EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER
DISPOSITIONS VISANT À ASSURER LE
PRONONCÉ DE PEINES EFFICACES ET ADAPTÉES
CHAPITRE IER - PRINCIPES GÉNÉRAUX
CONCERNANT LES PEINES ENCOURUES ET LE PRONONCÉ DES PEINES
Article 1er (art. 130-1 [nouveau] du code pénal) - Fonctions de la peine
Le présent article propose d'insérer dans le code pénal un nouvel article 130-1 définissant le sens de la peine.
En l'état du droit, à la différence du code de procédure pénale dont l'article préliminaire définit les grands principes applicables en la matière, le code pénal ne comporte pas de dispositions définissant le sens de la peine en droit pénal.
L'article 132-24 du code pénal, seul, définit les principes devant guider la juridiction de jugement au stade du prononcé de la sanction , posant le principe de la personnalisation de la peine et du caractère subsidiaire de l'emprisonnement.
Cet article dispose notamment que « la nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l'insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».
L'article 1 er de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, s'inspirant de ces dispositions, définit les principes devant guider l'autorité judiciaire et l'administration pénitentiaire dans le processus d'exécution de la peine en ces termes : « le régime d'exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l'insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions » (voir infra - commentaire de l'article 11).
Ces dispositions ne justifient cependant pas le principe même de la sanction.
Or la question de la légitimité du droit de punir a donné lieu à plusieurs doctrines :
- ainsi, au XIX ème siècle, l'école néo-classique représentée par Guizot, Rossi ou Ortolan, défend l'idée que la société ne peut punir « ni plus qu'il n'est juste, ni plus qu'il n'est utile » : l'exigence de justice doit conduire à individualiser la peine en fonction de la situation personnelle du condamné. La peine doit également avoir une utilité et conduire le condamné à s'amender ;
- le courant positiviste , qui se développe dans la seconde moitié du XIX ème siècle avec les travaux de Lombroso, Ferri et Garofalo, considère quant à lui les phénomènes criminels sous un angle exclusivement scientifique, dégagé de toutes considérations morales : le but du droit pénal, pour les positivistes, n'est pas de punir une faute mais de protéger la société contre des individus dangereux . Aux peines classiques doivent se substituer, dans cette perspective, des mesures de défense ou mesures de sûreté d'une durée indéterminée, dont l'objet est de supprimer ou neutraliser l'état dangereux de l'individu ;
- en réaction à cette doctrine et aux conséquences qu'elle emporte se développe, aux lendemains de la Seconde guerre mondiale, le courant de la défense sociale nouvelle , marqué notamment par les travaux de Marc Ancel. D'inspiration humaniste, ce courant considère que le but de la sanction n'est pas l'expiation, la rétribution ou l'élimination, mais la resocialisation, la rééducation ou la réinsertion du délinquant 42 ( * ) .
Alors que la politique pénale des dix dernières années a été marquée par l'invocation de la notion de dangerosité et par l'édiction de plus en plus fréquente de mesures de sûreté - cette évolution atteignant son paroxysme avec l'adoption de la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté -, le présent article s'inscrit résolument dans une perspective humaniste en inscrivant dans un nouvel article 130-1, inséré en introduction du titre du code pénal consacré aux peines, le principe selon lequel la peine a pour fonctions de sanctionner le condamné et de favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion .
Trois finalités lui sont assignées : assurer la protection effective de la société, prévenir la commission de nouvelles infractions et restaurer l'équilibre social, dans le respect des droits reconnus à la victime .
Comme le précise l'étude d'impact annexée au projet de loi, « la peine a pour principale finalité de restaurer durablement l'équilibre social mis à mal par la commission de l'infraction, c'est-à-dire non seulement de réparer le préjudice causé à la société, mais d'éviter que la réponse pénale ne l'aggrave. De cette finalité de cohésion sociale découle les deux fonctions de la peine :
- la fonction rétributive de sanction, liée essentiellement à la gravité de l'infraction commise ;
- la fonction réhabilitante, qui vise à réduire le risque de récidive » 43 ( * ) .
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant, dans ces dispositions générales, à faire référence à « l'auteur de l'infraction » plutôt qu'au « condamné ».
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2 (art. 132-1 du code pénal) - Réaffirmation du principe d'individualisation des peines
Le présent article tend à inscrire le principe d'individualisation des peines en introduction du chapitre du code pénal consacré au régime des peines.
Alors que l'article 1 er du présent projet de loi introduit dans le code pénal des dispositions relatives aux finalités et aux fonctions de la peine (voir supra ), le présent article vise à améliorer les dispositions du code pénal concernant la nécessaire individualisation des peines au moment de leur prononcé par les juridictions pénales.
Le principe d'individualisation des peines a valeur constitutionnelle. Pour le Conseil constitutionnel, il découle de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux termes duquel « la Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée » (décision n°2005-520 DC du 22 juillet 2005).
S'il a ultérieurement considéré que « [ce principe] ne saurait faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions ; qu'il n'implique pas davantage que la peine soit exclusivement déterminée en fonction de la personnalité de l'auteur de l'infraction » (décision n°2007-554 DC du 9 août 2007), le Conseil constitutionnel a été conduit, au cours des années récentes, à censurer sur le fondement de ce principe l'existence de peines obligatoires 44 ( * ) .
En l'état du droit, le principe d'individualisation des peines est décliné par l'article 132-24 du code pénal, dont les deux premiers alinéas disposent :
« Dans les limites fixées par la loi, la juridiction prononce les peines et fixe leur régime en fonction des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur. Lorsque la juridiction prononce une peine d'amende, elle détermine son montant en tenant compte également des ressources et des charges de l'auteur de l'infraction.
« La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l'insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions [...] ».
Ces dispositions présentent deux inconvénients aux yeux du Gouvernement :
- d'une part, leur insertion dans le code pénal, juste après des dispositions relatives à la période de sûreté et à l'effet des condamnations prononcées par les juridictions pénales d'un Etat membre de l'Union européenne, est peu lisible ;
- d'autre part, leur rédaction semble opposer sanction et réinsertion, en indiquant que le juge doit « concilier » ces deux objectifs 45 ( * ) .
Afin de remédier à ces difficultés, le présent article propose d'insérer ces dispositions relatives au principe d'individualisation en tête du chapitre du code pénal relatif au régime des peines.
A cette fin, l'article 132-1 du code pénal serait complété par deux alinéas prévoyant, d'une part, que toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée , et, d'autre part, que, dans les limites de la loi, il appartient à la juridiction de déterminer la nature, le quantum et le régime des peines prononcées en fonction des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale, de manière à assurer les fonctions énoncées à l'article 130-1 , inséré par l'article 1 er du projet de loi (voir supra ).
Corrélativement, l'article 132-24 du code pénal serait réécrit par l'article 3 du projet de loi (voir infra ).
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.
Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 3 (art. 132-19, 132-20 et 132-24 du code pénal ; art. 362 et 495-8 du code de procédure pénale) - Renforcement de l'obligation de motivation des peines d'emprisonnement sans sursis et du caractère subsidiaire de la peine d'emprisonnement en matière correctionnelle
S'inscrivant dans la continuité de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, le présent article tend à réaffirmer et à préciser le principe du caractère subsidiaire de l'emprisonnement en matière correctionnelle.
Dans un souci de lisibilité du droit en la matière, il propose de déplacer, sous réserve de la suppression du traitement spécifique des personnes condamnées en état de récidive et de quelques améliorations formelles, des dispositions figurant déjà dans le code pénal.
En l'état du droit, l'article 132-19 du code pénal dispose qu' « en matière correctionnelle, la juridiction ne peut prononcer une peine d'emprisonnement sans sursis qu'après avoir spécialement motivé le choix de cette peine ». La loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales a toutefois introduit une exception à cette obligation de motivation lorsque la personne est en état de récidive légale.
La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a quant à elle complété l'article 132-24 du code pénal (voir supra - commentaire de l'article 2 du projet de loi) par un alinéa disposant que, « en matière correctionnelle, en dehors des condamnations en récidive légale prononcées en application de l'article 132-19-1 [« peines planchers » que l'article 5 du projet de loi propose d'abroger], une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ; dans ce cas, la peine d'emprisonnement doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'une [...] mesure d'aménagement [...] ».
Malgré ces dispositions, le recours à l'emprisonnement n'a jamais été aussi important. La France comptait ainsi, au 1 er mai 2014, 81 053 personnes sous écrou 46 ( * ) , soit une augmentation de +1,4 % par rapport à l'année précédente et de +18 % sur les cinq années écoulées. Le nombre de personnes détenues en établissements pénitentiaires atteignait quant à lui 68 645 au 1 er mai 2014 (pour 57 631 places disponibles), alors qu'il n'était que de 63 597 au 1 er mai 2009.
Ce recours accru à l'emprisonnement découle de nombreux facteurs, parmi lesquels l'adoption de plusieurs lois pénales facilitant le prononcé de peines d'emprisonnement pour les récidivistes et l'effort entrepris depuis 2011 pour résorber le « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution 47 ( * ) .
Afin de réaffirmer le caractère subsidiaire de l'emprisonnement en matière délictuelle, et de façon cohérente avec les articles 2 et 5 du projet de loi, qui réaffirment le principe d'individualisation des peines et abrogent en conséquence les « peines planchers » (voir infra ), le présent article propose d'apporter plusieurs modifications aux dispositions précitées.
Le 1° du I du présent article propose de rassembler au sein de l'article 132-19 du code pénal les dispositions introduites par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 à l'article 132-24 du code pénal précitées, tout en supprimant l'exception concernant les condamnations à une « peine plancher » : serait ainsi réaffirmé que, même lorsque les faits ont été commis en état de récidive légale, le prononcé d'une peine d'emprisonnement, en matière délictuelle, doit être l'exception.
Par ailleurs, alors que l'article 132-19 du code pénal pose le principe de motivation spéciale des décisions d'emprisonnement sans sursis en matière correctionnelle, le 1° du présent article renforce cette exigence de motivation en l'étendant aux peines que le juge décide de ne pas aménager et en lui demandant de motiver sa décision au regard des faits de l'espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale.
Le 3° du I du présent article intègre dans l'article 132-20 du code pénal - qui dispose à l'heure actuelle que « lorsqu'une infraction est punie d'une peine d'amende, la juridiction peut prononcer une amende d'un montant inférieur à celle qui est encourue », - les dispositions figurant à l'article 132-24 du code pénal et prévoyant que, conformément au principe d'individualisation des peines, « le montant de l'amende est déterminé en tenant compte des ressources et des charges de l'auteur de l'infraction ».
Corrélativement, le 4° du I du présent article réécrit l'article 132-24 du code pénal, dont les principales dispositions ont été déplacées dans les articles 132-1 (voir supra - commentaire de l'article 2), 132-19 et 132-20 du code pénal. Introduisant la section du code pénal consacré aux modes de personnalisation des peines, il prévoirait désormais uniquement que « les peines peuvent être personnalisées selon les modalités prévues à la présente section ».
Le II du présent article procède aux coordinations nécessaires dans l'article 362 du code de procédure pénale, relatif à la procédure suivie devant la cour d'assises, et dans l'article 495-8 de ce même code, qui est relatif à la mise en oeuvre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
Votre commission approuve ces dispositions qui, comme l'ont notamment souligné les représentantes de l'USM, suppriment des restrictions injustifiées au principe d'individualisation concernant les récidivistes et clarifient la présentation de l'énoncé des grands principes du droit pénal au sein du code pénal.
Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .
Article 3 bis (art. 709-1 [nouveau] du code de procédure pénale) - Présence d'un bureau de l'exécution des peines dans chaque tribunal de grande instance
Inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg, le présent article tend à consacrer dans la loi l'existence des bureaux d'exécution des peines (BEX).
Une grande partie des tribunaux de grande instance (126 en 2013) sont à l'heure actuelle dotés d'un bureau d'exécution des peines (BEX).
Consacrés par un décret du 13 décembre 2004, ces bureaux, qui sont un service du greffe, ont pour mission d'informer la personne condamnée sur la décision pénale rendue à son encontre (peines prononcées, dispositions civiles, voies de recours, etc.) et de l'inciter à accepter un premier acte de mise à exécution de la peine ainsi qu'à s'acquitter volontairement des dommages et intérêts dus aux parties civiles. Les BEX sont notamment chargés d'expliquer au condamné les conséquences du non-paiement volontaire des dommages et intérêts et, le cas échéant, d'informer les parties civiles sur leurs droits - cette mission tendant toutefois à devenir résiduelle sous l'effet de la généralisation des bureaux d'aide aux victimes (voir infra - commentaire de l'article 11 bis A).
Dotés pour certains d'un terminal de paiement, ils offrent à la personne condamnée la possibilité de s'acquitter immédiatement de l'amende prononcée (permettant ainsi à cette dernière de bénéficier d'un abattement de 20 % du montant de cette amende conformément à l'article 707-2 du code de procédure pénale).
Ils sont également le lieu où peut être remis à la personne condamnée et qui n'est pas incarcérée une convocation à comparaître devant le SPIP dans un délai maximal de 45 jours, et, le cas échéant, devant le JAP dans un délai de 30 jours, conformément à l'article 474 du code de procédure pénale.
Dans leur rapport d'information consacré à l'indemnisation des victimes d'infractions pénales, nos collègues Philippe Kaltenbach et Christophe Béchu ont dressé un bilan positif de ces BEX, s'inquiétant toutefois du manque d'effectifs et de moyens qui leur sont attribués :
« [...] Les BEX font à l'heure actuelle les frais d'importantes réductions d'effectifs. De ce fait, le nombre de BEX est passé de 140 en 2011 à 129 en 2012.
« Les magistrats s'entendent pourtant pour reconnaître l'intérêt de ces bureaux dans l'exécution des décisions de justice. D'après les éléments d'information communiqués par le ministère de la justice, le BEX apparaît en particulier très efficace pour les audiences correctionnelles à juge unique, les CRPC 48 ( * ) et la notification des ordonnances pénales.
« Comme l'ont observé les représentantes de l'USM, la loi de programmation relative à l'exécution des peines du 27 mars 2012 prévoyait dans son annexe la création de 207 emplois de catégories B et C afin de soutenir la généralisation des BEX. Or ces créations de postes n'ont jamais fait l'objet d'ouvertures de crédits correspondantes en loi de finances.
« Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit certes la création de 40 emplois de catégorie C pour l'exécution des peines et les BEX, mais sans identifier lesquels de ces emplois seront spécifiquement dédiés à ces derniers.
« Vos rapporteurs ne peuvent qu'attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas abandonner ces structures qui peuvent jouer un rôle important dans l'exécution par l'auteur de ses obligations à l'égard de la victime » 49 ( * ) .
Dans un rapport rendu en octobre 2011 sur la mise en oeuvre des BEX, l'inspection générale des services judiciaires préconisait également l'accélération de la création des BEX dans les juridictions, avec un recentrage de leur activité sur les condamnés (le bureau d'aide aux victimes (BAV) ayant vocation à prendre en charge les victimes), la fusion des BEX et du service d'exécution des peines pour pallier le manque de moyens et le recours aux audiences correctionnelles collégiales prioritairement le matin, à des heures compatibles avec les horaires d'ouverture du BEX 50 ( * ) .
Le présent article propose d'avancer en ce sens en posant dans un nouvel article 709-1 du code de procédure pénale le principe d'existence d'un BEX dans chaque tribunal de grande instance et dans chaque cour d'appel.
Il appartiendrait notamment à ce bureau de remettre à tout condamné présent à l'issue de l'audience du tribunal correctionnel un relevé de condamnation pénale , mentionnant les peines qui ont été prononcées.
La personne condamnée pourrait ainsi s'appuyer sur ce document, sur lequel figure la nature de la condamnation et des peines prononcées, pour exécuter au plus vite les peines auxquelles elle a été condamnée. D'ores et déjà, l'article R. 55-4 du code de procédure pénale prévoit la remise d'un tel relevé à la personne condamnée à l'issue de l'audience, si elle en fait la demande.
La composition, les autres missions et les modalités de fonctionnement de ces BEX seraient définies par décret.
Afin de permettre au Gouvernement de prendre les mesures d'application et d'affecter les personnels nécessaires, ces dispositions n'entreraient en vigueur qu'un an après la promulgation du présent projet de loi .
La mise en oeuvre de ces dispositions nécessitera en effet le dégagement de moyens importants et d'effectifs dédiés, permettant en particulier l'ouverture de ces bureaux à des horaires atypiques afin de répondre aux contraintes liées aux audiences correctionnelles collégiales souvent chargées.
Votre commission approuve toutefois pleinement la généralisation de ces bureaux qui jouent un rôle essentiel dans la compréhension par la personne condamnée des conséquences qu'emporte pour elle la décision de condamnation et participent par là à une meilleure pédagogie de la sanction pénale et, de ce fait, à la prévention de la récidive.
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.
Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi modifié .
* 42 Sur cette présentation, voir « Droit pénal général » de Frédéric Desportes et Francis Le Gunehec, Economica, §49 et suivants.
* 43 Etude d'impact annexée au projet de loi, page 69.
* 44 Voir notamment sa décision n°2010-6/7 QPC du 11 juin 2010.
* 45 Etude d'impact annexée au projet de loi, pages 70-71.
* 46 Les personnes sous écrou représentent les personnes détenues en établissement pénitentiaire, auxquelles s'ajoutent les personnes faisant l'objet d'un aménagement de peine (placement sous surveillance électronique, semi-liberté, placement à l'extérieur).
* 47 Effort qui s'est traduit notamment par la publication de deux circulaires du ministère de la justice, en date des 1 er février et 2 novembre 2011.
* 48 Procédures de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC).
* 49 « Pour une meilleure indemnisation des victimes d'infractions pénales », rapport d'information n°107 (2013-2014) de MM. Christophe Béchu et Philippe Kaltenbach, fait au nom de la commission des lois du Sénat, pages 45-46. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-107-notice.html .
*
50
Ce rapport
est consultable à l'adresse suivante :
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000441/index.shtml#book_sample
.