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Proposition de loi modifiant la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté

15 janvier 2014 : Contrôleur général des lieux de privation de liberté ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er A (nouveau) (art. 1er de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté) - Compétence du Contrôleur général pour contrôler les conditions de déroulement des mesures d'éloignement forcé d'étrangers jusqu'à l'État de destination

Le présent article, issu d'un amendement de votre rapporteure adopté par votre commission des lois, vise à étendre le champ de compétence du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au contrôle du déroulement des mesures d'éloignement d'étrangers, et ce jusqu'à l'État de destination.

En l'état du droit, l'article 1er de la loi du 30 octobre 2007 confie au Contrôleur général le soin de « contrôler les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux ».

S'agissant en particulier de la situation des étrangers en situation irrégulière, le CGLPL est compétent pour contrôler les zones d'attente des ports et des aéroports ainsi que les centres de rétention administrative15(*).

Sa mission s'arrête toutefois aux portes de ces établissements (il peut toutefois être présent lors des opérations d'embarquement), le terme de « transfèrement » utilisé par la loi ne s'appliquant qu'aux personnes détenues.

Il paraît aujourd'hui nécessaire de faire évoluer cet état du droit. En effet, si la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité a transposé la directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008 dite « directive retour », elle n'a toutefois pas donné leur pleine mesure aux dispositions de l'article 8 de cette dernière, qui demande aux États membres de « prévoir un système efficace de contrôle du retour forcé ».

Ainsi, à l'heure actuelle, il n'existe pas de contrôle indépendant du respect des droits fondamentaux des personnes pendant les phases de transferts forcés vers le pays de destination, une fois passées les portes du centre de rétention administrative.

Le présent article vise à remédier à cette lacune, en confiant au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, déjà compétent pour contrôler le respect des droits fondamentaux dans les centres de rétention administrative, le contrôle de l'exécution de l'ensemble de la mesure d'éloignement, jusqu'à la remise de l'intéressé aux autorités de l'État de destination.

Concrètement, lorsque le retour s'effectue par voie aérienne, il s'agit de permettre aux équipes du Contrôleur général d'être présentes dans l'avion ou d'enquêter sur des faits s'y étant éventuellement déroulés.

En l'état du droit, la directive « retour » du 16 décembre 2008 n'impose un tel contrôle que pour les mesures d'éloignement vers des pays tiers à l'Union européenne. Il a toutefois paru souhaitable à votre commission de ne pas limiter le champ de cette extension de la compétence du CGLPL aux éloignements vers ces seuls pays tiers, ce qui aurait conduit à exclure les éloignements vers des pays membres de l'Union européenne.

Le présent article prévoit donc l'extension de la compétence du CGLPL à l'exécution par l'administration des mesures d'éloignement prononcées à l'encontre d'étrangers jusqu'à leur remise aux autorités de l'État de destination, que ce dernier soit un État membre de l'Union européenne ou un État tiers.

Votre commission a adopté l'article 1er A (nouveau) ainsi rédigé.

Article 1er (art. 4, 5, 6-1 [nouveau] et 8 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté) - Clarification des conditions d'enquête et élargissement du champ des personnes susceptibles d'être sollicitées et des informations susceptibles d'être consultées par le Contrôleur général

Le présent article poursuit quatre objectifs :

- il clarifie la procédure applicable aux enquêtes réalisées par les services du Contrôleur général des lieux de privation de liberté lorsque celui-ci a été saisi de faits ou de situations susceptibles de relever de sa compétence ;

- il élargit le champ des personnes susceptibles d'être sollicitées par ces derniers et des documents susceptibles de lui être communiqués ;

- il autorise le Contrôleur général à accéder, sous certaines conditions, à des informations couvertes par le secret médical ;

- enfin, il lui rend communicables les procès-verbaux de garde à vue qui ne sont pas relatifs aux auditions des personnes.

1 - Clarification de la procédure applicable aux enquêtes réalisées par les services du Contrôleur général

Les I, II et III du présent article visent à préciser la procédure applicable aux enquêtes réalisées par les services du Contrôleur général lorsque celui-ci a été saisi de faits ou de situations susceptibles de relever de sa compétence. Pour l'essentiel, ces dispositions tendent à inscrire dans la loi la pratique mise en place, dans le silence des textes, par le Contrôleur général.

La pratique actuelle

Chargé « de contrôler les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux » (article 1er de la loi du 30 octobre 2007), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) « peut visiter à tout moment, sur le territoire de la République, tout lieu où des personnes sont privées de leur liberté par décision d'une autorité publique, ainsi que tout établissement de santé habilité à recevoir des patients hospitalisés sans leur consentement » (article 8 de cette même loi). La procédure applicable à ces visites est définie aux articles 8 et 9 de la loi du 30 octobre 2007.

En revanche, si l'article 6 de cette loi autorise « toute personne physique ainsi que toute personne morale s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux » à « porter à sa connaissance [...] des faits ou situations susceptibles de relever de sa compétence », la procédure applicable aux suites éventuelles données par le Contrôleur général à ces saisines ne fait pas l'objet de dispositions législatives particulières.

Pourtant, l'activité que suscite l'examen de ces saisines représente une part croissante du travail des équipes du Contrôleur général (voir tableau).

 

2008
(4 mois)

2009

2010

2011

2012

2013 (estimation)

Nombre de lettres de saisine reçues par le CGLPL

192

1 272

3 276

3 788

4 107

4 116

Source : CGLPL

En 2012, les trois quarts des lettres adressées au Contrôleur général émanaient de la personne concernée, 11 % de la famille ou de proches, 3 % d'un avocat, 3 % d'une association. Dans 93 % des cas, elles se rapportaient à des faits s'étant produits dans un établissement pénitentiaire.

Dans le silence de la loi, le Contrôleur général a développé une pratique, formalisée dans son Règlement de service16(*), relative aux suites à donner à ces courriers. Il a également créé en son sein un « pôle saisines » auquel ont été affectés cinq collaborateurs dénommés « chargés d'enquête ».

Le CGLPL s'efforce ainsi d'apporter une réponse à chacune de ces lettres, que celles-ci fassent état d'une situation individuelle ou qu'elles contiennent un témoignage plus général sur les conditions de détention, d'hospitalisation ou de retenue. Près de 7 000 courriers ont été envoyés dans ce cadre par le CGLPL en 2012.

Lorsque les éléments communiqués entrent dans son champ de compétence, le Contrôleur général saisit l'autorité compétente afin de recueillir son point de vue et lui demander la transmission de toute pièce utile, l'objectif étant de lui permettre de porter l'appréciation la plus objective possible sur la situation qui lui est soumise.

Lorsque les échanges écrits entre le Contrôleur général, les personnes concernées et l'autorité sollicitée ne lui permettent pas d'avoir une vue précise des faits, il donne délégation aux chargés d'enquête pour effectuer des vérifications sur pièces et sur place.

À la différence des visites de contrôle, qui portent sur l'ensemble du fonctionnement d'un établissement, ces enquêtes sur place ont un objet circonscrit (accès à l'informatique, conditions de prise en charge des personnes détenues souffrant d'un handicap, place des enfants en détention, etc.).

Néanmoins, si elles s'en distinguent par leur objet, les enquêtes sur place se réalisent en principe dans les mêmes conditions et en vertu des mêmes prérogatives que celles exercées dans le cadre des contrôles, conformément à l'intention du législateur de 2007, qui n'a pas entendu traiter différemment ces deux démarches.

Ainsi, comme le précise le rapport d'activité du CGLPL pour 2012, « ces enquêtes peuvent être inopinées ou bien annoncées quelques jours auparavant (quatre annoncées et deux inopinées en 2012) ; les chargés d'enquête ont accès à tout document, peuvent se rendre en tout lieu et mener des entretiens confidentiels avec toute personne, détenue, membre du personnel ou autre, qu'elles jugent utiles de rencontrer. Les enquêtes sur place sont réalisées par deux, parfois trois chargés d'enquête présents dans l'établissement en moyenne deux à trois jours, en tout état de cause le temps nécessaire pour effectuer les vérifications indispensables.

« Le nombre d'entretiens menés étant moindre que dans le cadre d'une visite de contrôle, une attention encore plus grande est portée à la protection des personnes entendues contre toutes représailles ultérieures, sous quelque forme que ce soit [...].

« À l'issue de l'enquête, un rapport qui relate les constats effectués et contient des recommandations est adressé au chef d'établissement, à charge pour lui de le transmettre aux autres interlocuteurs concernés (UCSA17(*), SMPR18(*), SPIP19(*), RLE20(*)...). En retour, il fait valoir leurs observations.

« Le rapport est également transmis à la ou aux personnes à l'origine de la saisine en supprimant au besoin les précisions relatives à la sécurité de l'établissement »21(*).

Des difficultés pratiques ou des incertitudes ont toutefois pu être soulevées et justifient une clarification du cadre juridique dans lequel se déroulent ces enquêtes.

Les dispositions de la proposition de loi (I, II et III du présent article)

Les I, II et III du présent article proposent de donner une assise législative à la pratique mise en place par le Contrôleur général, en faisant évoluer la loi du 30 octobre 2007 de deux façons :

- d'une part, en consacrant dans la loi l'existence des « chargés d'enquête » auxquels le Contrôleur général confie le soin de répondre aux saisines et de leur donner les suites nécessaires ;

- d'autre part, en précisant la procédure applicable aux enquêtes réalisées dans ce cadre.

En particulier, les dispositions proposées autoriseraient les collaborateurs du CGLPL à procéder à toute vérification nécessaire, au besoin sur place, sans que les autorités responsables du lieu de privation de liberté ne puissent s'y opposer pour des motifs autres que ceux prévus à l'article 8 de la loi du 30 octobre 2007, qui encadre le déroulement des visites.

En outre, sous les mêmes réserves, toute personne sollicitée serait tenue d'apporter toute information en sa possession.

À l'issue de l'enquête, après avoir recueilli les observations de toute personne intéressée, le Contrôleur général pourrait faire parvenir à la personne responsable du lieu de privation de liberté des recommandations, qu'il pourrait décider de rendre publiques, à condition de n'y faire figurer aucune information couverte par le secret professionnel ni aucune mention permettant l'identification des personnes concernées.

La position de votre commission des lois

Votre commission des lois salue ces dispositions qui permettront de donner un ancrage législatif à la pratique mise en place par le Contrôleur général depuis 2008.

Dans le silence de la loi, la réalisation d'enquêtes par les services de ce dernier a en effet reposé jusqu'à présent, d'une part, sur la volonté du Contrôleur général de ne pas laisser sans réponse un courrier portant à sa connaissance des faits susceptibles de relever de sa compétence, et, d'autre part, sur la pleine coopération des services concernés, qui ont en règle générale accepté de répondre, parfois même dans l'urgence, à ses demandes.

Toutefois, en l'état du droit, aucune autorité ni aucune personne sollicitée n'est formellement tenue de répondre aux demandes d'information du Contrôleur général ou d'autoriser l'accès de ses collaborateurs à un lieu privatif de liberté lorsque celui-ci enquête sur des faits précis dont il a été saisi.

Les dispositions de la proposition de loi permettront donc de clarifier le cadre juridique applicable à ces enquêtes, au bénéfice des personnes privées de liberté. Cette clarification a été unanimement saluée par l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteure dans le cadre de la préparation du présent rapport.

Une interrogation a toutefois porté sur l'opportunité de consacrer, dans la loi, l'existence des « chargés d'enquête » auxquels le Contrôleur général a confié le soin de répondre aux saisines.

En l'état du droit, la loi du 30 octobre 2007 mentionne l'existence de « contrôleurs » et ponctuellement de « collaborateurs », mais pour l'essentiel, les modalités d'organisation interne des services du CGLPL, le statut de ses personnels, leurs obligations et les modalités de leur rémunération sont définies par le décret n° 2008-246 du 12 mars 2008 ainsi que par le Règlement de service du CGLPL pris pour son application.

En outre, le fait de mentionner concomitamment dans la loi l'existence de « contrôleurs » et de « chargés d'enquête » sans davantage de précisions semble indiquer que leur statut, leurs prérogatives et leurs obligations respectives pourraient être différents.

Enfin, M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, a craint que l'introduction d'une distinction, dans la loi, entre contrôleurs et chargés d'enquête ne conduise à rigidifier excessivement le fonctionnement du CGLPL, alors qu'aujourd'hui, des contrôleurs peuvent se voir confier la réalisation d'enquêtes et qu'inversement des chargés d'enquête peuvent être amenés à participer à des visites dans le cadre d'un contrôle.

Pour ces différentes raisons, estimant qu'en tout état de cause les modalités d'organisation interne du CGLPL relèvent du pouvoir réglementaire, votre commission des lois a adopté deux amendements identiques de sa rapporteure et de Mme Esther Benbassa tendant à supprimer les dispositions de la proposition de loi relative à l'existence des « chargés d'enquête ».

2 - Élargissement du champ des personnes susceptibles d'être sollicitées par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté

En l'état du droit, l'article 8 de la loi du 30 octobre 2007 autorise le Contrôleur général des lieux de privation de liberté à visiter « à tout moment, sur le territoire de la République, tout lieu où des personnes sont privées de leur liberté par décision d'une autorité publique, ainsi que tout établissement de santé habilité à recevoir des patients hospitalisés sans leur consentement ».

Dans le cadre de ces visites, le CGLPL dispose de larges prérogatives :

- les autorités responsables du lieu de privation de liberté ne peuvent s'opposer à cette visite que pour des « motifs graves et impérieux » limitativement énumérés (motifs liés à la défense nationale, à la sécurité publique, etc.) ;

- le CGLPL peut obtenir de ces autorités « toute information ou pièce utile à l'exercice de sa mission » et s'entretenir de façon confidentielle avec « toute personne dont le concours lui paraît nécessaire » ;

- enfin, le caractère secret des informations et pièces dont il demande communication ne peut lui être opposé, « sauf si leur divulgation est susceptible de porter atteinte au secret de la défense nationale, à la sûreté de l'État, au secret de l'enquête et de l'instruction, au secret médical ou au secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client » - étant rappelé que le Contrôleur général et ses collaborateurs sont eux-mêmes astreints au secret professionnel (article 5 de la loi du 30 octobre 2007).

Le 1° du IV du présent article propose d'étendre ces dispositions :

- d'une part, en permettant au CGLPL d'obtenir toute information ou pièce utile à l'exercice de sa mission, non seulement des autorités responsables du lieu de privation de liberté, mais également de « toute personne susceptible de l'éclairer » ;

- d'autre part, en l'autorisant, lors des visites, non seulement à s'entretenir avec toute personne dont le concours lui paraît nécessaire, mais également à « recueillir toute information qui lui paraît utile ».

Ces améliorations du texte se justifient par les conditions de fonctionnement de certains lieux de privation de liberté, auquel participent un certain nombre d'acteurs susceptibles d'être en mesure d'apporter de précieux éléments d'information au CGLPL. Tel est par exemple le cas des gestionnaires privés qui, dans une cinquantaine d'établissements pénitentiaires en gestion déléguée, sont responsables des fonctions d'intendance et de logistique telles que la restauration, l'hôtellerie, la cantine, le transport, la maintenance, le nettoyage, l'accueil des familles, la restauration du personnel ainsi que les missions de travail et de formation professionnelle.

Il importe également qu'à l'occasion des visites, le Contrôleur général puisse accéder à toute information utile à sa mission, comme, par exemple, aux images du système de vidéosurveillance installé dans le lieu visité ou encore aux données de fichiers informatiques. Or, comme l'a indiqué à votre rapporteure lors de son audition M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, si, jusqu'à présent, les services ont la plupart du temps fait droit aux demandes des contrôleurs du CGLPL, des réticences ont pu apparaître ponctuellement : il importe donc de clarifier la loi afin que le Contrôleur général soit pleinement en mesure d'exercer la mission que lui a confiée le législateur.

3 - Possibilité pour le Contrôleur général d'accéder, sous certaines conditions, à des informations couvertes par le secret médical

En l'état du droit, les informations couvertes par le secret médical ne peuvent pas être communiquées au Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Comme l'ont souligné les représentants de l'association des professionnels de santé exerçant en prison entendus par votre rapporteure, le secret médical joue un rôle central dans la relation de confiance qui se noue entre un patient et son médecin, et cette relation de confiance est d'autant plus essentielle dans le cas de personnes fragilisées par la mesure de privation de liberté dont elles font l'objet.

Toutefois, cette restriction soulève des difficultés particulières au regard de la mission confiée par la loi au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, dont le rôle est notamment de s'assurer de l'absence de mauvais traitements contre les personnes privées de liberté. Cette difficulté est notamment prégnante dans le cas du contrôle d'établissements psychiatriques dans lesquels sont hospitalisées des personnes sans leur consentement.

Cette question de l'opposabilité du secret médical s'est posée dans les mêmes termes au Comité européen pour la prévention de la torture (CPT), organe chargé de contrôler l'application dans les États parties de la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du Conseil de l'Europe, signée à Strasbourg le 26 novembre 1987 et entrée en vigueur en 1989.

Dans plusieurs rapports établis à la suite d'une visite en France (2003, 2004, 2010), le CPT a regretté de ne pas avoir pu accéder directement à certaines informations à caractère médical, alors que de telles informations lui paraissaient directement nécessaires à l'exercice de sa mission et que l'article 8 de la Convention de Strasbourg ne prévoit pas une telle restriction.

Afin de répondre à cette difficulté, le Gouvernement français a mis en place un dispositif permettant aux membres du CPT d'accéder aux informations sollicitées par l'intermédiaire d'un médecin inspecteur de santé publique de l'Agence régionale de santé. Toutefois, comme l'ont respectivement souligné lors de leur audition M. Xavier Ronsin, membre français du CPT, et Mme Catherine Paulet, responsable du SMPR de Marseille et expert auprès de ce même comité, cette procédure est lourde et complexe.

Secret médical : que dit la loi ?

L'article L1110-4 du code de la santé publique dispose que :

« Toute personne prise en charge par un professionnel, un établissement, un réseau de santé ou tout autre organisme participant à la prévention et aux soins a droit au respect de sa vie privée et du secret des informations la concernant.

« Excepté dans les cas de dérogation, expressément prévus par la loi, ce secret couvre l'ensemble des informations concernant la personne venues à la connaissance du professionnel de santé, de tout membre du personnel de ces établissements ou organismes et de toute autre personne en relation, de par ses activités, avec ces établissements ou organismes. Il s'impose à tout professionnel de santé, ainsi qu'à tous les professionnels intervenant dans le système de santé.

« Deux ou plusieurs professionnels de santé peuvent toutefois, sauf opposition de la personne dûment avertie, échanger des informations relatives à une même personne prise en charge, afin d'assurer la continuité des soins ou de déterminer la meilleure prise en charge sanitaire possible. Lorsque la personne est prise en charge par une équipe de soins dans un établissement de santé, les informations la concernant sont réputées confiées par le malade à l'ensemble de l'équipe.

« Les informations concernant une personne prise en charge par un professionnel de santé au sein d'une maison ou d'un centre de santé sont réputées confiées par la personne aux autres professionnels de santé de la structure qui la prennent en charge, sous réserve :

« 1° Du recueil de son consentement exprès, par tout moyen, y compris sous forme dématérialisée. Ce consentement est valable tant qu'il n'a pas été retiré selon les mêmes formes ;

« 2° De l'adhésion des professionnels concernés au projet de santé mentionné aux articles L. 6323-1 et L. 6323-3.

« La personne, dûment informée, peut refuser à tout moment que soient communiquées des informations la concernant à un ou plusieurs professionnels de santé.

« Afin de garantir la confidentialité des informations médicales mentionnées aux alinéas précédents, leur conservation sur support informatique, comme leur transmission par voie électronique entre professionnels, sont soumises à des règles définies par décret en Conseil d'État pris après avis public et motivé de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Ce décret détermine les cas où l'utilisation de la carte de professionnel de santé mentionnée au dernier alinéa de l'article L. 161-33 du code de la sécurité sociale ou un dispositif équivalent agréé par l'organisme chargé d'émettre la carte de professionnel de santé est obligatoire. La carte de professionnel de santé et les dispositifs équivalents agréés sont utilisés par les professionnels de santé, les établissements de santé, les réseaux de santé ou tout autre organisme participant à la prévention et aux soins.

« Le fait d'obtenir ou de tenter d'obtenir la communication de ces informations en violation du présent article est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

« En cas de diagnostic ou de pronostic grave, le secret médical ne s'oppose pas à ce que la famille, les proches de la personne malade ou la personne de confiance définie à l'article L. 1111-6 reçoivent les informations nécessaires destinées à leur permettre d'apporter un soutien direct à celle-ci, sauf opposition de sa part. Seul un médecin est habilité à délivrer, ou à faire délivrer sous sa responsabilité, ces informations.

« Le secret médical ne fait pas obstacle à ce que les informations concernant une personne décédée soient délivrées à ses ayants droit, dans la mesure où elles leur sont nécessaires pour leur permettre de connaître les causes de la mort, de défendre la mémoire du défunt ou de faire valoir leurs droits, sauf volonté contraire exprimée par la personne avant son décès ».

Dans le cadre de l'examen de la loi du 30 octobre 2007 relative au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, notre collègue Jean-Jacques Hyest, rapporteur de ce texte, avait souligné les difficultés que pourrait susciter l'opposabilité du secret médical au CGLPL :

« Le secret médical soulève des difficultés. Il pourrait limiter la portée du contrôle, notamment dans le cadre de la visite des établissements psychiatriques. Le comité européen de prévention de la torture a souvent considéré dans ses rapports d'inspection que le secret médical ne devait pas lui être opposable, au motif que l'accès au dossier médical et aux données à caractère médical lui était nécessaire pour constater voire prévenir tout mauvais traitement. Néanmoins, comme l'a signalé M. Xavier Ronsin à votre rapporteur, il semble que les difficultés relevées lors des visites antérieures aient été aplanies à la suite de l'intervention de l'IGAS. Sans doute pourra-t-on mieux mesurer à l'expérience si les restrictions liées au secret médical entravent de manière excessive la mission du Contrôleur général et s'il convient en conséquence de les assouplir »22(*).

Au terme de plus de cinq années d'expérience, il paraît nécessaire d'évoluer sur cette question. En effet, si M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, a fréquemment eu l'occasion d'affirmer son attachement à ce principe et de dénoncer les atteintes qui pouvaient y être portées dans certains lieux de privation de liberté23(*), l'opposabilité du secret médical à ses équipes - pourtant tenues, en vertu de l'article 5 de la loi du 30 octobre 2007, au secret professionnel - soulève des difficultés, en particulier dans deux situations :

- d'une part, dans les établissements hébergeant des malades en souffrance mentale, la mise à l'isolement, éventuellement accompagnée de mesures de contention, peut être un moyen nécessaire de prise en charge du patient. En pratique, l'impossibilité pour les contrôleurs d'accéder à des informations couvertes par le secret médical empêche ces derniers de s'assurer qu'une telle mesure a été prise en adéquation avec l'état de santé du malade et pour la seule durée nécessaire ;

- d'autre part, lorsqu'une personne placée en garde à vue ou en quartier disciplinaire, par exemple, fait état de violences commises à son encontre, l'impossibilité de consulter le dossier médical de l'intéressé interdit aux contrôleurs de vérifier la réalité des faits allégués, alors même qu'un médecin intervient sur demande en garde à vue ou que les cellules disciplinaires sont visitées deux fois par semaine par un praticien.

Au-delà de l'examen de cas particuliers, Mme Catherine Paulet a également observé lors de son audition que les dossiers médicaux, les listings de traitements, les registres divers, les rapports d'autopsie le cas échéant, permettaient d'examiner un type d'organisation ou de prise en charge, s'agissant par exemple de la délicate question du traitement de la maladie mentale en prison.

Au demeurant, la question de l'opposabilité du secret médical à l'autorité indépendante chargée de prévenir les mauvais traitements et les atteintes aux droits fondamentaux ne se pose pas dans les États européens qui se sont dotés d'une telle autorité. En Suisse, par exemple, la commission nationale de prévention de la torture a accès à l'ensemble des informations nécessaires au bon accomplissement de son mandat, « données sensibles » inclues. Selon la législation suisse, les données médicales font partie de ces données sensibles et comprennent également les rapports d'autopsies.

Une évolution de la loi française apparaît d'autant plus nécessaire que, depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 29 mars 2011, le Défenseur des droits a, pour sa part, la possibilité d'obtenir communication d'informations couvertes par le secret médical à la demande expresse de la personne concernée. Le consentement de cette dernière n'est toutefois pas requis lorsque les informations demandées sont relatives à des privations, des sévices et des violences physiques, sexuelles ou psychiques commis sur un mineur ou une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique.

Prenant modèle sur les dispositions de l'article 20 de cette loi organique du 29 mars 2011, le 3° du IV du présent article propose d'aligner, sur ce point, les prérogatives du CGLPL sur celles reconnues au Défenseur des droits :

- les informations couvertes par le secret médical ne pourraient lui être communiquées qu'à la demande expresse de la personne concernée ;

- toutefois, les informations couvertes par le secret médical pourraient lui être communiquées sans le consentement de la personne concernée lorsqu'elles sont relatives à des privations, sévices et violences psychiques, sexuelles ou psychiques commis sur un mineur ou une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou son incapacité physique ou psychique.

Les professionnels de santé entendus par votre rapporteure lui ont fait part de leurs réticences face à ces dispositions qui ouvriraient à des personnes n'appartenant pas au corps médical la possibilité d'accéder à certaines informations couvertes par le secret médical. Ils ont souligné les difficultés de positionnement qui pourraient en résulter pour le Contrôleur général et les risques d'une rupture de confiance entre ses équipes et les personnels médicaux intervenant dans les lieux de privation de liberté.

Votre commission des lois, attachée au rôle essentiel joué par les professionnels de santé dans les lieux de privation de liberté, a souhaité apaiser ces craintes en précisant le dispositif proposé par la proposition de loi.

Sur proposition de sa rapporteure, elle a adopté un amendement tendant à préciser que seuls les collaborateurs du CGLPL titulaires d'un diplôme de médecin pourraient prendre connaissance d'informations couvertes par le secret médical, à charge pour eux d'en extraire les éléments nécessaires au contrôle.

À l'heure actuelle, l'équipe du CGLPL inclut trois praticiens hospitaliers.

Parallèlement, il a semblé à votre commission que l'exigence d'une « demande expresse » de la personne présentait sans doute un risque de rigidité excessive et, dans certains lieux de privation de liberté, pourrait attirer inutilement l'attention sur les démarches entreprises par l'intéressé auprès du Contrôleur général. Sur proposition de votre rapporteure, votre commission a souhaité assouplir la formulation proposée en n'exigeant plus que « l'accord » de la personne intéressée.

4 - Possibilité pour le CGLPL de prendre connaissance de certains procès-verbaux de garde à vue

Enfin, le dernier alinéa de l'article 1er ouvre au CGLPL la possibilité de se faire communiquer les procès-verbaux de garde à vue qui ne sont pas relatifs aux auditions des personnes.

Le déroulement des mesures de garde à vue est en effet strictement encadré par le code de procédure pénale et doit être retracé dans un procès-verbal spécifique, ainsi que dans un registre spécial tenu dans l'ensemble des locaux de police et de gendarmerie susceptibles d'accueillir des personnes gardées à vue.

L'article 64 du code de procédure pénale prévoit ainsi que « l'officier de police judiciaire établit un procès-verbal mentionnant :

« 1° Les motifs justifiant le placement en garde à vue [...];

« 2° La durée des auditions de la personne gardée à vue et des repos qui ont séparé ces auditions, les heures auxquelles elle a pu s'alimenter, le jour et l'heure à partir desquels elle a été gardée à vue, ainsi que le jour et l'heure à partir desquels elle a été soit libérée, soit déférée devant le magistrat compétent ;

« 3° Le cas échéant, les auditions de la personne gardée à vue effectuées dans une autre procédure pendant la durée de la garde à vue ;

« 4° Les informations données et les demandes faites en application des articles 63-2 à 63-3-1 [droit de faire prévenir un proche, droit d'être examiné par un médecin, droit d'être assisté par un avocat] et les suites qui leur ont été données ;

« 5° S'il a été procédé à une fouille intégrale ou à des investigations corporelles internes.

« Ces mentions doivent être spécialement émargées par la personne gardée à vue. En cas de refus, il en est fait mention ».

Comme l'ont notamment souligné les représentants de la commission nationale consultative des droits de l'homme et du Syndicat de la magistrature, ces informations sont essentielles pour permettre au CGLPL d'exercer son contrôle sur les locaux de garde à vue.

Or des refus de communication ont ponctuellement pu être rencontrés par les équipes du Contrôleur général24(*).

La possibilité d'accéder à de tels documents est d'autant plus importante que, comme a eu plusieurs fois à le déplorer le Contrôleur général, les registres spéciaux tenus dans les locaux de police ou de gendarmerie sont souvent incomplets25(*).

La modification proposée par la proposition de loi est donc la bienvenue et permettra de préciser le champ de la loi sur ce point.

Naturellement, seraient exclus du champ de cette disposition les procès-verbaux relatifs aux faits ayant motivé le placement en garde à vue, de façon cohérente avec l'article 8 de la loi du 30 octobre 2007 qui exclut la possibilité pour le CGLPL de prendre connaissance d'informations couvertes par le secret de l'enquête et de l'instruction.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 (art. 8 bis [nouveau] de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté) - Protection des personnes en relation avec le Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Le présent article vise à répondre au risque de « représailles » auquel sont parfois confrontées les personnes entrant en relation avec le Contrôleur général.

De ce point de vue, il tend à assurer la conformité du droit français avec le protocole facultatif se rapportant à la convention contre la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains et dégradants, adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies le 18 décembre 2002.

Lors de l'examen de la loi du 30 octobre 2007 qui a institué le CGLPL, le législateur n'a pas donné de traduction législative aux stipulations de l'article 21 de ce protocole, qui prévoit qu' « aucune autorité publique ni aucun fonctionnaire n'ordonnera, n'appliquera, n'autorisera ou ne tolérera de sanction à l'encontre d'une personne ou d'une organisation qui aura communiqué des renseignements, vrais ou faux, au mécanisme national de prévention, et ladite personne ou organisation ne subira de préjudice d'aucune autre manière ».

Or, comme M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, a souvent eu l'occasion de le déplorer, les personnes privées de liberté sont parfois exposées à des intimidations, des menaces ou des chantages d'ordres divers du seul fait des liens qu'elles ont cherché à établir avec le Contrôleur général ou des informations qu'elles lui ont communiquées. Si de tels agissements relèvent dans la grande majorité de cas d'initiatives individuelles, ils ne sauraient être tolérés par les responsables des lieux de privation de liberté.

Par ailleurs, comme l'ont souligné les représentants des personnels pénitentiaires entendus par votre rapporteure, de tels agissements sont également susceptibles de concerner des personnels exerçant dans les lieux de privation de liberté, qu'il importe également de protéger contre toute éventuelle mesure de rétorsion de la part de leurs collègues ou, le cas échéant, de leur hiérarchie.

Une telle protection est essentielle pour donner sa pleine effectivité à la loi du 30 octobre 2007, notamment son article 6 qui permet à toute personne physique de porter à la connaissance du Contrôleur général des faits ou situations susceptibles de relever de sa compétence.

À cette fin, le présent article propose d'introduire dans la loi du 30 octobre 2007 un nouvel article 8 bis, aux termes duquel il serait précisé qu'aucune sanction ne peut être prononcée et aucun préjudice ne peut résulter du seul fait des liens établis avec le Contrôleur général ou des informations qui lui auront été données se rapportant à l'exercice de sa fonction.

Cette protection ne pourrait toutefois pas être invoquée par une personne ayant communiqué au Contrôleur général des éléments volontairement faux afin de nuire à autrui : de tels faits continueraient à ouvrir la voie à d'éventuelles poursuites pour dénonciation calomnieuse26(*).

Cette dernière précision paraît nécessaire pour traduire dans la loi les termes de la réserve formulée par la France au moment de la signature du protocole facultatif précité du 18 décembre 2002 : à cette occasion, le Gouvernement français avait fait savoir que la France se conformerait aux articles 15 et 21 de ce protocole « pour autant que, s'agissant des renseignements faux, la personne ou l'organisation en question n'ait pas eu connaissance du caractère fallacieux des faits au moment de leur dénonciation et, d'autre part, sans préjudice des voies de droit dont pourraient faire usage les personnes mises en cause en raison du dommage subi pour dénonciation de faits inexacts à leur encontre ».

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 (art. 9 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté) - Dialogue entre le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et les autorités compétentes

Le présent article propose d'apporter plusieurs précisions aux modalités de dialogue entre le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et les différentes autorités compétentes.

En l'état du droit, l'article 9 de la loi du 30 octobre 2007 prévoit :

- qu'à l'issue de chaque visite, le Contrôleur général fait connaître aux ministres intéressés ses observations concernant l'état, l'organisation ou le fonctionnement du lieu visité, ainsi que la condition des personnes privées de liberté. Les ministres formulent des observations en réponse chaque fois qu'ils le jugent utile ou lorsque le CGLPL l'a expressément demandé. Dans ce cas, les observations en réponse sont annexées au rapport de visite établi par le Contrôleur général ;

- en outre, afin de donner sa pleine effectivité à la mission que lui a confiée le législateur, le CGLPL, s'il constate une violation grave des droits fondamentaux d'une personne privée de liberté, est tenu de communiquer sans délai aux autorités compétentes ses observations, de leur impartir un délai pour y répondre et, à l'issue de ce délai, de constater s'il a été mis fin à la violation signalée. S'il l'estime nécessaire, il rend alors immédiatement public le contenu de ses observations et des réponses reçues ;

- par ailleurs, si le CGLPL a connaissance de faits laissant présumer l'existence d'une infraction pénale, il est tenu de les porter sans délai à la connaissance du procureur de la République, conformément à l'article 40 du code de procédure pénale. Depuis 2008, le Contrôleur général a été conduit à faire usage de ces dispositions à une quinzaine de reprises ;

- enfin, il est tenu de porter sans délai à la connaissance des autorités ou des personnes investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires.

Les personnes entendues par votre rapporteure à l'occasion des auditions ont souligné la qualité du dialogue que M. Jean-Marie Delarue s'était attaché à instaurer avec les autorités responsables des lieux de privation de liberté.

Le présent article tend à apporter quelques modifications à la loi du 30 octobre 2007, afin de remédier à des difficultés mises en évidence par l'expérience.

Le 1° du présent article propose d'adapter la loi afin de tenir compte des contraintes de fonctionnement du CGLPL : en effet, du fait de l'objectif de 150 visites annuelles qu'il s'est engagé à effectuer et du nombre croissant de lettres qui lui sont adressées, le Contrôleur général est soumis à une charge de travail importante qui le conduit malheureusement, souvent, à n'être en mesure d'adresser ses observations aux ministres intéressés que plusieurs mois après la visite de son équipe.

Ceci est également la conséquence d'une pratique qu'il a souhaité instaurer, tendant, avant toute transmission d'observations aux ministres, à faire parvenir un projet de rapport au responsable de l'établissement visité afin de confronter les points de vue et le cas échéant corriger les erreurs factuelles commises dans le recueil des faits lors de la visite.

Afin d'éviter que, à l'issue d'un délai trop long, ses observations perdent une partie de leur intérêt, le 1° du présent article propose de prévoir que les observations qu'il transmet aux ministres intéressés tiennent compte de l'évolution de la situation depuis sa visite, ce qui permettra aux ministres de prendre connaissance d'éléments correspondant à la situation actuelle et, le cas échéant, d'apprécier la pertinence des réponses apportées par les autorités responsables du lieu de privation de liberté aux constats effectués par le CGLPL.

Le 2° du présent article tend à encadrer de façon plus précise le sort devant être réservé par les ministres à ces observations.

En l'état du droit, ces derniers ne sont tenus d'y répondre que s'ils l'estiment utile ou si le CGLPL le leur a expressément demandé. En pratique, le Contrôleur général a pris pour habitude de demander de manière systématique aux ministres des observations en réponse aux rapports qui leur étaient envoyés, considérant que toutes les visites permettaient de mettre en lumière des données - positives ou négatives - de portée générale.

À cet égard, si des réponses sont la plupart du temps adressées au Contrôleur général, leur qualité et le délai dans lequel elles lui parviennent peuvent être variables. En 2012, le Contrôleur général a reçu 69 réponses ministérielles faisant suite à des visites (28 du ministre de l'intérieur, 25 du ministre de la santé, 15 du ministre de la justice et une du ministre de l'économie et des finances)27(*).

Au regard de cette expérience, le 2° du présent article propose :

- d'une part, de rendre systématiques les réponses des ministres concernés aux observations adressées par le CGLPL, à l'exception des cas dans lesquels ce dernier les en dispense ;

- d'autre part, de permettre au CGLPL de leur imposer un délai pour l'envoi de ces réponses - délai qui ne saurait en tout état de cause être inférieur à un mois.

De telles dispositions paraissent nécessaires pour donner sa pleine effectivité à la mission du Contrôleur général.

Pour mémoire, on rappellera que d'autres autorités dotées d'un pouvoir de contrôle de l'action de l'administration disposent également du pouvoir de demander au Gouvernement de répondre à leurs observations, le cas échéant dans un délai contraint : tel est par exemple le cas de la Cour des comptes (articles R. 143-1 et R. 143-2 du code des juridictions financières) ou de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (article L. 243-8 du code de la sécurité intérieure). De même, l'article 25 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits dispose que « les autorités ou personnes intéressées informent le Défenseur des droits, dans le délai qu'il fixe, des suites données à ses recommandations ».

Lors de leur audition par votre rapporteure, les représentants de l'administration pénitentiaire ont souligné que le délai d'un mois imparti par le CGLPL pouvait être mal ressenti par les services chargés de préparer les projets de réponse lorsque ses propres observations étaient envoyées de longs mois après sa visite de l'établissement concerné. Dans ce cas, en effet, la situation de l'établissement peut avoir évolué et ses responsables changé, et des investigations supplémentaires peuvent allonger le temps de préparation des éléments de réponse.

Sensible à cet argument, votre commission observe néanmoins que le délai d'un mois prévu par la proposition de loi ne constitue qu'un « plancher » et qu'il sera loisible au Contrôleur général de fixer aux ministres un délai de réponse plus long. À cet égard, il paraît souhaitable que ce délai soit fixé en adéquation avec le délai dans lequel il a lui-même fait parvenir ses observations aux ministres intéressés.

Enfin, le 3° du présent article tend à permettre au Contrôleur général d'être informé par le procureur de la République ou l'autorité disciplinaire des suites données aux faits qu'il a portés à leur connaissance.

Comme l'a indiqué à votre rapporteure M. Jean-Marie Delarue, le Contrôleur général n'est qu'exceptionnellement tenu informé des suites données aux faits qu'il porte à la connaissance de la justice, ce qui est regrettable et ne permet pas au Contrôleur général d'avoir une vue d'ensemble de l'efficacité de ses démarches.

Le 3° du présent article y remédie en prévoyant l'information systématique du CGLPL sur les suites judiciaires ou disciplinaires données aux faits qu'il aurait signalés, comme cela est d'ores et déjà le cas pour le Défenseur des droits (articles 29 et 33 de la loi organique du 29 mars 2011).

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 (art. 10 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté) - Publication systématique des avis, recommandations et propositions du Contrôleur général

Le présent article tend à rendre systématique la publication des avis, recommandations et propositions formulées par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

En l'état du droit, l'article 10 de la loi du 30 octobre 2007 prévoit que, dans son domaine de compétence, le Contrôleur général peut émettre des avis, formuler des recommandations aux autorités publiques et proposer au Gouvernement toute modification des dispositions législatives et réglementaires applicables. Après en avoir informé les autorités responsables, il peut décider de rendre publics ces avis, recommandations ou propositions, accompagnés des observations de ces autorités.

Au cours des années récentes, le Parlement a ainsi tiré grand profit des observations du CGLPL dans le cadre de l'examen de projets de loi portant sur des lieux de privation de liberté, comme la loi du 14 avril 2011 relative à la garde à vue par exemple28(*).

En pratique, le Contrôleur général a pris l'habitude, au cours de son mandat, de publier systématiquement ses avis ou recommandations, contribuant ainsi à faire des conditions de privation de liberté un élément de débat public (comme cela a été le cas par exemple à la suite de ses recommandations en urgence du 12 novembre 2012 concernant le centre pénitentiaire des Baumettes).

Le présent article propose de donner une assise législative à cette pratique en faisant désormais de la publication des avis, recommandations et propositions du Contrôleur général une obligation.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 (art. 9 bis [nouveau] de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 207 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté) - Possibilité pour le Contrôleur général de mettre en demeure les personnes intéressées de lui répondre dans un délai déterminé

Le présent article ouvre au Contrôleur général des lieux de privation de liberté la possibilité de mettre en demeure toute personne intéressée de lui répondre dans un délai déterminé.

Comme M. Jean-Marie Delarue l'a indiqué à votre rapporteure, les responsables d'établissements et les différentes administrations concernées se sont dans l'ensemble toujours montrés coopératifs avec les équipes du Contrôleur général, qui ont la plupart du temps pu accéder aux pièces et documents nécessaires à l'exercice de leur mission.

Des difficultés ponctuelles, en particulier à l'occasion d'enquêtes portant sur des faits précis ou dans certains services réticents, ont toutefois pu survenir. Or le Contrôleur général est largement démuni face à l'inertie de certains comportements.

Une évolution du droit apparaît d'autant plus justifiée que le Défenseur des droits dispose, quant à lui, du pouvoir d'enjoindre à la personne mise en cause de prendre, dans un délai déterminé, les mesures nécessaires (article 25 de la loi organique du 29 mars 2011).

Le champ du texte proposé par la proposition de loi est plus circonscrit : il serait en l'espèce sans doute peu réaliste, compte tenu de la complexité de la gestion des lieux de privation de liberté, d'octroyer au CGLPL le pouvoir d'enjoindre à l'administration de prendre les mesures nécessaires pour répondre aux difficultés mises en évidence à l'occasion d'une visite ou d'une enquête.

En revanche, il est essentiel que le Contrôleur général puisse accéder à l'ensemble des éléments nécessaires à l'exercice de sa mission et que ses demandes d'informations, de documents ou d'observations ne demeurent pas lettre morte.

Tel est l'objet du présent article, qui introduit dans la loi du 30 octobre 2007 un nouvel article 9 bis aux termes duquel, lorsque ses demandes de documents, d'informations ou d'observations n'ont pas été suivies d'effet, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté peut mettre en demeure les personnes intéressées de lui répondre dans un délai qu'il fixe.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. 13 bis [nouveau] de la loi du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté) - Création d'un délit d'entrave à l'action du Contrôleur général

Le présent article vise à créer un délit d'entrave à l'action du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

En l'état du droit, aucune disposition pénale ne permet de sanctionner spécifiquement les comportements de ceux qui s'opposent volontairement aux contrôles et enquêtes conduits par les équipes du Contrôleur général, ce qui risque de priver d'effet les prérogatives reconnues par la loi à ce dernier.

À l'inverse, la loi a instauré au bénéfice d'un certain nombre d'autorités chargées d'une mission de contrôle des dispositions pénales sanctionnant de tels comportements.

Tel est par exemple le cas du Défenseur des droits : l'article 12 de la loi du 29 mars 2011 punit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende le fait de ne pas déférer aux convocations du Défenseur des droits, de ne pas lui communiquer les informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission ou de l'empêcher d'accéder à des locaux administratifs ou privés.

Des dispositions comparables existent également pour préserver l'efficacité de l'action de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) (article 51 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978), de l'Autorité des marchés financiers (article L. 642-2 du code monétaire et financier) ou encore de celle des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) (article L. 217-10 du code de la consommation), par exemple.

Dans les faits, ces dispositions ont une fonction essentiellement dissuasive : le nombre de condamnations prononcées chaque année pour de tels faits est modeste et les quantums de peine prononcés relativement faibles (voir tableau).

 

Entrave à l'action de la CNIL

Obstacle à une mission de contrôle ou d'enquête de l'AMF

Obstacle à l'exercice des fonctions des agents de la répression des fraudes

Nombre d'infractions ayant donné lieu à condamnation

Montant moyen d'amende ferme prononcée

Nombre d'infractions ayant donné lieu à condamnation

Montant moyen d'amende ferme prononcée

Nombre d'infractions ayant donné lieu à condamnation

Montant moyen d'amende ferme prononcée

2008

1

300 euros

-

-

32

1 279 euros

2009

-

-

2

-

36

1 041 euros

2010

1

1 000 euros

-

-

25

892 euros

2011

-

-

-

-

31

1 982 euros

2012

-

-

-

-

21

1 350 euros

Source : ministère de la justice

Jusqu'à présent, le Contrôleur général n'a pas rencontré de difficultés majeures dans l'exercice de ses missions, mais des difficultés et des résistances ponctuelles ont pu se faire jour, que le dialogue n'a pas toujours permis de résoudre.

Surtout, les nombreuses visites et enquêtes réalisées en l'espace de cinq ans lui ont permis de mesurer l'ampleur des pressions et intimidations qui pouvaient se manifester, dans certains établissements, pour dissuader des personnes de s'adresser à lui.

Il importe donc de combler sur ce point une lacune de la loi du 30 octobre 2007 et de rendre passibles de poursuites pénales les comportements de ceux qui s'efforcent de faire obstacle aux missions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Tel est l'objet du présent article, qui crée un nouveau délit, puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende, visant le fait de faire obstacle à la mission du Contrôleur général de trois façons différentes :

- soit en s'opposant au déroulement des visites ;

- soit en refusant de lui communiquer les renseignements et documents nécessaires aux enquêtes ou aux visites, en dissimulant ou en faisant disparaître de tels documents ou renseignements ou en altérant leur contenu ;

- soit, enfin, en prenant des mesures destinées à faire obstacle, par menace ou voie de fait, aux relations que toute personne peut avoir avec le Contrôleur général en vertu des articles 6 et 8 la loi du 30 octobre 2007, qui prévoient en particulier que le Contrôleur peut être saisi par toute personne et qu'il peut s'entretenir confidentiellement, lors des visites, avec toute personne dont le concours lui paraît nécessaire.

L'attention de votre rapporteure a été attirée lors des auditions sur l'utilisation des termes « voie de fait », susceptibles d'introduire une ambiguïté selon qu'ils seraient interprétés dans leur sens pénal ou dans l'acception que leur donne la jurisprudence administrative.

Votre commission observe toutefois que les termes de « voie de fait » figurent d'ores et déjà dans la rédaction d'un certain nombre d'incriminations - telles que le délit d'entrave à l'exercice des libertés d'expression, du travail, d'association, de réunion ou de manifestation défini à l'article 431-1 du code pénal par exemple -, et qu'ils font l'objet d'une jurisprudence suffisamment ancienne et établie pour ne pas risquer d'introduire de confusion dans l'application des dispositions pénales introduites par la proposition de loi29(*).

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 (art. 4 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009) - Respect du secret des correspondances entre les personnes détenues et le Contrôleur général

Le présent article propose de renforcer les dispositions de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 tendant à préserver le secret des correspondances entre les personnes détenues et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

L'article 40 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 prévoit que, si les personnes condamnées (et sous certaines conditions les personnes prévenues) peuvent correspondre par écrit avec toute personne de leur choix, le courrier adressé ou reçu par les personnes détenues peut toutefois être contrôlé et retenu par l'administration pénitentiaire lorsque cette correspondance paraît compromettre gravement leur réinsertion ou le maintien du bon ordre et la sécurité. En outre, le courrier adressé ou reçu par les prévenus est communiqué à l'autorité judiciaire selon les modalités qu'elle détermine.

Lorsque l'administration pénitentiaire décide de retenir le courrier d'une personne détenue, elle lui notifie sa décision.

Des exceptions sont toutefois prévues : ne peuvent ainsi être ni contrôlées ni retenues les correspondances échangées entre les personnes détenues et leur défenseur, certaines autorités administratives et judiciaires françaises et internationales, et les aumôniers agréés auprès de l'établissement.

En outre, l'article 4 de la loi pénitentiaire prévoit que la possibilité de contrôler et de retenir les correspondances ne s'applique pas aux correspondances échangées entre le CGLPL et les personnes détenues.

La pratique a toutefois montré que, dans les faits, ces dispositions ne sont pas toujours respectées : le Contrôleur général a maintes fois appelé l'attention sur les « représailles » qui peuvent atteindre les personnes qui demandent à être entendues par les contrôleurs ou qui s'adressent au CGLPL.

Cet état de fait, qui résulte davantage d'initiatives individuelles vraisemblablement ignorées de l'administration pénitentiaire, n'est pas acceptable.

Afin d'y remédier, la proposition de loi propose d'apporter deux modifications à l'article 4 de la loi pénitentiaire précitée :

- d'une part, le champ de la protection serait élargi à l'ensemble des communications téléphoniques, aux correspondances et à « tout autre moyen de communication » entre le CGLPL et les personnes détenues ;

- d'autre part, la méconnaissance de cette protection des correspondances serait désormais passible de sanctions pénales, la proposition de loi renvoyant à ce titre aux peines prévues par l'article 432-9 du code pénal - qui réprime les atteintes au secret des correspondances -, soit trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende30(*).

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (nouveau) - Application outre-mer

Le présent article, qui résulte d'un amendement de votre rapporteure adopté par votre commission, vise à permettre l'application de la proposition de loi dans les collectivités d'outre-mer soumises au principe de spécialité législative.

L'article 6-2 de la loi organique n° 99-209 relative à la Nouvelle-Calédonie et l'article 7 de la loi organique 2004-192 portant statut d'autonomie de la Polynésie française prévoient que « les dispositions législatives et réglementaires qui sont relatives à la composition, l'organisation, le fonctionnement et les attributions [...] du Contrôleur général des lieux de privation de liberté » sont applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

Tel n'est en revanche pas le cas du droit applicable à Wallis et Futuna ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises, pour lesquelles une mention expresse est nécessaire.

En outre, une mention expresse est nécessaire pour permettre l'application en Nouvelle Calédonie et en Polynésie française des dispositions pénales introduites par la présente proposition de loi.

Tel est l'objet du présent article.

Votre commission a adopté l'article 8 (nouveau) ainsi rédigé.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.


* 15 Depuis son entrée en fonctions, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a procédé à 38 visites de centres de rétention administrative (31 établissements visités une seule fois), 19 locaux de rétention administrative (18 visités une seule fois) et 13 zones d'attente (une seule visite de chaque établissement). Source : Rapport d'activité du CGLPL pour 2012, page 323.

* 16 Qui peut être consulté sur le site Internet de cette institution.

* 17 Unités de consultation et de soins ambulatoires.

* 18 Service médico-psychologique régional.

* 19 Service pénitentiaire d'insertion et de probation.

* 20 Responsable local d'enseignement.

* 21 CGLPL, rapport d'activité pour 2012, pages 321-322.

* 22Rapport n° 414 (2006-2007), fait au nom de votre commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest, juillet 2007, page 47.

* 23 Voir notamment le rapport annuel d'activité du CGLPL pour 2011.

* 24 Voir par exemple le rapport d'activité du CGLPL pour 2010, page 259.

* 25 Voir par exemple le rapport d'activité du CGLPL pour 2012, pages 47-48.

* 26 L'article 226-10 du code pénal dispose ainsi que « la dénonciation, effectuée par tout moyen et dirigée contre une personne déterminée, d'un fait qui est de nature à entraîner des sanctions judiciaires, administratives ou disciplinaires et que l'on sait totalement ou partiellement inexact, lorsqu'elle est adressée soit à un officier de justice ou de police administrative ou judiciaire, soit à une autorité ayant le pouvoir d'y donner suite ou de saisir l'autorité compétente, soit aux supérieurs hiérarchiques ou à l'employeur de la personne dénoncée, est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

« La fausseté du fait dénoncé résulte nécessairement de la décision, devenue définitive, d'acquittement, de relaxe ou de non-lieu, déclarant que le fait n'a pas été commis ou que celui-ci n'est pas imputable à la personne dénoncée.

« En tout autre cas, le tribunal saisi des poursuites contre le dénonciateur apprécie la pertinence des accusations portées par celui-ci ».

* 27 CGLPL, rapport d'activité pour 2012, page 88.

* 28 Voir à ce sujet le rapport, fait au nom de votre commission des lois, par notre collègue François Zocchetto : http://www.senat.fr/rap/l10-315/l10-3151.pdf

* 29 La chambre criminelle de la Cour de cassation a par exemple jugé que le fait par des grévistes de se placer devant un train, sur la voie, afin d'empêcher son départ, constituait une voie de fait qui permet l'application de [l'article 431-1 du code pénal] si elle a été exercée dans le but d'inciter les conducteurs du train à se joindre à la grève (Cass. Crim., 21 novembre 1951). Elle a également considéré que constituait des voies de fait le fait, par des ouvriers composant un piquet de grève, d'établir des barrages aux portes d'une usine afin d'empêcher les salariés non grévistes de gagner leurs postes de travail, et de soumettre à des bousculades et à des bourrades ceux qui tentaient de forcer le passage, ces actes d'agression étant de nature à les impressionner, à leur faire redouter l'exercice de violences plus graves et à les amener ainsi à agir contre leur propre volonté (Cass. Crim., 27 novembre 1979).

* 30 L'article 432-9 du code pénal dispose ainsi que « le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, agissant dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ou de sa mission, d'ordonner, de commettre ou de faciliter, hors les cas prévus par la loi, le détournement, la suppression ou l'ouverture de correspondances ou la révélation du contenu de ces correspondances, est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

« Est puni des mêmes peines le fait, par une personne visée à l'alinéa précédent ou un agent d'un exploitant de réseaux ouverts au public de communications électroniques ou d'un fournisseur de services de télécommunications, agissant dans l'exercice de ses fonctions, d'ordonner, de commettre ou de faciliter, hors les cas prévus par la loi, l'interception ou le détournement des correspondances émises, transmises ou reçues par la voie des télécommunications, l'utilisation ou la divulgation de leur contenu ».