B. UN CONSTAT PARTAGÉ : LA FRANCE NE SERA PAS AU RENDEZ-VOUS DE 2015
Dès juillet 2012, à l'occasion de la remise de leur rapport sur l'application de la loi de 2005 à la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois 1 ( * ) , votre rapporteure et votre collègue Isabelle Debré dressent le constat, lucide, que l'échéance du 1 er janvier 2015 pour la mise en accessibilité du cadre bâti et des transports ne pourra être tenue. Elles en appellent alors à un nouvel élan politique.
Ce constat est corroboré quelques mois plus tard par les conclusions d'une mission conjointe du conseil général de l'environnement et du développement durable, du contrôle général économique et financier et de l'Inspection générale des affaires sociales, faisant le constat de difficultés et de retards dans la mise en oeuvre des obligations fixées par la loi de 2005.
A la suite de son travail parlementaire, votre rapporteure est chargée, en octobre 2012, par le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, d'une mission pour faire le point sur l'état d'avancement de l'accessibilité et rechercher, dans la concertation, les solutions visant à garantir le maintien d'une dynamique forte au-delà de 2015. Ses propositions sont remises au Premier ministre, le 1 er mars 2013, sous le titre « Réussir 2015 » 2 ( * ) .
1. Le manque d'outils d'évaluation
Comme l'a souligné l'Observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle (Obiaçu) dès son premier rapport 3 ( * ) , le premier constat concernant la mise en oeuvre de la politique d'accessibilité est celui d'un manque criant d'outils de recensement statistique. La loi de 2005 n'a en effet pas prévu de remontées d'informations obligatoires de la part des acteurs publics ou privés concernés.
Certes, les attentes des associations représentatives des personnes handicapées et la volonté des pouvoirs publics se sont rencontrées pour construire une grande loi sociétale, mais sans aller jusqu'à intégrer les moyens de l'évaluation des objectifs assignés.
Certains acteurs, conscients de ce manque, se sont dotés d'outils 4 ( * ) , mais aucune obligation n'existe en la matière, et encore moins de méthode permettant de synthétiser les chiffres et les observations recueillis.
De plus, l'hétérogénéité des champs couverts par cette politique et la multitude des acteurs y participant sont des facteurs de complexité supplémentaires. Le fait que certains de ces acteurs soient regroupés au sein d'organismes, de fédérations ou d'associations n'a pas pour autant permis que des analyses globales, qualitatives et quantitatives, de niveau national, soient disponibles.
2. Une réelle dynamique, ternie par de sérieux retards
Malgré l'absence de données exhaustives, votre rapporteure a, dans son rapport « Réussir 2015 », esquissé un état d'avancement de la mise en oeuvre de l'accessibilité . Pour ce faire, elle s'est appuyée sur les travaux de l'Obiaçu 5 ( * ) et sur différents documents qui lui ont été remis au cours des auditions.
Extraits du rapport « Réussir 2015 »
? Une réelle dynamique mais un goût d'inachevé
Progressivement, au fur et à mesure de la parution des textes et à l'approche des échéances, nombre d'acteurs se sont mobilisés pour programmer, financer et réaliser les aménagements nécessaires à l'accessibilité des personnes handicapées. Cette dynamique se confirme à l'approche de 2015.
La multiplication des guides, des référentiels de qualité, des remises de trophées et récompenses met en lumière la volonté de nombreux acteurs à être exemplaires en la matière.
Sur un plan plus institutionnel, le rapport de l'Obiaçu rappelle que respectivement 86 % et 73 % des commissions communales et intercommunales d'accessibilité avaient été installées au 1 er juillet 2012. L'effort de rattrapage effectué par les grandes villes est notable, de même que la volonté manifestée par des communes de moins de 5 000 habitants de se doter d'une commission communale alors qu'elles n'y sont pas tenues.
Le fait que plus du quart des établissements publics de coopération intercommunale (Epci), ne se soient pas dotés d'une commission intercommunale s'explique en partie du fait que les Epci en milieu rural, souvent ne gèrent ni équipements publics, ni services de transports, ni voiries.
L'analyse des rapports de ces différentes instances laisse cependant un goût d'inachevé. Selon un document de la délégation interministérielle à l'accessibilité 6 ( * ) , seules 198 commissions d'accessibilité (dont un tiers de commissions intercommunales) ont établi le rapport annuel obligatoire. Si les rapports ayant pu être exploités montrent une bonne implication des élus, une attention particulière des commissions pour les diagnostics, les ERP et les transports, peu d'entre eux présentent l'état d'avancement des diagnostics et des travaux en cours. Il est donc très difficile à ce stade de faire un point précis sur l'état d'avancement de l'accessibilité à travers les rapports des commissions communales ou intercommunales d'accessibilité.
Ainsi, au-delà d'une mobilisation liée aux obligations administratives imposées par la loi, il s'agit de déterminer si dans les faits, l'accessibilité est devenue une réalité.
? Une estimation difficile du nombre de logements accessibles
La mission de recensement du nombre de logements accessibles a été confiée par le législateur aux Commissions communales et intercommunales mais on a vu ci-dessus que les rapports étaient à la fois peu nombreux et incomplets. Il est donc très difficile de connaître le nombre de logements accessibles en France. Selon les données recueillies, sur près de 33,8 millions de logements, 80 % sont soit en rez-de-chaussée (y compris les maisons individuelles), soit desservis par un ascenseur 7 ( * ) . N'ayant pas d'indications sur l'accessibilité et les dimensions des ascenseurs, ces chiffres ne peuvent que donner une estimation du nombre de logements potentiellement accessibles ou adaptables 8 ( * ) .
En ce qui concerne les constructions neuves, les données communiquées à la mission sont les suivantes :
Compte tenu du nombre de logements construits en 2009 et 2010, entre 84 et 99 % des logements nouveaux construits chaque année seraient accessibles. Mais ces données doivent être maniées avec précaution et nécessiteraient d'être vérifiées. De son côté, l'Anpihm conteste en effet la progression du nombre de logements neufs accessibles. Dans une étude de janvier 2013, selon un indicateur qu'elle a construit, le nombre de logements potentiellement accessibles pour 100 habitants serait passé de l'indice 74 en 2006 à 68 en 2009, soit une baisse de 7 %.
En outre, l'essentiel des maisons individuelles construites pour le compte de leur propriétaire ne sont pas accessibles. Une proposition de nature à prendre en compte cette singularité est du reste énoncée dans la partie 3 du rapport.
? Une mise en accessibilité insuffisante des établissements recevant du public (ERP)
En matière de diagnostics tout d'abord, l'Observatoire constate de nets progrès. Plus de la moitié des collectivités avait à conduire des diagnostics d'accessibilité :
- avant la date limite du 1 er janvier 2010 pour les ERP de première et deuxième catégorie ainsi que pour les ERP appartenant à l'État ;
- avant le 1 er janvier 2011 pour les ERP de troisième et quatrième catégorie.
Ne disposant pas de données statistiques systématiques, ce qui crée une vraie difficulté, déjà soulignée dans mon précédent rapport 11 ( * ) , l'Obiaçu a procédé à une collecte statistique de grande envergure et a pu ainsi exploiter les réponses de 21 680 communes (taux de réponse de 60,7 %) et 1 230 Epci (taux de réponse de 48,7 %) sur les ERP publics.
Malgré les progrès, seuls 63 % des ERP intercommunaux de 1 ère catégorie ont été diagnostiqués ainsi que 56 % des ERP communaux. Dans 20 départements, les taux de diagnostic sont supérieurs à 80 % mais ils sont inférieurs à 30 % dans 20 départements. On ne peut se satisfaire de tels résultats, limités aux seuls ERP publics, d'autant que l'Obiaçu relève l'insuffisante qualité des diagnostics.
Néanmoins, les 42 % d'Epci et les 37 % de communes qui ont achevé le diagnostic de tous leurs ERP méritent d'être cités en exemple.
Près de 330 000 ERP ont fait l'objet de travaux d'ensemble ou partiels, y compris des ERP de catégorie 5 (qui ne sont pas tenus d'effectuer un diagnostic). De son côté, l'Association des paralysés de France (APF) estime que seuls 15 % des ERP sont aux normes d'accessibilité. En l'absence de données fiables et vérifiables 12 ( * ) , il est impossible à ce stade de répartir les ERP entre ceux qui sont partiellement accessibles, ceux qui le sont totalement et ceux qui ne le sont pas du tout.
? Des avancées inégales dans le secteur des transports publics
La loi de 2005 a opéré un réel changement culturel au sein des autorités organisatrices de transport (AOT). Ce changement a été obtenu et entretenu par la création de comités consultatifs associant les représentants des personnes handicapées. Cette évolution positive de l'état d'esprit des entités responsables de l'organisation des transports ne se concrétise cependant que progressivement dans la réalité quotidienne.
- Les schémas directeurs d'accessibilité (SDA)
Selon le rapport 2012 de l'Obiaçu, tous types d'autorités organisatrices de transport (AOT) confondus, 61 % des schémas directeurs d'accessibilité (SDA) ont été adoptés. Cependant, 15 % des SDA n'ont pas été initiés. Toutes les régions ont adopté leur SDA, ainsi que 75 % des départements. Pour le reste des SDA départementaux, 20 % restent en phase d'élaboration et 5 % ne sont pas engagés.
Seules 53 % des AOT urbaines ont adopté leur schéma (représentant certes 75 % de la population). Près de 27 % sont en cours d'élaboration, mais 20 % n'ont toujours rien engagé, ce qui est très insatisfaisant 13 ( * ) . Ceci étant, parmi celles qui n'ont rien engagé figurent des petites communes ainsi que les agglomérations qui ont décidé de privilégier le plan de déplacements urbains.
- Les transports urbains
Côté matériel, les progrès sont sensibles puisque en novembre 2012, 90 % des autobus étaient à plancher bas, 69 % étaient équipés d'une palette rétractable, 65 % des véhicules guidés disposaient d'un système d'annonce sonore des arrêts et 72 % d'un système d'annonce visuelle des arrêts 14 ( * ) . Pour la RATP, ces pourcentages sont respectivement de 89 %, 97 % et 85 %.
Ainsi, les avancées sont perceptibles dans les grandes villes, grâce au renouvellement du parc d'autobus et à la réalisation de lignes de tramway, en général accessibles. De multiples arrêts d'autobus ont également été aménagés pour les voyageurs à mobilité réduite. Mais pour la région Ile-de-France par exemple, les progrès sont contrastés.
En Ile-de-France, le SDA a été adopté par le Syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif) en 2008. Ce schéma prévoit la mise en accessibilité de 266 gares représentant 90 % du trafic voyageurs. Mais l'atteinte de cet objectif d'ici 2015 se révèle impossible car cela aurait supposé 35 à 40 gares en travaux simultanément chaque année. La réalisation du SDA de la région capitale dépassera donc l'échéance, sachant que toute gare non accessible dispose en principe d'un service de substitution.
Pour le moment, 59 gares du réseau express régional sur 65 gérées par la RATP sont d'ores et déjà accessibles. En ce qui concerne le métro parisien qui, en tant que réseau ferré souterrain, n'est pas soumis à l'échéance de 2015, seule une ligne, réalisée récemment est accessible, ainsi que les stations nouvelles construites en prolongement de ligne. La RATP a examiné la pertinence de la réalisation d'un réseau noyau, mais a constaté l'infaisabilité technique de l'aménagement de 50 % des stations en matière d'accessibilité. L'infrastructure du métro parisien demeure donc peu propice à des progrès en matière d'accessibilité sauf pour les tronçons récents.
Il serait cependant opportun de poursuivre, pour l'avenir, la réflexion portant sur la mise en accessibilité d'une partie du métropolitain autour d'un réseau noyau. En effet, tous les travaux nouveaux et les prolongements de ligne se traduisent par une mise en accessibilité des nouveaux tronçons et aménagements sans que ceux-ci soient officialisés comme tels faute de stations de destination elles-mêmes accessibles. Il n'en demeure pas moins indispensable de poursuivre l'équipement de l'ensemble des lignes pour faciliter le déplacement de l'ensemble des personnes à handicap sensoriel ou intellectuel.
Par ailleurs, le réseau de surface (bus et tramways) est très largement accessible, tout du moins dans Paris intra-muros. Mais si les 63 lignes de bus parisiennes sont accessibles, seules 89 des 274 lignes de banlieue le sont. A noter cependant l'exploitation du service Flexcité qui assure chaque année 360 000 transports à la demande de personnes handicapées.
- Le réseau ferré de la SNCF et Réseau ferré de France
Les projets de la SNCF justifient un développement présenté dans l'encadré suivant.
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L'accessibilité à la SNCF et à RFF (Réseau ferré de France) L'accessibilité des gares et des wagons relève de la responsabilité de la SNCF, l'accessibilité des quais incombe à RFF. Le schéma national d'accessibilité de la SNCF commence à être mis en place. Il concerne une partie des gares seulement, soit 418 gares de référence dont 172 sous l'entière responsabilité de la SNCF. Près de 50 d'entre elles sont d'ores et déjà accessibles et les 122 autres le seront d'ici 2015 pour la plupart et 2016 pour quelques-unes. En revanche, le mode d'adaptation des 246 autres gares et connexions du SDA reste à définir avec les AOT. Côté matériel, de nouveaux trains vont être livrés à partir de fin 2013 : les TER Régiolis et les TER Régio2N (deux niveaux) construits par deux sociétés établies en France. Ils seront équipés pour tout type de handicap et proposeront entre 3 et 4 espaces dit UFR (utilisateur de fauteuil roulant) par rame contre 1 ou 2 aujourd'hui. Les rames de TGV livrés à l'avenir vont également offrir ces prestations, les TGV dits « Lacroix » devant quant à eux faire l'objet de réaménagement. La SNCF mise également sur l'accueil ACCES Plus, disponible dans 360 gares et qui commence à faire ses preuves, pour augmenter le nombre d'utilisateurs à mobilité réduite faisant appel à ce service de 700 000 à près d'un million (contre 400 000 en 2004). De nouveaux élévateurs permettant l'accès aux trains vont être progressivement déployés mais l'efficacité de ces nouveaux matériels devra cependant être évaluée. L'impossibilité d'accéder aux offres tarifaires promotionnelles, inacceptable, devrait se résorber progressivement tant pour les offres proposées sur internet que pour l'extension d'ACCES Plus au RER et aux aérogares. Mais dans cette attente, la réservation d'un billet pour une personne handicapée nécessite une patience, une organisation et souvent un surcoût (attente téléphonique) que peu de personnes valides pourraient supporter. Néanmoins, la SNCF, qui était régulièrement pointée du doigt pour ses manquements, a engagé un effort marqué appelé à se prolonger dans les années futures. Cependant, elle continue à être peu adaptée notamment à l'accueil de groupes, sportifs par exemple, de personnes handicapées. |
- Les transports routiers interurbains
Les retards les plus marquants sont cependant enregistrés sur le réseau interurbain. Selon le Groupement des autorités responsables de transports (GART), les causes de ces retards dans la mise en accessibilité des transports publics relèvent de plusieurs facteurs :
- la capacité des réseaux à financer les travaux ;
- la complexité du « millefeuille administratif » qui rend difficile la coordination des travaux entre les différents acteurs ;
- la capacité des industriels (fabricants de matériels roulants) et des cabinets d'ingénierie à couvrir la demande ;
- la distorsion entre les différents calendriers d'application des décrets et des lois ;
- les disparités géographiques, financières et institutionnelles non prises en compte dans les lois, ce qui génère une fracture entre le monde rural et les métropoles. Ce point important sera repris dans la partie 3.
- Les transports aériens
Les transports aériens développent également la démarche d'accessibilité tant en ce qui concerne l'accueil aéroportuaire que les compagnies aériennes. Certaines compagnies à bas coût ont récemment défrayé la chronique en refusant d'accueillir des personnes handicapées, alléguant un motif de sécurité 15 ( * ) .
Tel n'est cependant pas le cas de la plupart des compagnies aériennes.
Ainsi, toute la flotte longs courriers d'Air France est accessible et l'accueil de toute personne handicapée est assuré par l'intermédiaire du réseau Saphir qui permet de préparer une réponse personnalisée à tout besoin spécifique. En revanche, dans certains cas, les personnes handicapées doivent signaler 48 heures à l'avance, tout besoin d'assistance spécifique.
Cette exigence est cependant réduite à quelques cas très ciblés : civière, besoin de raccordement de matériel médical, déficience sévère, prise en charge d'un animal de support émotionnel (les chiens sont très sensibles aux phases de décollage et d'atterrissage).
La multiplicité des intervenants au long de la chaîne de transport 16 ( * ) pose la question d'une cohérence plus globale de la prise en charge. Ainsi, la liaison entre l'aérogare et les moyens de transport de et vers les centres-villes n'est pas toujours correctement prise en compte.
? Voirie et espaces publics
Selon le dernier rapport de l'Obiaçu, 64 % des Plans d'accès à la voirie et aux espaces publics (Pave) sont adoptés ou en cours d'élaboration couvrant 85 % de la population. Mais seuls 13 % de ces plans couvrant 30 % de la population ont été adoptés. A la lecture de ces chiffres, il apparaît clairement que les communes de taille moyenne et petite ne se sont pas engagées dans cette démarche, faute vraisemblablement de capacité technique à le faire, constat sur lequel reviendra le rapport.
De fait, seuls 8 % des communes de moins de 200 habitants ont adopté leur Pave contre 38 % des communes de plus de 50 000 habitants.
Au regard de cet état des lieux, le constat est sans appel : en dépit d'une réelle dynamique, la société française ne sera pas au rendez-vous de 2015 .
1. Les raisons de ce rendez-vous manqué
Votre rapporteure a identifié plusieurs explications à ce retard 17 ( * ) :
« - un délai de parution des décrets d'application plus long que les six mois fixés par le législateur, en raison de leur nombre, de leur complexité et des procédures de concertation ;
- un coût des travaux non évalué . Or, si les surcoûts sont limités pour le logement neuf (de l'ordre de 4%), ils peuvent être plus significatifs pour les ERP et les transports comme le montrent quelques exemples. Les travaux d'accessibilité peuvent aussi parfois entraîner des pertes de surface commerciale et par la même, des pertes d'exploitation significatives ;
- une mauvaise appréciation des délais nécessaires à la réalisation de l'ensemble des travaux . La durée de dix ans est sans doute suffisante pour une majorité des équipements, elle l'est probablement moins dans d'autres cas, par exemple pour les établissements scolaires ou les transports qui connaissent des périodes de renouvellement de matériel s'échelonnant parfois sur plus de vingt ans ;
- la complexité des règles à respecter et un manque d'harmonisation des pratiques des commissions consultatives départementales de sécurité et d'accessibilité (CCDSA).
A ces arguments s'ajoute celui d' un défaut de portage politique . Car après la promulgation de la loi et en dehors des deux conférences nationales du handicap, l'insuffisance de l'impulsion politique n'a pas permis de mobiliser les acteurs de terrain, ni d'assurer une appropriation suffisante sur la durée. »
2. Les propositions du rapport « Réussir 2015 »
Sur la base de cet état des lieux, votre rapporteure insiste sur la nécessité de maintenir l'échéance de 2015 afin de ne pas freiner la dynamiqu e en cours .
Il ne s'agit pas pour autant d'attendre, sans agir, l'approche de cette date butoir et de se limiter à constater les retards accumulés. L'objectif est désormais d'accompagner les maîtres d'ouvrage qui n'auront pas achevé la mise aux normes d'accessibilité des équipements dont ils sont responsables ; tel est le sens des quarante propositions qu'elle formule (cf. annexe).
Parmi elles, deux mesures se distinguent plus particulièrement : la mise en place des agendas d'accessibilité programmée (Ad'AP) , documents de programmation financière des travaux d'accessibilité, et l 'évolution de l'environnement normatif du cadre bâti, de la voirie et des transports .
* 1 Rapport n° 635, « Loi Handicap : des avancées réelles, une application insuffisante », réalisé par Claire-Lise Campion et Isabelle Debré au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, juillet 2012.
* 2 Claire-Lise Campion, rapport au Premier ministre, « Réussir 2015 », mars 2013.
* 3 Rapport de l'Observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle, mai 2011.
* 4 Par exemple, l'association des paralysés de France (AFP) a mis en place en 2009 un baromètre de l'accessibilité qui classe quatre-vingt-seize chefs-lieux départementaux selon leur degré d'accessibilité.
* 5 Rapport de l'Observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle, octobre 2012.
* 6 « Point sur les rapports annuels des commissions pour l'accessibilité aux personnes handicapées », DMA 31 décembre 2010.
* 7 Source DHUP. Fichier du logement communal (FILOCOM).
* 8 Soit entre 26,6 millions (hypothèse basse) et 28,8 millions de logements potentiellement accessibles.
* 9 Sources : SITADEL pour les BHC et FILOCOM pour l'ensemble des logements.
* 10 Bâtiments d'habitation collectifs.
* 11 Rapport commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois - n° 635 2011-2012 : Loi Handicap : des avancées réelles, une application insuffisante. Mmes Claire-Lise Campion et Isabelle Debré, sénatrices.
* 12 Y compris sur le nombre total d'ERP, cf. partie 3 du rapport.
* 13 D'où la circulaire interministérielle du 3 janvier 2013 adressée aux préfets leur demandant entre autres, de mobiliser les AOT qui n'ont pas encore approuvé leur SDA. Cf texte de la circulaire en annexe.
* 14 Source : documents remis par l'Union des transports publics et ferroviaires (UTP).
* 15 La Cour d'Appel de Paris a ainsi confirmé en février 2013 une décision de première instance condamnant une compagnie aérienne à bas prix pour avoir refusé l'accès à bord de trois personnes handicapées non accompagnées.
* 16 La mission a ainsi constaté les difficultés.
* 17 Rapport « Réussir 2015 », mars 2013.