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Proposition de loi visant à affirmer la liberté de choix des maires quant à l'organisation des rythmes scolaires dans l'enseignement du premier degré

15 janvier 2014 : Rythmes scolaires ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (Art. L. 521-3 du code de l'éducation) - Liberté des maires dans l'organisation du temps scolaire des écoles primaires publiques

I. Le droit en vigueur

L'organisation du temps scolaire est essentiellement régie par des dispositions réglementaires. Seul le cadre général est fixé par la loi. Il vaut à la fois pour les écoles primaires et pour l'enseignement secondaire :

- l'année scolaire comporte 36 semaines et fait alterner cinq périodes de travail et quatre périodes de vacances. Le ministre de l'éducation nationale fixe par arrêté le calendrier scolaire pour trois ans. La possibilité d'une adaptation aux situations locales est ouverte dans des conditions fixées par décret (article L. 521-1 du code de l'éducation) ;

- les « besoins d'expression physique, d'éducation et de pratique corporelle et sportive des élèves » sont pris en compte dans la définition des rythmes scolaires, ce qui s'entend pour l'organisation aussi bien de la journée que de la semaine (article L. 521-2 du code de l'éducation) ;

- le maire a la faculté de modifier les horaires de la journée scolaire, tant l'entrée que la sortie des classes en raison des circonstances locales, après avis de l'autorité scolaire responsable (article L. 521-3 du code de l'éducation).

La réforme des rythmes scolaires à l'école primaire engagée à partir de la rentrée de septembre 2013 ne modifie pas ce cadre général et s'inscrit dans ses limites. Elle s'appuie sur le décret n°2013-77 du 24 janvier 2013 qui  prévoit essentiellement :

- le passage à une semaine de 9 demi-journées incluant le mercredi matin, la durée totale de la semaine scolaire demeurant fixée à  24 heures d'enseignement ;

- une durée d'enseignement de 5 heures 30 au maximum par jour  et une demi-journée d'enseignement n'excédant pas 3 heures 30 ;

- une pause méridienne d'1 heure 30 au minimum.

Il est de la compétence du directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) d'arrêter l'organisation précise de la semaine scolaire dans le respect des dispositions législatives et réglementaires précédentes. Il prend sa décision après avis du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) intéressé et après examen des projets d'organisation qui lui ont éventuellement transmis par le conseil d'école ou la commune.

Le DASEN peut accorder une dérogation pour placer la demi-journée d'enseignement le samedi matin au lieu du mercredi matin ou pour étendre la journée scolaire au-delà du plafond journalier d'heures d'enseignement. Les demandes de dérogations doivent être justifiées dans le cadre du projet éducatif territorial (PEDT) et doivent s'accompagner de garanties pédagogiques suffisantes.

Le décret de janvier 2013 prévoit enfin la mise en place par groupes restreints d'élèves d'activités pédagogiques complémentaires (APC) pour le soutien aux élèves en difficulté, pour l'aide au travail personnel ou pour une activité prévue par le projet d'école. L'organisation des APC est arrêtée par l'inspecteur de l'éducation nationale (IEN) de la circonscription sur proposition du conseil des maîtres.

II. Le dispositif de cet article

L'article 1er de la proposition de loi contient l'essentiel du dispositif du texte. Il ne modifie pas les articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de l'éducation et laisse ainsi inchangées l'organisation générale de l'année scolaire et la compétence du ministre de l'éducation nationale à cet égard.

En revanche, il renforce les pouvoirs du maire, jusque-là purement dérogatoires aux décisions d'organisation de la journée et de la semaine scolaire prises par le DASEN. Les décisions du maire afin de modifier les heures d'entrée et de sortie ne peuvent actuellement avoir qu'un caractère ponctuel, sans modification durable de l'équilibre des rythmes scolaires
(CE, 10 mars 1995, commune de Vesoul). Elles constituent pour ainsi dire une extension de ses pouvoirs de police en vue d'assurer l'ordre public dans les établissements scolaires.

À cette fin, il complète l'article L. 521-3 du même code pour donner aux maires le libre choix de l'organisation du temps scolaire des écoles maternelles et élémentaires publiques. Des limites au pouvoir du maire sont posées afin de garantir le respect des programmes scolaires et des principes généraux posés aux articles L. 521-1 et L. 521-2. Il prévoit également une consultation préalable des conseils d'écoles, des professeurs des écoles, des représentants des parents d'élèves, du DASEN et des IEN concernés.

Enfin, l'article 1er de la proposition de loi pose le principe d'une compensation intégrale par l'État des charges imposées aux communes et aux EPCI par toute modification des rythmes scolaires par voie réglementaire.

Votre rapporteur est favorable à l'adoption de cet article.

III. La position de votre commission

Votre commission considère prématurée l'initiative des auteurs de la proposition de loi. En effet, une mission commune d'information du Sénat s'est constituée le 6 novembre 2013 pour dresser un premier bilan de la réforme des rythmes scolaires. Sa création répondait à une demande du groupe UMP auquel appartiennent également les auteurs de la proposition de loi. Il apparaît à la fois opportun et logique de surseoir à toute modification du cadre législatif dans l'attente des conclusions de la mission qui devraient être rendues publiques au printemps. Il est encore beaucoup trop tôt pour préjuger des recommandations qu'elle formulera après une série d'auditions et de déplacements sur le terrain destinée à garantir leur objectivité et leur pertinence.

Outre ces raisons d'opportunité, votre commission considère que le dispositif de la proposition de loi soulève des réserves de fond. Laisser aux maires le libre choix de l'organisation du temps scolaire paraît excessif dans la mesure où l'État seul dispose de la compétence sur les enseignements et la pédagogie.

Plus qu'un pouvoir exorbitant, la proposition de loi aurait surtout pour effet de leur confier une responsabilité écrasante : si les maires disposaient du libre choix de l'organisation du temps scolaire, il leur appartiendrait de la définir. Autrement dit, dans la formulation retenue par ses auteurs, la proposition de loi tend à conférer aux maires une compétence obligatoire sur le temps scolaire alors même qu'ils ne disposent que d'une compétence facultative en matière d'activités périscolaires. Il est loin d'être certain que cela soit une revendication des maires.

Votre commission approuve la prolongation des aides d'amorçage inscrite par le Gouvernement dans la loi de finances initiale pour 2014 et souhaite que l'éducation nationale apporte tout son soutien aux communes dans la mise en place de la réforme des rythmes scolaires. Les préoccupations des maires ruraux doivent se voir accorder toute l'attention nécessaire afin de dégager des solutions opérationnelles adaptées à leurs spécificités.

Cependant, le principe de compensation par l'État des charges induites par une modification des rythmes scolaires n'est pas exempt d'ambiguïtés. Il maintient une équivoque entre ce qui ressort de compétences obligatoires ou facultatives. Stricto sensu, l'organisation d'activités périscolaires n'est pas obligatoire. Si un soutien financier de l'État est légitime pour garantir la qualité des activités et limiter les inégalités territoriales, une compensation intégrale paraît excessive dans la mesure où le détail de l'organisation et, par conséquent, le coût induit dépendent des politiques locales et des décisions de la commune en fonction de ses ressources et de son environnement. Les disparités dans le chiffrage des effets de la réforme en cours d'application traduisent à la fois la diversité des circonstances locales particulières et le rôle des décisions prises par les collectivités en toute responsabilité.

L'intention manifestée dans la proposition de loi est généreuse mais risque soit d'inciter à la prolifération inutile d'activités périscolaires coûteuses, soit à un contrôle très strict de l'administration qui restreindra l'autonomie des communes. Votre commission estime qu'il vaut mieux, sur ce point également, attendre l'état des lieux dressé par la mission commune d'information constituée par le Sénat.

Votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 1er de la proposition de loi.

Article 2 - Modalités d'application

Cet article renvoie les modalités d'application du texte à un décret en Conseil d'État.

Par cohérence, votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 2 de la proposition de loi.

Article 3 - Gage

Cet article vise à compenser les éventuelles conséquences financières du texte pour les collectivités territoriales par une majoration de la dotation globale de fonctionnement. Les pertes de recettes subséquentes pour l'Etat seraient compensées par un relèvement des droits d'accises.

Par cohérence, votre commission n'a pas adopté de texte pour l'article 3 de la proposition de loi.

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Votre commission n'a pas adopté de texte sur la proposition de loi n° 116 (2013-2014) visant à affirmer la liberté de choix des maires quant à l'organisation des rythmes scolaires dans l'enseignement du premier degré.

En conséquence, et en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.