale d'expropriation des parties communes prévue par l'article 37.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 39 (article 6 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Modification de conséquence

Commentaire : cet article constitue une disposition de conséquence de l'article 37.

I. Le droit en vigueur

L'article 6 de la loi du 10 juillet 1965 dispose que les parties communes et les droits qui leur sont accessoires ne peuvent faire l'objet, séparément des parties privatives, d'une action en partage ou d'une licitation forcée.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article constitue une disposition de conséquence liée à la procédure expérimentale d'expropriation des parties communes prévue par l'article L. 651-10 du CCH créée par l'article 37.

Il modifie l'article 6 de la loi de 1965 afin de prévoir l'exception que constitue cette procédure expérimentale.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté un amendement de précision du rapporteur. Aucun amendement n'a été adopté en séance publique.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur estime inopportun de modifier l'article 6 de la loi de 1965, article qui pose un principe important du statut de la copropriété, pour y inscrire une dérogation liée à la création par l'article 37 du projet de loi de la procédure d'expropriation des parties communes, procédure qui n'est qu'expérimentale.

En conséquence de l'amendement adopté à l'article 37, votre commission a adopté un amendement de suppression présenté par votre rapporteur.

Votre commission a supprimé cet article.

Section 5 - Mesures diverses
Article 40 (articles 45-1, 46-1, 47 et 49 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Mesures de coordination

Commentaire : cet article procède à diverses coordinations au sein de la loi de 1965.

I. Le droit en vigueur


· L'article 45-1 de la loi du 10 juillet 1965 précitée dispose que tout candidat à l'acquisition d'un lot de copropriété, tout bénéficiaire d'une promesse unilatérale de vente ou d'achat ou d'un contrat réalisant la vente d'un lot ou d'une fraction de lot peut, à sa demande, prendre connaissance du carnet d'entretien de l'immeuble établi et tenu à jour par le syndic, ainsi que du diagnostic technique prévu par l'article L. 111-6-2 du CCH.


· L'article 47 dispose que :

- un décret fixe, dans le délai de six mois suivant la promulgation de la loi, les conditions de son application (alinéa 1) ;

- la loi de 1965 est applicable dans les territoires d'outre-mer. Des décrets précisent les modalités de son application dans ces territoires (alinéa 2).


· L'article 49 précise que l'assemblée générale adopte, à la majorité de l'article 24, les adaptations du règlement de copropriété rendues nécessaires par les modifications législatives et réglementaires intervenues depuis son établissement. La publication de ces modifications du règlement de copropriété est effectuée au droit fixe.

II. Le texte du projet de loi initial

Le I du présent article abroge les articles 45-1 et 49 précités.

Le II propose une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 47 : cet alinéa prévoit désormais qu'un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application de la loi de 1965.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont adopté aucun amendement à cet article.

IV. La position de votre commission

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement à cet article visant à abroger l'article 46-1 de la loi du 10 juillet 1965. Cet article porte en effet, comme l'article 45-1 de la même loi, sur le diagnostic technique prévu à l'article L. 111-6-2 du CCH, article abrogé par l'article 27 du projet de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - Renforcer les outils de la lutte contre l'habitat indigne

Initialement constitué de cinq articles, ce chapitre a été enrichi de sept articles par la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale et il comporte désormais vingt-six articles après son adoption par les députés en séance publique.

Section 1 - Permettre l'unification des polices de l'habitat
Article 41 (article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, articles L. 301-5-1-1 et L. 305-1-2 [nouveaux], L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Unification des polices permettant de lutter contre l'habitat indigne au profit des EPCI

Commentaire : cet article unifie la lutte contre l'habitat indigne en transférant aux présidents des EPCI les prérogatives en matière de police spéciale de l'habitat, détenues, d'une part, par les maires des communes membres et, d'autre part, par le préfet.

I. Le droit en vigueur

La lutte contre l'habitat indigne et non décent constitue une action majeure de l'autorité publique mais les règles s'y appliquant sont complexes car elles font coexister plusieurs régimes de police administrative.

S'agissant de la définition des objectifs, les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) rendus obligatoires par la loi n° 90-449 du 31 mars 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, doivent inclure une action dédiée à la lutte contre l'habitat indigne et non décent.

L'habitat indigne fait l'objet d'une définition dans la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion qui vise toutes les situations dans lesquelles « l'état des locaux, installations ou logements, exposent leurs occupants à des risques pour leur santé ou leur sécurité ». Sont ainsi visés les locaux impropres par nature, suroccupés, ayant du plomb accessible, menaçant ruine ou encore précaires.

Rentre aussi dans cette classification l'habitat insalubre visé à l'article L. 1331-26 du code de la santé publique. Peut être qualifié d'insalubre un immeuble, bâti ou non, qui par lui-même ou par les conditions dans lesquelles il est occupé ou exploité constitue un danger pour la santé des occupants ou des voisins.

Selon les estimations des pouvoirs publics, les risques sanitaires liés à l'habitat indigne concernent environ 611 000 logements dans le parc privé, dans lesquels vivent un peu plus d'un million de personnes.

Les procédures de traitement de l'habitat indigne sont partagées entre le maire et le préfet dans le département en raison de l'existence de plusieurs régimes de police administrative.

Au titre de son pouvoir de police générale, le maire, sous le contrôle du préfet, veille au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité, à la tranquillité et à la salubrité publique (article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales). Il peut, à ce titre, ordonner la réalisation de travaux prévus par le règlement sanitaire départemental ou permettant de faire cesser l'insalubrité.

Le maire détient également des pouvoirs de police spéciale qu'il exerce au nom de la commune, pour les immeubles menaçant ruine (articles L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation) et les établissements d'hébergement recevant du public, notamment les hôtels meublés (articles L. 123-1 à L. 123-4 du même code). Il peut également prescrire, au nom de l'État, des travaux pour la remise en l'état ou le remplacement d'équipements communs d'immeubles collectifs à usage d'habitation (article L. 129-1 du même code).

Le préfet exerce des pouvoirs de police spéciale au titre de la lutte contre les immeubles et les ilots insalubres (articles L. 1331-26 et suivants du code de la santé publique) et contre le saturnisme. Mais les textes prévoient que le maire est compétent, au nom de l'Etat, pour appliquer certaines dispositions des arrêtés d'insalubrité.

En application de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, l'ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux a eu notamment pour objet de simplifier et harmoniser les divers régimes de police administrative et préciser les responsabilités respectives de l'Etat et des collectivités territoriales.

II. Le texte du projet de loi initial

Le I modifie l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales pour ce qui concerne les transferts des pouvoirs de police spéciale des maires de communes membres d'un EPCI au président de cet EPCI.

Le 1° du I indique que les maires des communes membres d'un EPCI peuvent transférer leurs pouvoirs de police spéciale s'agissant de :

- la sécurité des établissements recevant du public, y compris ceux étant à usage total ou partiel d'hébergement (articles L. 123-3 et L. 123-4 du code de la construction et de l'habitation) ;

- la sécurité des immeubles collectifs à usage principal d'habitation (articles L. 129-1 à L. 129-6 du même code) ;

- des arrêtés de périls ou des immeubles menaçant ruine (articles L. 511-1 à L. 511-6 du même code).

En cas de carence du président de l'EPCI, le préfet peut, après mise en demeure, se substituer à lui.

Le , en modifiant le IV de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, précise que ce transfert doit recueillir l'accord de tous les maires de communes membres et du président de l'EPCI, ce qui signifie - a contrario - que le refus d'un seul maire bloque le transfert.

Le II insère un nouvel article L. 301-5-1-1 dans le code de la construction et de l'habitation qui indique que lorsque l'EPCI auquel les pouvoirs de police spéciale ont été transférés est délégataire des aides à la pierre en application de l'article L. 301-5-1 du même code, le préfet peut déléguer à son président également certains de ses pouvoirs de police en matière de lutte contre l'insalubrité et plus précisément concernant :

- les locaux par nature impropres à l'habitation (article L. 1331-22 du code de la santé publique) ;

- les locaux suroccupés du fait du logeur (article L. 1331-23 du même code) ;

- les locaux présentant un danger pour la santé ou la sécurité des occupants (article L. 1331-24 du même code) ;

- les immeubles insalubres (articles L. 1331-25 et L. 1331-26 du même code).

Pour exercer ces compétences, le président de l'EPCI peut recourir aux services de l'Etat dans des conditions fixées par une convention.

La délégation de ces compétences par le préfet cesse, dès lors qu'il est mis fin au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires au président de l'EPCI.

Enfin, il est précisé que le préfet peut se substituer au président de l'EPCI en cas de carence de celui-ci.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté, outre trois amendements rédactionnels du rapporteur, deux amendements de M. François Pupponi, le second étant de coordination avec le premier, autorisant le préfet à déléguer ses pouvoirs de police spéciale en matière de lutte contre l'insalubrité et contre la présence de plomb ou d'amiante au maire qui lui en fait la demande, dans le cas où les maires des communes membres de l'EPCI se sont opposés au transfert des pouvoirs de police spéciale ou que l'EPCI n'est pas délégataire des aides à la pierre.

En séance publique, les députés ont adopté quatorze amendements et sous-amendements. Outre deux amendements rédactionnels et de précision du rapporteur, ils ont adopté :

- un amendement de rédaction globale des deux rapporteurs assorti de trois sous-amendements du Gouvernement restreignant le champ de la délégation du préfet dans le département au président de l'EPCI, en excluant les dispositions du code de la santé publique s'agissant notamment de la lutte contre le saturnisme et l'amiante, et précisant le contenu de la convention relative aux modalités d'exercice des compétences transférées. Doivent figurer dans la convention les objectifs de lutte contre l'habitat indigne, les moyens humains et financiers, les règles de coordination des services locaux et de recours aux services de l'Etat, les dispositifs d'observation et d'évaluation. Cette convention doit tenir compte du programme local de l'habitat. Il est également précisé que le président de l'EPCI peut, en cas de défaillance du propriétaire, procéder à l'exécution d'office des mesures et travaux prescrits, assurer l'hébergement temporaire et le relogement des occupants aux frais dudit propriétaire ;

- un amendement du rapporteur précisant que l'EPCI exerce les prérogatives en matière de polices spéciales transférées par l'Etat dans le cadre d'un service intercommunal d'hygiène et de santé ;

- un amendement du rapporteur assorti de cinq sous-amendements précisant les conditions dans lesquelles le préfet peut déléguer ses compétences de police spéciale en matière de lutte contre l'insalubrité aux maires des communes, membres d'un EPCI et dotées d'un service communal d'hygiène et de santé (SCHS) ;

- un amendement de M. Serge Letchimy assurant la coordination entre le fonctionnement de la commission de médiation chargée de la mise en oeuvre du droit au logement opposable et les services des EPCI ou des communes auxquels ont été transférés les compétences.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve pleinement ce souci d'unification des polices administratives de lutte contre l'habitat indigne, mais il juge que le dispositif proposé ne va pas assez loin, car le transfert ne pourra pas avoir lieu si un seul maire s'y oppose.

En conséquence, outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté un amendement rendant ce transfert automatique, sauf opposition du maire de la commune.

Dans ce cas, le transfert peut avoir lieu pour les autres communes volontaires, et le préfet peut alors déléguer ses pouvoirs de police spéciale. S'agissant de la commune qui refuse, si celle-ci est dotée d'un SCHS, le préfet pourra alors déléguer au maire ses compétences en matière de lutte contre l'insalubrité.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 1 bis - Améliorer la protection de l'acquéreur immobilier

Cette section composée d'un article unique a été introduite en commission des Affaires économiques par un amendement de Mme Chantal Guittet.

Elle vise à renforcer la protection de l'acquéreur d'un bien immobilier s'agissant de la détection du serpula lacrymans ou mérule.

Article 41 bis (articles L. 133-7, L. 133-8, L. 133-9 [nouveaux] et article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation) - Identification des zones infestées par la mérule (serpula lacrymans)

Commentaire : cet article rend obligatoire l'identification des zones infestées par la mérule ainsi que l'information de l'acquéreur.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 99-471 du 8 juin 1999, issue d'une proposition de loi sénatoriale déposée par notre collègue Jean-Marc Pastor, met en place le dispositif permettant l'information des acquéreurs d'un immeuble bâti s'agissant de la présence éventuelle d'insectes xylophages.

Elle est codifiée aux articles L. 133-1 à L. 133-6 du code de la construction et de l'habitation :

- il est tout d'abord fait obligation aux propriétaires d'un immeuble bâti de déclarer en mairie la présence de foyers de termites dès qu'il en a connaissance ;

- sur la base de ces déclarations, un zonage est déterminé par un arrêté préfectoral ;

- en cas de démolition partielle ou totale d'un immeuble situé dans cette zone, les bois et matériaux sont incinérés ou traités avant tout transport ;

- le maire peut prescrire des travaux au propriétaire ou se substituer à lui en cas de carence et les réaliser à ses frais ;

- enfin, en cas de vente d'un immeuble bâti dans la zone identifiée, un état relatif à la présence de termites est produit.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté un amendement de Mme Chantal Guittet créant le présent article qui modifie l'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation. Il prévoit, dans des zones géographiques déterminées par décret en Conseil d'Etat comme étant infestées par le serpula lacrymans - ou mérule -, la réalisation d'un diagnostic de risque de présence de ce champignon ravageur au moment d'une transaction immobilière.

En séance publique, a été adopté un amendement de Mme Chantal Guittet, substituant à l'obligation de réalisation d'un diagnostic sur le risque de présence de la mérule lors d'une transaction sur un bien immobilier situé dans une zone réputée atteinte, une obligation d'information de l'acquéreur.

La délimitation des zones réputées atteintes fait l'objet d'un arrêté préfectoral pris sur proposition ou après consultation des communes sur la base des déclarations faites en mairie par l'occupant ou le propriétaire d'un immeuble contaminé ou encore par le syndicat des copropriétaires pour les parties communes d'un immeuble.

En conséquence, le chapitre III du titre III du livre Ier du code de la construction et de l'habitation est divisé en deux sections, la première consacrée à la lutte contre les termites et la seconde - créée par le présent article - dédiée à la lutte contre les mérules, qui comprend les articles L. 133-7 et L. 133-8 nouveaux.

III. La position de votre commission

Le serpula lacrymans - ou mérule - est un champignon redoutable qui sévit dans les régions du grand ouest et du nord de la France, dans les endroits très humides. Ce champignon détruit les éléments en bois d'un bâtiment et nécessite des travaux très coûteux pour son élimination et la réparation des dégâts qu'il a causés.

Lors de l'acquisition d'un bien, l'acquéreur ne peut guère qu'invoquer l'existence d'un vice caché connu du vendeur à la date de la vente.

La solution d'un diagnostic obligatoire de risque de présence de mérule dans les zones contaminées adoptée par la commission des Affaires économiques n'était pas opérante, tant pour des raisons techniques, économiques, que juridiques.

La seconde version adoptée en séance publique est plus pragmatique et adaptée aux circonstances locales en privilégiant un arrêté préfectoral délimitant les zones contaminées à l'appui des déclarations faites en mairie, plutôt qu'en décret en Conseil d'Etat.

Pour toute transaction immobilière intervenant dans une zone ainsi identifiée, l'acquéreur sera informé d'un risque de présence de la mérule.

Sur proposition du rapporteur, votre commission a adopté un amendement précisant que dans une zone identifiée comme présentant un risque de présence de mérule, en cas de démolition totale ou partielle d'un bâtiment, les matériaux et bois contaminés doivent être brûlés sur place ou traités avant leur transport.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2 - Améliorer la lutte contre les marchands de sommeil et l'habitat indigne
Article 42 (articles 225-19 et 434-41 du code pénal, article L. 1337-4 du code de la santé publique, articles L. 123-3, L. 511-6 et L. 551-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Interdiction aux personnes condamnées pour hébergement contraire à la dignité humaine d'acheter des locaux d'habitation à d'autres fins que leur occupation personnelle

Commentaire : cet article instaure une peine complémentaire d'interdiction d'acheter un bien à d'autres fins que son occupation personnelle et impose au notaire de vérifier qu'un acquéreur de bien immobilier n'est pas condamné à cette peine.

I. Le droit en vigueur

Un marchand de sommeil peut être aujourd'hui condamné sur le fondement de l'article 225-14 du code pénal. En effet, est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 150 000 euros « le fait de soumettre une personne dont la vulnérabilité ou l'état de dépendance sont apparents ou connus de l'auteur, à des conditions de travail ou d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine ».

En outre, l'article 225-19 prévoit que des peines complémentaires peuvent être prononcées à l'encontre des marchands de sommeil. Il s'agit de :

1° L'interdiction des droits prévus aux 2° et 3° de l'article 131-26 pour une durée de cinq ans au plus ;

2° L'affichage ou la diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues par l'article 131-35 ;

3° La fermeture, pour une durée de cinq ans au plus ou à titre définitif, de l'un, de plusieurs ou de l'ensemble des établissements de l'entreprise appartenant à la personne condamnée ;

4° L'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ;

5° La confiscation de tout ou partie de leurs biens, quelle qu'en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis, ayant servi à commettre l'infraction prévue à l'article 225-14 ;

6° L'obligation d'accomplir un stage de citoyenneté, selon les modalités prévues par l'article 131-5-1 ;

7° Pour les infractions prévues aux articles 225-13 à 225-15, l'interdiction, suivant les modalités prévues par l'article 131-27, soit d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise, soit d'exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour son propre compte ou pour le compte d'autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale. Ces interdictions d'exercice peuvent être prononcées cumulativement.

Mais rien ne peut empêcher un marchand de sommeil condamné sur le fondement de l'article 225-14 du code pénal de racheter un bien immobilier et de poursuivre son activité de mise en location de logements indignes. La dénonciation de ce trafic reste extrêmement difficile tant les occupants sont souvent dans une situation de très grand précarité et dans l'incapacité de saisir la justice.

II. Le texte du projet de loi initial

Le du I de cet article, en complétant l'article 225-19 du code pénal, instaure une nouvelle peine complémentaire d'interdiction d'acquérir un bien immobilier à usage d'habitation à d'autres fins que son occupation à titre personnel et ce pour une durée de cinq ans. Le cas des sociétés écran est pris également en compte puisque l'interdiction concerne un associé ou un mandataire social de la société se portant acquéreur.

Le complète l'article 434-41 du code pénal afin de punir la violation de cette interdiction de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende.

Le II modifie l'article L. 1337-4 du code de la santé publique afin que cette peine puisse s'appliquer aux personnes ne se conformant pas aux injonctions en matière de salubrité publique.

Le du III soumet également à cette peine les personnes ne respectant pas les injonctions de sécurité en cas d'immeubles menaçant ruine, en complétant l'article L. 511-6 du code de la construction et de l'habitation.

Le et le du III créent dans le code de la construction et de l'habitation un titre V intitulé « Lutte contre l'habitat indigne » composé d'un chapitre unique au sein du livre V du code de la construction et de l'habitation dont l'intitulé « Habitat indigne » remplace « Bâtiments menaçant ruine ou insalubres », afin de préciser dans un nouvel article L. 551-1 la procédure applicable pour assurer le respect de cette interdiction.

Au moment de la réalisation d'une vente, le notaire vérifie si l'acquéreur potentiel fait l'objet de cette condamnation en interrogeant le casier judiciaire national par l'intermédiaire de l'association pour le développement du service national placée sous le contrôle du Conseil supérieur du notariat.

Dans le cas où l'acquéreur a fait l'objet de cette condamnation définitive, la nullité de la vente est acquise aux torts de l'acquéreur, le vendeur conservant donc le bénéfice du dépôt de garantie versé au moment de la promesse de vente.

Néanmoins, il est bien prévu que cette interdiction d'acquérir n'est pas générale et n'empêche pas la personne d'acheter un bien à usage d'habitation pour l'occuper personnellement. Elle devra alors l'attester dans l'acte de vente. Dans ce cas, l'acte de vente et l'attestation sont notifiés par le notaire à l'administration fiscale, notamment pour que la taxe d'habitation soit bien appelée auprès de l'acquéreur.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, cet article a été adopté sans modification.

En séance publique, quatre amendements ont été adoptés dont :

- un du rapporteur tendant à limiter les cas de vérification par le notaire du casier judiciaire aux associés des seules sociétés civiles immobilières et des sociétés en nom collectif ;

- trois amendements de M. Lionel Tardy précisant que l'interdiction d'acheter concerne également l'achat de biens sous forme de parts immobilières.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur partage totalement la volonté du Gouvernement de renforcer la lutte contre les marchands de sommeil, qui concourt à l'éradication de l'habitat indigne. La peine d'interdiction d'acquérir un bien immobilier à usage d'habitation, hormis pour une occupation à titre personnel, s'inscrit dans la même logique que la peine complémentaire de confiscation de tout ou partie du bien ayant servi à commettre l'infraction, et que la peine complémentaire de confiscation de l'usufruit du bien ayant servi à commettre l'infraction qui est créée par l'article 43 bis C du projet de loi.

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur soumettant à cette même peine complémentaire une personne condamnée au titre de l'article L. 123-3 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire pour n'avoir pas fait cesser une situation d'insécurité dans un établissement recevant du public à usage d'hébergement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 42 bis (article L. 1311-2 du code de la santé publique) - Amende forfaitaire en cas d'infraction au règlement sanitaire départemental

Commentaire : afin de rendre effectives les sanctions prononcées en cas d'infraction au règlement sanitaire départemental, cet article instaure un système d'amende forfaitaire.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 1311-2 du code de la santé publique indique que les règles générales d'hygiène et les mesures propres à préserver la santé de l'homme qui font l'objet de décrets en Conseil d'Etat peuvent être complétées par des arrêtés du préfet de département ou par des arrêtés du maire, qui édictent alors des mesures particulières.

Il s'agit du règlement sanitaire départemental qui permet de constater les infractions commises par certains propriétaires. Le constat des infractions et la procédure de sanctions sont assez lourds.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte d'un amendement de la rapporteure adopté en séance publique. Il met en place, en s'inspirant du système existant pour les infractions au code de la route, un mécanisme d'amendes forfaitaires pour sanctionner les infractions les plus simples au règlement sanitaire départemental, exclusif de l'application des règles de la récidive.

Ce dispositif n'est pas applicable si plusieurs infractions ont été constatées simultanément, dont l'une au moins ne peut donner lieu à une amende forfaitaire ou lorsque la loi prévoit que la récidive de la contravention constitue un délit.

Le montant de l'amende forfaitaire peut être acquitté au moment de la constatation de l'infraction ou dans les quarante-cinq jours de la constatation ou de l'envoi de l'avis de contravention.

III. La position de votre commission

Il est tout à fait souhaitable d'améliorer l'effectivité de l'application du règlement départemental sanitaire en simplifiant les procédures sanctionnant les infractions à ce règlement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 43 (articles L. 1331-28, L. 1331-25, L. 1331-29 du code de la santé publique, articles L. 123-3, L. 129-2 et L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation, article L. 2573-20 du code général des collectivités territoriales, articles 10-1 et 24-7 [nouveau] de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Création d'une astreinte lorsque les travaux prescrits en matière d'habitat indigne n'ont pas été exécutés

Commentaire : cet article ouvre la possibilité aux autorités compétentes en matière de police spéciale du logement de fixer des astreintes lorsque des travaux ont été prescrits sur des logements indignes mais non exécutés dans les délais prévus par l'arrêté.

I. Le droit en vigueur

Pour lutter contre l'habitat indigne, les autorités compétentes en matière de police spéciale du logement peuvent décider de mesures coercitives à l'encontre des propriétaires bailleurs indélicats afin de leur imposer des travaux de rénovation.

Les trois mesures principales sont :

- la prescription de travaux dans une situation d'insalubrité remédiable (articles L. 1331-28 du code de la santé publique et suivants) ;

- l'arrêté de péril prescrivant les réparations nécessaires (articles L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation) ;

- la prescription de travaux de mise en sécurité dans les immeubles recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement (article L. 123-3 du code de la construction et de l'habitation).

Pour assurer la mise en oeuvre effective des mesures prescrites, l'autorité compétente fixe un délai, peut adresser une mise en demeure à l'issue du délai, et enfin faire réaliser les travaux d'office aux frais du propriétaire bailleur.

II. Le texte du projet de loi initial

Dans les trois cas d'intervention rappelés ci-dessus, le projet de loi initial ouvre la possibilité de décider d'une astreinte d'un montant modulable lorsque les travaux prescrits n'ont pas été réalisés dans les délais fixés par l'autorité administrative compétente.

Le I de l'article modifie l'article L. 1331-28 du code de la santé publique visant les cas de salubrité remédiable afin de préciser que l'arrêté prescrivant les travaux peut prévoir le paiement d'une astreinte par jour de retard. Il procède également à une renumérotation des paragraphes de l'article L. 1331-28.

Le II complète l'article L. 1331-29 du code de la santé publique en décrivant la procédure de l'astreinte ainsi créée. Celle-ci peut s'appliquer sans attendre l'expiration du délai de mise en demeure et son montant maximum est de 200 euros par jour de retard. Ce montant est modulable en fonction des travaux prescrits et des conséquences de leur non-exécution. Cette astreinte court à compter de la notification de l'arrêté jusqu'à la complète exécution des travaux. Au total, elle ne peut excéder 50.000 euros, ce qui correspond au montant maximum de la sanction pénale encourue en cas de refus d'exécuter les travaux prescrits pour faire cesser l'insalubrité.

Lors de la liquidation de l'astreinte, l'autorité administrative peut consentir une remise, si les travaux prescrits ont été exécutés ou si le redevable établit que le retard est dû à des raisons indépendantes de sa volonté.

Le produit de l'astreinte, après paiement des frais de recouvrement (4 %), sera affecté à hauteur de 43 % à l'Agence nationale de l'habitat. Celle-ci finance en effet une partie de ces travaux lorsque les propriétaires sont de bonne foi.

L'étude d'impact précise l'affectation du reste des sommes ainsi recouvrées : une partie financera le contentieux supplémentaire engendré par l'instauration des astreintes et une partie (43 %) fera l'objet, en loi de finances, d'une affectation au fonds d'aide au relogement d'urgence (FARU) du ministère de l'Intérieur.

Enfin, le dernier alinéa du II précise que le mécanisme de l'astreinte n'est pas applicable aux travaux ou mesures prescrits sur les parties communes d'un immeuble en copropriété.

Le III de l'article 43 insère à l'article L. 123-3 du code de la construction et de l'habitation deux paragraphes qui reprennent dans les mêmes termes le mécanisme de l'astreinte qui devient donc applicable aux travaux de mise en sécurité prescrits par le maire s'agissant d'établissements recevant du public à des fins d'hébergement (hôtels meublés).

Le produit de l'astreinte est recouvré au bénéfice de la commune ou de l'EPCI, si les communes membres de l'EPCI ont transféré l'exercice de cette police spéciale comme le prévoit l'article 41 du projet de loi. Mais si le maire ou le président de l'EPCI ne liquide pas le produit de l'astreinte, la créance est liquidée et recouvrée par l'Etat. Dans ce dernier cas, après prélèvement pour frais de recouvrement (4 %), 43 % des sommes sont versées au budget de l'Agence nationale de l'habitat.

Enfin, le IV de l'article 43 modifie l'article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation, afin d'appliquer, dans les mêmes termes, la procédure de l'astreinte au cas des arrêtés de péril non suivis d'effet.

Comme pour le cas de travaux de mise en sécurité dans les hôtels meublés, l'astreinte est recouvrée au bénéfice de la commune ou de l'EPCI ou à défaut, elle est liquidée et recouvrée par l'Etat.

Il est enfin précisé qu'à Paris, c'est le préfet de police qui prend les arrêtés de péril.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté treize amendements. Outre six amendements rédactionnels ou de conséquence, ils ont adopté :

- un amendement du rapporteur portant le montant maximal de l'astreinte journalière à 1 000 euros et en le rendant progressif dans le temps. Il prévoit que le recouvrement des sommes est engagé par trimestre échu. Ceci s'applique aux procédures d'insalubrité remédiable, de péril ou de mise en sécurité des hôtels meublés ;

- trois amendements identiques - pour les trois procédures identifiées supprimant l'exclusion des copropriétés du champ d'application de l'astreinte ;

- un amendement de coordination relatif aux communes de Polynésie française ;

- deux amendements tendant à modifier la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, l'un mettant à la charge du seul copropriétaire ayant empêché la réalisation des travaux, le paiement de l'astreinte (article 10-1) et le second précisant que lorsque l'assemblée générale des copropriétaires n'a pas adopté de décision pour la réalisation des travaux prescrits, l'astreinte n'est pas due par les copropriétaires ayant voté en faveur des travaux (nouvel article 24-7).

En séance publique, douze amendements ont également été adoptés. Outre trois amendements de mise en cohérence, les députés ont adopté :

- trois amendements de M. Serge Letchimy poursuivant le même objet à savoir que lorsqu'il s'agit d'un établissement public recevant du public aux fins d'hébergement l'astreinte est notifiée au propriétaire de l'immeuble et à l'exploitant qui sont solidairement tenus à son paiement.

Ceci s'applique dans les cas d'insalubrité remédiable, de mise en sécurité d'un hôtel meublé et d'arrêté de péril.

- un amendement de M. Jean-Christophe Lagarde visant à allouer à l'Agence nationale de l'habitat le produit de l'usufruit d'un bien recouvré par l'Etat à la suite de la condamnation à la peine complémentaire prévue par l'article 225-19 du code pénal, tel qu'il résulte de l'article 43 bis C du projet de loi.

- trois amendements identiques - deux du rapporteur et un de M. Serge Letchimy - précisant que l'application de l'astreinte ne libère pas l'autorité publique de son obligation d'exécuter d'office les travaux et mesures nécessaires pour faire cesser les menaces identifiées à l'encontre des personnes hébergées : insalubrité remédiable, insécurité dans un hôtel meublé, arrêté de péril.

Si l'astreinte est appliquée, elle s'ajoutera à la créance due au titre de cette exécution d'office, la totalité bénéficiant alors des garanties prévues par l'article 2374 du code civil - le super privilège - et aux articles L. 541-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, qui prévoient la solidarité entre acquéreurs successifs.

- un amendement présenté par le rapporteur précisant les modalités d'application de l'astreinte aux immeubles relevant du statut de la copropriété. Il précise les critères de défaillance d'un copropriétaire en cas d'inexécution de travaux prescrits par l'autorité publique compétente et votés en assemblée générale, l'article 10-1 de la loi du 10 juillet 1965 ayant été complété pour imputer le paiement de l'astreinte aux seuls copropriétaires défaillants. Il prévoit, en outre, que lorsque les travaux n'ont pu être votés et que le syndicat des copropriétaires est défaillant, chacun des copropriétaires est redevable du montant de l'astreinte correspondant à son lot.

- un amendement présenté par M. Serge Letchimy complétant l'article 43 par un VII précisant les conditions dans lesquelles des astreintes peuvent être appliquées pour l'exécution de travaux prescrits par un arrêté de police concernant les parties communes d'un immeuble en copropriété.

La procédure proposée s'inspire très largement du mécanisme des astreintes mis en place pour l'exécution des travaux ou mesures prescrits par un arrêté d'insalubrité remédiable de mise en sécurité d'un hôtel meublé ou par un arrêté de péril.

Le montant maximal de l'astreinte est de 1 000 euros par lot et par jour de retard.

Si le syndicat des copropriétaires n'a pu décider des travaux à réaliser, chacun des copropriétaires est tenu au paiement de l'astreinte. Si les travaux ont été votés, mais que leur réalisation est empêchée par un copropriétaire défaillant, seul celui-ci est redevable de l'astreinte.

Cette astreinte s'ajoute éventuellement à celle qui peut être appliquée aux copropriétaires dont les parties privatives sont frappées d'un arrêté de péril ou d'insalubrité. Elle est liquidée et recouvrée selon les cas par le représentant de l'Etat dans le département ou le maire.

L'application de cette astreinte ne fait pas obstacle à l'exécution d'office par l'autorité compétente des travaux et mesures prescrits par l'arrêté ou à la substitution de celle-ci aux copropriétaires défaillants.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur partage totalement l'ambition de cet article, à savoir renforcer l'efficacité des mesures coercitives prises à l'encontre des marchands de sommeil qui ne font pas réaliser les travaux ou les mesures prescrits dans des arrêtés de péril, d'insalubrité remédiable ou de mise en sécurité d'un hôtel meublé.

Parallèlement à la faculté de faire procéder aux travaux d'office - procédure longue, complexe et coûteuse pour la puissance publique - l'autorité administrative compétente pourra prononcer des astreintes à l'encontre du propriétaire défaillant. Il s'agit de tout mettre en oeuvre pour faire accélérer la réalisation effective de ces travaux, d'où l'intérêt d'un montant d'astreinte, modulable, progressif dans le temps et recouvré par trimestre échu.

Il est également tout à fait pertinent d'avoir prévu la possibilité d'appliquer cette astreinte au cas d'immeuble organisé en copropriété, car l'origine des copropriétés dégradées peut résulter de la présence d'un ou plusieurs marchands de sommeil indélicats qui bloquent la réalisation de travaux indispensables au maintien en bon état de l'immeuble.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté onze amendements, à savoir sept amendements rédactionnels ou corrigeant une référence et quatre amendements réorganisant les dispositions de l'astreinte dans les différentes polices administratives :

- un amendement faisant figurer à l'article 43 et non pas à l'article 43 bis D la mention rendant applicable l'astreinte dans le cas d'insalubrité remédiable concernant un immeuble en copropriété ;

- un amendement supprimant une disposition affectant à l'ANAH le produit de l'usufruit confisqué d'un bien, à la suite d'une peine complémentaire créée par l'article 43 bis C du projet de loi, afin que cette disposition y figure également ;

- un amendement reprenant les dispositions relatives à l'astreinte prononcée en cas de non-exécution de travaux de mise en sécurité d'équipements communs dans des immeubles collectifs à usage d'habitation, figurant actuellement à l'article 43 bis A ;

- un amendement supprimant les dispositions du V de l'article 43 relative aux modalités d'application des prescriptions de police en matière d'astreinte à un immeuble en copropriété. Ces dispositions non codifiées seront reprises à l'article 45 et codifiées pour être plus lisibles.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 43 bis A (article L. 129-2 du code de la construction et de l'habitation) - Application d'une astreinte en cas de non-exécution de travaux de mise en sécurité d'équipements communs des immeubles collectifs à usage d'habitation

Commentaire : cet article, introduit par l'Assemblée nationale, autorise la mise en oeuvre d'une astreinte en cas de non-exécution de travaux de mise en sécurité d'équipements communs des immeubles collectifs à usage d'habitation.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre IX du titre II du livre Ier du code de la construction et de l'habitation (CCH), intitulé « sécurité des immeubles collectifs à usage principal d'habitat » permet au maire de prescrire par arrêté la remise en état ou le remplacement des équipements communs d'un immeuble collectif à usage d'habitation, lorsque ceux-ci sont défectueux et créent des risques sérieux pour la sécurité des habitants ou compromettent leurs conditions de logement.

Les articles L. 129-1 et L. 129-2 du CCH précisent les conditions dans lesquelles l'arrêté est notifié, à l'issue d'une procédure contradictoire. Si les mesures prescrites ne sont pas exécutées, le maire peut adresser une mise en demeure et, au-delà du délai imparti, faire procéder d'office à leur exécution. L'article L. 129-3 indique qu'en cas d'urgence le maire peut arrêter des mesures provisoires d'interdiction, voire ordonner l'évacuation du bâtiment. L'article L. 129-4 indique que le mécanisme de substitution aux propriétaires défaillants ou d'exécution d'office des mesures prescrites se fait aux frais du propriétaire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance publique, les députés ont adopté un amendement présenté par les rapporteurs introduisant le présent article qui complète l'article L. 129-2 précité.

Il instaure, selon des règles tout à fait identiques à celles instaurées à l'article 43 du projet de loi s'agissant d'un arrêté de péril ou d'insalubrité, une astreinte par jour de retard lorsque les mesures prescrites dans l'arrêté du maire ne sont pas exécutées dans le délai imparti :

- le montant de l'astreinte journalière est de 1 000 euros maximum. Son montant peut être modulable selon les circonstances et le montant des travaux et progressif dans le temps et son recouvrement est engagé par trimestre échu ;

- comme à l'article 43, le maire, lors de la liquidation du dernier terme échu, peut consentir une remise ;

- si le produit de l'astreinte n'est pas liquidé par le maire ou le président de l'EPCI, la créance est recouvrée et liquidée par l'Etat. Après prélèvement de 4 % pour frais de recouvrement, 43 % des sommes récupérées sont versées au budget de l'Agence nationale de l'habitat.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve l'application du principe d'une astreinte pour faire cesser les désordres sur les équipements communs d'un immeuble collectif d'habitation lorsque ces désordres portent atteinte à la sécurité des habitants ou compromettent gravement leurs conditions d'habitation.

Il convient cependant de remarquer que dans le cas d'immeuble organisé en copropriété, c'est l'ensemble des copropriétaires qui est tenu au paiement de l'astreinte sans qu'il soit fait de distinction entre les propriétaires indélicats ou défaillants ou les autres.

La commission a adopté un amendement de suppression de cet article, ses dispositions ayant été, dans un souci de clarté juridique, réintégrées à l'article 43 qui traite ainsi de l'application de l'astreinte dans l'ensemble des polices administratives de lutte contre l'habitat indigne.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 43 bis B (article L. 541-2-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Solidarité entre propriétaires indivis

Commentaire : cet article précise les règles de solidarité entre propriétaires indivis lorsqu'un arrêté de salubrité remédiable, de péril ou de mise en sécurité d'un hôtel meublé a été pris.

I. Le droit en vigueur

On peut rappeler qu'en application de l'article 815-10 du code civil, il n'est créé aucun mécanisme de solidarité entre les indivisaires puisque cet article stipule que « chaque indivisaire a droit au bénéfice provenant des biens indivis et supporte les pertes proportionnellement à ses droits dans l'indivision ».

Si le maire, dans le cas d'un arrêté de péril, se substitue aux propriétaires défaillants pour faire réaliser d'office les travaux prescrits, il ne peut exiger de chaque indivisaire que le remboursement des travaux qu'au prorata de leurs droits respectifs dans l'indivision.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance publique, les députés ont adopté un amendement de M. Serge Letchimy introduisant le présent article et ajoutant un article L. 541-2-1 dans le code de la construction et de l'habitation pour indiquer que dans le cadre d'un arrêté pour salubrité remédiable, un arrêté de péril ou encore un arrêté de mise en sécurité d'un hôtel meublé, les propriétaires indivis sont solidairement tenus au paiement des sommes résultant des mesures exécutées d'office ainsi que des frais d'hébergement ou de relogement des occupants. Lorsque la totalité des indivisaires n'a pu être identifiée, il est prévu que la solidarité court entre ceux des indivisaires identifiés à compter de la publication au fichier immobilier.

Le mécanisme proposé est inséré dans le chapitre Ier du titre IV du livre V qui traite de la solidarité entre propriétaires et exploitants successifs de locaux insalubres ou dangereux.

III. La position de votre commission

Le dispositif proposé constitue un moyen intéressant de lutter contre les situations parfois inextricables d'un immeuble pas entretenu, devenant insalubre voire dangereux du fait d'une succession mal réglée et d'indivisaires peu responsables. Comme le soulignait l'auteur de l'amendement à l'Assemblée nationale, la situation est très préoccupante outre-mer. Une disposition législative spécifique est nécessaire pour déroger au principe général de non solidarité entre indivisaires.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement insérant les dispositions de l'article 43 bis E qui concerne l'application de la solidarité entre indivisaires pour le paiement de l'astreinte exigible en cas de non-exécution des travaux prescrits.

Ce regroupement présente l'intérêt de codifier cette disposition, ce qui contribue à son intelligibilité.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 43 bis C (article L. 225-19 du code pénal ; article L. 1337-4 du code de la santé publique ; articles L. 123-3 et L. 511-6 du code de la construction et de l'habitation) - Peine complémentaire de confiscation d'usufruit

Commentaire : cet article renforce l'arsenal de sanctions à l'encontre des marchands de sommeil en rendant possible la confiscation d'usufruit sur leurs biens.

I. Le droit en vigueur

Le mécanisme des sanctions pénales auquel s'exposent les marchands de sommeil qui ne se conforment pas aux arrêtés de péril, d'insalubrité ou de mise en sécurité d'un établissement recevant du public est décrit à l'article 42 du projet de loi qui complète également la liste des peines complémentaires qui peuvent être prononcées.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance publique, les députés ont adopté un amendement de M. Jean-Christophe Lagarde créant le présent article qui complète l'arsenal des peines complémentaires encourues par les marchands de sommeil, en prévoyant la confiscation de l'usufruit, au profit de l'Etat, de tout ou partie de leurs biens ayant servi à commettre l'infraction.

Cette peine complémentaire peut être prononcée dans le cas de refus d'exécution :

- d'un arrêté d'insalubrité remédiable (IV de l'article L. 1337-4 du code de la santé publique) ;

- d'un arrêté de mise en sécurité pour un hôtel meublé (V de l'article L. 123-3 du code de la construction et de l'habitation) ;

- d'un arrêté de péril (III de l'article L. 511-6 du code de la construction et de l'habitation).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur comprend et partage pleinement l'objectif poursuivi par cet amendement : il porte très directement atteinte aux intérêts financiers des marchands de sommeil en les privant des revenus des immeubles qu'ils exploitent dans des conditions indignes pour leurs occupants.

Mais cette disposition emporte des conséquences lourdes, et notamment celles résultant du démembrement de propriété s'agissant de la gestion des biens. La confiscation est faite au profit de l'Etat, mais quelle entité administrative aura la responsabilité de percevoir les loyers ?

En tout état de cause, il vous est proposé d'inscrire dans cet article que le produit de cet usufruit est versé au budget de l'Agence nationale de l'habitat. Cette disposition avait été insérée, sans logique apparente, au III de l'article L. 1331-29 du code de la construction et de l'habitation par l'article 43 du projet de loi tel qu'adopté à l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté un amendement précisant pour chacune des mesures de confiscation de l'usufruit prévue, que le produit de cette confiscation est versé au budget de l'ANAH.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 43 bis D (article L. 1331-29 du code de la santé publique) - Mise en oeuvre de l'astreinte dans le cadre d'un arrêté d'insalubrité s'appliquant à un immeuble en copropriété

Commentaire : cet article complète le dispositif de l'astreinte applicable dans le cas d'immeuble en copropriété.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance publique, les députés ont adopté un amendement de coordination de M. Serge Letchimy, créant le présent article relatif aux conditions de mise en oeuvre de l'astreinte dans un arrêté d'insalubrité pour l'exécution de travaux concernant les parties communes d'un immeuble en copropriété.

III. La position de votre commission

Sur proposition du rapporteur, votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article, ces dispositions ayant été réintégrées à l'article 43, dans la partie relative à la mise en oeuvre de l'astreinte dans le cadre de la police de l'insalubrité.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 43 bis E - Solidarité des indivisaires pour le paiement d'une astreinte fixée dans le cadre d'un arrêté de péril, d'insalubrité ou de mise en sécurité

Commentaire : cet article étend la règle de solidarité entre indivisaires au paiement des astreintes.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Serge Letchimy créant le présent article, qui porte sur la non-exécution de travaux prescrits dans le cadre d'un arrêté de péril (article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation), d'insalubrité (article L. 1331-28 du code de la santé publique), de mise en sécurité d'un établissement recevant du public (article L. 123-3 du code de la construction et de l'habitation) ou des équipements communs d'un immeuble à usage d'habitation (article L. 129-2 du code de la construction et de l'habitation) appliquée à un immeuble en indivision.

Dans ce cas, l'arrêté notifié à chaque indivisaire indique que la non-exécution des travaux expose solidairement les indivisaires au paiement d'une astreinte.

II. La position de votre commission

La solidarité entre propriétaires indivis doit être prévue par la loi et c'est une mesure utile dans les moyens de lutte des pouvoirs publics contre l'habitat dégradé.

Par cohérence, la commission a adopté un amendement de suppression de cet article de votre rapporteur, la disposition ayant été rattachée à l'article 43 bis B qui traite déjà de la solidarité entre indivisaires en ce qui concerne le paiement des travaux exécutés d'office ou des frais de relogement induits par ces travaux.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 43 bis (article L. 300-1 du code de l'urbanisme) - Exercice du droit de préemption de la commune pour lutter contre l'habitat indigne, insalubre ou dangereux

Commentaire : cet article modifie le code de l'urbanisme afin d'autoriser les communes à exercer leur droit de préemption pour lutter contre l'habitat indigne, insalubre ou dangereux.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 300-1 du code de l'urbanisme précise les objectifs des actions ou opérations d'aménagement, à savoir mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, accueillir et développer des activités économiques, réaliser des équipements collectifs... lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain ou encore mettre en valeur les espaces naturels.

Ceci fonde l'exercice du droit de préemption par la commune.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté un amendement de M. François Pupponi créant le présent article et complétant les objets possibles d'une opération d'aménagement en ajoutant la lutte contre l'habitat indigne ou dangereux.

En séance publique, cet article a été adopté sans modification.

III. La position de votre commission

Cet ajout aux objectifs des actions ou opérations d'aménagement est tout à fait pertinent car il permettra aux communes d'exercer leur droit de préemption sur des immeubles ou logements indignes ou dangereux et ainsi éviter qu'ils ne soient acquis par des marchands de sommeil.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 44 - Application de l'astreinte aux travaux prescrits antérieurement à la promulgation de la loi

Commentaire : cet article fixe les conditions dans lesquelles il pourra être instauré une astreinte pour des arrêtés de péril, d'insalubrité ou de mise en sécurité pris avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

I. Le texte du projet de loi initial

Cet article prévoit le dispositif applicable au stock des arrêtés pris avant l'entrée en vigueur de la loi et pour lesquels les travaux prescrits n'ont pas été réalisés par le propriétaire ou n'ont pas fait l'objet d'une exécution d'office. Trois polices administratives sont visées : lutte contre l'insalubrité (article L. 1331-28 du code de la santé publique), insécurité dans un immeuble recevant du public à usage d'hébergement (article L. 123-3 du code de la construction et de l'habitation) et arrêté de péril (article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation).

Dans ce cas, l'autorité compétente met en demeure la personne de réaliser les travaux, dans un délai d'un mois et en lui indiquant qu'au-delà elle s'expose au paiement d'une astreinte par jour de retard.

En l'absence de réalisation des travaux, l'autorité compétente peut fixer une astreinte d'un montant de 200 euros maximum par jour qui est fixé selon les mêmes règles que l'astreinte instaurée par l'article 43 du projet de loi. Il en est de même pour les règles de liquidation et de recouvrement.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté quatre amendements du rapporteur apportant des clarifications rédactionnelles.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement du rapporteur alignant le montant maximal de l'astreinte sur celui retenu pour l'article 43, à savoir un montant maximal de 1.000 euros par jour.

III. La position de votre commission

Cet article est important car il permettra dans des conditions très encadrées de reprendre le stock des arrêtés de péril, d'insalubrité ou de mise en sécurité qui n'auront pas été exécutés à la date de promulgation de la loi et de les soumettre à une astreinte, après mise en demeure.

Selon l'étude d'impact, 50 % des arrêtés en stock nécessitent une action pour non-exécution des mesures prescrites, soit environ 5 000, et la moitié débouchera sur une mesure d'astreinte et la résorption du stock se fera sur cinq ans.

Afin d'assurer une parfaite égalité de traitement entre le flux et le stock d'arrêtés non exécutés, s'agissant des modalités de mise en oeuvre de l'astreinte, la commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que l'astreinte peut être progressive dans le temps, ainsi qu'un amendement rendant applicable l'astreinte au stock d'arrêtés pris pour la mise en sécurité d'équipements communs dans un immeuble collectif (article L. 129-2 du code de la construction et de l'habitation).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 45 (articles L. 543-1 et L. 543-2du code de la construction et de l'habitation) - Mise à la charge des propriétaires défaillants du coût de la maîtrise d'ouvrage et de l'accompagnement social des travaux et mesures prescrits

Commentaire : cet article prévoit de mettre à la charge des propriétaires défaillants le coût de la maîtrise d'ouvrage et de l'accompagnement social des travaux et mesures prescrits par les arrêtés, mises en demeure ou injonctions des autorités publiques compétentes.

I. Le texte du projet de loi initial

L'article 45 du projet de loi crée un chapitre III dans le titre IV du livre V du code de la construction et de l'habitation intitulé « Recouvrement auprès des propriétaires défaillants du coût des mesures et travaux d'office » qui comprend l'article L. 543-1.

Cet article liste tous les cas possibles d'arrêté, mise en demeure ou injonction pris en application du code de la santé publique ou du code de la construction et de l'habitation, pour préciser que le recouvrement des dépenses engagées comporte, outre les dépenses recouvrables - le plus souvent le coût des travaux exécutés d'office et les frais de relogement des locataires - un forfait égal à 8 % de ces dépenses.

Ce forfait permettra de prendre en compte les coûts de maîtrise d'ouvrage et d'accompagnement social supportés par l'autorité administrative compétente.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur de la commission des Affaires économiques, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification en séance publique.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur souscrit à l'application de ce forfait qui est déjà pratiqué à la Ville de Paris, par un vote du conseil municipal autorisant le recouvrement de la régie.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur codifiant à l'article L. 543-1 du code de la construction et de l'habitation l'ensemble des mesures qui figuraient non codifiées au VII de l'article 43 et qui mettent en oeuvre les prescriptions de police, et notamment l'astreinte, aux cas d'immeuble en copropriété. Ces mesures concernent les trois polices administratives suivantes : lutte contre l'insalubrité (article L.1331-28 du code de la santé publique), arrêté de péril (article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation) ou encore mise en sécurité d'équipements communs dans un immeuble collectif (article L. 129-2 du code de la construction et de l'habitation).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 46 (articles L. 542-2, L. 542-6, L. 553-4, L. 542-7-1, L. 831-3, L. 831-7, L. 831-8 et L. 835-2 du code de la sécurité sociale ; article 10 de l'ordonnance n° 2002-149 du 7 février 2002 relative à l'extension et la généralisation des prestations familiales et à la protection sociale dans la collectivité départementale de Mayotte, article 42-1 de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte) - Modification de l'octroi et du versement de l'allocation logement en cas d'indécence

Commentaire : Cet article autorise les organismes prestataires à conserver le montant de l'allocation logement tant que les travaux prescrits pour faire cesser la non décence d'un logement ne sont pas réalisés, sans pénaliser le locataire.

I. Le droit en vigueur

Le traitement des situations d'indécence relève actuellement des seules relations contractuelles entre le bailleur et le locataire.

Les dispositions relatives à la décence d'un logement loué ont été introduites par l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains à :

- l'article 179 du code civil qui est complété pour indiquer que « le bailleur est obligé par la nature du contrat et sans qu'il soit besoin d'aucune stipulation particulière : de délivrer au preneur la chose louée et, s'il s'agit de son habitation principale, un logement décent » ;

- à l'article 6 de la loi n° 89462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs pour indiquer que « le bailleur est tenu de remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté des éléments de confort le rendant conforme à l'usage d'habitation ».

- toujours à cet article 6, il est prévu qu'un décret en Conseil d'Etat définit les caractéristiques d'un logement décent.

- en application de l'article 20-1 ajouté par la loi de décembre 2000 et si le logement loué ne satisfait pas aux dispositions des premier et deuxième alinéas de l'article 6, le locataire peut demander au propriétaire sa mise en conformité, sans qu'il soit porté atteinte à la validité du contrat en cours.

A défaut d'accord entre les parties, le juge saisi détermine la nature des travaux à réaliser et le délai d'exécution. A défaut de mise en conformité, le juge peut diminuer le montant du loyer mais le locataire ne peut pas de sa propre initiative s'exonérer du paiement du loyer.

Les règles de versement de l'allocation logement en cas de logement indécent s'inscrivent dans ce dispositif et elles ont été également précisées par la loi de décembre 2000 :

- à l'article L. 542-2 du code de la sécurité sociale, il est précisé que l'allocation logement ne peut être versée à une personne que si elle habite dans un logement conforme aux critères de décence fixés par l'article 6 de la loi de juillet 1989. En cas de logement indécent, le versement de l'allocation peut être suspendu ;

- l'article 542-6 du code précité indique que les organismes débiteurs des prestations familiales peuvent faire vérifier sur place si le logement répond aux critères de décence exigés. Le maire ou toute association siégeant à la commission nationale de concertation peuvent signaler l'existence d'immeuble, ne répondant pas à ces critères de décence ;

- enfin, à l'article L. 553-4, il est indiqué que l'allocation logement peut être versée au bailleur sous réserve que le logement réponde aux critères de décence fixés par la loi.

La suspension de l'allocation logement pénalise doublement l'allocataire. Il loue un logement qui ne répond pas aux critères de décence, et il doit s'acquitter de l'intégralité du loyer. S'il cesse de payer son loyer, il se met en faute vis-à-vis du bailleur.

La seule voie possible est donc d'obtenir du juge, en cas de refus par le bailleur d'exécuter les travaux prescrits, une réduction du montant du bail. Mais les locataires sont souvent mal armés pour saisir le juge et l'engorgement des tribunaux induit des délais très longs.

En outre, une difficulté pratique se pose : les organismes débiteurs des prestations familiales connaissent les allocataires et non le logement de ceux-ci, il leur est donc impossible d'assurer le suivi des logements non décents.

A compter de juin 2013, une connexion sera établie entre les systèmes d'information des CAF et l'outil de repérage et de traitement de l'habitat indigne et non décent (ORTHI) géré par le ministère chargé du logement, qui devrait faciliter ce suivi.

Selon l'étude d'impact, en 2009, le nombre de logements repérés comme non décents, par les CAF, s'élevait à 271 000, mais réparti géographiquement de façon très inégale. Et près de 4000 logements ont été réhabilités soit 1,5 %, ce qui est très nettement insuffisant et justifie que des moyens juridiques nouveaux soient mis en place.

II. Le texte du projet de loi initial

Le dispositif concerne le mode de versement de l'allocation de logement familial (articles L. 542-2 du code de la sécurité sociale) et de l'allocation de logement sociale (article L. 831-1 et suivants du même code) dans le cas des logements déclarés non décents afin d'inciter les bailleurs à effectuer les travaux de mise en conformité, tout en préservant le locataire.

Le 1° du I de l'article 46 modifie l'article  L. 542-2 du code de la sécurité sociale pour prévoir que lorsqu'il est établi - par la CAF et un service instructeur - un constat d'indécence sur un logement, le droit à l'allocation logement est maintenu au locataire mais conservé par la CAF pendant un an maximum. L'organisme payeur notifie au bailleur ce constat d'indécence et l'informe qu'il doit effectuer les travaux de mise en conformité nécessaires afin de pouvoir récupérer le montant des allocations de logement conservé. Durant ce délai, le locataire ne s'acquitte que du montant résiduel du loyer et des charges, sans que cela puisse fonder une action du bailleur à son encontre pour obtenir la résiliation du bail.

A l'issue de ce délai, si la mise en conformité n'a pas été réalisée, le bailleur perd le bénéfice des allocations. Exceptionnellement, un nouveau délai de six mois, renouvelable une fois peut être accordée par la CAF, si les travaux ont commencé, ou pour prendre en compte l'action du locataire devant le juge judiciaire ou bien encore prévenir des difficultés de paiement du loyer. Durant cette période, le locataire ne s'acquitte toujours que du montant du loyer et des charges diminué du montant des allocations de logement.

Dès que le constat de mise en conformité est établi, la CAF verse au bailleur les allocations logement qu'elle avait conservées ; mais si le logement ne répond toujours pas aux critères de décence, le bénéfice des allocations de logement est définitivement conservé par la CAF et le propriétaire ne peut demander au locataire de compenser ce manque à gagner.

Enfin, il est indiqué qu'à chaque changement de locataire, si le logement ne répond toujours pas aux critères de décence, la même procédure s'appliquera pour une durée de six mois éventuellement renouvelée une fois à titre exceptionnel.

Le 2° du I modifie l'article L. 831-3 du code de la sécurité sociale qui concerne l'allocation de logement versée aux personnes âgées, aux infirmes, aux jeunes salariés et à certaines catégories de demandeurs d'emploi.

La procédure de conservation du montant de cette allocation par l'organisme prestataire est rigoureusement identique.

Les II et III de l'article 46 modifient les ordonnances n° 2002-149 du 7 février 2002 et n° 2002-411 du 27 mars 2002 afin que ces nouvelles dispositions ne s'appliquent pas à Mayotte, car il existe des règles spécifiques en matière d'indécence dans ce territoire.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, outre onze amendements rédactionnels ou de cohérence du rapporteur, le délai maximum initial pendant lequel le versement de l'allocation de logement était suspendu a été porté à dix-huit mois.

En séance publique, les députés ont adopté trois amendements dont deux présentés par M. Mathieu Hanotin tendant à préciser les modalités d'information du locataire à propos de la commission de conciliation et de celles du bailleur, en ce qui concerne les aides publiques existantes pour aider à la mise en conformité du logement. Ils ont adopté également un amendement de M. Daniel Goldberg indiquant que ce dispositif entrerait en vigueur le 1er janvier 2015.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur partage pleinement la volonté du Gouvernement de renforcer les moyens contraignant les bailleurs indélicats à rendre décents les logements qu'ils louent. La marge de manoeuvre est étroite puisqu'il s'agit de relations contractuelles dont seul le juge peut sanctionner le non-respect, s'il est saisi par l'une des parties.

Le dispositif proposé met en avant les organismes prestataires d'allocation de logement qui, après avoir constaté que le logement est indécent, conservent le montant des allocations et incitent ainsi le bailleur à se mettre en règle. Le locataire est protégé expressément par la loi puisque le fait de n'acquitter que le montant du loyer et des charges déduction faite de l'allocation de logement ne peut fonder une action en résiliation du bail.

Sur proposition du rapporteur, la commission des affaires économiques a adopté dix amendements de cohérence rédactionnelle, dont un précisant bien à chaque étape de la procédure, que celle-ci peut fonder une action en résiliation de bail.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 46 bis A (article L. 321-4 du code de la construction et de l'habitation) - Financement des travaux d'auto-réhabilitation par l'Agence nationale de l'habitat

Commentaire : cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à permettre à l'Agence nationale de l'habitat de participer au financement des travaux d'auto-réhabilitation accompagnée par des organismes agréés au titre de l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation.

I. Le droit en vigueur

Définie par la « charte type pour l'auto-réhabilitation encadrée » établie en 2006 par le ministère chargé du logement76(*), « la démarche d'auto-réhabilitation encadrée doit être considérée pour ses capacités à permettre l'amélioration des conditions d'habitat tout en favorisant l'insertion sociale des personnes concernées grâce à leur participation à la réalisation des travaux et à la présence d'un dispositif d'encadrement garantissant la qualité des travaux ».

Sont ainsi considérés comme des projets d'auto-réhabilitation accompagnée, à titre d'exemple, les travaux réalisés pour la sécurité et la salubrité de l'habitat ou encore pour l'autonomie de la personne âgée ou en situation de handicap. Conduits avec l'aide technique et sociale de structures associatives telles que les « Compagnons bâtisseurs », ces projets doivent permettre aux personnes démunies de s'approprier leur logement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Afin d'être éligibles à une aide de l'Agence nationale de l'habitat, il est prévu que les travaux d'auto-réhabilitation doivent être accompagnés par des organismes offrant aux personnes et familles éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir, des prestations constituant des services sociaux relatifs au logement social en application de l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation. Ces organismes doivent avoir été dûment agréés en ce sens par l'autorité administrative.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel ne modifiant pas l'économie de l'article adopté par les députés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 46 bis (article L. 129-3, L. 521-3-1 et L. 521-3-2 du code de la construction et de l'habitation) - Hébergement mis à la charge du propriétaire dans le cadre des mesures relatives à la salubrité et à la sécurité publique

Commentaire : cet article consacre l'obligation pour le propriétaire d'assurer ou de prendre en charge le relogement des occupants d'un immeuble faisant l'objet de mesures relatives à la salubrité et à la sécurité publique.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit en première lecture par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, prévoit que, lorsqu'un immeuble collectif d'habitation fait l'objet des travaux de sécurité ou de remise en état prévus par les articles L. 129-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, voire d'une procédure d'urgence en cas de risque grave pour la sécurité en application de l'article L. 129-3 du même code, il revient au propriétaire de reloger les occupants de l'immeuble ou de prendre en charge les frais de cet hébergement si celui-ci est assuré par le maire en cas de défaillance du propriétaire.

En effet, le code de la construction et de l'habitation autorise les maires à prescrire dans des immeubles collectifs d'habitation, et en particulier dans de grandes copropriétés, des travaux de sécurité ou de remise en état des équipements anti-incendie ou encore des réseaux d'alimentation en énergie et en chauffage. À l'instar de ce qui est prévu en cas de péril imminent, l'article L. 129-3 précité permet au maire de déclencher une procédure d'urgence en cas de risque grave pour la sécurité et d'ordonner, le cas échéant, l'évacuation des lieux. Il apparaît donc justifié que, dans le cadre de la mise en oeuvre de mesures de police administrative relatives à la salubrité et à la sécurité publiques telles qu'une évacuation de l'immeuble, les dispositions pour l'hébergement provisoire des occupants prévues aux articles L. 521-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation soient applicables.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement procédant aux coordinations nécessaires au sein des articles L. 521-3-1 et L. 521-3-2 du code de la construction et de l'habitation concernant les obligations de relogement des occupants en cas d'évacuation de locaux faisant l'objet d'arrêtés de péril ou de constat d'insalubrité.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 46 ter (article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique) - Évaluation de l'indemnité d'expropriation

Commentaire : cet article vise à déduire de l'indemnité d'expropriation le montant estimé des travaux et mesures prescrits par une mesure de police administrative relative à la salubrité et à la sécurité publique.

Cet article, introduit par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, vise à déduire de l'estimation de la valeur d'un immeuble bâti le coût estimatif des travaux et mesures prescrits par une mesure de police administrative propre à assurer la sécurité ou la salubrité lorsque les travaux n'ont pas été réalisés au terme du délai fixé par l'arrêté d'insalubrité ou de péril.

En effet, en cas d'expropriation d'immeubles dégradés frappés d'un arrêté d'insalubrité ou de péril, il est légitime que le coût des travaux prescrits soit déduit du montant de l'indemnité d'expropriation.

Il est prévu, en outre, que la valeur du bâtiment ne pourra être nulle, c'est-à-dire réduite à la seule valeur du terrain nu, conformément aux principes posés par la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre, dite « loi Vivien ».

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 46 quater (articles L. 411-1 et L. 412-6 du code des procédures civiles d'exécution) - Sécurisation juridique des procédures d'évacuation

Commentaire : cet article tend à clarifier la distinction entre une expulsion, mesure ordonnée par le juge, et l'évacuation, mesure de police administrative justifiée par l'urgence.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, tend à faciliter et à sécuriser les procédures d'évacuation faisant suite à un arrêté d'insalubrité ou de péril et lorsqu'il existe un obstacle aux travaux d'office.

À l'heure actuelle, l'article L. 411-1 du code des procédures civiles d'exécution dispose que « sauf disposition spéciale, l'expulsion ou l'évacuation d'un immeuble ou d'un lieu habité ne peut être poursuivie qu'en vertu d'une décision de justice ou d'un procès-verbal de conciliation exécutoire et après signification d'un commandement d'avoir à libérer les locaux ». Ces dispositions sont incompatibles avec la mise en oeuvre des procédures d'évacuation découlant des arrêtés d'interdiction d'habiter ou d'occuper les lieux. C'est pourquoi l'article 46 quater prévoit que l'article L. 411-1 précité ne s'applique pas en cas d'évacuation d'un bien fondée sur une interdiction d'habiter ou d'occuper les lieux prononcée par arrêté.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à réécrire l'article 46 quater afin de mettre un terme à la confusion fréquente entre les mesures d'expulsion, ordonnées par le juge judiciaire, et l'ordre d'évacuation, mesure de police administrative prise par une autorité publique en cas de danger ou d'urgence.

L'évacuation est mesure de sécurité publique, prise par l'autorité publique compétente (le maire, au titre de ses pouvoirs de police générale, ou le préfet, dans les cas prévus par le code général des collectivités territoriales) afin d'ordonner et de faire exécuter, si nécessaire avec le concours de la force publique, la libération physique de locaux, compte tenu des risques encourus par les occupants ou le public. Ce doit être une mesure justifiée par l'urgence. L'évacuation, souvent temporaire, est sans incidence sur les titres d'occupation des personnes résidant dans les locaux concernés. Les nécessités de la sécurité publique ne peuvent être liées à la saisine préalable du juge judiciaire, s'agissant d'un acte de police administrative, sauf contestation pour voie de fait.

L'expulsion est une mesure judiciaire de privation de jouissance des lieux considérés ou de titre d'occupation, toujours ordonnée par le juge judiciaire, à la demande du propriétaire des lieux, ou du titulaire de droits réels ou locatifs, pour des motifs précisés par la loi, selon une procédure formalisée et encadrée dans des délais.

Il convient donc de lever l'ambiguïté en supprimant toute référence à l'évacuation au sein de l'article L. 411-1 du code des procédures civiles d'exécution.

La même ambiguïté est présente à l'article L. 412-6 du même code qui dispose que les mesures de sursis à l'exécution de l'expulsion pendant la trêve hivernale ne s'appliquent pas aux personnes situées dans un immeuble ayant fait l'objet d'un arrêté de péril dont « l'expulsion » a été ordonnée. Cette formulation est incorrecte car, en cas de péril, le maire ne peut être amené qu'à ordonner l'évacuation (et non l'expulsion qui ne peut être ordonnée que par un juge) afin de faire un évacuer des locaux, pour des raisons de sécurité. La notion de trêve hivernale est inadéquate en l'espèce : une évacuation ne prive d'aucun droit les occupants. Il en est de même pour tous les cas d'évacuation, liés à l'urgence.

Dans le cas d'un immeuble frappé d'un arrêté d'insalubrité ou de péril, la même distinction doit être opérée : selon la gravité des risques encourus par les occupants, le maire peut ordonner l'évacuation des locaux, sans que cela affecte les droits d'occupation de ces derniers. Si l'urgence ne peut être justifiée, l'ordre d'évacuation sera en tout état de cause illégal.

La légalité de l'évacuation est liée à l'urgence et non fondée sur une interdiction d'habiter, comme l'a rappelé le Conseil d'État, dans un référé en date du 26 mai 201277(*). Dans ces conditions, l'article 46 quater, introduit par l'Assemblée nationale, qui dispose que l'évacuation d'un local insalubre ou en péril ne nécessite pas l'autorisation du juge, alimente la confusion entre expulsion et évacuation et présente, dans des situations non urgentes, un risque de contradiction avec la décision précitée du Conseil d'État.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 46 quinquies (article 25-1A [nouveau] de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) - Délais de réponse aux demandes de visite d'un inspecteur d'hygiène et de salubrité

Commentaire : cet article vise à fixer le délai de réponse aux demandes de visite d'un inspecteur d'hygiène et de sécurité à trois mois.

Cet article, introduit par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, vise à harmoniser les délais de réponse de l'administration lorsqu'un citoyen, occupant ou voisin d'un logement potentiellement insalubre, sollicite une visite par un inspecteur d'hygiène et de salubrité pour établir un constat d'insalubrité.

À l'heure actuelle, ces délais peuvent varier d'un mois à un an d'une commune à l'autre selon que la commune dispose ou non d'un service communal d'hygiène et de santé tel que prévu à l'article L. 1422-1 du code de la santé publique.

Il est dès lors proposé d'instituer un délai de trois mois à compter de la demande pour le passage d'un agent assermenté, que la visite soit organisée par la commune ou par l'agence régionale de santé en l'absence d'un service communal d'hygiène et de santé.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 46 sexies A (article L. 111-6-1 et articles L. 111-6-1-1 et L. 111-6-1-2 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Autorisation préalable aux travaux conduisant à la création de plusieurs locaux à usage d'habitation dans un logement existant

Commentaire : cet article tend à soumettre à une autorisation préalable de la collectivité les travaux destinés à créér plusieurs locaux à usage d'habitation au sein d'un logement existant.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, tend à encadrer la division en propriété ou en location de biens immobiliers destinés à l'habitation, en particulier dans les appartements et les zones pavillonnaires. Inspiré de la proposition de loi du député Jean-Noël Carpentier visant à lutter contre l'habitat indigne pavillonnaire78(*), il entend répondre à la situation préoccupante observée dans des zones dites « tendues » en termes d'offre de logements et au sein desquelles des « marchands de sommeil » n'hésitent pas à louer comme résidence principale des portions de logement tels que des garages, des greniers ou des caves.

Le député Jean-Noël Carpentier est, en effet, parti du constat qu'en l'état actuel du droit, les divisions en propriété ou en location des immeubles d'habitation ne font aujourd'hui l'objet d'aucun contrôle préalable à leur réalisation. Sont uniquement prévues, a posteriori, des sanctions pénales lorsque ces divisions méconnaissent certaines dispositions du code de la construction et de l'habitation.

Dans ces conditions, l'article 46 sexies A introduit par les députés prévoit la faculté pour l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'habitat ou, à défaut, le conseil municipal d'instituer « une autorisation préalable aux travaux conduisant à la création de plusieurs locaux d'habitation dans un logement existant ».

Il est prévu que ce régime d'autorisation préalable peut être institué dans :

- les zones présentant une forte proportion de logements dégradés ;

- les zones susceptibles, « par leur composition et morphologie », de voir se développer des logements dégradés ;

- une zone prévue dans les plans locaux d'urbanisme soumise à des servitudes de taille de logement, instituées par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite « loi MOLLE ».

Il est précisé que l'octroi de cette autorisation doit être apprécié « au regard des objectifs de résorption de l'habitat indécent et de lutte contre l'habitat indigne et en cohérence avec le programme local de l'habitat en vigueur et le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ». L'autorisation devra également être refusée si la division contrevient aux dispositions de l'article L. 111-6-1 du code de la construction et de l'habitation, ou si elle est susceptible de porter atteinte à la sécurité des occupants et à la salubrité publique ou de ne pas respecter les critères de décence et le plan local d'urbanisme.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements de votre rapporteur.

Il est à noter que l'article L. 111-6-1 du code de la construction et de l'habitation, qui sert de référence au présent article, vise les divisions d'immeubles (quels qu'ils soient) et non les logements, notion beaucoup plus restrictive (certains bâtis non affectés initialement à l'habitation peuvent faire l'objet d'une division en plusieurs locaux à usage d'habitation). C'est pourquoi votre commission estime plus pertinent de faire référence à la création de plusieurs locaux à usage d'habitation au sein d'un immeuble bâti plutôt qu'au sein d'un logement.

Votre commission a également adopté un amendement visant à préciser, au sein de l'article L. 111-6-1 du code de la construction et de l'habitation, que les installations et pièces communes (salle de bains, toilettes...) mis à disposition des locaux à usage d'habitation nés d'une division n'entrent pas en compte dans le calcul de la surface et du volume de ces locaux. Cette disposition est cohérente avec l'interdiction prévue au même article de toute division produisant des logements dépourvus d'installation en eau potable ou d'installation d'évacuation des eaux usées, de même qu'avec le décret du 30 janvier 2002 sur les caractéristiques du logement décent79(*) qui impose que les logements soient en général pourvus de tous les équipements, sauf exceptions dans certains cas.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 46 sexies - Rapport sur la création d'un fonds d'avance pour les travaux d'office

Commentaire : cet article confie au Gouvernement la responsabilité de remettre au Parlement un rapport sur la création d'un fonds d'avance pour les travaux d'office.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur la faisabilité technique et financière de la mise en place d'un fonds d'avance, via la Caisse des dépôts et consignations, mis à disposition des collectivités ou de leurs délégataires afin de se substituer aux propriétaires défaillants dans la réalisation des travaux d'office.

II. La position de votre commission

L'étude envisagée pouvant être réalisée par les services des ministères du logement et des finances à la demande expresse des commissions des affaires économiques de l'Assemblée nationale ou du Sénat, il n'apparaît pas nécessaire de prévoir une disposition législative spécifique à ce sujet. Votre commission a donc adopté un amendement tendant à supprimer cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 46 septies (articles L. 634-1 à L. 634-8 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Autorisation préalable de mise en location

Commentaire : cet article vise à conférer à la commune ou à l'EPCI compétent en matière d'habitat la faculté de délimiter des zones soumises à autorisation préalable de mise en location sur les territoires présentant une proportion importante d'habitat dégradé.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La principale innovation du dispositif proposé par les auteurs de cet article additionnel réside dans une inversion de la charge de la preuve de la décence du logement, en contraignant les bailleurs, au sein de zones caractérisées par une proportion importante d'habitat dégradé, à démontrer à la collectivité la conformité de leur logement aux exigences de décence. La procédure d'autorisation préalable de mise en location est supposée permettre à la collectivité d'ordonner l'exécution de travaux de remise en état de logements considérés comme impropres à la location avant toute mise en location, afin de garantir la sécurité du locataire.

S'inscrivant dans le cadre de la lutte contre le logement insalubre et le phénomène des « marchands de sommeil », le dispositif envisagé prévoit que la délibération de la collectivité, délimitant les zones dans lesquelles toute mise en location doit faire l'objet d'une autorisation préalable, est rendue exécutoire soit par un arrêté du préfet de département pris dans un délai de deux mois, soit, en cas d'opposition du préfet, par un arrêté du ministre chargé du logement.

À l'initiative du Gouvernement, il a été précisé que la décision de rejet par la collectivité de la demande d'autorisation préalable ne peut être motivée que par le non-respect des exigences de décence du logement prévues par la loi, afin de permettre au bailleur d'effectuer la mise en conformité de son logement aux caractéristiques de décence.

À défaut de notification d'une décision expresse dans un délai de quinze jours à compter du dépôt de la demande d'autorisation, le silence gardé par la collectivité vaut autorisation préalable de mise en location. L'autorisation préalable devra être renouvelée à chaque nouvelle mise en location.

En outre, l'article 46 septies prévoit que le silence du ministre dans un délai de quatre mois à compter de la transmission par le représentant de l'État de la délibération de la collectivité soumettant des zones à autorisation préalable de mise en location vaut avis défavorable.

Votre rapporteur estime que cette disposition demeure compatible avec le principe, que le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens prévoit d'instituer80(*), et selon lequel « le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation ». En effet, cette règle n'est applicable qu'aux relations entre les citoyens et l'administration et n'a donc pas vocation à régir les procédures particulières de contrôle et de validation par l'administration des actes des collectivités territoriales ou de leurs groupements prévues par la loi.

L'article 46 septies prévoit, en outre, deux types de sanctions applicables aux bailleurs qui ne se seraient pas mis en conformité avec le dispositif d'autorisation préalable de mise en location :

- dans le cas où le bailleur met en location un logement sans avoir préalablement déposé une demande d'autorisation de mise en location, le préfet a la possibilité, après avoir informé l'intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé, d'ordonner le paiement d'une amendement au plus égale à 5 000 euros ;

- dans le cas où le bailleur met en location un logement en dépit d'une décision de rejet de sa demande d'autorisation préalable, le préfet a la possibilité, après avoir informé l'intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé, d'ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 15 000 euros.

Votre rapporteur considère pour le moins surprenant que la sanction ne soit pas automatique lorsqu'un bailleur a délibérément pris la décision de mettre en location son logement après avoir essuyé un refus d'autorisation préalable de la part de la collectivité.

II. La position de votre commission

Si elle souscrit aux objectifs de renforcement des outils à la disposition des communes afin de lutter contre le développement de l'habitat indigne, votre commission juge que le dispositif proposé par l'article 46 septies peut susciter des objections substantielles, tant sur le plan juridique que sur le plan opérationnel, qui plaident pour sa suppression.

En effet, elle tient à souligner les difficultés, voire les effets pervers, que pourrait présenter la mise en oeuvre d'une autorisation préalable de mise en location :

- sa mise en place résulterait en une lourdeur de gestion que peu de communes ou d'EPCI seraient en mesure d'assumer, dans un contexte d'efforts d'allègement des charges administratives des collectivités. Le taux de rotation du parc locatif privé étant compris entre 25 % (taux faible) et 30 à 35 % (taux observé en zone « tendue » et en zone caractérisée par une proportion importante d'habitat dégradé), il y a fort à craindre que rares seront les collectivités en capacité d'instruire les dossiers dans des conditions optimales (en particulier, en effectuant des visites rigoureuses des logements concernés) ;

- il sera pour le moins compliqué de juger de la bonne foi des bailleurs qui, pour justifier l'absence de dépôt de demande d'autorisation, allègueraient leur méconnaissance du champ territorial d'application de l'autorisation préalable ou des caractéristiques des logements concernés, ce qui pourrait rendre les sanctions, et donc à terme le dispositif lui-même, inopérants ;

un risque de déplacement des « marchands de sommeil » dans les zones non soumises à autorisation préalable est à envisager, car la procédure pourrait, dans leur cas, encourager plus au retrait du marché locatif de la zone qu'à la mise en oeuvre de travaux de remise en état. Quant aux bailleurs de bonne foi, le dispositif, en raison de sa complexité technique, pourra avoir un effet dissuasif.

Sur le plan juridique, la fragilité du dispositif est tout aussi préoccupante :

- aussi bien en l'absence d'autorisation préalable faute de dépôt de la demande que dans le cas d'une mise en location délibérément effectuée en méconnaissance du refus d'autorisation, la location devra être considérée comme illégale et nulle de plein droit. Dès lors, la nullité du bail privera le locataire, quand bien même il serait de bonne foi, de ses droits et protections issus de la loi du 6 juillet 198981(*), car considéré comme occupant sans droit ni titre ;

la délivrance d'une autorisation préalable de mise en location pourrait valoir constat de décence du logement par la collectivité. Dès lors, la responsabilité de cette dernière pourrait être mise en cause si le logement s'avérait ultérieurement insalubre. Ce risque sera d'autant plus important que l'autorisation aura été accordée tacitement, par le silence de l'administration municipale, en l'absence de visite ou de vérification rigoureuse ;

- l'autorisation ne s'applique qu'au seul logement et non à l'état des parties communes dans un immeuble collectif d'habitation. En effet, l'article 46 septies ne prévoit pas de marge de manoeuvre pour la collectivité pour refuser l'autorisation de louer pour des raisons tenant à l'état des parties collectives. Les bailleurs pourront alors contester l'évacuation de leurs logements découlant d'arrêtés de péril ou d'insalubrité.

Dans ces conditions, votre commission estime que le dispositif proposé par l'article 46 septies génèrera de l'insécurité juridique et du contentieux pour des effets somme toute assez limités en termes d'efficacité de la lutte contre l'habitat indigne. C'est pourquoi elle a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à la suppression de l'article 46 septies, considérant que le dispositif de déclaration de mise en location institué par l'article 46 octies, plus sûr juridiquement, garantira l'information de la collectivité sur l'état du marché locatif au sein de zones problématiques.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 46 octies (articles L. 634-1 à L. 634-5 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Déclaration de mise en location

Commentaire : cet article tend à soumettre les mises en location intervenant dans un périmètre défini par la collectivité à une obligation de déclaration.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à instituer un dispositif de déclaration de mise en location au sein de zones délimitées par le conseil municipal ou l'EPCI compétent en matière d'habitat, dans le cadre de la lutte contre l'habitat indigne et le logement insalubre.

Ce mécanisme, d'un fonctionnement similaire au dispositif de l'autorisation préalable de mise en location prévu à l'article 46 septies mais moins contraignant dans ses effets, devrait permettre aux collectivités d'être informées des logements mis en location. Il est à noter que la déclaration ne devra pas nécessairement être soumise préalablement à la mise en location, mais devra être transmise à l'EPCI ou à la commune au plus tard quinze jours après la conclusion du contrat de location.

Le défaut de déclaration pourra être sanctionné par une amende ne pouvant dépasser 5 000 euros, la mise en oeuvre de cette sanction demeurant une faculté à la discrétion du représentant de l'État.

II. La position de votre commission

Votre commission a procédé à plusieurs ajustements rédactionnels au sein de l'article 46 octies.

Elle a également adopté un amendement visant à ce que le périmètre d'application de la déclaration de mise en location puisse ne concerner qu'un ensemble immobilier, par exemple une copropriété dégradée dans une zone où il n'y aurait pas d'autre immeuble comportant de l'habitat indigne.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 46 nonies (article L. 1515-1 du code de la santé publique) - Extension à Mayotte des dispositions du code de la santé publique relatives aux périmètres d'insalubrité

Commentaire : ce